文孝杰 東營(yíng)海關(guān)（山東，東營(yíng)，257091）

張海婷 蔡 龍 濟(jì)南機(jī)場(chǎng)海關(guān)（山東，濟(jì)南，250107）

李 磊 呂海波 韓 晶 濟(jì)南海關(guān)（山東，濟(jì)南，250003）

新冠肺炎疫情發(fā)生后，海關(guān)系統(tǒng)堅(jiān)持“外防輸入、內(nèi)防反彈”總策略，全體動(dòng)員、盡銳出戰(zhàn)，空港口岸作為新冠肺炎疫情防控的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，迅速建立了有效的國(guó)境口岸檢疫防線。隨著疫情防控發(fā)展形勢(shì)的變化，在后疫情時(shí)代空港海關(guān)衛(wèi)生檢疫工作如何適應(yīng)應(yīng)急與常態(tài)化的要求，平衡衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作模式兩者之間的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)生檢疫能力建設(shè)，滿足維護(hù)國(guó)門安全的需要，需對(duì)現(xiàn)有工作模式進(jìn)行研究思考。本課題通過對(duì)5 個(gè)有代表性的機(jī)場(chǎng)海關(guān)開展調(diào)研，總結(jié)近年來衛(wèi)生檢疫常態(tài)化與應(yīng)急工作的經(jīng)驗(yàn)做法，梳理衛(wèi)生檢疫工作中存在的不足和困難，探討空港海關(guān)衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作機(jī)制，并為提升空港海關(guān)衛(wèi)生檢疫能力提出建議。

1 研究方向、兩者關(guān)系及可行性

衛(wèi)生檢疫常態(tài)化工作機(jī)制是指在無重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的情況下，海關(guān)開展國(guó)境口岸衛(wèi)生檢疫的工作模式，包括日常的人員及交通工具檢疫、口岸衛(wèi)生監(jiān)督等各項(xiàng)工作。應(yīng)急工作機(jī)制是指在國(guó)外或者國(guó)內(nèi)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件后采取的一系列措施，包括應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)、人員調(diào)配、設(shè)施設(shè)備啟用、衛(wèi)生檢疫措施實(shí)施、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)等等。常態(tài)化工作機(jī)制是應(yīng)急工作機(jī)制的基礎(chǔ)，通過夯實(shí)常態(tài)化工作，固化經(jīng)驗(yàn)做法，提升處置能力，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件到來時(shí)能夠迅速進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)［1］。應(yīng)急工作機(jī)制對(duì)常態(tài)化工作機(jī)制起著促進(jìn)提升的作用，通過審視在應(yīng)急工作機(jī)制中暴露出的不足，有的放矢，加強(qiáng)常態(tài)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化工作流程，不斷提高工作質(zhì)量［2］。課題組通過對(duì)空港口岸原有的海關(guān)衛(wèi)生檢疫業(yè)務(wù)機(jī)制進(jìn)行梳理，選取首都機(jī)場(chǎng)海關(guān)、天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)海關(guān)、廣州白云機(jī)場(chǎng)海關(guān)、重慶江北機(jī)場(chǎng)海關(guān)和濟(jì)南機(jī)場(chǎng)海關(guān)共5 個(gè)單位，針對(duì)其2019 年以前和2020 年以來的衛(wèi)生檢疫工作模式和資源配置情況進(jìn)行調(diào)研和分析。近年來，上述單位在防控甲型H1N1 流感、埃博拉病毒、中東呼吸綜合征等一系列重大公共衛(wèi)生事件時(shí)取得了較好成績(jī)，具有相對(duì)豐富的衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也進(jìn)行了很多的工作機(jī)制探索，具有一定的代表性和針對(duì)性。

