李智卓

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

環(huán)境污染對人體健康的不良影響主要體現(xiàn)為急性中毒和慢性損害兩種形式，其最終的危害后果則為人體健康遭受不同程度的損害乃至死亡。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，全世界22%的疾病和23%的死亡可歸因于環(huán)境因素[1]。因此，環(huán)境健康問題也得到了世界各國的廣泛重視。我國早在20世紀(jì)50年代就高度重視民眾的健康問題，進(jìn)入社會主義新時代以后，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，使我國環(huán)境健康問題解決的急迫性進(jìn)一步增強(qiáng)。基于此，本文通過回顧我國環(huán)境健康管理政策的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的完善對策與建議，旨在促進(jìn)我國環(huán)境健康管理的現(xiàn)代化與精細(xì)化，提升我國環(huán)境健康管理水平。

一、我國環(huán)境健康管理政策的發(fā)展歷程

我國的環(huán)境健康管理政策，從新中國成立到現(xiàn)在主要經(jīng)歷了以下4個發(fā)展階段：

1.環(huán)保意識缺乏，以民眾健康為主的時期(1949—1972年)

中華人民共和國成立初期，我國的工業(yè)建設(shè)處于起步階段，尚沒有出現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境污染問題，現(xiàn)代環(huán)保意識缺失。隨著“一五”計劃的順利完成以及“大躍進(jìn)”運(yùn)動的全面展開，小工業(yè)小作坊在全國各地全面“開花”“工業(yè)三廢”隨意排放，自然生態(tài)肆意破壞，對自然環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的破壞[2]。這一時期的環(huán)境健康管理主要集中在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，在全國范圍開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動和清理“四害”運(yùn)動，強(qiáng)調(diào)對民眾健康的保護(hù)，并且這一時期與環(huán)境有關(guān)的政策措施也都以保護(hù)民眾健康為中心。1956年衛(wèi)生部與國家建委聯(lián)合頒布的《工業(yè)企業(yè)設(shè)計暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》主要為了“保障人民身體健康，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)”。1959年，建筑工程部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》，基于保護(hù)人體健康的目的，對水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水源選擇和水源衛(wèi)生防護(hù)作出規(guī)定。1960年2月，衛(wèi)生部、科學(xué)技術(shù)委員會頒布的《放射性工作衛(wèi)生防護(hù)暫行規(guī)定》以保證從事放射性工作的人員和居民的健康與安全為目的。1963年12月，建工部、農(nóng)業(yè)部與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《污水灌溉農(nóng)田衛(wèi)生管理試行辦法》不僅強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還強(qiáng)調(diào)對環(huán)境衛(wèi)生和人民身體健康的保護(hù)。

2.環(huán)境健康管理起步階段(1973—1988年)

在這一階段，我國的環(huán)境健康工作延續(xù)上一階段對人民健康的重視，不僅環(huán)保工作主要強(qiáng)調(diào)對嚴(yán)重危害人民健康的工業(yè)“三廢”的治理，而且與人民健康直接相關(guān)的環(huán)境管理工作直接由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。在總體政策方面，保障人民健康成為環(huán)境保護(hù)政策的主要目標(biāo)之一。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開使我國的環(huán)保事業(yè)開始起步。同年，中央批準(zhǔn)了“全面布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”二十八字環(huán)保工作方針。1973年召開的全國第一次環(huán)境保護(hù)會議明確強(qiáng)調(diào)對“廣大人民健康的關(guān)懷”，并通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》。該草案明確規(guī)定“有計劃地消除矽塵、有毒物質(zhì)和放射性物質(zhì)對工人和居民的危害”“供人飲用的水源……嚴(yán)禁污染”“農(nóng)業(yè)灌溉、養(yǎng)殖魚類和其他水生生物的水源，必須……使有害物質(zhì)在動植物體內(nèi)的累積，不超過食用標(biāo)準(zhǔn)”。1978年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)工作匯報要點》重申“解決環(huán)境污染是保證人民身體健康的重大方針問題”。1979年5月國家計委、國家建委與國務(wù)院環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全國環(huán)境保護(hù)工作會議情況的報告》明確指出，我國的環(huán)境污染主要是由工業(yè)“三廢”造成的，指出“只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不注意環(huán)境保護(hù)，人民健康受損害，發(fā)展就不能持續(xù)”。

