劉 清 生

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

一、引 言

社會(huì)公共事務(wù)管理是國(guó)家的社會(huì)公共管理職能的體現(xiàn)，一般體現(xiàn)為兩大過程，即決策的制定和決策的執(zhí)行。決策執(zhí)行是依據(jù)職權(quán)針對(duì)特定當(dāng)事人就特定事項(xiàng)的具體行政行為，以高效為首要原則。因此，公眾沒有參與決策執(zhí)行的實(shí)際可能。然而，“管理就是決策”[1]。就社會(huì)公共事務(wù)而言，決策的制定是對(duì)社會(huì)公共利益問題做出結(jié)論性的決定，是對(duì)社會(huì)公共利益的處分行為。作為社會(huì)公共利益的最終享有者，社會(huì)公眾無疑是處分該利益的適格主體，因而也是決策制定的當(dāng)然參與者。環(huán)境事務(wù)是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)公眾不宜參與環(huán)境決策的執(zhí)行卻應(yīng)當(dāng)參與環(huán)境決策的制定。因此，環(huán)境公眾參與制度應(yīng)當(dāng)限縮為環(huán)境決策公眾參與制度。

就環(huán)境決策公眾參與制度，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》(以下簡(jiǎn)稱《公眾參與辦法》)做出了諸多有益探索，但其不足也較為明顯。首先，《公眾參與辦法》第一條立法目的雖然規(guī)定了“保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，但細(xì)數(shù)條文可以發(fā)現(xiàn)，其條款幾乎都是關(guān)于環(huán)保部門如何獲取公眾意見的內(nèi)容，似乎并非為保障公眾參與權(quán)而設(shè)計(jì)。其次，《公眾參與辦法》規(guī)定，環(huán)保部門可以通過問卷、座談、聽證會(huì)等方式征求意見，卻沒有關(guān)于誰可以成為答卷者、誰可以參加座談會(huì)或聽證會(huì)等內(nèi)容。再次，環(huán)境保護(hù)是法定義務(wù)。作為法定環(huán)保義務(wù)，環(huán)境保護(hù)顯然不是公眾參與問題。而《公眾參與辦法》第一條以保障“參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”的方式泛化了公眾參與對(duì)象，忽略了環(huán)保部門的何種活動(dòng)應(yīng)當(dāng)被公眾參與的問題。此外，公眾參與的是環(huán)保部門管理的環(huán)境事務(wù)，沒有環(huán)保部門的配合與保障，公眾無法實(shí)現(xiàn)參與。然而，《公眾參與辦法》并沒有規(guī)定環(huán)保部門對(duì)公眾參與的保障義務(wù)，更沒有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。最后，“充分考慮”作為政策性用語并不具有法律意義。但《公眾參與辦法》第九條規(guī)定環(huán)保部門在做出環(huán)境決策時(shí)應(yīng)“充分考慮”公眾意見，環(huán)境公眾參與的法律效果問題被疏遺?？梢?，《公眾參與辦法》與其說是公眾參與辦法不如說是環(huán)境保護(hù)意見征詢辦法。環(huán)境決策公眾參與制度并沒有在《公眾參與辦法》中得到良好建構(gòu)。

那么，我國(guó)環(huán)境決策公眾參與制度究竟應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建呢？制度是按一定目的與程序有意識(shí)地創(chuàng)造的行動(dòng)準(zhǔn)則。作為行動(dòng)準(zhǔn)則，環(huán)境決策公眾參與制度需要解決“公眾是誰”“公眾應(yīng)當(dāng)如何參與”“公眾參與會(huì)產(chǎn)生何種法律效力”3大核心問題。基于該3大核心問題，本文擬以“誰、怎樣參與環(huán)境決策、產(chǎn)生什么效力”為邏輯線索，探討我國(guó)環(huán)境決策公眾參與制度方案。

二、公眾是誰：環(huán)境決策參與人的確認(rèn)

“沒有關(guān)于‘公眾’的界定”[2]被認(rèn)為是環(huán)境公眾參與的一大問題。無疑，解決“公眾是誰”的問題是公眾參與環(huán)境決策的先決條件。只有明確參與人才能建立參與制度。那么，如何明確參與人呢？

