謝天長

(福建工程學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350118)

全面放開生育三孩政策、延長產(chǎn)假時(shí)間、生育保險(xiǎn)并入基本醫(yī)療保險(xiǎn)是當(dāng)前生育保險(xiǎn)制度3個(gè)最為重要的變化。其中，生育保險(xiǎn)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，是在技術(shù)層面把生育過程中所產(chǎn)生的住院費(fèi)用計(jì)入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，即把在醫(yī)院產(chǎn)生的生育費(fèi)用放在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中支出。但這一改革未能觸及生育保險(xiǎn)基金來源、生育保險(xiǎn)待遇水平等問題?；蛘哒f，生育保險(xiǎn)制度中更為重要、更能激勵(lì)生育的內(nèi)容未能得到根本改變，從而，在制度公平性欠缺的同時(shí)也無法很好地助力落實(shí)三孩政策目標(biāo)。

一、公平視角下生育保險(xiǎn)制度存在的主要現(xiàn)實(shí)問題

(一)公平的尺度

公平作為一種價(jià)值尺度，似乎在每個(gè)人的心中都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到或者符合自己的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)認(rèn)為是公平的，反之則認(rèn)為是不公平的。個(gè)人在確立自己的公平標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，實(shí)際包含了一個(gè)參照點(diǎn)，這個(gè)參照點(diǎn)形成兩個(gè)方面的考量，即社會(huì)比較和自我比較。在比較中，人們一般都會(huì)選擇與條件類似的其他人進(jìn)行比較，即在公平參照點(diǎn)的選擇上，法人或非法人組織會(huì)選擇與具有相同或相類似情況的法人或非法人組織就同樣或類似的情況進(jìn)行比較，以此來衡量自身在這類情況中處于優(yōu)勢或劣勢，或者得了“便宜”還是“吃了虧”，此類情形就是社會(huì)比較。這種比較產(chǎn)生對(duì)稱原則，即對(duì)處于類似條件下的人應(yīng)給予類似的待遇，機(jī)會(huì)公平、同工同酬等公平訴求都是對(duì)稱原則的體現(xiàn)[1](P2-3)。如果當(dāng)前的自己和過去的自己相比，那過去的自己就是一個(gè)很好的具有類似條件的“他”，公平訴求中人們往往會(huì)要求能夠獲得與過去的自己類似的待遇，而且境況應(yīng)該是越來越好，至少不能低于以往的待遇。否則就會(huì)認(rèn)為自己在此類情形中“吃了虧”，覺得自己未能獲得公平對(duì)待。

(二)生育保險(xiǎn)制度公平性欠缺的具體表現(xiàn)

從社會(huì)比較上看，生育保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)與待遇存在企業(yè)之間的比較和生育女工之間的比較。前者又存在勞動(dòng)密集型的企業(yè)與非勞動(dòng)密集型的企業(yè)之間的比較、雇傭女性員工多的企業(yè)與雇傭女性員工少的企業(yè)之間的比較；后者則存在生育員工與不生育員工之間的比較、多生孩子的女員工與少生孩子的女員工之間的比較。顯而易見，勞動(dòng)密集型企業(yè)繳交生育保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)大于非勞動(dòng)密集型企業(yè)，雇傭女工多的企業(yè)則在女工的產(chǎn)假和哺乳期需要支付替代工資的成本，乃至生育女工辭職、工作積極性下降等造成的用工成本。生育孩子的員工較之于不生育孩子的員工，無論是投入工作的時(shí)間、對(duì)工作的積極性等普遍少于不生育孩子的員工；生育孩子越多，在工作投入和積極性方面可能就越差。

