谷陽 重慶藥品交易所股份有限公司

自2008 年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國的地方交易場所便開始迎來了迅猛的發(fā)展，截至2017 年，地方交易場所已經(jīng)發(fā)展至1100 多家，地方交易場所涉及的交易金額已達(dá)數(shù)十萬億元。所謂地方交易場所即金融中心之外的交易場所，可以增加該地區(qū)對商品定價的話語權(quán)。但是據(jù)調(diào)查，在地方交易場所興起與發(fā)展迅速的同時，很多違法問題也隨著利益的驅(qū)使以及監(jiān)管的缺失而頻頻暴露，從金銀、貴金屬、原油、郵幣卡到之后的“類期貨”和“類證券”，交易類型五花八門，違規(guī)情況屢禁不止，詐騙手段層出不窮。通過對地方交易場所發(fā)展過程中存在問題的總結(jié)，剖析其產(chǎn)生問題的原因，為我國地方交易場所的健康發(fā)展提出針對性的解決方法。

一、地方交易場所存在的風(fēng)險問題

（一）現(xiàn)貨交易場所違規(guī)開展期貨交易

一部分地方交易場所在業(yè)務(wù)開展中存在違規(guī)行為的表現(xiàn)形式，首先是在地方現(xiàn)貨類交易場所開展期貨交易活動。例如，2015 年深圳某交易場所被多人舉報其開展的石油現(xiàn)貨交易存在期貨交易特征，打著“無交割、低保證金、T+0”等旗號，進(jìn)行非法的期貨交易活動。此事發(fā)生后，媒體對其展開集中報道，給社會的正常發(fā)展帶來很多負(fù)面的影響。其次，某些交易場所的會員單位人員以交易場所的名義開展非法交易活動。此類問題，如四川某公司為外省某地方交易場所的會員單位，該四川公司以外省某地方交易場所的名義招攬客戶，開展投資，后有投資者遭受了嚴(yán)重虧損，發(fā)現(xiàn)其并非合法投資渠道，便對其進(jìn)行了舉報。經(jīng)過監(jiān)管部門的調(diào)查評定，該種行為屬于有組織的非法期貨交易活動。

（二）交易場所創(chuàng)新業(yè)務(wù)潛在較大風(fēng)險

部分地方交易場所通過個人理財(cái)、互聯(lián)網(wǎng)金融等形式對其業(yè)務(wù)模式進(jìn)行“創(chuàng)新”，擴(kuò)大交易場所的交易規(guī)模，利用創(chuàng)新的交易場所業(yè)務(wù)形式實(shí)現(xiàn)增收。但是，在此過程中倘若交易場所及其工作人員本身應(yīng)對風(fēng)險的能力較弱，難以對突發(fā)情況做出反應(yīng)，無法及時應(yīng)對創(chuàng)新業(yè)務(wù)帶來的問題與風(fēng)險，可能使投資者遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如昆明泛亞有色金屬交易場所打造個人的理財(cái)產(chǎn)品“日金寶”，為打響自身理財(cái)產(chǎn)品，虛假宣傳其理財(cái)產(chǎn)品“年收益率高達(dá)14%，隨存隨取”，并將該理財(cái)產(chǎn)品推廣至全國各地，并授權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)售賣，造成400 多億的風(fēng)險窗口。還有南京某交易場所，為打造屬于自身交易場所的優(yōu)勢，搭建電子交易平臺，開發(fā)線上交易軟件，以此吸引個人投資者通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入其交易平臺，對錢幣、郵票等交易品種開展夸大宣傳，致使交易品種因平臺炒作價格急劇上升，造成電子交易平臺上的交易價格嚴(yán)重偏離日常實(shí)際，增加了市場風(fēng)險，給社會造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。此外，部分地方交易場所還開設(shè)場外資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，將小貸公司、融資租賃公司等的金融資產(chǎn)做成資產(chǎn)包的形式并將其份額化，以互聯(lián)網(wǎng)金融平臺為媒介銷售給個人投資者，在此過程中潛在的風(fēng)險將難以評估。