在這一時期，我國制定和修訂了部分相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和法律，強(qiáng)化對人民健康的法制保障。1973年11月，由原國家建委、國家計委與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布我國第一項環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)“對人體的危害程度”暫訂十三類“廢氣”的排放標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)水源的用途限制“廢水”排放，并對“能在環(huán)境或動植物體內(nèi)蓄積，對人體健康產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響的有害物質(zhì)”單獨規(guī)定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。從這些內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，對人體健康的保障是《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》的主要目標(biāo)之一。此外，衛(wèi)生部于1976年對1959年頒布的《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》進(jìn)行修訂，制定《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，并于1985年再次對該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。1979年，衛(wèi)生部對1962年的《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行修訂。這兩個衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)都以保護(hù)人民健康為主要目的，這也符合衛(wèi)生部作為健康管理部門的職責(zé)。1979年3月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家基本建設(shè)委員會、國家經(jīng)濟(jì)委員會、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，強(qiáng)調(diào)保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的要求、保障人民身體健康、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。1982年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，以防止生態(tài)破壞、保護(hù)人民健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，其三級大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都有相應(yīng)不同的健康防護(hù)要求。1979年9月頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》明確強(qiáng)調(diào)“為人民造成清潔事宜的生活和勞動環(huán)境，保護(hù)人民健康”(第2條)、“勞動環(huán)境的有害氣體和粉塵含量必須符合國家工業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定”(第23條)。

在這一時期，不僅環(huán)保政策和法律、標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)對人體健康的保護(hù)，而且在職能分工方面強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生部的環(huán)境健康管理職責(zé)。根據(jù)《國務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)范圍和工作要點》的規(guī)定，衛(wèi)生部的環(huán)境保護(hù)工作要點包括：按照環(huán)境保護(hù)的要求，組織制定和修改勞動環(huán)境、生活環(huán)境、飲食物品等方面的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及工業(yè)企業(yè)有害物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一檢驗方法；負(fù)責(zé)組織全國的環(huán)境監(jiān)測工作，及時向環(huán)境保護(hù)主管部門反應(yīng)各種有害因素對空氣、水體、土壤和農(nóng)副食品的污染情況以及對人體健康的危害情況，并監(jiān)督廠礦、交通、科研、醫(yī)療等部門的有害物質(zhì)排放和污染情況；組織開展環(huán)境污染與人體健康關(guān)系的研究。1980年衛(wèi)生部頒布《環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測站暫行工作條例》，規(guī)定環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測站的主要任務(wù)是進(jìn)行環(huán)境污染物及其他有害因素對人體近期和遠(yuǎn)期作用影響及其規(guī)律的調(diào)查研究與監(jiān)測。

總之，這一時期，我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)正式起步，健康保障被納入環(huán)境保護(hù)工作并作為環(huán)境保護(hù)的重要目的。

3.伴隨著環(huán)保機(jī)構(gòu)專門化、獨立化，環(huán)保與健康出現(xiàn)分離(1989—2000年)

改革開放后，“人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”成為我國社會的主要矛盾，黨和國家的工作重心也從“以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，大力發(fā)展生產(chǎn)力。在我國經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展的同時，我國的整體環(huán)境狀況也日益惡化。隨著我國環(huán)境問題日漸突出和國家對環(huán)境保護(hù)的日益重視，我國的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)也從無到有并逐步走向獨立。1974年10月國務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)《國務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)范圍和工作要點》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)小組在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)制定環(huán)境保護(hù)的方針、政策和規(guī)定，審定全國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護(hù)工作。1982年成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局；1984年成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國的環(huán)境保護(hù)工作，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，將“環(huán)境保護(hù)局”改為“國家環(huán)境保護(hù)局”；1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離成建設(shè)部和國家環(huán)境保護(hù)局，使國家環(huán)境保護(hù)局成為國務(wù)院的副部級直屬機(jī)構(gòu)；1998年，副部級的國家環(huán)境保護(hù)局升級為正部級的國家環(huán)?？偩?。

伴隨著國務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的獨立和升級，原本分散于各個部門的污染防治職能也逐漸統(tǒng)一到環(huán)境保護(hù)部門[3]。盡管1989年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確將“保障人體健康”作為立法目的之一(第1條)，但是這一階段環(huán)境保護(hù)部門需要應(yīng)對和解決的環(huán)境問題不僅多而且嚴(yán)重[4]，無力應(yīng)對人體健康保障問題。污染防治工作的中心逐漸從以前的保障人體健康轉(zhuǎn)移到集中解決關(guān)鍵棘手的重大環(huán)境污染問題，在全國開展“三河”(淮河、海河、遼河)“三湖”(太湖、巢湖、滇池)“兩區(qū)”(二氧化硫和酸雨控制區(qū))和“一市”(北京市)“一?！?渤海)的污染治理工程以及“一控”(污染物總量控制)“雙達(dá)標(biāo)”(環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)和工業(yè)污染源排放達(dá)標(biāo))治理工程。并且，從國家環(huán)保局和國家環(huán)保總局的“三定方案”中也可以明顯看出健康與環(huán)保的脫離。國務(wù)院辦公廳1994年印發(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》還明確規(guī)定“會同有關(guān)部門組織公害病調(diào)查并提出防治對策”是國家環(huán)保局的“主要職責(zé)”之一。但是，在1998年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，國家環(huán)?？偩值摹爸饕氊?zé)”已經(jīng)沒有與人體健康直接相關(guān)的“公害病調(diào)查與防治”。環(huán)境健康問題逐漸淪為健康問題，主要由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)管理和應(yīng)對。1989年，衛(wèi)生部頒布GB 11667—89《居住區(qū)大氣中可吸入顆粒物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等14個環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)。但是，在整體環(huán)境質(zhì)量無法確保的情況下，居住區(qū)的環(huán)境質(zhì)量也無法得到保障。