從自我比較上看，由于我國生育保險(xiǎn)待遇支付不到位、不充分，生育孩子越多，對(duì)于生育家庭而言則面臨著更大的就業(yè)壓力和經(jīng)濟(jì)壓力。生育女性和家庭會(huì)將自己生育孩子之前、第一個(gè)孩子出生之后、第二個(gè)孩子出生之后、第三個(gè)孩子出生之后等不同階段進(jìn)行比較，可能就會(huì)發(fā)現(xiàn)生育保險(xiǎn)待遇提高緩慢、生育激勵(lì)政策落地慢、用人單位貫徹激勵(lì)政策的積極性差、個(gè)人在職場的就業(yè)環(huán)境對(duì)自己越來越不利等問題。所有這些都是育兒父母感覺非常不公平的具體體現(xiàn)：生育孩子變成響應(yīng)國家“三孩”政策的純付出，而不能享受政府所倡導(dǎo)的生育三孩的政策利好。這恐怕就是人們把生育三孩調(diào)侃為“為國生娃”的主要原因。

前述不同企業(yè)間的員工生育公平問題，即勞動(dòng)密集型企業(yè)與非勞動(dòng)密集型企業(yè)間的公平問題，小微企業(yè)與規(guī)模企業(yè)間的公平問題，女性勞動(dòng)者的用人單位與男性勞動(dòng)者的用人單位之間的公平問題，體制內(nèi)就業(yè)與非體制內(nèi)就業(yè)之間的公平問題，生與不生、生多與生少家庭間的公平問題，夫妻均參與就業(yè)與夫妻一方單獨(dú)就業(yè)的家庭差異與公平問題，加上勞動(dòng)保障內(nèi)容與社會(huì)保障內(nèi)容之間的混雜，保障水平的高低差別，進(jìn)一步強(qiáng)化了生育保險(xiǎn)之間的公平問題。

我國生育保險(xiǎn)制度顯現(xiàn)出來的諸多問題，主要原因在于對(duì)制度牽扯的利益各方之公平性考量不足，以及對(duì)負(fù)擔(dān)公平的認(rèn)識(shí)不充分所致。依筆者的理解，對(duì)生育保險(xiǎn)制度公平性之認(rèn)知，應(yīng)體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：其一，需要在企業(yè)、家庭和政府間建立一定的負(fù)擔(dān)公平。生兒育女固然是家庭和夫妻的選擇，但也是國家和社會(huì)所必需。應(yīng)該說，生育行為具有強(qiáng)烈的社會(huì)特征和明顯的外部性。企業(yè)為什么要負(fù)擔(dān)？因?yàn)檫@是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要內(nèi)容和方式。家庭負(fù)擔(dān)，則因?yàn)樯羌彝サ倪x擇。政府負(fù)擔(dān)則體現(xiàn)了生育行為的外部性和生育保險(xiǎn)的利性特征。其二，需要充分考慮不同類型企業(yè)，主要是男性和女性雇員之?dāng)?shù)量不同企業(yè)間的公平問題。換言之，就是要在女性雇員居多和男性雇員居多的不同企業(yè)間尋找一定的制度公平。只有在不同企業(yè)間建立相對(duì)的負(fù)擔(dān)公平，才能避免企業(yè)對(duì)員工的性別進(jìn)行選擇。其三，權(quán)利與義務(wù)的公平。作為具有福利性質(zhì)的一種制度設(shè)計(jì)，生育保險(xiǎn)既要照顧到生育孩子數(shù)量不等的勞動(dòng)者之間權(quán)利義務(wù)的公平問題，也應(yīng)體現(xiàn)多繳納者多獲得的公平問題。

更為嚴(yán)重的是，在三孩政策下，生育保險(xiǎn)的上述公平性差距被進(jìn)一步拉大，導(dǎo)致企業(yè)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)女性就業(yè)者的歧視和招錄限制。生育二孩或三孩的女性則在增加養(yǎng)育孩子負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上被進(jìn)一步設(shè)置了步入職場的障礙，實(shí)際減少了增加家庭收入的機(jī)會(huì)。在企業(yè)限制或歧視女性就業(yè)者和家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重的雙重?cái)D壓之下，生育三孩的政策響應(yīng)者少，導(dǎo)致政策目標(biāo)落空。

