王明霞 石家莊市高速公路集團(tuán)有限公司深正分公司

在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的環(huán)境下，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量隨之增多，這也是政府部門合法舉債的主要措施，把債券資金應(yīng)用在地方項(xiàng)目中，形成實(shí)務(wù)工作，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展有著重要意義。從2019 年開(kāi)始，我國(guó)地方政府部門全面發(fā)展專項(xiàng)債券，并且由常規(guī)土地儲(chǔ)備逐漸發(fā)展成融資債券，覆蓋范疇日益擴(kuò)充，發(fā)行債券數(shù)額增多，管理難度也逐漸增大，和政府專項(xiàng)債券管理相關(guān)的問(wèn)題逐漸暴露，需要相關(guān)部門采取相關(guān)措施進(jìn)行處理，從而促進(jìn)政府專項(xiàng)債券管理水平的提高。

一、政府專項(xiàng)債券管理現(xiàn)狀

從2015 年開(kāi)始，我國(guó)專項(xiàng)債券數(shù)量不斷增長(zhǎng)，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2021 年12 月，全國(guó)發(fā)行新增債券1136 億元，其中一般債券125 億元、專項(xiàng)債券1011 億元。全國(guó)發(fā)行再融資債券2043 億元，其中一般債券242 億元、專項(xiàng)債券1801 億元[1]。合計(jì)，全國(guó)發(fā)行地方政府債券3179 億元，其中一般債券367億元、專項(xiàng)債券2812 億元。在整體規(guī)模發(fā)展中，新增專項(xiàng)債券規(guī)模逐漸擴(kuò)大，通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府債券發(fā)行數(shù)額占比隨之增加，由最初占比16%發(fā)展為當(dāng)前占比70%以上，數(shù)量呈倍數(shù)增長(zhǎng)。在改革發(fā)展中，專項(xiàng)債券應(yīng)用范疇擴(kuò)大，被滲透在財(cái)政各個(gè)方面，通過(guò)落實(shí)各種財(cái)政政策，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。通過(guò)中國(guó)債券發(fā)展情況的調(diào)查，隨著地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)量的增加，當(dāng)前總發(fā)行量超過(guò)1.9萬(wàn)億元，占債券市場(chǎng)總發(fā)行量的8%以上，是債券市場(chǎng)中的重要組成部分。隨著時(shí)代快速發(fā)展，減稅降費(fèi)給其帶來(lái)一定影響，專項(xiàng)債券規(guī)模逐年增多，從根源上緩解政府部門財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政的科學(xué)調(diào)控，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

二、政府專項(xiàng)債券管理存在的問(wèn)題

（一）專項(xiàng)債信息披露不完整

結(jié)合目前國(guó)家相關(guān)部門發(fā)布的常規(guī)信息披露文件，其中包含了專項(xiàng)債券信息披露文件、財(cái)政部門發(fā)行債券文件、債務(wù)數(shù)據(jù)管理文件等。如果是項(xiàng)目收益?zhèn)?，除了要做好信息披露工作之外，還要編制財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告，在信息披露維度上覆蓋整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管信息。但是在實(shí)際中，一些地區(qū)專項(xiàng)債券信息披露缺少明確要求，沒(méi)有認(rèn)真記錄專項(xiàng)債券來(lái)源、時(shí)間等，信息披露不全面。收益?zhèn)庖?jiàn)書中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)提示的內(nèi)容不全面，審計(jì)報(bào)告中收益數(shù)據(jù)不完整，再加上一些地區(qū)信息披露渠道單一，只是在中債信息網(wǎng)等端口發(fā)布信息，一些地方政府部門沒(méi)有對(duì)外公布項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用等信息，阻礙專項(xiàng)債券發(fā)行效率的提升[2]。

（二）缺少完善的市場(chǎng)約束機(jī)制

從當(dāng)前情況來(lái)看，我國(guó)專項(xiàng)債券市場(chǎng)化水平相對(duì)偏低，在債券發(fā)行過(guò)程中面臨各種問(wèn)題，從而影響專項(xiàng)債券市場(chǎng)化發(fā)展，所以在發(fā)展中，加強(qiáng)市場(chǎng)約束機(jī)制建設(shè)是非常必要的，對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，結(jié)合實(shí)際需求，降低不良影響，對(duì)發(fā)展決策適當(dāng)修改，讓發(fā)展制度更具多元化，發(fā)揮其約束效能，便于對(duì)專項(xiàng)債券科學(xué)化管理，獲得理想的管理效果。通過(guò)創(chuàng)建良好的環(huán)境，打破發(fā)展困境，例如對(duì)于各個(gè)地區(qū)的不同債券，在項(xiàng)目差異性上比較小，無(wú)法明確市場(chǎng)發(fā)展變化，不利于對(duì)專項(xiàng)債券的有效監(jiān)管。在本質(zhì)上，當(dāng)前導(dǎo)致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是沒(méi)有發(fā)揮項(xiàng)目自身優(yōu)勢(shì)，缺少對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況的關(guān)注，無(wú)法找到其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并且相關(guān)的管理體系和責(zé)任機(jī)制不完善，在評(píng)估、信息披露上存在一些問(wèn)題，無(wú)法及時(shí)糾錯(cuò)，影響整個(gè)發(fā)展進(jìn)程。