1.環(huán)境決策的利益相關(guān)者

公眾之所以參與環(huán)境決策是因?yàn)闆Q策影響了他們的環(huán)境利益。若決策與其環(huán)境利益無關(guān)，公眾就既無參與的根據(jù)，也無參與的必要?？梢?，其環(huán)境利益受決策影響是決定“公眾是誰”的關(guān)鍵。然而，環(huán)境利益受環(huán)境決策的影響存在程度上的不同。那么，影響程度是否是判斷“公眾是誰”的主要因素呢？影響程度是以受影響人為參照對(duì)象的。一般而言，受影響人距離環(huán)境決策作用地越遠(yuǎn)，其環(huán)境利益受影響程度就越小，反之則越大。但人的活動(dòng)不可能固定于某個(gè)區(qū)域，當(dāng)原本受決策間接影響甚至幾乎不受影響的人前往環(huán)境決策作用地時(shí)，環(huán)境決策對(duì)其環(huán)境利益就產(chǎn)生直接影響。質(zhì)言之，人的社會(huì)交往性決定了人隨時(shí)可能處于直接影響之中，影響程度不能成為確定參與人的因素。環(huán)境利益受環(huán)境決策影響的人會(huì)比其他任何人都更有洞察力。因此，對(duì)其環(huán)境利益產(chǎn)生潛在影響的人即環(huán)境利益相關(guān)者均有權(quán)參與環(huán)境決策，而不能因其環(huán)境利益受影響程度不同而受區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，參與決策要以參與人具備理性能力為基礎(chǔ)。

作為公眾共有的生態(tài)利益，整體性的環(huán)境利益不同于個(gè)體性的經(jīng)濟(jì)利益。整體環(huán)境利益與個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益之間往往表現(xiàn)出對(duì)立關(guān)系，即整體環(huán)境利益的維持可能導(dǎo)致個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益的無法增加，而個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益的增加則可能導(dǎo)致整體環(huán)境利益的減損。在整體環(huán)境利益與個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益之間的對(duì)立關(guān)系中，理性自然人只會(huì)將個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益置于優(yōu)先地位，乃至直接損害整體環(huán)境利益。因此，與環(huán)境事務(wù)有著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的個(gè)體不僅無法與僅以環(huán)境利益為目標(biāo)的公眾協(xié)同地參與環(huán)境決策，甚至在環(huán)境決策問題上出現(xiàn)對(duì)立而損害環(huán)境利益。因而，與環(huán)境事務(wù)有著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的成年理性人應(yīng)當(dāng)被排除在決策參與者之外?？梢?，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)中信息公開和公眾參與技術(shù)導(dǎo)則》將“參與規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目編制、投資、設(shè)計(jì)和施工建設(shè)”的人員排除在公眾之外是值得肯定的。

那么，社會(huì)組織是否屬于環(huán)境利益相關(guān)者范疇？馬克思提出，人類生存需要“各種自然條件，地質(zhì)條件、地理?xiàng)l件、氣候條件以及人們遇到的其他條件”[3]。對(duì)自然條件的破壞，一般情形下只表現(xiàn)為對(duì)自然物質(zhì)的破壞，但在嚴(yán)重情況下則是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞直接威脅人類健康與生命。近代以來的環(huán)境問題突顯了人類對(duì)自然環(huán)境的絕對(duì)依賴性，也彰顯了環(huán)境利益的特別意義。環(huán)境利益關(guān)乎人的生命健康利益但并不意味著環(huán)境利益就是生命健康利益。生命健康利益是個(gè)體利益，環(huán)境利益是無法個(gè)體化、無法私有化的公共利益。環(huán)境利益是生命健康利益存在的基礎(chǔ)與平臺(tái)?；趯?duì)環(huán)境問題的反思，作為生命健康利益基礎(chǔ)的環(huán)境利益開始彰顯為環(huán)境權(quán)利。追溯環(huán)境權(quán)利的產(chǎn)生依據(jù)，人類自然生存條件和生態(tài)系統(tǒng)是其基本依據(jù)，公眾的健康與生命則是其最終依據(jù)。生命健康利益非生物所不能享有，社會(huì)組織不具有生命體的基本屬性，不以生命健康利益更不以環(huán)境利益為存在前提，因而無法享有環(huán)境權(quán)利也無法享有環(huán)境利益管理權(quán)利。可見，社會(huì)組織無權(quán)參與環(huán)境決策，猶如其不享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)一樣，縱使其以社會(huì)公益事業(yè)為目的甚至以環(huán)境維權(quán)為目的。當(dāng)然，社會(huì)組織自身沒有參與環(huán)境決策的權(quán)利，但并不妨礙它獲得公眾成員的授權(quán)而取得權(quán)利依據(jù)。

專家論證會(huì)在我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定中出現(xiàn)的頻率越來越高，在環(huán)境保護(hù)中尤甚。那么，專家是否是參與環(huán)境決策的公眾呢？專家是在某一方面具備專業(yè)知識(shí)與專業(yè)技能的人。利用專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)能夠提升行政部門的行政能力，是行政部門作為公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條規(guī)定，在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前應(yīng)當(dāng)召開專家論證會(huì)、聽取專家意見。顯然，聽取專家意見只是法律法規(guī)對(duì)政府行政行為的要求，只是增強(qiáng)政府行政能力的措施，與公眾參與無關(guān)。專家制度或?qū)＜艺撟C會(huì)制度的立足點(diǎn)是行政部門，而非專家更非公眾?？梢?，專家作為個(gè)人是公眾成員，但以專家身份出現(xiàn)時(shí)，專家只是政府行政行為的智力支持，并非公眾成員。

