楊宏山， 邱 鵬

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京100872)

建設(shè)城市運(yùn)行管理平臺(tái)，整合分散化的數(shù)據(jù)資源，對(duì)城市運(yùn)行體征進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取響應(yīng)措施，有利于提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力和精細(xì)化管理水平。近年來(lái)，中國(guó)許多城市都在運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，推進(jìn)城市運(yùn)行數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)共享和開(kāi)發(fā)應(yīng)用，探索城市運(yùn)行管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新架構(gòu)。筆者擬在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，從平臺(tái)治理的視角出發(fā)，區(qū)分城市運(yùn)行管理的兩種模式，選擇 B市“接訴即辦”系統(tǒng)和H市“城市大腦”系統(tǒng)進(jìn)行案例研究，解析這兩種模式的共性和差異性，進(jìn)而提出區(qū)分應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)數(shù)字平臺(tái)，以期為提升城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的敏捷性提供參考和借鑒。

一、城市運(yùn)行管理文獻(xiàn)述評(píng)

隨著城市規(guī)模擴(kuò)大和治理場(chǎng)景復(fù)雜化，構(gòu)建城市運(yùn)行管理系統(tǒng)，匯集分散的信息和數(shù)據(jù)，及時(shí)識(shí)別并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提升跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨系統(tǒng)協(xié)作能力，已成為城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)代政府基于分工進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，行政部門(mén)分別履行相應(yīng)職責(zé)，這種專業(yè)主義難免會(huì)導(dǎo)致“碎片化”問(wèn)題的滋生，因而需要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，促使各部門(mén)、各系統(tǒng)作為整體來(lái)進(jìn)行運(yùn)作?；诖?，有研究者提出了“整體治理”概念，主張通過(guò)機(jī)構(gòu)重組、流程再造、信息技術(shù)應(yīng)用等途徑，促使公共機(jī)構(gòu)互相協(xié)作[1-2]。整體治理涉及跨層級(jí)、跨部門(mén)的協(xié)作與整合：協(xié)作通過(guò)對(duì)話建立合作關(guān)系；整合屬于更高層次的協(xié)作，通過(guò)在不同機(jī)構(gòu)之間建立制度化聯(lián)系，進(jìn)而形成更為穩(wěn)定的合作關(guān)系[3]。

城市運(yùn)行管理不僅需要在公共部門(mén)之間增進(jìn)協(xié)作，也需要在公共部門(mén)與私人部門(mén)、第三方機(jī)構(gòu)之間建立合作關(guān)系。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯根據(jù)公私合作程度、跨界管理能力兩個(gè)自變量，區(qū)分了城市運(yùn)行管理的四種類型，分別是層級(jí)制政府、協(xié)同政府、第三方政府以及網(wǎng)絡(luò)化政府[4]。層級(jí)制政府屬于傳統(tǒng)形態(tài)的公共事務(wù)治理模式，由行政部門(mén)基于分工各司其職，依靠上級(jí)權(quán)威來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)；協(xié)同政府的跨部門(mén)管理能力較強(qiáng)，但這種合作僅限于公共部門(mén)之間；第三方政府意味著公共部門(mén)與私人部門(mén)、社會(huì)組織的合作程度較高，但政府對(duì)跨界合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力較低；網(wǎng)絡(luò)化政府既具有高水平的公私合作，政府對(duì)跨界合作的管理能力也較強(qiáng)。

那么，如何才能將城市運(yùn)行管理涉及的多元主體組織起來(lái)呢？研究者們從不同的視角，提出了差異化的理論建構(gòu)。有研究者從協(xié)商民主的視角出發(fā)，提出了協(xié)同治理的理論建構(gòu)，認(rèn)為協(xié)同治理的核心是打破傳統(tǒng)的層級(jí)制運(yùn)作，各方參與者基于協(xié)商對(duì)話達(dá)成共識(shí)，形成各方都能接受的集體規(guī)約[5]。Ansell和Gash指出，協(xié)同治理是指一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)直接與非政府利益攸關(guān)方通過(guò)協(xié)商議事達(dá)成共識(shí)，形成集體決策，并基于集體規(guī)約來(lái)組織集體行動(dòng)；協(xié)同治理針對(duì)單一主體無(wú)法解決的跨界公共事務(wù)，在多元主體之間構(gòu)建集體論壇，使多元主體能夠經(jīng)由集體討論，以參與和協(xié)商的方式進(jìn)行決策；協(xié)同治理的運(yùn)作過(guò)程通常包括面對(duì)面對(duì)話、建立信任、相互承諾、建立共同理解、形成中間成果等階段[6]。也有研究者從權(quán)威引領(lǐng)的視角出發(fā)，提出了整合治理的理論建構(gòu)，認(rèn)為在權(quán)威主導(dǎo)體制下，公共事務(wù)治理涉及的多方主體中，一方處于主導(dǎo)地位，有權(quán)對(duì)其他主體進(jìn)行跨界整合，形成了一種權(quán)威驅(qū)動(dòng)的跨界運(yùn)作機(jī)制[7]。在此過(guò)程中，政府是跨界運(yùn)作的發(fā)起者、策劃者和組織者，其他行動(dòng)主體需要配合政府開(kāi)展跨界運(yùn)作。從實(shí)際結(jié)果來(lái)看，整合治理顯著提升了城市的問(wèn)題解決能力，但也容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