（三）部分未經(jīng)批設(shè)的地方交易場所涉嫌金融詐騙

由于地方交易場所近年來收入可觀，部分詐騙人員便將目光轉(zhuǎn)移至此。此類交易場所數(shù)量較多、種類繁雜，通常是由一些小公司直接擅自搭建，并未獲得當(dāng)?shù)卣约按诵袠I(yè)監(jiān)管部門的許可，處于非法經(jīng)營狀態(tài)。當(dāng)前，信息化技術(shù)全面普及，互聯(lián)網(wǎng)得到了廣泛的應(yīng)用與發(fā)展，此類臨時搭建的不達(dá)標(biāo)交易場所抓住互聯(lián)網(wǎng)這一機(jī)遇，借助其加強(qiáng)對自身的宣傳，大肆招攬投資者，并開展非法的期貨交易。在此過程中已被披露的金融詐騙，涉及的資金量也相當(dāng)巨大。此類交易場所因未經(jīng)當(dāng)?shù)卣约靶袠I(yè)監(jiān)管部門許可，其注冊地、辦公地以及推廣區(qū)域等呈現(xiàn)分離狀態(tài)，給監(jiān)管部門開展風(fēng)險防范工作帶來了不小的困難。

（四）交易場所違規(guī)挪用投資者交易資金

從2011 年11 月《關(guān)于清理整頓各類交易場所切實(shí)防范金融風(fēng)險的決定》（國發(fā)〔2011〕38 號）到2021 年12 月底清理整頓各類交易場所攻堅(jiān)戰(zhàn)完成，歷時整整10 年。在此期間，各地一些從事大宗商品現(xiàn)貨和產(chǎn)權(quán)交易等類型的交易所中，資金挪用等問題仍有發(fā)生，有的地方交易場所還把客戶的虧損本金通過非法手段變?yōu)樽约旱挠?，?yán)重侵害投資者的合法利益，由此引發(fā)的舉報和信訪不斷增多，一些投資者向人民銀行投訴商業(yè)銀行為交易所提供賬戶開立、資金劃轉(zhuǎn)等支付服務(wù)存在違規(guī)行為。

二、地方交易場所風(fēng)險問題成因分析

（一）缺乏標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)規(guī)范

目前，地方政府以及交易場所監(jiān)管部門實(shí)行監(jiān)管的依據(jù)為《國務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場所切實(shí)防范金融風(fēng)險的決定》（國發(fā)〔2011〕38 號）以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類交易場所的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2012〕37 號），二者均為國家為應(yīng)對現(xiàn)階段發(fā)展較為迅速的地方交易場所容易出現(xiàn)的問題而印發(fā)的指導(dǎo)意見，是清理與整頓交易場所問題的階段性工作文件，在對地方交易場所進(jìn)行清理整頓的過程中發(fā)揮了重要作用，但是由于上述兩個階段性文件對于存在的問題描述不夠精細(xì)，可操作性不強(qiáng)，地方政府以及交易場所監(jiān)管人員在監(jiān)管的過程中因?yàn)闆]有法律依據(jù)可循，導(dǎo)致其遇到問題時無法得到及時的處理，影響了地方政府以及監(jiān)管部門對地方交易場所存在風(fēng)險問題的處理效率。

（二）地方政府缺乏監(jiān)管依據(jù)

盡管現(xiàn)階段地方交易場所風(fēng)險問題頻發(fā)，國家也出臺了相關(guān)文件旨在解決地方交易場所在交易的過程中存在的風(fēng)險問題，但是指導(dǎo)文件的精細(xì)化程度不足，同時有關(guān)交易場所交易風(fēng)險問題解決的法律法規(guī)并不健全，導(dǎo)致地方政府制定的監(jiān)管細(xì)則沒有法律作為依據(jù)。例如，四川省政府為解決交易場所交易過程中存在的風(fēng)險問題，擬出臺了交易場所相關(guān)管理辦法，但由于國家法規(guī)的缺失，其審核并未通過。其次，國家立法的缺失也直接影響了地方監(jiān)管部門對地方交易場所存在風(fēng)險問題的執(zhí)行效率。例如江蘇省某金融辦制定了自身省份有關(guān)交易場所交易過程中存在風(fēng)險問題的解決方法，并按照自身省份出臺的管理辦法，對該省某交易場所出具監(jiān)管意見書，要求該交易場所按照意見書指導(dǎo)意見開展整頓工作，但是該交易場所律師公開稱該指導(dǎo)意見并無相關(guān)法律法規(guī)的支撐，即此金融辦的監(jiān)管行為毫無依據(jù)，導(dǎo)致地方政府無法將行政效力落實(shí)。最后，便是地方政府金融管理部門的行政約束力不強(qiáng)。由于缺乏法律法規(guī)的保護(hù)，地方政府金融辦的行政權(quán)力較弱，即便向某交易場所指出其需要整改的問題，約談地方交易場所負(fù)責(zé)人、督促解決矛盾糾紛問題，但是其對于違法經(jīng)營但拒絕整改或長期拖延的行為缺乏約束力，難以達(dá)到實(shí)質(zhì)性的管理效果。