(三)生育保險(xiǎn)制度公平性欠缺的估算

甲公司是注冊(cè)于福建省A市的一家勞動(dòng)密集型企業(yè)，員工220人，其中199名員工為年輕女工。允許生育二孩的政策出臺(tái)后，甲公司絕大多數(shù)的女工都要生育二孩；允許生育三孩的政策出臺(tái)后，一部分女工生育了第三個(gè)孩子。該公司一直遵守相關(guān)法律，給所有的員工都繳交了生育保險(xiǎn)。此前，該公司按照《勞動(dòng)法》第六十二條的規(guī)定和公司的規(guī)章制度，規(guī)定每個(gè)女工享有98天的產(chǎn)假，生育保險(xiǎn)基金給予98天的生育津貼。福建省人大常委會(huì)于2016年2月19日修訂的《福建省人口與計(jì)劃生育條例》第四十一條規(guī)定：“依法辦理結(jié)婚登記的夫妻享受婚假十五日；符合本條例生育子女的夫妻，女方產(chǎn)假延長為一百五十八日至一百八十日，男方照顧假為十五日?；榧佟a(chǎn)假、照顧假期間，工資照發(fā)，不影響晉升?！边@造成一個(gè)很大的問題是，生育保險(xiǎn)基金只能給予生育女工98天的生育津貼，但按照《福建省人口與計(jì)劃生育條例》第四十一條規(guī)定，女工享有至少158天的帶薪產(chǎn)假。158天與98天之間所差出的60天生育津貼，生育保險(xiǎn)基金不予支付。企業(yè)已為勞動(dòng)者繳交了生育保險(xiǎn)，不應(yīng)再由企業(yè)為勞動(dòng)者支付這60天工資。

實(shí)際上，造成這一問題的根源在于：一方面，對(duì)于生育津貼的領(lǐng)取時(shí)間，法律并沒有具體規(guī)定，實(shí)踐中都是由政府部門根據(jù)“業(yè)務(wù)工作管理規(guī)則”來確定，既有的計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)也支持了這些規(guī)則，要想突破系統(tǒng)所支持的管理規(guī)則需要特殊審批程序。另一方面，法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不明確，沒有對(duì)情勢變化后所產(chǎn)生的后續(xù)問題予以明確解決，造成一定的模糊空間或者空白地帶，使得執(zhí)行者無法準(zhǔn)確執(zhí)法和操作。舉例而言，西藏自治區(qū)的規(guī)定就比較清晰。根據(jù)西藏自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，領(lǐng)取了《獨(dú)生子女父母光榮證》的職工，最長享受360天的生育津貼，前180天享受100%生育津貼；后180天享受65%的生育津貼。實(shí)際享受生育津貼的天數(shù)以單位批準(zhǔn)的產(chǎn)假天數(shù)為準(zhǔn)。

應(yīng)該說，生育保險(xiǎn)制度的建立，不但是國家對(duì)婦女生育社會(huì)價(jià)值的肯定，而且是均衡用人單位生育負(fù)擔(dān)、預(yù)防就業(yè)性別歧視、促進(jìn)公平就業(yè)的制度保障。從上述的計(jì)算可知，生育保險(xiǎn)制度在實(shí)際運(yùn)行中可能導(dǎo)致新的不公平現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為對(duì)女性員工及其用人單位的不公平，從而用人單位不得不“策略性”選擇避免招收女性員工。因?yàn)橛萌藛挝还蛡蚺詥T工的成本明顯高于雇傭男性員工的成本，包括培訓(xùn)成本、產(chǎn)假成本、使用替代工的成本等，另外，還可能包括女性在生育過程中可能存在的保胎、生育后哺乳和照料孩子給工作造成的現(xiàn)實(shí)影響等，換算成經(jīng)濟(jì)成本可能是以十萬元計(jì)的數(shù)額。一個(gè)女性員工生育一孩的成本大概如此，假設(shè)用人單位有20個(gè)女員工各生育3個(gè)孩子，可想而知，用工成本將是何其巨大。顯然，完全由用人單位來承受如此高昂的用工成本，無疑是欠公平的。