近年來(lái)，面對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)帶來(lái)的管理革命，有研究者注意到數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種新型治理工具，并提出了城市運(yùn)行數(shù)字治理模式，主張利用數(shù)字技術(shù)打破部門(mén)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享，進(jìn)而推動(dòng)城市治理流程優(yōu)化、提升治理績(jī)效[8]。數(shù)字治理是新技術(shù)革命推動(dòng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果，其核心在于增進(jìn)政府部門(mén)之間、政府與公眾之間的互動(dòng)，促使行政系統(tǒng)更好地滿足公眾的需求和期望。Dunleavy等提出了數(shù)字治理的三重主題，即重新整合、基于需求的整體主義和數(shù)字化變革，強(qiáng)調(diào)基于需求導(dǎo)向重建治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)行政流程數(shù)字化[9]。也有研究者分別提出，數(shù)字治理或有利于推動(dòng)政府結(jié)構(gòu)重塑、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和服務(wù)方式變革[10]，或有利于創(chuàng)新公民參與，提高社區(qū)整合能力[11]。還有研究者剖析了大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的基本路徑，即推進(jìn)開(kāi)放政府、智慧政府、回應(yīng)政府、濡化政府建設(shè)，能夠提升政府治理的決策能力、吸納能力、整合能力、濡化能力[12]。

綜上可知，城市運(yùn)行管理的理論建構(gòu)經(jīng)歷了從公共部門(mén)間協(xié)作拓展至更廣泛的公私合作領(lǐng)域，從跨界合作模式的討論拓展至探究新技術(shù)推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展歷程。早期的研究多關(guān)注城市運(yùn)行管理的理論模式和組織制度，近年來(lái)的研究則更加關(guān)注具體場(chǎng)景和數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。同時(shí)，已有研究注意到了信息技術(shù)給城市管理帶來(lái)的重大變化，提出了運(yùn)用信息技術(shù)構(gòu)建城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的重要命題。當(dāng)然，已有研究也存在一定的局限性，如城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的核心模塊是什么？如何構(gòu)建城市運(yùn)行管理的組織系統(tǒng)？此外，已有研究對(duì)城市運(yùn)行管理組織模式的討論較少。鑒于此，筆者擬從平臺(tái)治理的視角出發(fā)，嘗試提出將數(shù)字平臺(tái)建設(shè)作為構(gòu)建城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的戰(zhàn)略性途徑，進(jìn)而剖析城市運(yùn)行管理的兩種模式。

二、平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的城市運(yùn)行管理：一個(gè)分析框架

(一)數(shù)字平臺(tái)：城市運(yùn)行管理的新視角

數(shù)字平臺(tái)是一個(gè)復(fù)雜的服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，具有不同的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式，旨在促進(jìn)跨界合作，增進(jìn)價(jià)值創(chuàng)造[13]。O’Reilly將平臺(tái)概念引入政府治理領(lǐng)域，提出了“政府即平臺(tái)”(Government as a Platform)的概念，認(rèn)為政府作為平臺(tái)的理念可適用于各領(lǐng)域的治理，有利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，并防范單一供給來(lái)源導(dǎo)致的治理失靈[14]。也有研究者將平臺(tái)視為一種數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，由不同參與者來(lái)開(kāi)發(fā)各種應(yīng)用并將其提供給公眾和政府[15]。還有研究者認(rèn)為，數(shù)字平臺(tái)是一種政府與公眾互動(dòng)的途徑，為增進(jìn)政府與公眾之間的聯(lián)系提供了便捷渠道，能夠?qū)⒗嫦嚓P(guān)者的資源、訴求和觀點(diǎn)聚集在一起，是數(shù)字政府戰(zhàn)略的關(guān)鍵模塊[16]。

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市管理實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用，數(shù)字平臺(tái)作為一種新型治理手段引起了學(xué)界的關(guān)注。數(shù)字平臺(tái)治理是指政府通過(guò)平臺(tái)將數(shù)據(jù)、服務(wù)、技術(shù)與人員集聚在一起，賦予公眾創(chuàng)造公共價(jià)值的權(quán)利，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜需求的一種治理范式[17],其核心在于通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)向公眾及其他非政府主體賦權(quán)。Ansell和Gash主張建設(shè)專門(mén)的協(xié)同平臺(tái)，用于促進(jìn)協(xié)作項(xiàng)目或網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建、調(diào)整和運(yùn)作，并識(shí)別了平臺(tái)的兩種運(yùn)作邏輯：一是作為一種戰(zhàn)略中介，對(duì)分散式行動(dòng)進(jìn)行動(dòng)員和整合；二是作為一種設(shè)計(jì)規(guī)則，通過(guò)設(shè)計(jì)模塊或平臺(tái)接口、訪問(wèn)規(guī)則和參與資格來(lái)促進(jìn)管理協(xié)作[18]。Nambisan區(qū)分了三種不同類型的平臺(tái)，分別是探索平臺(tái)、試驗(yàn)平臺(tái)和執(zhí)行平臺(tái)：探索平臺(tái)將問(wèn)題解決者聚集在一起，用以構(gòu)建和調(diào)查問(wèn)題；試驗(yàn)平臺(tái)致力于探索和評(píng)估潛在的解決方案；執(zhí)行平臺(tái)鼓勵(lì)有關(guān)各方針對(duì)問(wèn)題解決采取合作行動(dòng)[19]。北京大學(xué)課題組和黃璜提出，建設(shè)“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府”，通過(guò)建設(shè)聯(lián)系政府部門(mén)、企業(yè)和公眾的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，對(duì)外提供智慧政務(wù)服務(wù)、對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)同辦公，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化[20]。李文釗還提出了界面治理模式，認(rèn)為任何治理過(guò)程都是界面建構(gòu)的過(guò)程，其核心包括內(nèi)部結(jié)構(gòu)、界面、功能和環(huán)境四個(gè)要素，通過(guò)建構(gòu)面向公眾與決策者的雙層嵌套治理界面，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨層級(jí)、跨部門(mén)和公眾需求的有效整合[21]。