2 新冠肺炎疫情前衛(wèi)生檢疫工作機(jī)制情況

本次調(diào)研采取問卷形式，問卷于2021 年5 月上旬完成初稿編制，隨后征求意見并進(jìn)行4 次修改。2021 年6 月，在濟(jì)南機(jī)場(chǎng)海關(guān)對(duì)10 名衛(wèi)生檢疫現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員進(jìn)行了小樣本調(diào)研，然后根據(jù)反饋結(jié)果再次修改，并于6 月底定稿。調(diào)查問卷共設(shè)計(jì)了8 個(gè)問題，涉及6 個(gè)方面：主要為征求空港海關(guān)衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作法規(guī)建設(shè)、聯(lián)防聯(lián)控、預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急保障、隊(duì)伍建設(shè)以及其他方面的意見建議等。2021 年7 月至9 月，課題組分別對(duì)5 家單位進(jìn)行調(diào)研。受疫情出行限制影響，采取現(xiàn)場(chǎng)訪談、電話訪談、網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等方式，累計(jì)發(fā)放問卷100 份，共回收有效問卷86 份。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)空港海關(guān)衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作機(jī)制建設(shè)發(fā)展進(jìn)步明顯，口岸核心能力建設(shè)取得了較好的成績(jī)，逐步完善了檢疫查驗(yàn)、疾病監(jiān)測(cè)、衛(wèi)生監(jiān)督、衛(wèi)生處理和核生化有害因子監(jiān)測(cè)五個(gè)方面業(yè)務(wù)管理體系，依法對(duì)出入境人員、交通工具、貨物、集裝箱、行李、郵包、特殊物品等對(duì)象實(shí)施衛(wèi)生檢疫措施。特別是機(jī)構(gòu)改革以來，各空港海關(guān)按照“政治建關(guān)、改革強(qiáng)關(guān)、依法把關(guān)、科技興關(guān)、從嚴(yán)治關(guān)”的理念，大力推動(dòng)檢疫模式改革，強(qiáng)化國(guó)際旅行衛(wèi)生保健中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用發(fā)揮，提高衛(wèi)生監(jiān)督技術(shù)含量，科學(xué)開展衛(wèi)生處理監(jiān)督管理，合理布局口岸放射性檢測(cè)，口岸衛(wèi)生檢疫能力大幅提升。但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，雖然各海關(guān)取得了不俗的成績(jī)，但距離國(guó)家安全環(huán)境建設(shè)的需要尚有一定差距，工作中還存在著不少亟待改進(jìn)之處。

一是衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)有待完善?！缎l(wèi)生檢疫法》及實(shí)施細(xì)則作為目前我國(guó)國(guó)門生物安全防控的法律依據(jù)，在疫情防控中，它所規(guī)定的應(yīng)急組織協(xié)調(diào)和聯(lián)防聯(lián)控作用，并沒有完全發(fā)揮出來?？诎陡鞑块T彼此之間調(diào)節(jié)協(xié)同機(jī)制尚不完善，并且對(duì)各部門在突發(fā)疫情狀態(tài)下可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠具體，難以真正厘清多個(gè)部門實(shí)戰(zhàn)配合的協(xié)調(diào)方式和響應(yīng)流程。在具體疫情處置中，對(duì)如何管理、如何參與、怎樣配合，缺乏切實(shí)可操作的配合路線和具體行動(dòng)準(zhǔn)則，在重大公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)就更難以真正有效協(xié)調(diào)。

二是衛(wèi)生檢疫聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待加強(qiáng)。目前，國(guó)門生物安全防控組織體系是以海關(guān)、衛(wèi)生健康、公安、交通、外事、口岸等多部門合作為基礎(chǔ)，搭建起扁平化的組織結(jié)構(gòu)。這一短、平、快的臨時(shí)性、橫向型應(yīng)急組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)良好并逐步完善。但是，橫向的政府間組織關(guān)系最大缺陷在于條塊分割所導(dǎo)致的集體行動(dòng)的困境，即對(duì)自身利益最大程度的關(guān)注以及由于信息不對(duì)稱因素影響可能導(dǎo)致的“公用地的悲劇”［3］，在應(yīng)對(duì)像新冠肺炎這類新發(fā)傳染病過程中表現(xiàn)得尤為突出。存在彼此間的溝通不暢以及行動(dòng)的不協(xié)調(diào)、平急轉(zhuǎn)換速度慢、功能切換不到位、應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間過長(zhǎng)等問題［4］。