4.強(qiáng)化環(huán)境健康管理，將健康納入環(huán)境保護(hù)工作(2001年至今)

上一階段實施的環(huán)境治理工程并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，惡化的環(huán)境對民眾健康的危害在21世紀(jì)進(jìn)一步凸顯，血鉛超標(biāo)事件[5]、鎘大米事件[6]、鄰避沖突事件[7]等時有發(fā)生，促使政府對環(huán)境健康問題更為重視，進(jìn)而使人體健康重新作為環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)切對象。2001年國家環(huán)?？偩钟“l(fā)的《國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計劃綱要》明確指出，“揮發(fā)性有毒有機(jī)物污染導(dǎo)致的癌癥與呼吸系統(tǒng)疾病明顯增加，對人體健康構(gòu)成威脅”“有毒有害化學(xué)品污染已對環(huán)境和人體健康構(gòu)成明顯威脅”是我國面臨的“重大環(huán)境問題”之一，而我國目前“沒有充分認(rèn)識環(huán)境對公眾健康的影響，更沒有建立起其評價判定體系和以人體健康為核心的環(huán)境管理體系，與發(fā)達(dá)國家當(dāng)前注重保障人體健康的環(huán)境科技與管理思想有很大差距?！币源藶榛A(chǔ)，國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”目標(biāo)之一就是“研究水體、大氣、土壤中有毒有害化學(xué)品對人體健康的影響，實施以保障人體健康和環(huán)境安全為核心的科技行動”。2007年衛(wèi)生部、國家環(huán)保總局、發(fā)展改革委等18個部委聯(lián)合制訂的《國家環(huán)境與健康行動計劃(2007—2015年)》是我國環(huán)境與健康領(lǐng)域的第一個綱領(lǐng)性文件，規(guī)定了我國環(huán)境與健康工作的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)與階段目標(biāo)、行動策略、保障機(jī)制等。同年，衛(wèi)生部和國家環(huán)?？偩致?lián)合制定了《衛(wèi)生部國家環(huán)保總局環(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制》。2011年原環(huán)保部制定《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》，指出“立足風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的核心任務(wù)”，明確環(huán)境與健康的問題調(diào)查、風(fēng)險管理、科學(xué)研究等主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制、資金投入等保障機(jī)制。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，明確“加強(qiáng)影響健康的環(huán)境問題治理”，強(qiáng)調(diào)“深入開展大氣、水、土壤等污染防治”“實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃”和“建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度”。2017年原國家環(huán)保部制定《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》，明確了“十三五”期間環(huán)境與健康工作的主要任務(wù)和保障措施。2018年1月原國家環(huán)保部制定《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》，對環(huán)境健康的“監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估”“防控”等作出明確規(guī)定。與此同時，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門也制定了一系列環(huán)境健康管理的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，于2019年與衛(wèi)生健康委聯(lián)合制定并發(fā)布了《有毒有害大氣污染物名錄》和《有毒有害水污染物名錄(第一批)》。與環(huán)保部門加強(qiáng)環(huán)境健康管理的同時，衛(wèi)生部門也做了積極配合性工作。2013年國家衛(wèi)生計生委制定《空氣污染(霧霾)人群健康影響監(jiān)測工作方案》和《農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測工作方案》，并于2018年對后者進(jìn)行修訂，即制定了《全國農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測工作方案(2018年版)》。

二、我國環(huán)境健康管理政策的特點及存在的主要問題

1.我國環(huán)境健康管理政策的特點

縱觀我國環(huán)境健康管理政策的發(fā)展歷程，其主要具有以下5個方面的特點：

第一，我國環(huán)境健康管理政策的發(fā)展歷程與國際環(huán)境健康管理的發(fā)展歷程具有相似性。國際環(huán)境健康管理經(jīng)歷了從“健康保護(hù)”到“基于人體健康的環(huán)境管理”的發(fā)展歷程[8]。健康風(fēng)險與環(huán)境問題相伴而生，并隨著環(huán)境問題的惡化而增大，但這并不意味著“保護(hù)人體健康”自然而然就成為環(huán)境保護(hù)工作的一部分。從環(huán)境保護(hù)的國際實踐和發(fā)生學(xué)的角度來看，當(dāng)環(huán)境污染問題開始出現(xiàn)并侵害人們的人身、財產(chǎn)權(quán)益時，人們首先關(guān)注的是人身、財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)，而不是環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而使作為人身、財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)手段的“環(huán)境妨害”制度首先發(fā)展起來[9]。環(huán)境妨害制度是民法侵權(quán)制度在環(huán)境污染導(dǎo)致人身、財產(chǎn)損害情況下的具體應(yīng)用，直接保護(hù)的是人身利益和財產(chǎn)利益。這一階段的環(huán)境健康管理制度以保護(hù)人體健康為直接目的。但是環(huán)境妨害等侵權(quán)制度無法從根本上消除環(huán)境問題對人體健康的威脅和損害，進(jìn)而使得人們將關(guān)注視野擴(kuò)展到環(huán)境本身，直接對人們賴以生存和發(fā)展的環(huán)境加以保護(hù)。盡管如此，對環(huán)境本身的保護(hù)并不意味著為了環(huán)境本身而保護(hù)環(huán)境，判斷環(huán)境保護(hù)程度的最終依據(jù)和目標(biāo)仍離不開人體健康。正因為如此，歐美等發(fā)達(dá)國家才將人體健康因素作為環(huán)境保護(hù)的一個重要內(nèi)容，進(jìn)行環(huán)境健康管理?？v觀我國環(huán)境健康管理及其政策發(fā)展歷程，也是從強(qiáng)調(diào)保障人民健康開始，發(fā)展到將人體健康納入環(huán)境保護(hù)工作、作為環(huán)境保護(hù)的考量因素，實施環(huán)境健康管理。