數(shù)字平臺(tái)治理打破了傳統(tǒng)的部門(mén)管理與運(yùn)動(dòng)式管理模式，有利于實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與公眾點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面、全方位、立體式連接，進(jìn)而構(gòu)建一種互動(dòng)式城市運(yùn)行管理模式[22]。數(shù)字平臺(tái)治理的互動(dòng)性包括政府與社會(huì)的互動(dòng)、政府內(nèi)部各層級(jí)之間的互動(dòng)以及各部門(mén)之間的互動(dòng)。在平臺(tái)治理模式下，公眾和企業(yè)能夠借助平臺(tái)與政府部門(mén)直接對(duì)話，并在第一時(shí)間得到回應(yīng)，有利于重塑政社關(guān)系，提升政府部門(mén)的責(zé)任感，完善多方利益協(xié)調(diào)。平臺(tái)治理為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)共享提供載體，以問(wèn)題數(shù)據(jù)作為驅(qū)動(dòng)機(jī)制，可以促使政府部門(mén)針對(duì)問(wèn)題主動(dòng)進(jìn)行改革，推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與行政流程優(yōu)化，提升行政效率與跨界協(xié)作水平。

對(duì)城市運(yùn)行管理而言，數(shù)字平臺(tái)提供了一種跨界治理途徑，它以公眾需求為導(dǎo)向，在政府與公眾之間構(gòu)建快捷的溝通和互動(dòng)渠道，可以更好地掌握實(shí)際情況并獲得一定程度的控制[23]。數(shù)字平臺(tái)也可以作為一種適應(yīng)性治理策略，通過(guò)創(chuàng)建穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)來(lái)促使各方采取應(yīng)對(duì)措施，以適應(yīng)不斷變化的條件與環(huán)境[24]?？梢?jiàn)，數(shù)字平臺(tái)構(gòu)成了城市運(yùn)行管理的核心模塊。構(gòu)建城市運(yùn)行管理系統(tǒng)，需要抓住數(shù)字平臺(tái)建設(shè)這個(gè)“牛鼻子”，在政府系統(tǒng)內(nèi)部增進(jìn)跨層級(jí)、跨部門(mén)互動(dòng)，在政府與企業(yè)、公眾之間增進(jìn)跨界互動(dòng)。進(jìn)而，以數(shù)字平臺(tái)為依托，加強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行管理服務(wù)狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指揮和績(jī)效評(píng)價(jià)，使各類問(wèn)題得到及時(shí)回應(yīng)和處置，從而提升城市管理績(jī)效。

(二)城市運(yùn)行管理的兩種模式

城市運(yùn)行管理需要整合各類管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建市級(jí)運(yùn)行管理數(shù)字平臺(tái)，匯聚城市運(yùn)行管理服務(wù)數(shù)據(jù)資源，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和突出問(wèn)題，開(kāi)發(fā)智能化應(yīng)用場(chǎng)景，推動(dòng)城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集、共享、開(kāi)放、應(yīng)用、安全、存儲(chǔ)、歸檔等高效運(yùn)作。根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源和平臺(tái)設(shè)置的差異性，筆者認(rèn)為，可將城市運(yùn)行管理模式分為兩種：一種是基于公眾投訴反映問(wèn)題的訴求回應(yīng)模式；另一種是基于人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的智慧監(jiān)管模式。

訴求回應(yīng)模式通過(guò)政民互動(dòng)方式，以公眾參與作為獲取問(wèn)題信息的基本途徑，設(shè)置統(tǒng)一的政民互動(dòng)數(shù)字平臺(tái)。珍妮·登哈特和羅伯特·登哈特認(rèn)為，政府官員有責(zé)任傾聽(tīng)公眾聲音并對(duì)其作出回應(yīng)，在傾聽(tīng)中，官員在一種相互反射的關(guān)系中使自我與社會(huì)緊密結(jié)合[25]。智慧監(jiān)管模式以政企合作為邏輯起點(diǎn)，采取政府“掌舵”、企業(yè)“劃槳”的模式，區(qū)分不同場(chǎng)景和功能，設(shè)置差異化的數(shù)字平臺(tái)，利用各類自動(dòng)感知系統(tǒng)收集城市運(yùn)行的基礎(chǔ)信息，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)分析、識(shí)別城市運(yùn)行中存在的問(wèn)題，從而提高城市運(yùn)行管理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

訴求回應(yīng)模式以快速處置公眾提出的合理訴求為導(dǎo)向，要求政府機(jī)構(gòu)以問(wèn)題解決為目標(biāo)，積極回應(yīng)公眾提出的各種訴求，診斷并完善公共服務(wù)供給機(jī)制。提升回應(yīng)性是責(zé)任政府的本質(zhì)要求，責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)政府是公眾的代理人，接受公眾的委托行使權(quán)力，政府治理需要及時(shí)回應(yīng)公眾提出的各種訴求[26]。訴求回應(yīng)模式通常針對(duì)實(shí)際存在的問(wèn)題，依靠互動(dòng)平臺(tái)獲取公眾訴求，以問(wèn)題信息為傳導(dǎo)機(jī)制，促使責(zé)任主體快速處置，并將結(jié)果反饋給訴求提出者，形成一種閉環(huán)管理和評(píng)價(jià)機(jī)制。訴求回應(yīng)模式一般包括以下步驟：首先，公眾利用互動(dòng)平臺(tái)反映問(wèn)題，如借助政府熱線表達(dá)訴求；其次，平臺(tái)負(fù)責(zé)人員對(duì)問(wèn)題信息進(jìn)行識(shí)別和分類，對(duì)需要響應(yīng)的公眾訴求進(jìn)行派單，由責(zé)任主體進(jìn)行處置，并反饋處置結(jié)果；最后，平臺(tái)匯集問(wèn)題信息及處置結(jié)果的數(shù)據(jù)，對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，促使各部門(mén)切實(shí)履行分內(nèi)職責(zé)。訴求回應(yīng)模式聚焦于已經(jīng)出現(xiàn)的城市問(wèn)題，根據(jù)平臺(tái)生成的數(shù)據(jù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，但由于該模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)也可能引發(fā)“基層共謀”“數(shù)據(jù)懸浮”等問(wèn)題[27]。