（三）非法交易活動的查處辦案機(jī)制不完善

針對現(xiàn)階段存在的非法交易活動，因?yàn)閳蟀溉耸种谐钟械淖C據(jù)不足，達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無法據(jù)此展開調(diào)查。此外，公安機(jī)關(guān)通常將金融辦等行政部門的實(shí)地調(diào)查取證作為立案的前提，但由于開展非法交易的交易場所應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)開展非法交易，且此些交易場所經(jīng)常存在公司注冊地與實(shí)際地點(diǎn)不統(tǒng)一的情況，公安部門難以取證。此外，按照國家的規(guī)范流程，公安機(jī)關(guān)在辦案前應(yīng)該首先要求地方證監(jiān)局或金融辦對于報警人所述的情況以及搜集的證據(jù)判斷該交易場所是否存在非法交易活動，之后公安部門才可以進(jìn)行辦案。但是證監(jiān)局認(rèn)證的程序較為繁雜、所需時間長，嚴(yán)重阻礙了公安機(jī)關(guān)正常的辦案進(jìn)程。

（四）地方保護(hù)主義或成為交易場所整頓阻力

受利益的驅(qū)動，地方政府以金融創(chuàng)新的名義扶植和推動著各類交易場所的設(shè)立，以此來取得一些地方特有資源的定價權(quán)，同時建立地方性的金融中心。如天津文化藝術(shù)品交易所成立時，得到了天津市委以及市政府的大力支持，作為藝術(shù)品市場金融化的探索創(chuàng)新內(nèi)容，并被列入天津市2009 年金融創(chuàng)新“先行先試”20 項(xiàng)重點(diǎn)工程之一，因此，在清理整頓時遭遇了一定的阻力。2009 年12 月，國家工商總局的“232 號文”就要求“全國禁止新設(shè)立大宗商品中遠(yuǎn)期交易市場”，隨后，在2010 年初，商務(wù)部、銀監(jiān)會和證監(jiān)會等六部委又聯(lián)合下發(fā)了《中遠(yuǎn)期交易市場整頓規(guī)范工作指導(dǎo)意見》，盡管如此，國內(nèi)的各類地方交易場所仍呈現(xiàn)野蠻生長的態(tài)勢。2017 年1 月9 日，清理整頓各類交易場所部際聯(lián)席會議第三次會議在北京召開，會議通報，國內(nèi)地方交易場所的數(shù)量為 1131 家。與上一輪清理整頓后保留的交易場所相比，交易場所總量反而增加了311 家。

三、針對地方交易場所存在風(fēng)險問題的建議與對策

（一）完善頂層制度設(shè)計(jì)

結(jié)合前期地方交易場所存在風(fēng)險問題的處理經(jīng)驗(yàn)，特別是地方金融交易場所發(fā)生風(fēng)險問題時無法對其做出準(zhǔn)確高效的處置。因此，我國需要積極健全有關(guān)立法，健全有關(guān)監(jiān)督管理細(xì)則，促使各地政府監(jiān)督管理工作的開展有法可依。地方交易場所的成立過程需要經(jīng)由證監(jiān)局及相關(guān)行業(yè)部門進(jìn)行審核，并制定完善的交易規(guī)則，對此可以參考我國證券業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)操作規(guī)范，規(guī)范地方交易場所的設(shè)立過程、交易流程。同時需要進(jìn)一步提高其市場透明度，避免投資者在地方交易場所開展交易活動過程中的潛在風(fēng)險問題。市場監(jiān)管的作用在此過程中也不容忽視，中央可以厘清自身與地方監(jiān)管工作的分工，加強(qiáng)對地方政府解決金融風(fēng)險問題的指導(dǎo)，督促地方政府將對其地交易場所的監(jiān)管工作落實(shí)，改變傳統(tǒng)地方交易產(chǎn)說“重審批、輕監(jiān)管”的局面。