三是衛(wèi)生檢疫預(yù)警機(jī)制尚不完善?；诜ǘ▊魅静〉谋O(jiān)測(cè)，缺乏體征和病原學(xué)監(jiān)測(cè)，往往屬于被動(dòng)式監(jiān)測(cè)，容易造成現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)監(jiān)測(cè)靈敏度不高的問題?，F(xiàn)場(chǎng)工作人員主要通過紅外體溫監(jiān)測(cè)設(shè)備報(bào)警和旅客主動(dòng)申報(bào)有癥狀等途徑攔截、查發(fā)以發(fā)熱為主要癥狀的疑似傳染病人員并開展檢疫排查，這一工作模式在應(yīng)對(duì)以無癥狀感染者占多數(shù)或疾病癥狀隱匿的傳染病時(shí)，難以避免地會(huì)造成漏檢的情況。同時(shí)，疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過度依賴人員經(jīng)驗(yàn)判斷，很難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的疫情預(yù)警。

四是衛(wèi)生檢疫應(yīng)急保障缺乏前瞻性。從應(yīng)急保障層面來看，此次疫情中，有些部門應(yīng)急物資與設(shè)備保障滯后于疫情發(fā)展速度，往往是事已致，而信未達(dá)；信已達(dá)，而人未到；人已到，而物未至；極易形成一應(yīng)便急，一急便亂，一亂便滯的尷尬局面［5］。再者，由于與衛(wèi)生檢疫技術(shù)支撐要求相適應(yīng)的病原微生物檢測(cè)等實(shí)驗(yàn)室沒有完全配置到位，有的口岸很難檢出像新冠肺炎這類新發(fā)傳染病，無“技”可施［6］。顯然，有限的應(yīng)急資源儲(chǔ)備難以滿足日益增長(zhǎng)的口岸防疫需求。

五是衛(wèi)生檢疫隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。在日益嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)疫情形勢(shì)下，衛(wèi)生檢疫的工作內(nèi)容擴(kuò)大，不僅包括舊、新發(fā)傳染病及人畜共患病等傳染病，還包括核生化等突發(fā)事件。很多基層衛(wèi)生檢疫人員臨床、預(yù)防醫(yī)學(xué)知識(shí)理論薄弱，人員結(jié)構(gòu)老化，“大衛(wèi)生”理念還沒有完全建立，面對(duì)新發(fā)傳染病、生物恐怖等情況時(shí)，處置能力不足。特別是口岸旅檢現(xiàn)場(chǎng)，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不可預(yù)見性、人員實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)過少和現(xiàn)場(chǎng)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)和知識(shí)的差異，口岸檢疫現(xiàn)場(chǎng)人員對(duì)公共衛(wèi)生事件的處理不夠?qū)I(yè)熟練。

六是衛(wèi)生檢疫技術(shù)支撐作用有待加強(qiáng)。國(guó)際旅行衛(wèi)生保健中心作為海關(guān)衛(wèi)生檢疫技術(shù)支撐部門，是保障海關(guān)“專業(yè)執(zhí)法”的重要基礎(chǔ)。新冠疫情發(fā)生以來，國(guó)際旅行衛(wèi)生保健中心迅速啟動(dòng)了應(yīng)急工作機(jī)制，向口岸提供相應(yīng)醫(yī)學(xué)專業(yè)人員協(xié)助衛(wèi)生檢疫人員做好疫情研判、處置、采樣、檢測(cè)等工作；搜集掌握疫情相關(guān)專業(yè)知識(shí)及最新動(dòng)態(tài)，向衛(wèi)生檢疫部門提供決策、處置等專業(yè)參考信息；迅速提升實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力、效能，為口岸疫情防控提供技術(shù)支撐保障。但在如何更深度地參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置，給予衛(wèi)生檢疫工作決策以及現(xiàn)場(chǎng)人員更多的技術(shù)支持方面還顯得不足。