智慧監(jiān)管模式以新一代信息技術(shù)為支撐，依靠各類數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施收集城市運(yùn)行產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)來(lái)診斷和識(shí)別城市運(yùn)行中存在的問(wèn)題，為城市管理決策提供輔助支持。城市運(yùn)行數(shù)據(jù)涉及人口流動(dòng)、交通流動(dòng)、物流運(yùn)輸、能源消耗等多個(gè)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，隨著機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)應(yīng)用的不斷深化，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和電子感知設(shè)備，可以獲取海量的城市運(yùn)行數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，可以從整體上把握城市運(yùn)行的脈搏特征，進(jìn)而提高城市運(yùn)行的自我適應(yīng)、自我創(chuàng)造能力[28]。此外，城市運(yùn)行中的許多問(wèn)題，如交通擁堵、環(huán)境污染、能源保障、停車難、垃圾圍城等，也都需要對(duì)造成這些問(wèn)題的原因和機(jī)理進(jìn)行深入分析和實(shí)時(shí)掌控。機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)為理解和解決這些問(wèn)題提供了新方法，如機(jī)器學(xué)習(xí)能夠挖掘數(shù)據(jù)變化背后的因果關(guān)系，并對(duì)政策方案進(jìn)行仿真分析，預(yù)測(cè)政策干預(yù)的效果；自動(dòng)感應(yīng)技術(shù)能夠及時(shí)報(bào)告城市運(yùn)行的異常信息；等等。其后，通過(guò)組織局部試驗(yàn)，可獲取公眾、企業(yè)的訴求以及政府部門(mén)的反饋，從而對(duì)原方案進(jìn)行修正。經(jīng)過(guò)持續(xù)循環(huán)上述過(guò)程，城市運(yùn)行管理便可以逐步形成新的政策標(biāo)準(zhǔn)。

訴求回應(yīng)模式和智慧監(jiān)管模式的運(yùn)行邏輯差異主要表現(xiàn)為五點(diǎn)，具體如表1所示。

表1 城市運(yùn)行管理兩種模式比較

一是觸發(fā)機(jī)制不同。訴求回應(yīng)模式以公眾投訴提出的問(wèn)題為觸發(fā)機(jī)制，致力于解決公眾的“急難愁盼”問(wèn)題；智慧監(jiān)管模式則以大數(shù)據(jù)技術(shù)分析、識(shí)別問(wèn)題為驅(qū)動(dòng)機(jī)制，聚焦城市運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注城市系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。

二是數(shù)據(jù)來(lái)源不同。訴求回應(yīng)模式的數(shù)據(jù)來(lái)源為公眾撥打熱線電話所反映的問(wèn)題，將公眾的訴求納入政府議程之中；智慧監(jiān)管模式的數(shù)據(jù)來(lái)源具有多樣性，除熱線電話外，還將部門(mén)數(shù)據(jù)、智能感知系統(tǒng)等更廣泛的數(shù)據(jù)獲取途徑納入數(shù)據(jù)來(lái)源。

三是組織方式不同。訴求回應(yīng)模式以政民互動(dòng)為組織方式，政府熱線的一端連接廣大市民，另一端連接公共部門(mén)，在政府與公眾之間建立起快捷的溝通機(jī)制；智慧監(jiān)管模式以政企合作為基本組織方式，政府系統(tǒng)提供海量數(shù)據(jù)，企業(yè)提供技術(shù)支持，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)分析、識(shí)別城市運(yùn)行中的潛在問(wèn)題，提出改進(jìn)方案并開(kāi)展試點(diǎn)探索，通過(guò)政企合作來(lái)推進(jìn)治理創(chuàng)新。

四是平臺(tái)設(shè)置不同。訴求回應(yīng)模式以政府熱線為統(tǒng)一平臺(tái)，在政府與公眾之間構(gòu)建便捷的溝通機(jī)制；智慧監(jiān)管模式的數(shù)字平臺(tái)具有多元性，除綜合性的智慧監(jiān)管平臺(tái)外，各職能部門(mén)也可以通過(guò)政企合作的方式，開(kāi)發(fā)專業(yè)的智慧監(jiān)管數(shù)字平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)提升部門(mén)管理效能。

五是績(jī)效評(píng)價(jià)不同。訴求回應(yīng)模式以公眾評(píng)價(jià)作為衡量部門(mén)績(jī)效的核心指標(biāo)，構(gòu)建了外部責(zé)任型績(jī)效評(píng)價(jià)體系；智慧監(jiān)管模式以管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化為目標(biāo)訴求，需要兼顧政府系統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)價(jià)以及社會(huì)單位、公眾的外部評(píng)價(jià)，構(gòu)建的是復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

綜上所述，筆者提出了城市運(yùn)行管理的分析框架，并區(qū)分了兩種模式，分別是訴求回應(yīng)模式和智慧監(jiān)管模式，如圖1所示。

圖1 城市運(yùn)行管理分析框架

城市是一個(gè)高度復(fù)雜的組織體系，城市運(yùn)行管理不僅涉及跨部門(mén)事務(wù)，還涉及跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的公共事務(wù)，需要協(xié)調(diào)多方主體采取協(xié)作行動(dòng)。訴求回應(yīng)模式針對(duì)公眾反映的顯性和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建政民互動(dòng)平臺(tái)，為公眾與政府溝通提供便捷途徑，針對(duì)公眾撥打政府熱線提出的訴求，促使責(zé)任主體快速回應(yīng)并解決問(wèn)題；智慧監(jiān)管模式適用于應(yīng)對(duì)城市治理面臨的隱性、深層次問(wèn)題，通過(guò)政企合作的方式，以人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)作為問(wèn)題識(shí)別途徑，致力于解決城市運(yùn)行中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。兩種治理模式具有各自的適用場(chǎng)景和組織形態(tài)。城市運(yùn)行管理的組織模式并不是“非此即彼”的單一選擇，需要根據(jù)問(wèn)題屬性構(gòu)建差異化的運(yùn)行管理模式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以提高政府管理效率和服務(wù)效能。