2.環(huán)境決策的在場(chǎng)者

環(huán)境決策公眾參與制度應(yīng)當(dāng)解答的是“公眾是誰”而不是“誰是公眾”的問題?！肮娛钦l”是環(huán)境決策影響了誰的環(huán)境利益的問題，是誰有權(quán)利參與環(huán)境決策的問題。公眾成員之所以能夠參與環(huán)境決策，是因?yàn)楣娕c環(huán)境決策有著環(huán)境利益上的利害關(guān)系。與環(huán)境決策存在利害關(guān)系的人才有權(quán)利參與環(huán)境決策。

一般而言，決策過程可以分為發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、擬定備選方案、選擇最佳方案4個(gè)步驟[4]。第一、二個(gè)步驟合稱為情報(bào)活動(dòng)，第三、四個(gè)步驟分別被稱為設(shè)計(jì)活動(dòng)和抉擇活動(dòng)。任何決策都是從發(fā)現(xiàn)問題開始的，沒有問題就沒有決策。所有環(huán)境利益相關(guān)者都存在發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的可能性，但環(huán)境問題不可能由所有環(huán)境利益相關(guān)者同時(shí)發(fā)現(xiàn)，而往往是具體的個(gè)別成員或相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)的?？梢?，發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題依賴于公眾但并不依賴于所有的個(gè)體成員。發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題后是環(huán)境問題的分析過程，即認(rèn)識(shí)問題的性質(zhì)、程度、影響及原因等情況以找到解決問題的途徑并確認(rèn)決策目標(biāo)。這一過程盡管也是一個(gè)群策群力的過程，但也絕非“人越多力越大”的過程，因而也沒有讓每一個(gè)環(huán)境利益相關(guān)者參加的必要。待決策目標(biāo)確定之后，依據(jù)可行性原則擬定備選方案并對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估分析的過程當(dāng)然是一個(gè)集思廣益的過程。但無論如何集思廣益，必須讓所有環(huán)境利益相關(guān)者參與整個(gè)擬定備選方案的過程也是不現(xiàn)實(shí)的。綜合可見，發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題、確定決策目標(biāo)以及擬定備選方案，都是發(fā)揮公眾集體作用的過程，是群策群力、共同出謀劃策的過程，但在這些過程中并不是所有公眾成員個(gè)體都發(fā)揮作用，而是公眾作為整體發(fā)揮作用即可。在公眾整體作用中，部分公眾成員不參與環(huán)境決策的情報(bào)活動(dòng)和設(shè)計(jì)活動(dòng)即不在場(chǎng)，并不影響環(huán)境決策活動(dòng)的有效開展。

環(huán)境決策的最后程序是選擇最佳方案即抉擇活動(dòng)。方案的抉擇決定了環(huán)境利益的可能增加、維持或者減損，關(guān)乎的是社會(huì)公眾的切身利益。選擇環(huán)境決策最佳方案的實(shí)質(zhì)是通過抉擇環(huán)境決策方案從而處分環(huán)境利益。部分公眾成員不參與環(huán)境抉擇活動(dòng)即不在場(chǎng)，是放棄參與處分環(huán)境利益的體現(xiàn)，其放棄參與處分環(huán)境利益的意愿應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬??？梢?，部分公眾成員不參與環(huán)境決策活動(dòng)即不在場(chǎng)，不僅具有正當(dāng)性更具有合理性。在場(chǎng)表達(dá)了參與者對(duì)環(huán)境權(quán)益的重視，也體現(xiàn)了參與者對(duì)環(huán)境決策事務(wù)的關(guān)心。由此可見，在場(chǎng)是公眾參與環(huán)境決策的基本前提，這就是公眾參與環(huán)境決策在場(chǎng)者原則。

與在場(chǎng)者原則相對(duì)應(yīng)的是著名的搭便車現(xiàn)象。奧爾森認(rèn)為，“大部分人都是搭便車者，并不愿承擔(dān)集體行動(dòng)的組織成本”[5]。搭便車者即不在場(chǎng)者，不在場(chǎng)者期望在場(chǎng)者解決他們的共同問題，如果在場(chǎng)者不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期結(jié)果，便無法實(shí)現(xiàn)搭便車者的預(yù)期目的。實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的的最佳選擇是在場(chǎng)?；谌说乃嚼拘?，所有公眾成員都會(huì)盡可能地選擇在場(chǎng)而不是不在場(chǎng)。那么，為什么仍然存在搭便車現(xiàn)象呢？根源在于在場(chǎng)有成本，因?yàn)樽屧趫?chǎng)者個(gè)體承擔(dān)集體行動(dòng)的組織成本違背了自然人追逐私利的天然本性。集體行動(dòng)的組織成本只能由集體承擔(dān)，這是自然人的人性使然。因此，制度上應(yīng)當(dāng)確保集體行動(dòng)的成本由集體承擔(dān)。集體行動(dòng)成本由集體承擔(dān)的制度安排并非要杜絕搭便車現(xiàn)象，而是要確保不損害在場(chǎng)者的私利，不打擊在場(chǎng)者的在場(chǎng)積極性。就環(huán)境利益管理而言，參與環(huán)境決策是公眾的權(quán)利而非義務(wù)，不在場(chǎng)是環(huán)境利益相關(guān)者作為權(quán)利人的自由。如果參與環(huán)境決策的在場(chǎng)者能夠?qū)崿F(xiàn)公眾期望的環(huán)境結(jié)果，那么要求所有公眾都必須參與決策則是無效率的，甚至“人數(shù)越多，集體做出錯(cuò)誤決定的風(fēng)險(xiǎn)越大”[6]。總之，在場(chǎng)者原則不鼓勵(lì)搭便車但也不反對(duì)搭便車。公眾參與環(huán)境決策的關(guān)鍵并不是所有公眾都參與，而是公眾作為整體能否形成一致思想。