3 新冠肺炎疫情以來逐漸形成的衛(wèi)生檢疫常態(tài)化與應(yīng)急工作機(jī)制情況

新冠肺炎疫情以來，海關(guān)在建立“外防輸入”口岸第一道防線的同時(shí)逐漸形成了“疫情初期原有應(yīng)急機(jī)制應(yīng)對(duì)-常態(tài)化應(yīng)急狀態(tài) （PHEIC 持續(xù)存在下的防控工作常態(tài)化）+突發(fā)事件應(yīng)對(duì) （疫情疊加、其他獨(dú)立的口岸公共衛(wèi)生事件疊加）”模式。課題組通過調(diào)查問卷、電話、現(xiàn)場(chǎng)訪談等形勢(shì)對(duì)新冠肺炎疫情以來各口岸的衛(wèi)生檢疫工作情況進(jìn)行了調(diào)研。在調(diào)研中了解到，各空港海關(guān)在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、預(yù)警監(jiān)測(cè)、隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急保障、技術(shù)作用發(fā)揮等方面積極采取多項(xiàng)措施，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，形成發(fā)揮科技力量支撐、升級(jí)衛(wèi)生檢疫軟硬件設(shè)施、提升核酸檢測(cè)能力、積極聯(lián)系地方專業(yè)人員對(duì)口支援、密切與地方聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制協(xié)調(diào)配合等各具特色的工作機(jī)制，夯實(shí)了衛(wèi)生檢疫工作基礎(chǔ)，為空港海關(guān)進(jìn)一步做好衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作提供了借鑒。

課題組同時(shí)對(duì)后疫情時(shí)代海關(guān)在口岸的監(jiān)管、監(jiān)督職責(zé)的定位進(jìn)行了思考，認(rèn)為海關(guān)作為“外防輸入”的第一道關(guān)口，要厘清職責(zé)邊界，發(fā)揮好自身作用［7］。一是要固化疫情防控指揮體系的經(jīng)驗(yàn)做法。在國(guó)家-省-市三個(gè)層面，分別建立傳染病防控常設(shè)機(jī)構(gòu)，定期組織相關(guān)單位開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、聯(lián)合培訓(xùn)、應(yīng)急演練、聯(lián)席會(huì)議等工作，加強(qiáng)各單位的分工配合，確保一旦需要，迅速由常規(guī)狀態(tài)轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)。二是口岸相關(guān)部門的職責(zé)定位亟待重新梳理。在垃圾廢棄物處理、后續(xù)監(jiān)管等涉及疫情防控的多項(xiàng)職責(zé)需要進(jìn)一步明確。三是要進(jìn)一步強(qiáng)化信息傳遞工作。當(dāng)前信息共享效率仍然不高，部分?jǐn)?shù)據(jù)需要多次錄入，既影響信息采集的準(zhǔn)確性，又降低了信息聯(lián)動(dòng)的效率，需進(jìn)一步暢通“境外、口岸、境內(nèi)”三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)之間的通道，充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”在疫情防控中的作用，提升精準(zhǔn)防控效能。

4 加強(qiáng)空港口岸衛(wèi)生檢疫應(yīng)急與常態(tài)化工作機(jī)制的建議

近期全球疫情形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻，空港口岸“外防輸入”壓力持續(xù)增大，繼續(xù)做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，應(yīng)從以下六個(gè)方面完善衛(wèi)生檢疫工作機(jī)制：

一是進(jìn)一步完善衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)建設(shè)機(jī)制。加快推動(dòng)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則修訂，加強(qiáng)口岸公共衛(wèi)生相關(guān)規(guī)章制修訂，形成覆蓋全過程、多領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。落實(shí)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，加快《口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)技術(shù)規(guī)范》國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)制訂，推動(dòng)將口岸公共衛(wèi)生核心能力納入《國(guó)家口岸查驗(yàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，以口岸核心能力建設(shè)為基礎(chǔ)提升空港口岸衛(wèi)生檢疫工作能力。