（三）專項(xiàng)債券規(guī)劃安排不合理

結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r，舉債規(guī)模相對(duì)較小，有待擴(kuò)充。例如，在發(fā)行專項(xiàng)債券過(guò)程中，主要會(huì)采取限額管理模式，也就是結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況對(duì)債券整體情況進(jìn)行核查，當(dāng)年核定的債券只可在當(dāng)年發(fā)行，通過(guò)對(duì)其本質(zhì)調(diào)查分析，在這種發(fā)行模式下，即便可以獲得一定調(diào)控效果，防范債券風(fēng)險(xiǎn)，但是因?yàn)槭艿礁鞣N因素影響，對(duì)專項(xiàng)債券資金使用過(guò)程進(jìn)行管控，讓其和實(shí)際情況相迎合，降低專項(xiàng)債券發(fā)展效率。通過(guò)本質(zhì)分析，在當(dāng)前發(fā)展中，管理模式和限額管理之間差異明顯，例如政府部門自身不具備專項(xiàng)債券的自主權(quán)，無(wú)法發(fā)揮自身價(jià)值，專項(xiàng)債券管理比較被動(dòng)，使用投向受到限制，導(dǎo)致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是中央部門對(duì)專項(xiàng)債券限額提出了具體要求，如某省2018 年中央對(duì)專項(xiàng)債券要求收取公路費(fèi)用、土地存儲(chǔ)費(fèi)用等，占比超過(guò)85%，其余為其他項(xiàng)目，在這種情況下，使得項(xiàng)目發(fā)展受到一定影響，如部分急需建設(shè)的項(xiàng)目無(wú)法獲得充足的資金支持，不利于其今后發(fā)展[3]。

（四）缺少明確的債券發(fā)行規(guī)則

目前，省級(jí)政府部門在運(yùn)行發(fā)展中，一般會(huì)采用代發(fā)方式，在債券頻次和發(fā)行時(shí)間方面應(yīng)根據(jù)政府部門下發(fā)的工作要求實(shí)施，但是受到債券自身影響，在項(xiàng)目實(shí)施及資金需求上，均以政府為主體，在部分情況下，可能會(huì)發(fā)生信息不對(duì)稱的狀況，給資金統(tǒng)籌和項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)一定影響，影響信息的匹配度，不利于其后期發(fā)展。例如，當(dāng)前在專項(xiàng)債券發(fā)行批次和發(fā)行時(shí)間上，和工程進(jìn)度有著一定差別，時(shí)間差明顯，影響債券資金使用合理性，可能會(huì)出現(xiàn)資金匱乏的狀況，不利于項(xiàng)目的正常進(jìn)行，需要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債券資金的管控，減少該問(wèn)題的發(fā)生。

（五）專項(xiàng)債券償債保障體系缺失

結(jié)合現(xiàn)行的專項(xiàng)債券償債保障體系，其在內(nèi)容上缺少完善性，不足之處比較多，導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是在專項(xiàng)債券管理中，需要充分發(fā)揮政府部門職責(zé)作用，結(jié)合實(shí)際需求，對(duì)現(xiàn)有體系進(jìn)行創(chuàng)新，優(yōu)化發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變債券舉借方式，在轉(zhuǎn)變以后帶動(dòng)市縣經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。對(duì)于省級(jí)政府部門，應(yīng)結(jié)合國(guó)家下發(fā)的法律政策，承擔(dān)對(duì)應(yīng)的債券責(zé)任，履行償債職責(zé)，但是受到各種因素影響，在債券借出與償還方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而誘發(fā)“重借輕還”現(xiàn)象，在發(fā)生意外狀況或者收益不滿足預(yù)期要求時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法將償債保障體系價(jià)值充分發(fā)揮，引發(fā)新問(wèn)題。