事實(shí)上，在場(chǎng)者原則基本反映了參與公眾對(duì)環(huán)境決策所涉利益的關(guān)系遠(yuǎn)近以及對(duì)所涉環(huán)境利益的關(guān)心程度。與環(huán)境決策利害關(guān)系越大的公眾成員，在場(chǎng)的可能性就越大。越是關(guān)心環(huán)境事務(wù)的公眾，參與環(huán)境決策的概率也會(huì)越高。在場(chǎng)者原則是公眾參與決策的體現(xiàn)，更是環(huán)境利益相關(guān)的體現(xiàn)。在場(chǎng)者原則與環(huán)境利益相關(guān)者原則是相輔相成的。環(huán)境利益相關(guān)者原則是開放性的，在場(chǎng)者原則則是封閉性的。在這開放和封閉的制度搭配中，“公眾是誰”的問題可以得到解決，公眾的內(nèi)涵可以得到明確，人們也不需要再去考慮“誰是公眾”“誰可以代表公眾”的問題，更無需擔(dān)憂“代表產(chǎn)生機(jī)制不健全”[7]的問題。

三、如何參與：政府對(duì)公眾參與環(huán)境決策的保障

對(duì)于“公眾如何參與”，學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前參與存在諸多缺陷。如信息公開制度不完善[8]、意識(shí)不足、能力不強(qiáng)[9]、參與渠道偏少、參與方式被動(dòng)[10]等。當(dāng)然，需要注意的是，“公眾主體意識(shí)日益覺醒”[11]是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。而參與渠道偏少、參與方式被動(dòng)等問題的根源并不在公眾而在傳統(tǒng)環(huán)境決策模式。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)環(huán)境決策模式下環(huán)境決策不僅被認(rèn)為是行政部門的職權(quán)，更被認(rèn)為與公眾之間不存在實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)。通過傳統(tǒng)的環(huán)境決策模式可以清楚地看到“公眾如何參與”中的子問題“公眾究竟參與誰的環(huán)境決策”的答案。不可否認(rèn)，公眾參與的對(duì)象是行政部門的職權(quán)活動(dòng)。可見，“公眾如何參與”的關(guān)鍵在行政部門，沒有行政部門對(duì)公眾參與的法定保障義務(wù)，公眾參與終將無法獲得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。只有行政部門承擔(dān)相應(yīng)的法定義務(wù)，才能保障公眾方便、合理、正常地參與環(huán)境決策。其義務(wù)至少包括環(huán)境決策公眾參與平臺(tái)的建設(shè)義務(wù)以及環(huán)境決策相關(guān)信息的提供義務(wù)。

1.建設(shè)環(huán)境決策公眾參與平臺(tái)

傳統(tǒng)公眾參與是行政部門通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)以及電話等方式提出意見。座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)都是以會(huì)議形式存在的，且都是有規(guī)模限制的。因此，會(huì)議形式不可能讓所有有意愿的公眾成員都參與。征求意見、問卷調(diào)查等顯然也只能針對(duì)有限的個(gè)體，而通過電話等方式提出意見就更是個(gè)體行為了。

公眾參與是與協(xié)商民主相伴而生的。協(xié)商民主“主張公民平等參與，就公共事務(wù)理性交流、爭(zhēng)辯、協(xié)商，最終形成符合公眾意志的決策”[12]。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公眾通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，而協(xié)商就是公眾平等地參與、共同地決定。協(xié)商民主要求公眾能夠廣泛了解所有觀點(diǎn)、意見與立場(chǎng)，廣泛參與公共討論，在公共交流中尋求共識(shí)，達(dá)成可行方案。可見，以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的公眾參與只有在公共平臺(tái)中才能進(jìn)行。公共參與平臺(tái)是公眾參與的先決條件。行政部門只有建設(shè)好公共參與平臺(tái)，公眾參與才能正常進(jìn)行。同時(shí)，依賴公眾參與平臺(tái)，公眾可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政部門的監(jiān)督與約束，“政府對(duì)公眾參與的反饋滯后”[10]7問題也可迎刃而解?！肮妳⑴c環(huán)境決策就是系統(tǒng)表達(dá)公眾環(huán)境利益的過程。在協(xié)商視角下，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商過程來發(fā)展對(duì)共同利益的共有理解。”[13]因此，行政部門要依協(xié)商民主的要求搭建公眾參與平臺(tái)。