三、城市運(yùn)行管理案例分析

城市規(guī)模擴(kuò)大給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了動(dòng)力，也給城市管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。為提升對(duì)城市運(yùn)行的監(jiān)測(cè)和管理能力，一些城市的政府部門(mén)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建城市運(yùn)行管理系統(tǒng)，增進(jìn)政民互動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并收集城市運(yùn)行產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，通過(guò)人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析、識(shí)別深層次問(wèn)題，從而做到未雨綢繆，提前采取應(yīng)對(duì)措施。

筆者采用案例研究法，選取B市“接訴即辦”系統(tǒng)和H市“城市大腦”系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行比較分析。其中，B市依托12345市民服務(wù)熱線(以下簡(jiǎn)稱“12345熱線”)構(gòu)建全市統(tǒng)一的“接訴即辦”平臺(tái)，為政民互動(dòng)提供便捷渠道，每月定期發(fā)布績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，市委書(shū)記親自點(diǎn)評(píng)，通過(guò)“書(shū)記抓、抓書(shū)記”，發(fā)揮“指揮棒”作用，逐級(jí)傳導(dǎo)管理責(zé)任，促使各方主體快速回應(yīng)公眾訴求，為超大城市推進(jìn)精細(xì)化管理提供了重要抓手。H市則通過(guò)政企合作方式構(gòu)建“城市大腦”平臺(tái)，匯集城市運(yùn)行中產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)信息，構(gòu)建智慧監(jiān)管模式，基于問(wèn)題導(dǎo)向，持續(xù)拓展應(yīng)用場(chǎng)景，開(kāi)發(fā)了健康碼、疫情地圖等應(yīng)用系統(tǒng)，依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能提升精細(xì)化管理能力，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響，并形成了政策學(xué)習(xí)和推廣效應(yīng)。通過(guò)開(kāi)展案例研究，刻畫(huà)兩市的治理場(chǎng)景、構(gòu)成要素和運(yùn)作機(jī)制，有利于增進(jìn)對(duì)城市運(yùn)行管理的兩種模式的理解，也有利于為檢驗(yàn)理論框架提供扎實(shí)的證據(jù)支撐。

(一)訴求回應(yīng)模式：B市“接訴即辦”系統(tǒng)

提升為民服務(wù)的回應(yīng)性，及時(shí)解決公眾的“急難愁盼”問(wèn)題，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑。2019年以來(lái)，B市基于為民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，在全市范圍內(nèi)推進(jìn)“接訴即辦”改革，構(gòu)建了以訴求回應(yīng)為導(dǎo)向的城市運(yùn)行管理系統(tǒng)。這項(xiàng)改革始于對(duì)原有組織體系進(jìn)行重塑，B市成立“接訴即辦”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)這項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)，以行政力量整合條塊關(guān)系，明確界定市級(jí)部門(mén)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位的工作職責(zé)。同時(shí)，B市將全市范圍內(nèi)的政務(wù)服務(wù)便民熱線整合為市級(jí)12345熱線，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理公眾訴求；依托12345熱線平臺(tái)，構(gòu)建了政府與公眾溝通的便捷渠道，使公眾成為了城市運(yùn)行管理的參與者和評(píng)價(jià)者。

為保障“接訴即辦”系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，B市對(duì)行政流程和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了優(yōu)化改革。在實(shí)行“接訴即辦”改革之前，12345熱線接到公眾訴求后，需要將問(wèn)題分派至各區(qū)級(jí)分中心，再由各區(qū)級(jí)分中心派單至相關(guān)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))進(jìn)行處置，因而導(dǎo)致處理問(wèn)題的流轉(zhuǎn)周期較長(zhǎng)、效率較低。改革之后，對(duì)于街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))管轄權(quán)屬清晰的公眾訴求，市級(jí)平臺(tái)直接派單至各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))，減少了不必要的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。精簡(jiǎn)后的運(yùn)作流程可概括為“一號(hào)受理—分級(jí)響應(yīng)—快速直派—協(xié)同辦理—逐一回訪”：首先，公眾撥打12345熱線，由該熱線平臺(tái)統(tǒng)一受理相關(guān)訴求；其次，12345熱線接線員按照咨詢、需求、表?yè)P(yáng)、投訴、建議等類型，對(duì)訴求數(shù)據(jù)進(jìn)行人工分類，實(shí)行差異化管理；再次，12345熱線平臺(tái)依據(jù)管轄權(quán)屬與職能職責(zé)，以工單的形式將訴求分配給責(zé)任主體(街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))或職能部門(mén))，責(zé)任主體接到工單后需要快速響應(yīng)，涉及跨部門(mén)問(wèn)題，則由屬地(街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn)))“吹哨”、召集相關(guān)部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)“報(bào)到”協(xié)同處置；最后，各承辦單位分別向公眾及12345熱線平臺(tái)反饋問(wèn)題處理情況，由該熱線平臺(tái)進(jìn)行回訪，獲取公眾是否滿意的評(píng)價(jià)信息。至此，12345熱線從過(guò)去的公眾訴求傳遞渠道，發(fā)展為集數(shù)據(jù)收集、問(wèn)題識(shí)別、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等多功能于一體的城市運(yùn)行綜合管理平臺(tái)。

為強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，B市利用“接訴即辦”的民意訴求數(shù)據(jù)，形成“日?qǐng)?bào)告、周分析、月通報(bào)”的管理評(píng)價(jià)機(jī)制，即每日?qǐng)?bào)告公眾訴求的面上數(shù)據(jù)，每周匯總分析突出訴求與熱線問(wèn)題，每月通報(bào)各承辦單位的“三率”(響應(yīng)率、解決率和滿意率)考核情況，這是對(duì)各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))及職能部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考核的主要依據(jù)。在月度“接訴即辦”工作點(diǎn)評(píng)會(huì)上，12345熱線平臺(tái)通報(bào)各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和職能部門(mén)的考核排名情況，考核結(jié)果作為干部管理的參考指標(biāo)。市委、市政府的大力推動(dòng)對(duì)各區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和職能部門(mén)產(chǎn)生了強(qiáng)有力的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，促使政府部門(mén)對(duì)公眾訴求予以優(yōu)先關(guān)注，從而推動(dòng)“接訴即辦”工作持續(xù)良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