第二，我國環(huán)境健康管理政策具有較為明顯的歷史階段性，與我國不同歷史時期的社會主要矛盾和國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。新中國面臨著鞏固社會主義制度和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，政府通過“一化三改”和人民公社化運(yùn)動逐步建立社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制，實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，階級矛盾是我國當(dāng)時社會的主要矛盾?，F(xiàn)代環(huán)境污染問題在當(dāng)時還沒有顯現(xiàn)，這一時期的環(huán)境健康管理主要是衛(wèi)生健康管理。但是，這一時期的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略、大躍進(jìn)運(yùn)動、以階級斗爭為綱運(yùn)動等已經(jīng)為我國環(huán)境污染問題的集中顯現(xiàn)埋下了“禍根”。伴隨著人類環(huán)境會議的召開和密云水庫污染事故的發(fā)生，我國的環(huán)保事業(yè)正式開始。不過此時的環(huán)境污染問題主要是防治工業(yè)“三廢”及其對民眾健康和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不利影響。所以，這一時期的環(huán)境健康管理能夠?qū)h(huán)境與健康統(tǒng)一考慮。改革開放后，我國社會的主要矛盾不再是無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級、社會主義道路與資本主義道路的矛盾，而是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，同時，國家的工作重心也從階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力，就成為黨和國家在社會主義初級階段的第一要務(wù)，經(jīng)濟(jì)增長成為各級政府優(yōu)先實現(xiàn)的目標(biāo)。盡管隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)工作越來越受到政府和社會的重視，但是環(huán)境保護(hù)最終還是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓道，導(dǎo)致企業(yè)超標(biāo)排污成為常態(tài)，環(huán)評審批流于形式，不僅污染物總量沒有控制，而且企業(yè)排污和環(huán)境質(zhì)量都無法達(dá)標(biāo)。在這種環(huán)境質(zhì)量無法確保的情況下，環(huán)境健康問題自然無法得到控制和有效解決。環(huán)保主管部門面對應(yīng)接不暇的環(huán)境問題已經(jīng)無力應(yīng)對環(huán)境健康問題，進(jìn)而使環(huán)境保護(hù)與健康保障脫節(jié)。然而，環(huán)境與人體健康在客觀上是無法割裂的。環(huán)境保護(hù)與健康保障的脫離導(dǎo)致我國環(huán)境健康問題日益嚴(yán)重，環(huán)境健康事件頻發(fā)。因此，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國逐漸強(qiáng)調(diào)以人為本的科學(xué)發(fā)展，將健康保障納入環(huán)境保護(hù)工作。尤其是進(jìn)入社會主義新時代以后，人民的主要需求已經(jīng)從物質(zhì)財富的數(shù)量轉(zhuǎn)向美好生活的質(zhì)量，在此背景下，人體健康保障在環(huán)境保護(hù)中的目標(biāo)地位更加突出，環(huán)境健康管理也得到了前所未有的重視。