無疑，環(huán)境決策公眾參與平臺(tái)的建設(shè)必須以環(huán)境決策所需程序?yàn)橐罁?jù)，適用于環(huán)境決策的整個(gè)過程。環(huán)境決策的第一程序是發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，公眾參與平臺(tái)首先需要圍繞發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題進(jìn)行建設(shè)，確保公眾能夠通過公眾參與平臺(tái)提出環(huán)境問題或了解環(huán)境問題。環(huán)境問題提出后，公眾可以通過參與平臺(tái)了解環(huán)境問題，通過平臺(tái)對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行分析、交流與討論，在獲知信息中交流討論，在交流討論中獲知信息。通過參與平臺(tái)的充分交流與討論，在場(chǎng)公眾才能就環(huán)境問題是否需要進(jìn)行環(huán)境決策而形成共識(shí)。共識(shí)的需要就開啟了環(huán)境決策的下一程序——目標(biāo)確定，因而不會(huì)存在“行政決策程序中公眾參與的啟動(dòng)權(quán)缺失”[7]168問題。在目標(biāo)確定階段，公眾通過公眾參與平臺(tái)可以獲取所有相關(guān)信息并充分發(fā)表意見，在交流與爭(zhēng)辯的協(xié)商過程中形成“重疊共識(shí)”找到解決問題的途徑。確保公眾參與平臺(tái)提供充分交流的協(xié)商機(jī)會(huì)、確保平臺(tái)形成“重疊共識(shí)”機(jī)制，是政府平臺(tái)建設(shè)義務(wù)在環(huán)境決策第一階段即情報(bào)活動(dòng)階段的核心體現(xiàn)。

環(huán)境決策的設(shè)計(jì)活動(dòng)與抉擇活動(dòng)進(jìn)程同樣需要公眾參與平臺(tái)的保障。在設(shè)計(jì)活動(dòng)即擬定備選方案過程中需要公眾的集思廣益、群策群力的作用。公眾參與平臺(tái)需保障每一個(gè)在場(chǎng)公眾成員就設(shè)計(jì)活動(dòng)所做的努力能夠在平臺(tái)上得以呈現(xiàn)，確保對(duì)每一個(gè)在場(chǎng)公眾成員所集之“思”及其所出之“策”能夠在平臺(tái)上處于眾所周知的狀態(tài)。這種“集思”與“群策”的過程就是公眾交流、爭(zhēng)辯、協(xié)商的過程。由此，備選方案的成本效益、決策風(fēng)險(xiǎn)、利弊分析、綜合評(píng)價(jià)等得以清晰，而在場(chǎng)公眾成員可以通過公眾參與平臺(tái)形成共識(shí)性的最佳方案即確定環(huán)境決策。如同情報(bào)活動(dòng)過程一樣，政府建設(shè)公眾參與平臺(tái)的核心義務(wù)是確保參與平臺(tái)能夠引導(dǎo)公眾協(xié)商、整合公眾共識(shí)。

在公眾參與平臺(tái)中，人人得以發(fā)表意見、提供方案，人人可以對(duì)他人意見與方案提出贊同或質(zhì)疑。在這些支持或反對(duì)意見的闡述與協(xié)商中，共識(shí)得以產(chǎn)生。行政部門應(yīng)當(dāng)確保公眾參與平臺(tái)能夠引導(dǎo)公眾協(xié)商以實(shí)現(xiàn)共識(shí)結(jié)果，公眾參與平臺(tái)的運(yùn)行過程就是公眾權(quán)利與政府權(quán)力的互動(dòng)過程，更是公眾權(quán)利的彰顯過程。可見，公眾參與平臺(tái)是政府職責(zé)與公眾權(quán)利的協(xié)作互動(dòng)平臺(tái)，更是政府“從權(quán)力導(dǎo)向型向規(guī)則導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變” “從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變”[14]的平臺(tái)，是公眾主導(dǎo)性和政府輔助性的平臺(tái)。

2.提供環(huán)境決策相關(guān)信息

沒有環(huán)境決策相關(guān)信息，就沒有環(huán)境決策，也談不上環(huán)境決策公眾參與。環(huán)境問題是專業(yè)問題，環(huán)境決策相關(guān)信息的獲得多以相應(yīng)專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)。而行政部門因其權(quán)力特性具有環(huán)境信息獲取的天然優(yōu)勢(shì)，掌握著環(huán)境決策相關(guān)主要信息。如果沒有行政部門的信息支持，公眾參與必將成為無本之木?？梢?，行政部門的環(huán)境決策信息提供義務(wù)，是環(huán)境決策公眾參與制度的基本保障。如果說政府建設(shè)公眾參與平臺(tái)的義務(wù)是硬件建設(shè)義務(wù)，那么信息提供義務(wù)則是軟件服務(wù)義務(wù)。