（二）強(qiáng)化地方政府對交易場所交易行為的日常監(jiān)督

若想強(qiáng)化地方政府對交易場所交易行為的監(jiān)督，首先應(yīng)該對其交易機(jī)構(gòu)股權(quán)的設(shè)計(jì)上加以控制，著力構(gòu)建股權(quán)集中、決策快捷的治理結(jié)構(gòu)。其次，要求地方交易場所采用透明公開的交易機(jī)制，增強(qiáng)對于期貨交易行為的監(jiān)管，以杜絕在地方交易場所開展非法期貨交易的現(xiàn)象出現(xiàn)。再次，加強(qiáng)電子交易數(shù)據(jù)的采集和監(jiān)測。針對現(xiàn)階段存在的線上非法交易行為，因其交易場所注冊地與實(shí)際經(jīng)營地不匹配，給地方政府以及金融辦的監(jiān)管行為造成了困難，對此，有關(guān)部門可以建立相對完善的線上監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化對于網(wǎng)絡(luò)交易平臺的監(jiān)管。最后，加強(qiáng)對于交易場所風(fēng)險防控機(jī)制的現(xiàn)場檢查，及時排查交易場所開展交易活動過程中存在的風(fēng)險問題，做好風(fēng)險預(yù)警工作，對于發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時的整改，繼而規(guī)范交易場所的交易行為。

（三）嚴(yán)厲打擊非法的交易活動

將防范與打擊非法交易活動納入正常的工作范疇，加強(qiáng)政府部門日常的監(jiān)管的同時，實(shí)現(xiàn)各部門間的信息共享，建立區(qū)域間交易場所違規(guī)行為的查處機(jī)制，對于涉嫌非法交易行為的機(jī)構(gòu)進(jìn)行查處處理，做好違法違規(guī)交易活動的認(rèn)定與取證工作，對于出現(xiàn)的違法違規(guī)行為按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理，切實(shí)保護(hù)投資者的資金安全以及合法利益不受侵犯。

（四）組建統(tǒng)一的地方交易場所結(jié)算機(jī)構(gòu)

各個地方交易場所單獨(dú)成立結(jié)算中心，對投資者的交易資金進(jìn)行管理，容易出現(xiàn)交易場所工作人員違規(guī)挪用交易資金、欺詐等風(fēng)險，投資者的資金安全得不到保障。當(dāng)前一些地方已經(jīng)成立了政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的第三方帶有監(jiān)管性質(zhì)的服務(wù)平臺——登記結(jié)算機(jī)構(gòu)，或稱清算中心，借以提高地方交易場所的透明度和公信力。登記結(jié)算機(jī)構(gòu)可以為各類交易所提供統(tǒng)一登記、交易監(jiān)測、資金存管、資金清算等服務(wù)，更能形成對交易場所有效的監(jiān)管，保障投資者資金的安全，一定程度上防范金融風(fēng)險事件的發(fā)生，促使行業(yè)向健康的方向發(fā)展。有的登記結(jié)算機(jī)構(gòu)還提供應(yīng)收賬款資產(chǎn)管理、電子倉單管理以及質(zhì)押融資等相關(guān)的金融服務(wù)。同時，除結(jié)算數(shù)據(jù)外，登記結(jié)算機(jī)構(gòu)還集中了大量的登記信息、交易數(shù)據(jù)等，可提供給相關(guān)監(jiān)管部門、市場參與者。

（五）加強(qiáng)對于投資者的教育

投資者教育任重道遠(yuǎn)，金融市場的安全運(yùn)行和功能發(fā)揮，離不開結(jié)構(gòu)合理、成熟理性的投資者群體。在當(dāng)前地方交易場所存在風(fēng)險問題較多的背景下，應(yīng)該對人們進(jìn)行投資知識的普及，建立完備的普及教育和專業(yè)教育相輔相成的教育體系。一是引導(dǎo)投資者樹立正確的投資觀念、理財(cái)觀念。政府監(jiān)管部門不定期地開展金融知識宣傳，向普通老百姓普及基礎(chǔ)的金融知識，教會他們識別和防范金融詐騙等風(fēng)險。二是在投資者注冊成為交易所會員前，應(yīng)對其進(jìn)行充分的風(fēng)險提示和操作培訓(xùn)。

四、總結(jié)

在當(dāng)前我國地方交易場所迅速發(fā)展的背景下，很多潛在的風(fēng)險問題逐漸顯露，其中涉及的內(nèi)容較為廣泛，且處理過程較為繁雜，同時由于法律、法規(guī)不健全的限制，導(dǎo)致地方政府以及金融辦等行政部門的監(jiān)督工作無法落實(shí)。針對現(xiàn)階段存在的問題，國家應(yīng)該首先完善相關(guān)法律法規(guī)，保證行政部門檢查工作的進(jìn)行有跡可循，同時行政部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，探索線上監(jiān)督平臺，強(qiáng)化對地方交易場所的日常管理，及時發(fā)現(xiàn)地方交易場所業(yè)務(wù)開展中存在的風(fēng)險問題，并督促整改，為投資者的利益提供保障。