第三，我國環(huán)境健康管理的主體從主要依靠衛(wèi)生主管部門逐步發(fā)展到衛(wèi)生主管部門和環(huán)境保護(hù)主管部門雙頭負(fù)責(zé)。早期我國尚無現(xiàn)代環(huán)境污染問題，環(huán)境健康管理主要集中在健康管理領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為環(huán)境衛(wèi)生管理，由衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)管理。在以工業(yè)“三廢”治理為主要環(huán)保工作內(nèi)容的時期，環(huán)境保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)合，環(huán)境健康工作主要由衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)。但是，隨著環(huán)境保護(hù)主管部門的獨立化和專業(yè)化發(fā)展，衛(wèi)生主管部門的環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)也轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù)主管部門，而健康管理工作仍留在衛(wèi)生主管部門，造成環(huán)境保護(hù)與健康管理的脫離。環(huán)境保護(hù)工作缺少對人體健康的關(guān)注，衛(wèi)生管理工作集中關(guān)注人體健康但無權(quán)管理對人體健康造成影響的環(huán)境污染，進(jìn)而造成環(huán)境健康問題越發(fā)嚴(yán)重?？茖W(xué)而言，環(huán)境健康管理不能僅對“健康”這一末端進(jìn)行事后治理，還應(yīng)把工作重心前移至“環(huán)境保護(hù)”，確保環(huán)境不至于對人體健康造成危害。因此，環(huán)境健康管理需要同時關(guān)注環(huán)境保護(hù)和健康工作，將人體健康保障納入環(huán)境保護(hù)工作。所以，隨著我國對環(huán)境健康問題的逐漸重視，環(huán)境健康管理工作的主要負(fù)責(zé)部門也由衛(wèi)生管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)主管部門和衛(wèi)生主管部門雙頭負(fù)責(zé)。2008年，由國家衛(wèi)計委和環(huán)保部牽頭成立國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國的環(huán)境健康管理工作。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的“三定”方案規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部“負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理”；根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會的“三定”方案規(guī)定，衛(wèi)生健康委員會“負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生等公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)傳染病防治監(jiān)督，健全衛(wèi)生健康綜合監(jiān)督體系”。因此，環(huán)境健康管理目前仍由環(huán)境保護(hù)主管部門和衛(wèi)生主管部門雙頭負(fù)責(zé)。

第四，我國的環(huán)境健康管理規(guī)范主要體現(xiàn)為政策、規(guī)章層面的內(nèi)容，法律層面的內(nèi)容較少。盡管《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國放射性污染防治法》等都明確將“保障人體健康”作為其立法目的，但這種立法目的層面上的環(huán)境健康管理制度不具有可操作性。除了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第39條對環(huán)境健康管理制度作了進(jìn)一步具體規(guī)定外，其他污染防治及環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律都沒有對此作具體規(guī)定。所以，目前我國的環(huán)境健康管理規(guī)范以國家政策、部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范為主，效力層級較低，穩(wěn)定性較差。

第五，我國環(huán)境健康管理早期的政策供給不足，且多為宏觀指導(dǎo)性政策，體現(xiàn)預(yù)防性理念的環(huán)境健康風(fēng)險管理起步較晚。改革開放以后，隨著環(huán)境保護(hù)與健康保障的分離，對環(huán)境健康的管理沒有受到相應(yīng)的重視，環(huán)境健康管理基本上處于停滯狀態(tài)，以至于2006年發(fā)布的《國家環(huán)?？偩旨訌?qiáng)環(huán)境與健康工作的總體思路》明確認(rèn)識到我國環(huán)境健康問題的嚴(yán)重性，并承認(rèn)“相對于環(huán)境污染防治工作，我國的環(huán)境與健康工作起步較晚，現(xiàn)行的環(huán)境制度中尚未明確環(huán)境健康工作的要求，環(huán)境健康相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、法律、法規(guī)、管理制度也比較缺乏”，在此基礎(chǔ)上提出了國家環(huán)?？偩衷诃h(huán)境與健康方面的未來工作思路，強(qiáng)調(diào)“開展環(huán)境污染對人體健康損害的風(fēng)險評估”。2007年發(fā)布的《國家環(huán)境與健康行動計劃(2007—2015)》使我國的環(huán)境健康風(fēng)險管理正式開始。然而，此時的環(huán)境健康管理政策多為宏觀指導(dǎo)性文件，具體操作性規(guī)范嚴(yán)重不足。盡管2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第39條明確規(guī)定了環(huán)境健康管理制度，但也不具有可操作性。直到2018年原國家環(huán)保部制定《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》以及一系列技術(shù)規(guī)范，我國的環(huán)境健康管理制度才具有一定的實踐可操作性。

2.我國環(huán)境健康管理政策的主要不足

第一，環(huán)境健康管理體制不完善。目前，我國環(huán)境健康管理體制是由衛(wèi)生主管部門和生態(tài)環(huán)境主管部門“雙牽頭”負(fù)責(zé)，盡管原國家衛(wèi)生部和國家環(huán)?？偩钟?007年制定了《衛(wèi)生部國家環(huán)保總局環(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制》，并于2008年成立了國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，而且制定了《國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)工作機(jī)制》和《國家環(huán)境與健康信息通報機(jī)制》等協(xié)調(diào)性文件，但是在實踐中，由于缺乏有效的統(tǒng)籌與監(jiān)督機(jī)制、各成員單位職責(zé)權(quán)限分工不清晰且履職基本靠自發(fā)行為、績效考核缺乏等原因[10]，造成這種“雙牽頭”的管理體制難以有效運(yùn)行和發(fā)揮作用。國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組自成立以來共召開了2次會議，無法滿足有效應(yīng)對我國嚴(yán)重的環(huán)境與健康形勢需要。