公眾參與環(huán)境決策依賴于公眾參與平臺(tái)，環(huán)境決策相關(guān)信息的提供也不能脫離公眾參與平臺(tái)。行政部門應(yīng)當(dāng)在公眾參與平臺(tái)中及時(shí)、全面地提供環(huán)境決策相關(guān)信息，并貫穿于環(huán)境決策過程的始終?！董h(huán)境信息公開辦法(試行)》所列的政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息是公眾在進(jìn)入環(huán)境決策程序之前需要了解的信息，行政部門需要將這些信息公布在公眾參與平臺(tái)中。在進(jìn)入環(huán)境決策程序后，行政部門則應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境決策各階段所需，及時(shí)全面地調(diào)查和收集相關(guān)信息，并公布于公眾參與平臺(tái)。具體而言，在環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)階段，行政部門至少應(yīng)當(dāng)提供不同專家就環(huán)境問題所做的專業(yè)分析意見。在方案設(shè)計(jì)階段，行政部門至少應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)不同專家提供不同的建議方案，并對(duì)方案擬解決問題、可行性、利與弊因素、可能利好與不良后果等情況做出說明。在備選方案階段，行政部門至少應(yīng)當(dāng)就不同備選方案邀請(qǐng)不同專家進(jìn)行評(píng)估與綜合評(píng)價(jià)，對(duì)備選方案的成本效益、決策風(fēng)險(xiǎn)做出專業(yè)說明。所有的評(píng)估信息、專家建議方案、專家意見與說明等詳盡內(nèi)容應(yīng)一覽無遺地呈現(xiàn)在公眾參與平臺(tái)中。當(dāng)然，在決策過程中行政部門提供的專家意見不能只局限于環(huán)境科學(xué)方面，在環(huán)境決策可能涉及到社會(huì)學(xué)、公共衛(wèi)生學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科問題時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)學(xué)科的專家意見?？傊姓块T應(yīng)當(dāng)及時(shí)詳盡地提供環(huán)境決策所需的全部信息。

環(huán)境決策信息提供義務(wù)應(yīng)當(dāng)以便民、客觀為基本原則。所謂便民是指行政部門信息提供應(yīng)以公眾參與環(huán)境決策所需為宗旨、以方便公眾及時(shí)獲得為根本。詳盡、及時(shí)、集中地提供環(huán)境信息是便民的基本要求。所謂客觀是指行政部門提供信息時(shí)應(yīng)堅(jiān)持客觀立場(chǎng)，尊重客觀事實(shí)，不得誤導(dǎo)公眾，更不得要求專家提供違背其本意的意見。而尊重客觀事實(shí)不僅指信息必須客觀，還要求信息必須全面，行政部門不得選擇性地提供信息，更不得隱瞞相關(guān)信息?？傊?，行政部門履行信息提供義務(wù)時(shí)必須堅(jiān)守政府治理的服務(wù)精神，以全面、客觀、及時(shí)滿足公眾參與環(huán)境決策所需信息為目標(biāo)。

當(dāng)前的環(huán)境決策都是由行政部門主導(dǎo)的，同時(shí)，行政部門對(duì)于環(huán)境決策結(jié)果也不承擔(dān)法律責(zé)任。此種“行政責(zé)任虛化”[15]遭到學(xué)者一致批評(píng)。然而，讓行政部門對(duì)環(huán)境決策后果承擔(dān)法律責(zé)任也是不切實(shí)際的，因?yàn)槭聦?shí)上行政部門無法向公眾承擔(dān)決策錯(cuò)誤的后果。然而，法律責(zé)任是違反法律義務(wù)的不利后果。在環(huán)境決策公眾參與過程中，行政部門承擔(dān)了公眾參與平臺(tái)的建設(shè)義務(wù)以及決策相關(guān)信息的提供義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)違反該類義務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)然，環(huán)境決策公眾參與是公眾協(xié)商并有共識(shí)性地選擇決策方案的協(xié)商民主過程。在這一過程中，行政部門如果不對(duì)決策結(jié)果做出單方?jīng)Q定，那么也不應(yīng)該對(duì)環(huán)境決策結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任?？梢?，在環(huán)境決策公眾參與中，行政部門的法律責(zé)任不能體現(xiàn)在決策結(jié)果上而只能體現(xiàn)在決策過程中。在決策過程中，強(qiáng)化行政部門環(huán)境決策公眾參與平臺(tái)的建設(shè)義務(wù)以及相關(guān)信息的提供義務(wù)，落實(shí)行政部門對(duì)義務(wù)違反的法律責(zé)任，才能切實(shí)保障公眾參與環(huán)境決策的實(shí)現(xiàn)。這是傳統(tǒng)管制型和管理型政府向服務(wù)型和治理型政府的轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，也是在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上“擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)”[16]的體現(xiàn)。