總之，“接訴即辦”系統(tǒng)以回應(yīng)公眾訴求為目標(biāo)，通過(guò)重塑組織體系，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，在推進(jìn)政民互動(dòng)、解決民生訴求方面取得了良好成效。B市“接訴即辦”改革的相關(guān)報(bào)告顯示，2019—2021年，12345熱線受理量從696萬(wàn)件上升至1 335萬(wàn)件；訴求響應(yīng)率達(dá)100%，問(wèn)題解決率達(dá)93%，滿意率達(dá)94%；社會(huì)影響力持續(xù)擴(kuò)大。在提升治理回應(yīng)性的同時(shí)，“接訴即辦”也面臨一些困境，如問(wèn)責(zé)壓力致使基層管理者存在“美化數(shù)據(jù)”現(xiàn)象，公眾來(lái)電反映訴求數(shù)量快速增長(zhǎng)，再加上政府職責(zé)邊界不夠明晰，導(dǎo)致基層單位的負(fù)擔(dān)加重[29]。尤其在新冠肺炎疫情防控背景下，基層治理面臨疫情防控與訴求回應(yīng)的雙重任務(wù)，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)的工作強(qiáng)度及難度進(jìn)一步增加，基層單位處于高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

(二)智慧監(jiān)管模式：H市“城市大腦”系統(tǒng)

面對(duì)交通擁堵、環(huán)境污染、供需矛盾等治理難題，如何優(yōu)化公共資源配置，提升城市治理效能，是城市管理者們需要共同面對(duì)的一項(xiàng)重要課題。物聯(lián)網(wǎng)、電子感知、人工智能、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)的應(yīng)用，給破解城市治理難題帶來(lái)了新的機(jī)遇。在此背景下，基于人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)的城市運(yùn)行智慧監(jiān)管模式應(yīng)運(yùn)而生。H市“城市大腦”系統(tǒng)建設(shè)起步于政企合作，其構(gòu)想最初由A公司 的技術(shù)委員會(huì)提出，主張為城市安裝人工智能中樞，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)改善城市治理問(wèn)題，在得到地方政府的支持后，雙方開(kāi)始建立合作關(guān)系，啟動(dòng)“城市大腦”系統(tǒng)建設(shè)。為推進(jìn)“城市大腦”系統(tǒng)建設(shè)，H市成立以市委書(shū)記為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)統(tǒng)籌項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)[30]；市政府成立數(shù)據(jù)資源管理局，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌和數(shù)據(jù)歸集、開(kāi)放、共享，著力消除數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島。針對(duì)具體應(yīng)用場(chǎng)景和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，H市政府有關(guān)部門(mén)邀請(qǐng)A公司等高新技術(shù)企業(yè)以及當(dāng)?shù)馗咝＝M成工作專班，協(xié)同參與“城市大腦”系統(tǒng)研發(fā)工作；政府和企業(yè)共同出資成立H市城市大腦有限公司(為國(guó)有控股混合所有制企業(yè))，作為市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)“城市大腦”系統(tǒng)應(yīng)用場(chǎng)景設(shè)計(jì)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

以H市“城市大腦”系統(tǒng)診斷和治理交通擁堵為例。交通擁堵是大城市普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，運(yùn)用智能感知系統(tǒng)獲取城市交通運(yùn)行的體征數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)融合尋找交通堵點(diǎn)和亂點(diǎn)，有針對(duì)性地改造道路交通設(shè)施，為治理交通擁堵提供了一種新路徑。H市利用A公司 提供的技術(shù)支持，對(duì)市區(qū)3 400余個(gè)球機(jī)監(jiān)控進(jìn)行改造，代替交警進(jìn)行全天候自動(dòng)巡查，采集交通運(yùn)行的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)匯集至“城市大腦”系統(tǒng)進(jìn)行交換與處理。在融合交警內(nèi)部資源與外部數(shù)據(jù)后，由專家研究信號(hào)配時(shí)方案，建立交通信號(hào)燈配時(shí)大數(shù)據(jù)算法。當(dāng)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)交通堵點(diǎn)自動(dòng)報(bào)警時(shí)，“城市大腦”系統(tǒng)通過(guò)大數(shù)據(jù)算法學(xué)習(xí)，尋找混合交通模式的最優(yōu)配時(shí)方案，實(shí)現(xiàn)交通信號(hào)燈智能調(diào)控。當(dāng)發(fā)現(xiàn)交通亂點(diǎn)時(shí)，交警部門(mén)根據(jù)“城市大腦”系統(tǒng)顯示的警力分布狀況，就近調(diào)度處置，使交警能在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)處理事故，維持交通秩序。

作為新型城市運(yùn)行智慧監(jiān)管系統(tǒng)，“城市大腦”系統(tǒng)改變了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式交通監(jiān)管決策模式，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)，形成了集感知、決策、指揮、評(píng)價(jià)于一體的智能化城市運(yùn)行新模式。2016年，H市在全國(guó)交通擁堵城市的排名為第8位；將“城市大腦”系統(tǒng)運(yùn)用于交通指揮后，2017年，H市的該排名下降至第48位?？梢?jiàn)，H市的交通擁堵?tīng)顩r得到了明顯改善?！俺鞘写竽X”系統(tǒng)不僅可以通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)生成交通信號(hào)燈配時(shí)方案，還能夠針對(duì)這些方案實(shí)施進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，從而智慧調(diào)節(jié)交通運(yùn)行管理，適應(yīng)復(fù)雜多變的交通狀況。交警部門(mén)與研發(fā)團(tuán)隊(duì)建立常態(tài)化的互動(dòng)交流機(jī)制，交警部門(mén)發(fā)現(xiàn)實(shí)際問(wèn)題后，及時(shí)向技術(shù)團(tuán)隊(duì)反饋，技術(shù)團(tuán)隊(duì)不斷優(yōu)化算法，雙方共同討論并應(yīng)對(duì)交通擁堵問(wèn)題。