第二，在管理理念上沒有將公眾健康融入環(huán)境管理，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中缺少針對人體健康保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國的污染控制模式主要是以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為中心的靜態(tài)控制模式，以重點污染物排放總量控制和污染物排放、環(huán)境質(zhì)量“雙”達(dá)標(biāo)為主要內(nèi)容。這種污染控制模式并沒有將人體健康優(yōu)先保護(hù)理念納入其中，無法有效預(yù)警和控制環(huán)境健康問題。我國環(huán)境健康事件頻發(fā)的現(xiàn)實已經(jīng)在一定程度上揭示了這種污染控制模式對環(huán)境健康管理的無效性[11],并且，同一污染物質(zhì)對人體健康和生態(tài)環(huán)境的危害風(fēng)險并不相同，進(jìn)而決定了以保護(hù)“人體健康”為直接目的的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和以保護(hù)“生態(tài)環(huán)境”為直接目的的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有一定的差異，這也是國際社會在制定相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時的普遍做法。但是，我國現(xiàn)有的相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一般都沒有將生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與人體健康標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分，實際上是用同一標(biāo)準(zhǔn)企圖實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人體健康保護(hù)雙重目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致兩個目標(biāo)都無法有效實現(xiàn)的尷尬境地[12]。

第三，環(huán)境健康管理法律制度不完善，環(huán)境健康管理與既有相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律制度缺乏銜接。盡管《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第39條明確規(guī)定了國家建立健全環(huán)境健康監(jiān)測和風(fēng)險評估制度，但是該制度并沒有與我國既有的環(huán)境保護(hù)法律制度實現(xiàn)有效銜接和融合，進(jìn)而缺乏實踐可操作性。根據(jù)我國《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》和《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》的規(guī)定，針對環(huán)境污染的環(huán)境監(jiān)測主要由環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測和突發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急事件監(jiān)測，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行，其監(jiān)測網(wǎng)、監(jiān)測站點布局、監(jiān)測內(nèi)容等并沒有體現(xiàn)對人體健康風(fēng)險的預(yù)防和管控。衛(wèi)生健康主管部門進(jìn)行空氣污染(霧霾)人體健康影響監(jiān)測和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測盡管關(guān)注人體健康，但其范圍太小。就環(huán)境健康評估而言，我國既有的環(huán)境影響評價法律制度沒有明確規(guī)定對人體健康影響的評價，進(jìn)而使環(huán)境健康評估游離于排污企業(yè)必須遵守的環(huán)境影響評價之外，不利于環(huán)境健康管理。

第四，作為環(huán)境健康管理預(yù)防措施的環(huán)境健康風(fēng)險管理不足。一方面，環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系化不足。環(huán)境健康管理需要從源頭管理環(huán)境健康風(fēng)險，而環(huán)境健康風(fēng)險管理離不開環(huán)境健康風(fēng)險評估，且環(huán)境健康風(fēng)險評估需要技術(shù)體系的支撐。盡管我國已經(jīng)制定《中國人群暴露參數(shù)手冊》《環(huán)境污染物人群暴露評估技術(shù)指南》《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)指南：總綱》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上為我國環(huán)境健康風(fēng)險評估提供了重要的數(shù)據(jù)參考依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)，但由于我國環(huán)境健康風(fēng)險評估目前尚處于起步階段，環(huán)境健康風(fēng)險評估的應(yīng)用領(lǐng)域和技術(shù)要點仍缺乏系統(tǒng)規(guī)范和要求[13]。尤其是對有關(guān)區(qū)域或項目進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險評估，需要大量關(guān)于不同性別、年齡、地區(qū)人群的暴露評價資料、物質(zhì)毒性資料以及正確使用這些資料的技術(shù)方法，而我國的環(huán)境健康風(fēng)險研究起步較晚，基礎(chǔ)性研究較少，對人群暴露途徑、損害機(jī)理認(rèn)知尚淺，進(jìn)而影響了科學(xué)的環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建[14]。 另一方面，環(huán)境健康風(fēng)險評估與管理缺少風(fēng)險交流與溝通機(jī)制，缺少對可接受環(huán)境健康風(fēng)險的評估確認(rèn)。環(huán)境健康風(fēng)險不僅具有客觀性，而且具有主觀建構(gòu)性。環(huán)境健康風(fēng)險評估與管理既要以科學(xué)為依據(jù)，又要尊重利益相關(guān)者的態(tài)度。專家與社會公眾對環(huán)境健康風(fēng)險的認(rèn)知差異在一定程度上會影響和阻礙環(huán)境健康風(fēng)險的管理決策。因此，為了使環(huán)境健康風(fēng)險得到有效規(guī)制，在管理者、專家、社會公眾之間構(gòu)建順暢高效的風(fēng)險交流與溝通機(jī)制顯得尤為必要[15]。正因為如此，美國、加拿大等國的環(huán)境健康風(fēng)險評估與管理都有比較健全的風(fēng)險交流與溝通機(jī)制[16]。并且，對重點區(qū)域、流域的環(huán)境健康風(fēng)險管理需要確定此區(qū)域可接受的環(huán)境健康風(fēng)險水平，而可接受的環(huán)境健康風(fēng)險水平的確定具有較強(qiáng)的主觀性和動態(tài)性[12]，需要建立在充分的風(fēng)險交流與溝通的基礎(chǔ)之上。