四、何種效力：公眾參與對(duì)環(huán)境決策的影響力

公眾參與環(huán)境決策應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生何種法律效力呢？這是公眾關(guān)注的核心問題，也是當(dāng)前學(xué)術(shù)頗具爭(zhēng)議性的問題。從以往環(huán)境決策過程來看，公眾參與對(duì)環(huán)境決策的影響力量不夠，公眾參與缺乏原動(dòng)力?！肮妳⑴c產(chǎn)生何種法律效力”事實(shí)上也蘊(yùn)含了“公眾究竟參與誰的環(huán)境決策”的子問題：公眾參與的是行政部門的環(huán)境決策。因此，在環(huán)境決策結(jié)果的決定上，行政部門與社會(huì)公眾之間是存在一定矛盾的。為緩沖這種矛盾，有學(xué)者提出“半公眾參與決策模式”[17]。然而，“半公眾參與”的實(shí)質(zhì)仍然是封閉式的行政決策，并沒有實(shí)質(zhì)性地解決行政部門與社會(huì)公眾之間權(quán)力與權(quán)利的內(nèi)在矛盾，更沒有關(guān)注到公眾之所以能夠參與環(huán)境決策不僅僅是因?yàn)楣娤碛谐绦蛏系膮⑴c權(quán)更是因?yàn)楣娤碛袑?shí)體上管理環(huán)境利益的權(quán)利。公眾參與只是表象，公眾管理其環(huán)境利益才是本質(zhì)。這是確定公眾參與環(huán)境決策法律效力所不容忽視的基本前提。因此，在環(huán)境決策上，不能只有行政權(quán)力或公眾權(quán)利的作用，而應(yīng)該發(fā)揮二者的共同作用。

1.參與環(huán)境決策的目的是參與決定決策內(nèi)容

有學(xué)者提出，公眾意見如果能夠得到充分尊重，“他們將會(huì)盡力貢獻(xiàn)自己的聰明才智，積極為政府出謀劃策”[18]。反之，如果公眾參與越是沒有結(jié)果，參與的積極性就越會(huì)小；而參與積極性就越小，公眾參與就越?jīng)]有結(jié)果。那么，公眾參與環(huán)境決策的目的究竟是什么呢？

環(huán)境是公眾的環(huán)境，公眾是環(huán)境利益的當(dāng)然權(quán)利主體。公眾作為權(quán)利主體管理其環(huán)境利益是公眾行使其權(quán)利的體現(xiàn)。因此，在環(huán)境事務(wù)等社會(huì)公共事務(wù)管理上，不能只有政府的權(quán)力運(yùn)用，更需要有社會(huì)公眾的權(quán)利行使。公眾參與環(huán)境決策是公眾行使環(huán)境利益管理權(quán)的表現(xiàn)方式。

就公共環(huán)境事務(wù)而言，從管理向治理的政府模式轉(zhuǎn)變是以公眾的環(huán)境利益管理權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的。因?yàn)椤白匀毁Y源作為一種公共財(cái)產(chǎn)，它本質(zhì)上為全民所有，公民自然有權(quán)利參與其中?！盵19]環(huán)境利益管理權(quán)是環(huán)境社會(huì)治理的權(quán)利基礎(chǔ)，也是公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利根據(jù)。

公眾享有環(huán)境利益管理權(quán)不僅意味公眾可以參與環(huán)境行政行為(即所謂公眾參與權(quán))，更意味著公眾對(duì)其環(huán)境利益享有一定的自主權(quán)和處分權(quán)。公眾參與權(quán)是公眾環(huán)境利益管理權(quán)在公眾參與過程中表現(xiàn)出來的程序性權(quán)利。公眾對(duì)其環(huán)境利益享有一定的自主權(quán)和處分權(quán)，表明公眾參與絕非為參與而參與，而是要參與行政部門處分環(huán)境利益的決策制定行為，參與決定環(huán)境決策內(nèi)容?？梢?，在環(huán)境決策公眾參與中，公眾關(guān)注的是公眾自己的環(huán)境利益，行使的是環(huán)境利益管理權(quán)，其目的在于參與決定環(huán)境決策內(nèi)容以參與處分其環(huán)境利益。

2.環(huán)境決策公眾參與過程中公眾權(quán)利與行政權(quán)力的協(xié)同作用

環(huán)境利益是公眾的社會(huì)公共利益。社會(huì)公眾自主管理其環(huán)境利益時(shí)，公眾環(huán)境利益管理權(quán)的行使就不僅對(duì)相應(yīng)行政部門形成約束力，更對(duì)環(huán)境決策內(nèi)容形成一定的決定力。