二、生育保險(xiǎn)制度公平性的改革趨向

為了實(shí)現(xiàn)生育制度的公平性，學(xué)者對(duì)生育保險(xiǎn)制度的改革設(shè)計(jì)了若干進(jìn)路，包括強(qiáng)化單獨(dú)的生育保險(xiǎn)制度、并入基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)福利化等。目前的制度實(shí)踐是將原生育保險(xiǎn)制度中有關(guān)住院費(fèi)用的部分納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其他生育保險(xiǎn)待遇則維持在原生育保險(xiǎn)基金中。

(一)強(qiáng)化單獨(dú)的生育保險(xiǎn)制度

生育保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)中的一種，但它具有區(qū)別于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的特殊性。本質(zhì)而言，生育保險(xiǎn)是為了保護(hù)和促進(jìn)人類自身再生產(chǎn)的一種制度設(shè)計(jì)。有學(xué)者認(rèn)為，生育保險(xiǎn)雖然是五個(gè)險(xiǎn)種中的一個(gè)小險(xiǎn)種，但必須實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，設(shè)立單獨(dú)的生育保險(xiǎn)基金，其基本理由是生育保險(xiǎn)制度可以緩解女性因生育而在經(jīng)濟(jì)、時(shí)間等方面產(chǎn)生的緊張狀況。生育保險(xiǎn)待遇除了給予醫(yī)療上的經(jīng)濟(jì)幫助外，還涉及生育保險(xiǎn)待遇，即女性生育期間的工作崗位、工資待遇、社會(huì)保險(xiǎn)等。生育保險(xiǎn)比醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇范圍要寬，醫(yī)療保險(xiǎn)包含不了生育保險(xiǎn)，更代替不了生育保險(xiǎn)[2](P41-46)。

生育保險(xiǎn)制度能夠?yàn)榕陨鷥河峁┹^好的保障，使得生育女性能夠從事社會(huì)勞動(dòng)并保持經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，促進(jìn)和保障了女性的社會(huì)地位。生育保險(xiǎn)給家庭帶來的困難主要是長期的經(jīng)濟(jì)壓力(當(dāng)然還有照料人手和社會(huì)服務(wù)方面的困難)，在現(xiàn)代社會(huì)中尤其如此。從懷孕到孩子出生、長大、上學(xué)，家庭面臨著巨大的人力、物力和資金的投入，因此提高生育保險(xiǎn)待遇，緩解生育家庭在生育小孩中所造成的收入減少、開支增大的經(jīng)濟(jì)壓力，就成為生育保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，也是有效促進(jìn)育齡夫婦生育二孩、三孩，落實(shí)國家生育政策的有效措施?；谏ｋU(xiǎn)制度的特殊性質(zhì)和促進(jìn)生育的特殊目的，有必要強(qiáng)化生育保險(xiǎn)作為單獨(dú)一種社會(huì)保險(xiǎn)的地位，在生育保險(xiǎn)待遇方面做出特殊的制度安排，以實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)促進(jìn)生育的政策目標(biāo)。

(二)將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)

2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了要根據(jù)險(xiǎn)種規(guī)律研究精簡歸并“五險(xiǎn)一金”。2016年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“將生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施”；同年4月，在人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》中，明確了生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施。2017 年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案》，并組織湖南省岳陽市等 12個(gè)城市開展合并實(shí)施試點(diǎn)。在試點(diǎn)取得顯著成效基礎(chǔ)上，2019年3月，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求各省在2019年底前實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施。

醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)合并有一定的利好。其一，減少了兩種保險(xiǎn)由兩套系統(tǒng)分別管理的成本和運(yùn)行費(fèi)用；其二，兩種保險(xiǎn)合并實(shí)施后，通過系統(tǒng)升級(jí)提高了管理效率，減輕了社會(huì)公眾的辦事負(fù)擔(dān)；其三，借助生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并，在短期內(nèi)增加了生育保險(xiǎn)的覆蓋人群；其四，提高了社會(huì)保險(xiǎn)的均質(zhì)化水平，也為未來我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革和拆分繳交積累了經(jīng)驗(yàn)。