第五，環(huán)境健康管理的基礎(chǔ)能力不足。環(huán)境健康管理需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、科研、人才、技術(shù)等方面的基礎(chǔ)能力作為支撐?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》明確指出，“由于基礎(chǔ)調(diào)查不足和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，對我國環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的地區(qū)分布、健康損害程度和趨勢演變等情況底數(shù)不清，不但給識別主要環(huán)境危險因子、提出有效應(yīng)對措施帶來困難，而且也難以開展環(huán)境污染健康風(fēng)險評價”，進(jìn)而成為我國解決環(huán)境與健康問題的“瓶頸”；相關(guān)的基準(zhǔn)研究處于“空白”狀態(tài)，長期的系統(tǒng)化基礎(chǔ)研究不足?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》明確指出，環(huán)境與健康問題“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏、技術(shù)支撐不足”問題依然突出。并且，在機(jī)構(gòu)和人員方面，盡管中央層面成立了國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但是人員有限，且地方層面既無專門機(jī)構(gòu)也無專門人員進(jìn)行環(huán)境健康管理，這些都制約了我國環(huán)境健康管理能力的提升。

三、完善我國環(huán)境健康管理政策的建議

基于我國環(huán)境健康管理政策的現(xiàn)狀及主要問題，建議從以下4個方面對我國的環(huán)境健康管理政策進(jìn)行完善：

第一，理順我國的環(huán)境健康管理體制，確立以生態(tài)環(huán)境主管部門為主的環(huán)境健康管理體制，明確生態(tài)環(huán)境主管部門與衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)展改革等主管部門在環(huán)境健康管理領(lǐng)域的職責(zé)分工與協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，針對我國環(huán)境健康管理的“雙牽頭”管理體制問題，學(xué)者建議的完善路徑主要有兩種：一是建議參照國家應(yīng)對食品安全問題的模式，設(shè)立國務(wù)院環(huán)境與健康工作委員會，負(fù)責(zé)分析問題形勢，統(tǒng)籌解決部門間聯(lián)合調(diào)查、資源共享等重大問題，提出重大政策措施[10]；二是建議按照環(huán)境與健康問題的規(guī)律，明確生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的國家環(huán)境與健康工作職能[11]。筆者認(rèn)為，從表面上看第一種建議更為有效，但是難度較大，并且在一定程度上與現(xiàn)有相關(guān)主管部門存在機(jī)構(gòu)重疊的問題。因為，盡管國務(wù)院環(huán)境與健康工作委員會可以更好地從總體上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境與健康工作，但是該工作委員會的運(yùn)行需要設(shè)立日常辦公機(jī)構(gòu)，該辦公機(jī)構(gòu)無論掛靠生態(tài)環(huán)境部還是衛(wèi)生健康委，都在一定程度上與既有機(jī)構(gòu)存在重疊，并且新設(shè)機(jī)構(gòu)的難度較大，運(yùn)行成本較高。第二種建議直接將環(huán)境健康管理的統(tǒng)籌權(quán)賦予生態(tài)環(huán)境主管部門，既可以減少新設(shè)機(jī)構(gòu)的障礙，又符合環(huán)境健康管理的事權(quán)邏輯，較具可行性。一方面，依靠現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境主管部門，增加其相應(yīng)職能，可以避免另設(shè)新機(jī)構(gòu)的困難；另一方面，環(huán)境健康管理的落腳點在“健康”，但關(guān)鍵環(huán)節(jié)在“環(huán)境”，只有將環(huán)境管理好了，才能有效預(yù)防和解決由環(huán)境問題引發(fā)的健康問題，所以，以生態(tài)環(huán)境主管部門為主，由生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)籌環(huán)境健康管理工作，符合環(huán)境健康管理的客觀規(guī)律。在生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，明確衛(wèi)生健康等主管部門的環(huán)境健康管理的具體職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境健康監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)管與信息處理平臺，形成對環(huán)境健康的統(tǒng)一管理。