三、提升政府專項(xiàng)債券管理水平的相關(guān)措施

（一）做好專項(xiàng)債信息披露工作

如果是常規(guī)專項(xiàng)債券，發(fā)行者需要在信息披露過(guò)程中確定具體組合地塊信息，并對(duì)處理方案和資金流科學(xué)預(yù)測(cè)。如果是專項(xiàng)債券，相關(guān)部門及會(huì)計(jì)師事務(wù)所需要按照國(guó)家法律要求，對(duì)法律意見(jiàn)書中政府提供的各項(xiàng)信息進(jìn)行核查，保證信息的真實(shí)性和完整性。主管部門需要向全國(guó)建立招標(biāo)入庫(kù)管理體系，實(shí)施全國(guó)范圍內(nèi)中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)管理，完善出入庫(kù)流動(dòng)管理制度，對(duì)于沒(méi)有履行相關(guān)職責(zé)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。結(jié)合當(dāng)前的信息披露渠道，為了推動(dòng)政府專項(xiàng)債券管理工作的更好發(fā)展，應(yīng)對(duì)專項(xiàng)債券信息披露渠道進(jìn)行擴(kuò)充，讓地方政府部門在管網(wǎng)中設(shè)有和專項(xiàng)債券相關(guān)的專欄，用于對(duì)專項(xiàng)債券信息的對(duì)外公布，對(duì)于一些沒(méi)有設(shè)立信息披露平臺(tái)的部門，在上級(jí)人民政府網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行信息公布，為當(dāng)?shù)厝罕娏私鈱ｍ?xiàng)債券運(yùn)行提供條件，以提高專項(xiàng)債券的認(rèn)購(gòu)率[4]。

（二）積極采用限額管理方式

在運(yùn)行發(fā)展中，應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展，調(diào)整專項(xiàng)債券管理方法，根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)發(fā)展決策進(jìn)行修改，全面實(shí)施限額管理，從而更好地滿足專項(xiàng)債券發(fā)展要求。例如，在實(shí)際中，按照核定限額完成債券發(fā)行工作，結(jié)合政府部門工作要求，確定各個(gè)地區(qū)舉債限額，但是其新增債券發(fā)行數(shù)額、再融資債券發(fā)行數(shù)額不會(huì)受到該因素影響，充分發(fā)揮其自身價(jià)值。地方政府部門應(yīng)從實(shí)際入手采用滾動(dòng)發(fā)行模式，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)發(fā)行方案適當(dāng)修改，加強(qiáng)再融資債券機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化體系功能，通過(guò)采取預(yù)算資金方式償還對(duì)應(yīng)的債務(wù)，以獲得更多的配額空間發(fā)行新債，讓地方政府部門專項(xiàng)債券更具靈活性，強(qiáng)化自身功能。在對(duì)政府部門專項(xiàng)債券管理過(guò)程中，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，充分展現(xiàn)出核定債務(wù)限額功能，在編制年初預(yù)算方案前，根據(jù)相關(guān)部門下發(fā)的債券限額指標(biāo)或者根據(jù)實(shí)際情況提前確定新增債務(wù)限額，讓其更加科學(xué)，盡可能完成各項(xiàng)指標(biāo)，讓預(yù)算與舉債相互結(jié)合、統(tǒng)籌規(guī)劃，讓安全規(guī)劃變得更加標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)健康發(fā)展提供支持。

（三）對(duì)專項(xiàng)債券科學(xué)規(guī)劃與安排

為了將舉債決策機(jī)制價(jià)值充分發(fā)揮，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)現(xiàn)有模式進(jìn)行改革優(yōu)化，完善相應(yīng)的專項(xiàng)債券機(jī)制，讓項(xiàng)目信息變得更加全面和具體，優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備功能，保證各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行。在實(shí)際管理過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)退庫(kù)情況的監(jiān)管，確定管理價(jià)值，保證舉債決策各項(xiàng)工作順利落實(shí)。認(rèn)真編制債務(wù)收支工作方案，從中長(zhǎng)期發(fā)展角度入手進(jìn)行規(guī)劃管理，引導(dǎo)各部門之間深入交流，為后續(xù)工作正常進(jìn)行提供支持，進(jìn)一步分析項(xiàng)目是否能夠發(fā)行債券，對(duì)項(xiàng)目認(rèn)真審核，避免在確定項(xiàng)目以后才實(shí)施債券發(fā)行，減少風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)生。在限額內(nèi)確定工作方案，根據(jù)地方政府部門確定的工作方案，該方案經(jīng)審查后納入預(yù)算，并對(duì)審查過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保符合發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)[5]。通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)充專項(xiàng)債券的使用范圍，以實(shí)際需求為根本，形成良好的工作環(huán)境，在對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)管理的同時(shí)，選擇最佳的發(fā)展模式，加強(qiáng)項(xiàng)目創(chuàng)新，提高專項(xiàng)債券整體效益，真正做到長(zhǎng)效發(fā)展。