從兩險(xiǎn)合并實(shí)施情況來看，兩種保險(xiǎn)只是合并實(shí)施，并非取消生育保險(xiǎn)，是在遵循“保留險(xiǎn)種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本”的總體思路指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一、兩確?！?，即統(tǒng)一參保登記、統(tǒng)一基金征繳和管理、統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理、統(tǒng)一經(jīng)辦和信息服務(wù)、確保職工生育期間生育保險(xiǎn)待遇不變、確保制度可持續(xù)。在我國生育保險(xiǎn)的實(shí)際運(yùn)行中，存在著法律缺失、主體負(fù)擔(dān)不公平、覆蓋群體不公平等問題?；谏鐣?huì)保障的公平性，建議將生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)整合，從而最大程度地保證國民公平享受到基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的權(quán)益[3](P13-14)。實(shí)際上，兩險(xiǎn)合并還存在不少難點(diǎn)，諸如制度融合、繳費(fèi)比例協(xié)調(diào)、基金收支平衡等。兩險(xiǎn)合并實(shí)施管理是因?yàn)榇嬖诤喜⒐芾淼闹T多優(yōu)勢和二者之間密切的聯(lián)系，這也是全球多數(shù)國家或地區(qū)的做法[4](P65-68)。

(三)逐步將生育保險(xiǎn)變?yōu)樯＠贫?/h3>

生育保險(xiǎn)的費(fèi)用，一部分是在醫(yī)院發(fā)生的，但更多的部分通常發(fā)生在醫(yī)院之外，即屬于生育保險(xiǎn)待遇問題。因此，生育保險(xiǎn)在多大程度上解決或滿足生育家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼才是問題的重點(diǎn)，也是切實(shí)發(fā)揮生育保險(xiǎn)作用、有效激勵(lì)育齡夫婦生育二孩或三孩的關(guān)鍵。我國已經(jīng)面臨很嚴(yán)重的人口老齡化問題，產(chǎn)業(yè)工人也存在很大短缺，“用工荒”此起彼伏，為此，短期內(nèi)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口增長和鼓勵(lì)多生育成為政府工作的重要內(nèi)容。此時(shí)，將生育保險(xiǎn)視為一種福利而不是一種社會(huì)保險(xiǎn)具有明顯的優(yōu)勢，能很大程度上減輕多子女家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，從而有助于落實(shí)三孩政策。

基于公民權(quán)身份而非經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的生育福利制度完全消除了現(xiàn)有的生育保險(xiǎn)制度所帶來的生育不平等現(xiàn)象[5](P28)，2000 年國際勞工組織《保護(hù)生育公約(修訂)》(第一百八十三號(hào)公約)將生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)展到包括農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和家務(wù)工作的所有婦女，其第二條第一款規(guī)定：“本公約適用于所有就業(yè)婦女，包括從事非典型形式的隸屬工作的婦女。”因此，有學(xué)者建議將我國現(xiàn)有的生育保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)化為一種普惠的福利制度[5](P28)。這當(dāng)然會(huì)有資金上的壓力，況且現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)某些年度生育保險(xiǎn)基金當(dāng)年收支赤字的狀況。但要注意到，目前生育保險(xiǎn)基金的覆蓋面還很小，很多小微企業(yè)的在職人員未繳交生育保險(xiǎn)；即使繳交的企業(yè)職工，多未能依照職工實(shí)際工資額作為計(jì)算基數(shù)，而是依照地方政府給定的較低水平的工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算繳交生育保險(xiǎn)費(fèi)。另外，政府也有責(zé)任給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)生育保險(xiǎn)基金的資金短缺，作為促進(jìn)生育二孩、三孩的具體措施。

三、公平理念下我國生育保險(xiǎn)制度所面臨的問題

長期以來，生育保險(xiǎn)制度對(duì)維護(hù)職工生育保障權(quán)益、促進(jìn)女性公平就業(yè)、減輕生育家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)發(fā)揮了重要的作用?！岸ⅰ闭叻砰_后，育齡夫婦的生育需求得到階段性集中釋放，生育保險(xiǎn)基金運(yùn)行出現(xiàn)了一些新情況、新問題。“三孩”政策后反而顯現(xiàn)出生育疲態(tài)，這固然是多種因素綜合作用的結(jié)果，毋庸置疑，也有生育保險(xiǎn)激勵(lì)不足的原因。