由于“城市大腦”系統(tǒng)的運(yùn)行效果較為顯著，H市 與企業(yè)合作持續(xù)拓展應(yīng)用場(chǎng)景，進(jìn)一步應(yīng)用至泊車、就醫(yī)、旅游、警務(wù)等領(lǐng)域，打破了跨層級(jí)、跨部門(mén)的數(shù)據(jù)孤立狀態(tài)，促進(jìn)了市-區(qū)-街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。新冠肺炎疫情發(fā)生后，H市依托政企合作機(jī)制，成立疫情防控大數(shù)據(jù)應(yīng)用專班，在全國(guó)首創(chuàng)健康碼數(shù)字平臺(tái)，做到疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)兩手抓。H市建設(shè)的“城市大腦”系統(tǒng)取得成功后，很快形成示范效應(yīng)，許多城市跟進(jìn)學(xué)習(xí)，紛紛建設(shè)了各具特色的“城市大腦”系統(tǒng)。面對(duì)城市運(yùn)行智慧監(jiān)管帶來(lái)的商機(jī)，騰訊、華為、百度等高新技術(shù)企業(yè)也紛紛宣布進(jìn)軍“城市大腦”系統(tǒng)領(lǐng)域，城市運(yùn)行智慧監(jiān)管系統(tǒng)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢(shì)。

(三)兩種運(yùn)行模式的共性與差異性

城市運(yùn)行管理需要收集分散的問(wèn)題信息，匯集形成數(shù)據(jù)資源，對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，為優(yōu)化決策、改進(jìn)治理提供事實(shí)依據(jù)。在上述兩個(gè)案例中，“接訴即辦”系統(tǒng)通過(guò)創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的政民互動(dòng)平臺(tái)，以問(wèn)題信息為驅(qū)動(dòng)，以閉環(huán)管理、績(jī)效考評(píng)為工具，在更多政府注意力的支持下，促使行政系統(tǒng)強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提升問(wèn)題解決率和公眾滿意度；“城市大腦”系統(tǒng)則根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā)數(shù)字平臺(tái)，以人工智能和深度學(xué)習(xí)技術(shù)為管理手段，挖掘城市問(wèn)題動(dòng)態(tài)變化的規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，并據(jù)此對(duì)管理措施做出相應(yīng)調(diào)整，通過(guò)局部試驗(yàn)測(cè)試其效果，取得成功后再予以推廣。

“接訴即辦”系統(tǒng)與“城市大腦”系統(tǒng)代表了城市運(yùn)行管理的兩種常見(jiàn)模式，兩者具有一些共性。兩者都致力于發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，都是城市運(yùn)行管理的新舉措、新手段，有利于推進(jìn)城市精細(xì)化治理，提升公眾的獲得感、幸福感和安全感。從組織方式上來(lái)看，兩者都引入政社合作方式，通過(guò)數(shù)據(jù)收集和分析來(lái)識(shí)別城市問(wèn)題，并建立快速響應(yīng)機(jī)制[31]。面對(duì)紛繁復(fù)雜的城市問(wèn)題，既要將神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)滲透至每一個(gè)社區(qū)，及時(shí)獲取分散的、具體的管理和服務(wù)需求，也要對(duì)城市運(yùn)行產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集和處理，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)識(shí)別城市運(yùn)行中的深層次問(wèn)題。

比較而言，“接訴即辦”系統(tǒng)與“城市大腦”系統(tǒng)也具有較為明顯的差異。首先，兩者的平臺(tái)設(shè)置不同?！敖釉V即辦”依托12345熱線，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理公眾通過(guò)該熱線反映的問(wèn)題，形成了統(tǒng)一的政務(wù)熱線平臺(tái)；而“城市大腦”系統(tǒng)則根據(jù)具體應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā)專門(mén)平臺(tái)，形成了多樣化的運(yùn)行管理平臺(tái)。其次，兩者的組織方式不同?！敖釉V即辦”系統(tǒng)通過(guò)政民互動(dòng)方式，將公眾訴求納入政策議程，為公眾參與城市治理提供有效渠道；“城市大腦”系統(tǒng)則通過(guò)政企合作方式，由企業(yè)提供技術(shù)支持，協(xié)助政府職能部門(mén)開(kāi)發(fā)運(yùn)行管理系統(tǒng)，推進(jìn)具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域精細(xì)化管理。再次，兩者的觸發(fā)機(jī)制不同?！敖釉V即辦”系統(tǒng)以公眾撥打熱線電話反映問(wèn)題為觸發(fā)機(jī)制，致力于傾聽(tīng)市民呼聲、感知基層問(wèn)題，解決群眾身邊的關(guān)鍵小事；“城市大腦”系統(tǒng)以智能化感知為驅(qū)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)、大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)分析、識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，致力于改進(jìn)具體領(lǐng)域的管理系統(tǒng)。最后，兩者的績(jī)效評(píng)價(jià)不同?！敖釉V即辦”系統(tǒng)以公眾評(píng)價(jià)作為衡量部門(mén)績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)；“城市大腦”系統(tǒng)則以應(yīng)用場(chǎng)景的公眾體驗(yàn)為目標(biāo)訴求，并兼顧行政系統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)，采取復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)。