二是進(jìn)一步完善衛(wèi)生檢疫人才建設(shè)機(jī)制。強(qiáng)化搭建“線上”＋“線下”培訓(xùn)模式，突出崗位技能培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，加強(qiáng)流調(diào)隊(duì)伍建設(shè)，提高發(fā)現(xiàn)疫情線索的能力，依托有關(guān)信息化系統(tǒng)及時(shí)將涉疫信息轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)布控指令。組建涵蓋公共衛(wèi)生、醫(yī)療、法律和輿情處置等專業(yè)人才的應(yīng)急處置隊(duì)伍，定期組織開展疫情防控處置應(yīng)急演練，注重在演練中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、問題和薄弱環(huán)節(jié)，以練代戰(zhàn)，強(qiáng)化實(shí)操訓(xùn)練，提升口岸一線關(guān)員科學(xué)應(yīng)對(duì)疫情的實(shí)戰(zhàn)能力。

三是進(jìn)一步完善衛(wèi)生檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立權(quán)責(zé)明確、層次分明、協(xié)同作戰(zhàn)的疫情監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，健全口岸傳染病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，建設(shè)全球疫情信息展示及預(yù)警系統(tǒng)，切實(shí)發(fā)揮境外傳染病監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)和境外合作實(shí)驗(yàn)室關(guān)口前移的作用，實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)觸發(fā)。結(jié)合全球疫情、本口岸航線動(dòng)態(tài)、貿(mào)易往來國(guó)家形勢(shì)發(fā)展、病原體監(jiān)測(cè)、輸入病例情況等數(shù)據(jù)，充分分析疫情波及范圍、對(duì)象、危害程度，提出口岸防控對(duì)策，為制定和調(diào)整防控措施提供依據(jù)［8］。

四是進(jìn)一步完善衛(wèi)生檢疫應(yīng)急保障機(jī)制。健全海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)3 級(jí)口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置架構(gòu)，有機(jī)融入海關(guān)總署突發(fā)事件應(yīng)急處置體系。應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)多渠道數(shù)據(jù)信息歸集和共享，建設(shè)智慧口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置現(xiàn)代化指揮平臺(tái)，確保統(tǒng)一指揮、分級(jí)處置。完善應(yīng)急預(yù)案，提高早期預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)、有效處置能力。依托海關(guān)總署實(shí)訓(xùn)基地，運(yùn)用虛擬現(xiàn)實(shí)、人工智能等技術(shù)，打造全真場(chǎng)景模擬演練實(shí)訓(xùn)平臺(tái)，不斷提升應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)水平。

五是進(jìn)一步完善衛(wèi)生檢疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制?？茖W(xué)合理設(shè)置衛(wèi)生檢疫區(qū)域，按照“三區(qū)兩通道”要求和工作流程，進(jìn)一步完善工作區(qū)設(shè)置。著力建設(shè)與空港口岸入境人員規(guī)模數(shù)量相適應(yīng)的負(fù)壓采樣室，改善采樣人員作業(yè)環(huán)境，提高生物安全性。加大科技裝備投入力度，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，提高機(jī)器替代率，減少高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和崗位人員，提高可持續(xù)防控能力。建立健全口岸衛(wèi)生檢疫應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制，有計(jì)劃、分步為口岸一線配齊和更新應(yīng)急器械、用品，確保應(yīng)急處置能用、夠用、好用［9］。

六是進(jìn)一步完善衛(wèi)生檢疫聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。以新冠疫情常態(tài)化防控為契機(jī)，與各級(jí)統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組（指揮部）建立境外輸入性病例報(bào)告通報(bào)機(jī)制，明確信息共享、情況通報(bào)、病例轉(zhuǎn)運(yùn)、人員移交、應(yīng)急處置等合作機(jī)制，探索打通數(shù)據(jù)通道，推動(dòng)入境人員從健康申報(bào)到解除隔離全流程信息可追溯，實(shí)現(xiàn)海關(guān)與地方信息雙向互通［10］。推動(dòng)屬地加大對(duì)海關(guān)工作的支持，在資金、人員、設(shè)施、物資、場(chǎng)所等各方面給予保障，提升疫情防控整體能力。積極發(fā)揮職能作用，建言獻(xiàn)策，全力履職，為做好重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置貢獻(xiàn)海關(guān)力量。