第二，將環(huán)境健康管理納入環(huán)境保護(hù)工作，確立環(huán)境健康管理的風(fēng)險防范原則，并對我國現(xiàn)有的環(huán)境法律制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系加以修改和完善。既然環(huán)境健康管理的關(guān)鍵在于環(huán)境管理，則應(yīng)將環(huán)境健康管理納入環(huán)境保護(hù)工作，使公眾健康保護(hù)成為環(huán)境保護(hù)工作的主要目標(biāo)與核心價值之一。基于此，對我國既有的環(huán)境法制作以下3個方面的完善：一是將環(huán)境健康風(fēng)險納入環(huán)境風(fēng)險防范原則的防范對象，根據(jù)環(huán)境健康風(fēng)險水平的高低，采取相應(yīng)的強(qiáng)防范措施和弱防范措施。風(fēng)險防范原則作為現(xiàn)代環(huán)境法的基本原則之一，應(yīng)當(dāng)明確將環(huán)境健康風(fēng)險作為其防范對象，在此基礎(chǔ)上細(xì)化環(huán)境健康風(fēng)險的類型和采取規(guī)制措施的條件、強(qiáng)度等原則性規(guī)定，強(qiáng)化風(fēng)險防范原則對環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的指導(dǎo)作用。二是將環(huán)境健康管理納入環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、排污許可、排污交易等法律制度，充分發(fā)揮現(xiàn)有環(huán)境法律制度的環(huán)境健康管理功能。一方面，將環(huán)境健康管理作為環(huán)境規(guī)劃的重要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上制定環(huán)境健康管理專項規(guī)劃，對環(huán)境健康管理工作做總體安排；另一方面，通過修改和完善具體環(huán)境保護(hù)法律制度，將環(huán)境健康管理納入具體環(huán)境保護(hù)法律制度，如將環(huán)境健康評價作為環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容、將環(huán)境健康監(jiān)測作為環(huán)境監(jiān)測的重要內(nèi)容之一、在排污許可和排污交易審批中將環(huán)境健康作為一項重要的考量因素等，使環(huán)境健康管理落到實處。三是修訂和完善我國既有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，將人體健康因素作為其核心考量因素之一。一方面，明確將保障人體健康作為我國環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的直接目標(biāo)之一，將我國現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為人體健康標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并將人體健康標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化為有閾值物的人體健康標(biāo)準(zhǔn)與無閾值物的人體健康標(biāo)準(zhǔn)、可接受的人體健康標(biāo)準(zhǔn)與不可接受的人體健康標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面，加強(qiáng)環(huán)境基準(zhǔn)中的人體健康基準(zhǔn)研究，為人體健康環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定提供堅實的科學(xué)基礎(chǔ)。

第三，貫徹預(yù)防理念，加強(qiáng)對環(huán)境健康風(fēng)險的管理，具體包括進(jìn)一步健全環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)則，強(qiáng)化環(huán)境健康風(fēng)險信息公開，完善環(huán)境健康風(fēng)險溝通與交流機(jī)制，建立環(huán)境健康風(fēng)險評估與環(huán)境健康風(fēng)險管理的有效通道。環(huán)境健康風(fēng)險的識別、評估、管理應(yīng)該是一項有機(jī)聯(lián)系的整體性的系統(tǒng)工作，而風(fēng)險交流與溝通伴隨其中的每一個環(huán)節(jié)。要對環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行有效的針對性管理，首先必須進(jìn)行風(fēng)險識別，從眾多的物質(zhì)、能量中識別出可能對人體健康影響較大，進(jìn)而有必要對其采取管控措施的物質(zhì)、能量。然后針對風(fēng)險識別的結(jié)果，進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險評價，既可以是定量評價，也可以是定性評價，準(zhǔn)確把握和描述風(fēng)險物質(zhì)的環(huán)境健康風(fēng)險，為進(jìn)一步采取管控措施提供科學(xué)依據(jù)。最后，環(huán)境健康風(fēng)險管理措施的采取是環(huán)境健康風(fēng)險評估的結(jié)果之一，是對那些達(dá)到一定風(fēng)險水平的環(huán)境污染物采取的管控措施。盡管環(huán)境健康風(fēng)險的識別、評估、管理都需要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，但由于不同主體對同一物質(zhì)的風(fēng)險認(rèn)知不同，進(jìn)而會影響風(fēng)險的識別、評估、管理的效果，所以，有必要在環(huán)境健康風(fēng)險的識別、評估、管理環(huán)節(jié)進(jìn)行充分的信息公開，使相關(guān)主體(管理者、專家、社會公眾)之間進(jìn)行充分的風(fēng)險交流與溝通。此外，為了使環(huán)境健康風(fēng)險評估更加科學(xué)、準(zhǔn)確、可靠，應(yīng)當(dāng)在《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)指南：總綱》的基礎(chǔ)上，將環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)不同的區(qū)域、行業(yè)等，分專項制定環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)導(dǎo)則。

第四，加強(qiáng)環(huán)境健康管理的能力建設(shè)。環(huán)境健康管理的能力不足嚴(yán)重阻礙了我國環(huán)境健康管理工作的實效，因此，有必要從政策上加強(qiáng)環(huán)境健康管理的能力建設(shè)。一是夯實環(huán)境健康管理的科學(xué)基礎(chǔ)，從人才培養(yǎng)、科研隊伍建設(shè)、研究領(lǐng)域細(xì)化、研究對象針對性強(qiáng)化等方面加強(qiáng)環(huán)境健康的基礎(chǔ)科學(xué)研究；二是組建環(huán)境健康監(jiān)測網(wǎng)，成立環(huán)境健康專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)環(huán)境健康的監(jiān)測、調(diào)查、評估能力，以問題應(yīng)對為導(dǎo)向開展對重點區(qū)域、重點行業(yè)的環(huán)境健康調(diào)查、評估，提高環(huán)境健康管理的針對性和實效性；三是加強(qiáng)環(huán)境健康管理的宣傳教育，進(jìn)一步提高社會公眾的環(huán)境健康素養(yǎng)。