四、結(jié)論與討論

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，為匯集城市運(yùn)行的分散數(shù)據(jù)提供了技術(shù)手段，使數(shù)字平臺(tái)成為支撐城市運(yùn)行管理的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工具。筆者從平臺(tái)治理的視角出發(fā)，根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源和平臺(tái)設(shè)置的差異性，區(qū)分了城市運(yùn)行管理的兩種模式：訴求回應(yīng)模式和智慧監(jiān)管模式。訴求回應(yīng)模式以設(shè)置政民互動(dòng)平臺(tái)為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)整合政府熱線，為公眾參與提供便捷途徑。在接到平臺(tái)反饋的公眾投訴信息后，公共部門(mén)需要及時(shí)回應(yīng)并予以處置，平臺(tái)根據(jù)投訴及處置情況，定期對(duì)行政部門(mén)的管理和服務(wù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，促使行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，更好地滿足公眾需求。智慧監(jiān)管模式以設(shè)置多元化的政企合作平臺(tái)為邏輯起點(diǎn)，采取政府“掌舵”、企業(yè)“劃槳”方式，區(qū)分不同場(chǎng)景和目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)置差異化的數(shù)字平臺(tái)，依靠數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施收集城市運(yùn)行產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，識(shí)別城市運(yùn)行中存在的深層次問(wèn)題，為行政部門(mén)未雨綢繆、主動(dòng)治理提供決策依據(jù)。

訴求回應(yīng)模式和智慧監(jiān)管模式具有一些共性。面對(duì)城市問(wèn)題的復(fù)雜性與多樣性，兩種模式都注重構(gòu)建數(shù)字平臺(tái)，收集城市運(yùn)行的基礎(chǔ)信息，通過(guò)數(shù)據(jù)匯集與分析，識(shí)別城市運(yùn)行中存在的面上問(wèn)題。進(jìn)而，構(gòu)建跨界性質(zhì)的治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)流程再造和績(jī)效評(píng)價(jià)，將政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體納入城市運(yùn)行管理系統(tǒng)：對(duì)內(nèi)推進(jìn)跨層級(jí)、跨部門(mén)整合，促進(jìn)數(shù)據(jù)匯集、信息共享，提升問(wèn)題識(shí)別和處置效率；對(duì)外增進(jìn)政社互動(dòng)與合作，調(diào)動(dòng)多方主體及其資源，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，形成以信息平臺(tái)為治理手段的多元共治格局。

訴求回應(yīng)模式和智慧監(jiān)管模式的數(shù)據(jù)來(lái)源、觸發(fā)機(jī)制、組織方式、平臺(tái)設(shè)置、績(jī)效評(píng)價(jià)都具有差異性。前者以公眾投訴為觸發(fā)機(jī)制，致力于解決公眾的“急難愁盼”問(wèn)題，后者以大數(shù)據(jù)分析為識(shí)別機(jī)制，聚焦城市運(yùn)行面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，致力于主動(dòng)治理，提前發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題；前者以政民互動(dòng)為組織方式，在政府與公眾之間建立快捷的溝通機(jī)制，后者以政企合作為組織方式，企業(yè)提供技術(shù)支持，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)分析、識(shí)別潛在問(wèn)題，提出改進(jìn)方案并開(kāi)展試點(diǎn)探索；前者設(shè)置統(tǒng)一的政務(wù)平臺(tái)，后者的數(shù)字平臺(tái)具有多樣性，除綜合性平臺(tái)外，各職能部門(mén)也可能開(kāi)發(fā)專門(mén)的業(yè)務(wù)平臺(tái)；前者以公眾評(píng)價(jià)作為衡量部門(mén)績(jī)效的核心指標(biāo)，后者兼顧政府系統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)價(jià)以及企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的外部評(píng)價(jià)，采取復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)模式。

通過(guò)案例研究發(fā)現(xiàn)，B市“接訴即辦”系統(tǒng)屬于典型的訴求回應(yīng)型模式，H市“城市大腦”系統(tǒng)則具有智慧監(jiān)管模式的特征。兩者都致力于發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，都建設(shè)有數(shù)字化平臺(tái)以匯集分散的數(shù)據(jù)資源，及時(shí)識(shí)別城市問(wèn)題，推進(jìn)精細(xì)化治理。兩者的運(yùn)行平臺(tái)、驅(qū)動(dòng)機(jī)制、考評(píng)機(jī)制也存在差異。“接訴即辦”系統(tǒng)則針對(duì)公眾提出的具體訴求，建立閉環(huán)管理和績(jī)效考核機(jī)制，促使責(zé)任主體提升回應(yīng)性，致力于提升問(wèn)題解決率和公眾滿意率；而“城市大腦”系統(tǒng)則針對(duì)城市運(yùn)行中的潛在問(wèn)題，依靠人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)提前識(shí)別問(wèn)題，主動(dòng)采取措施進(jìn)行治理。相較于“接訴即辦”系統(tǒng)，“城市大腦”系統(tǒng)更注重問(wèn)題產(chǎn)生的溯因分析和治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。

由于環(huán)境條件和目標(biāo)導(dǎo)向的復(fù)雜性，公共事務(wù)治理并不存在普適性的單一模式，需要根據(jù)具體情境選擇合適的治理方式，城市運(yùn)行管理亦然。訴求回應(yīng)模式與智慧監(jiān)管模式具有各自不同的應(yīng)用場(chǎng)景和適用情境，兩者之間并無(wú)優(yōu)劣之分。建設(shè)城市運(yùn)行管理系統(tǒng)，需要區(qū)分具體場(chǎng)景和目標(biāo)導(dǎo)向，構(gòu)建敏捷的數(shù)字平臺(tái)，提升問(wèn)題識(shí)別、快速響應(yīng)和精準(zhǔn)治理能力。依托數(shù)字平臺(tái)，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用，增進(jìn)政府與企業(yè)、公眾之間的互動(dòng)，可以促使行政部門(mén)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。匯集城市運(yùn)行和問(wèn)題處置產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，可以對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，促使職能部門(mén)落實(shí)分內(nèi)責(zé)任。