公眾參與環(huán)境決策是公眾行使環(huán)境利益管理權(quán)的體現(xiàn)，因而其法律效力應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在環(huán)境決策的過程中。環(huán)境問題是影響公眾環(huán)境利益的問題，不同的環(huán)境問題對(duì)公眾環(huán)境利益影響程度也不同。在發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題階段，并非所有發(fā)現(xiàn)的問題都是環(huán)境問題，也并非所有的環(huán)境問題都需要通過公眾決策予以解決。對(duì)于某一環(huán)境問題是否需要通過公眾參與環(huán)境決策的方式予以解決，直接影響了環(huán)境利益的享有人——公眾，因而屬于公眾處分其環(huán)境利益的權(quán)限范疇。因此，是否通過公眾參與環(huán)境決策的方式解決環(huán)境問題的部分決定權(quán)歸屬于公眾。這是公眾參與環(huán)境決策在第一個(gè)程序上的法律效力。決策目標(biāo)的確定直接影響著環(huán)境決策的方向，決定了環(huán)境問題的最終解決。倘若決策目標(biāo)錯(cuò)誤，則不僅不能解決已有的環(huán)境問題，而且可能給公眾帶來難以恢復(fù)的環(huán)境利益損害，影響著公眾的環(huán)境利益。作為環(huán)境利益的享有者，公眾也因此享有對(duì)決策目標(biāo)的部分決定權(quán)。這是公眾參與環(huán)境決策在第二個(gè)程序上的法律效力。

在擬定備選方案階段，如果備選方案由行政部門單方提供，那么決策結(jié)果就可能被行政部門所支配。環(huán)境決策備選方案應(yīng)當(dāng)是通過協(xié)商民主的方式、集思廣益形成的共識(shí)。這是公眾參與環(huán)境決策在第三個(gè)程序上的法律效力。當(dāng)然，備選方案畢竟只是備選，最終方案的選擇才更具有結(jié)果意義。從備選方案中選擇最佳方案以作最終決策結(jié)果，是直接決定公眾環(huán)境利益的過程。這一決定權(quán)也應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境公共利益的最終享有人即社會(huì)公眾。這是環(huán)境決策的最終決定權(quán)，是公眾環(huán)境利益管理權(quán)的核心體現(xiàn)。

公眾參與環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)、參與環(huán)境目標(biāo)的確認(rèn)、參與擬定備選方案以及參與選擇最佳方案，都是公眾通過協(xié)商民主的方式形成共識(shí)的過程。這些公眾共識(shí)都對(duì)環(huán)境決策產(chǎn)生了影響力。之所以稱為“影響力”而非獨(dú)立“決定力”，是因?yàn)榄h(huán)境決策的形成過程是政府主導(dǎo)和公眾主體的契合過程，是行政權(quán)力和公眾權(quán)利的雙向互動(dòng)過程。公眾形成共識(shí)過程是公眾作為權(quán)利主體發(fā)揮作用的過程。但公眾共識(shí)的形成只能在行政部門的保障和引導(dǎo)下才實(shí)現(xiàn)。行政權(quán)力在公眾共識(shí)的形成過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位，其主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在建設(shè)環(huán)境決策公眾參與平臺(tái)、提供環(huán)境決策相關(guān)信息、引導(dǎo)公眾形成科學(xué)的環(huán)境共識(shí)等方面。行政權(quán)力的主導(dǎo)作用和公眾權(quán)利的主體作用共同協(xié)作，保障了環(huán)境決策科學(xué)、民主和依法的形成。行政權(quán)力和公眾權(quán)利在環(huán)境決策形成中的協(xié)同過程充分體現(xiàn)了黨十九屆四中全會(huì)關(guān)于“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”的要求。

五、結(jié) 語

公眾是環(huán)境利益的最終享有人，也是在社會(huì)與國(guó)家分離后對(duì)環(huán)境利益享有實(shí)體權(quán)利之人。公眾參與環(huán)境決策是公眾行使環(huán)境利益管理權(quán)的表現(xiàn)，是為保障自身環(huán)境利益而決定決策內(nèi)容。權(quán)利是一種為或不為的自由，公眾參與環(huán)境決策只能以自愿為基礎(chǔ)也即以在場(chǎng)為原則。但鑒于環(huán)境的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益之間的對(duì)立關(guān)系，與環(huán)境決策存在經(jīng)濟(jì)利害關(guān)系之人應(yīng)當(dāng)被排除在參與之外。公眾參與的本質(zhì)是協(xié)商民主。在環(huán)境決策公眾參與過程中，行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公眾參與平臺(tái)的建設(shè)義務(wù)與決策相關(guān)信息的提供義務(wù)。只有在行政義務(wù)的保障下，公眾才能獲得足夠的相關(guān)決策信息，充分、公開、平等地發(fā)表意見、提出質(zhì)疑與共同協(xié)商進(jìn)而在決策各環(huán)節(jié)上形成決策內(nèi)容的共識(shí)。公眾對(duì)環(huán)境決策共識(shí)的形成是行政權(quán)力的主導(dǎo)作用和公眾權(quán)利的主體作用共同協(xié)作的結(jié)果。因而，行政部門對(duì)環(huán)境決策的法律責(zé)任不體現(xiàn)在決策結(jié)果上而體現(xiàn)在決策過程中。公眾的環(huán)境利益管理權(quán)和行政部門的管理權(quán)力只有共同作用才能保證公眾參與環(huán)境決策科學(xué)且民主地形成。