（四）建立完善的發(fā)債機(jī)制

隨著時(shí)代快速發(fā)展，地方政府在開(kāi)展專項(xiàng)債券管理工作時(shí)，為了獲得理想的管理效果，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)發(fā)行債券機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，以項(xiàng)目為重點(diǎn)，優(yōu)化相關(guān)工作體系，例如，結(jié)合省級(jí)財(cái)政部門工作優(yōu)勢(shì)，從實(shí)際入手設(shè)立對(duì)應(yīng)的債券發(fā)行機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有發(fā)展模式進(jìn)行優(yōu)化，吸引更多優(yōu)秀人才參與，推動(dòng)工作改革創(chuàng)新，將人才功能充分發(fā)揮，為后續(xù)各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行提供支持。相關(guān)部門還要加強(qiáng)專項(xiàng)債券發(fā)行過(guò)程的審核與監(jiān)督，引進(jìn)精細(xì)化管理理念，提高工作的合理性和標(biāo)準(zhǔn)性，挖掘自身潛力，認(rèn)真審核，從而減少風(fēng)險(xiǎn)。在專項(xiàng)債券管理中，把當(dāng)前項(xiàng)目收益與債券償還充分融合，實(shí)現(xiàn)整體化發(fā)展，例如把項(xiàng)目作為重點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目信用情況進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)項(xiàng)目發(fā)行債券，其目的就是減少集合發(fā)債，讓債券和項(xiàng)目相互對(duì)應(yīng)，便于接受市場(chǎng)監(jiān)督，保證專項(xiàng)債券質(zhì)量。相關(guān)部門可以建立監(jiān)管和獎(jiǎng)罰制度，在實(shí)際工作中，以實(shí)際為標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)調(diào)整，明確工作內(nèi)容，例如通過(guò)加強(qiáng)工作實(shí)施過(guò)程的考核，及時(shí)對(duì)外公開(kāi)信息，對(duì)于違規(guī)行為嚴(yán)肅處理，建立信用檔案，為各項(xiàng)工作順利進(jìn)行打下良好的基礎(chǔ)。

（五）優(yōu)化償債保障體系

加強(qiáng)專項(xiàng)債券償債擔(dān)保體系建設(shè)，結(jié)合項(xiàng)目發(fā)展需求，確定發(fā)行周期，讓債券償債期限與項(xiàng)目效益進(jìn)行融合，讓其符合發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)設(shè)償債準(zhǔn)備金專戶，建立償債風(fēng)險(xiǎn)基金，加強(qiáng)債券本金與效益分析，確定債券發(fā)行收益情況，根據(jù)實(shí)際進(jìn)行優(yōu)化，讓專項(xiàng)債券償債保障體系更加規(guī)范，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在具體操作中，需要建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳與監(jiān)督管理體系，調(diào)查分析可償還債券的本金和利息，做好風(fēng)險(xiǎn)管控工作，通過(guò)對(duì)債貸項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，建立分賬項(xiàng)目，獨(dú)立核算。通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)債券項(xiàng)目資金科學(xué)管理，細(xì)化管理職責(zé)，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)把控。相關(guān)部門可以適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)充專項(xiàng)債券發(fā)行范疇，讓專項(xiàng)債券種類變得更加多樣，結(jié)合當(dāng)前專項(xiàng)債券發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新，綜合思考各種影響因素，如盈利能力、公益性等因素，對(duì)總量控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、審計(jì)和調(diào)查等制約因素進(jìn)行調(diào)查，適當(dāng)創(chuàng)新，調(diào)配現(xiàn)有資源，結(jié)合實(shí)際需求擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，以民生為重點(diǎn)進(jìn)行擴(kuò)充，保證專項(xiàng)債券效益性，讓資金鏈條更加完整，真正做到市場(chǎng)化運(yùn)行，豐富專項(xiàng)債券產(chǎn)品類型，優(yōu)化項(xiàng)目整體性能，給各項(xiàng)工作順利進(jìn)行提供條件，提高專項(xiàng)債券發(fā)行率[6]。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，在當(dāng)前發(fā)展中，地方債券發(fā)行展現(xiàn)出系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，受到各種因素影響，為了提高專項(xiàng)債券發(fā)行率，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)發(fā)行模式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，加強(qiáng)工作制度假設(shè)，打破瓶頸，讓財(cái)政更具公開(kāi)性與透明性，減少風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題發(fā)生。在債券管理中，結(jié)合國(guó)家相關(guān)部門提出的債券管理要求，對(duì)現(xiàn)有模式進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)債券管理，完善專項(xiàng)債券發(fā)行和保障制度，加強(qiáng)市場(chǎng)約束，為各項(xiàng)工作正常開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。