(一)生育保險(xiǎn)待遇的范圍問題

生育保險(xiǎn)待遇包括醫(yī)療費(fèi)用、產(chǎn)假、生育津貼等[6](P445-446)。未能納入生育保障的婦女則只能享受最基本的生育公共服務(wù)，甚至未能享受任何服務(wù)[5](P28)。目前對(duì)于如何拓展生育保險(xiǎn)待遇的范圍尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，多數(shù)人主張盡量更多地給予女性生育期間的生育保險(xiǎn)待遇，包括給予配偶的生育保險(xiǎn)待遇。不少學(xué)者呼吁盡快規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇的基本內(nèi)容，主要包括：一是全面覆蓋生育的醫(yī)療費(fèi)；二是按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)足額支付甚至提高女性法定產(chǎn)假期間的生育津貼；三是在生育保險(xiǎn)待遇中明確男性享有兩周左右的“生育陪護(hù)假”，其陪護(hù)假期間的津貼由生育保險(xiǎn)基金支付。

生育孩子不僅給家庭帶來經(jīng)濟(jì)、照料等方面的投入，用人單位也可能會(huì)因?yàn)樯缘漠a(chǎn)假(多數(shù)地方為六個(gè)月左右，有的地方政府已經(jīng)將產(chǎn)假延長至一年)需要雇傭替代工、臨時(shí)工來頂替產(chǎn)假女性的工作，從而付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)和管理成本，因此也應(yīng)該考慮給予生育女性的用人單位相應(yīng)的補(bǔ)貼，從而平衡生育女性員工多與生育女性員工少的用人單位之間的公平問題。

(二)生育保險(xiǎn)的覆蓋面問題

我國生育保險(xiǎn)制度在覆蓋面上存在的問題包括：一是生育保險(xiǎn)參保率低，地區(qū)間發(fā)展不平衡；二是生育保險(xiǎn)基金少，享有率低；三是非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域生育保險(xiǎn)覆蓋面窄。

我國生育保險(xiǎn)制度還存在一些隱性問題：一是僅僅保障女性生育期間的部分經(jīng)濟(jì)支出和醫(yī)療服務(wù)，使得生育保險(xiǎn)制度無法起到保護(hù)女性平等就業(yè)權(quán)的作用；二是生育保險(xiǎn)基金的籌集來源于用人單位，沒有用人單位的職業(yè)女性或者在“非正規(guī)部門”就業(yè)的女性就不會(huì)或不能參加生育保險(xiǎn)；三是在我國社會(huì)急劇老齡化的背景下，適度寬松的生育保險(xiǎn)籌集和享受政策更加適合我國的發(fā)展需要[7](P176-179)。

目前生育保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象主要是城鎮(zhèn)職工，廣大的農(nóng)村婦女被排除在生育保險(xiǎn)的范圍之外。事實(shí)上，非正規(guī)就業(yè)的婦女以及各種非公有制企業(yè)、集體企業(yè)、個(gè)體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的從業(yè)女性多數(shù)也沒能納入到生育保險(xiǎn)范圍之中。隨著公民要求平等的意識(shí)逐步提高，生育保險(xiǎn)制度也開始受到質(zhì)疑，因?yàn)樯ｋU(xiǎn)制度已成為阻礙生育基本公共服務(wù)均等化的因素。因此，有學(xué)者建議，在三孩政策背景下，改革完善生育保險(xiǎn)制度，探索構(gòu)建覆蓋全民的現(xiàn)代生育保障體系[8](P37-41)。

(三)生育保險(xiǎn)如何矯正女性就業(yè)歧視問題

就現(xiàn)有法律執(zhí)行層面而言，尤其是各地修訂《人口和計(jì)劃生育條例》延長產(chǎn)假時(shí)長之后，生育女性所在用人單位面臨生育津貼補(bǔ)貼期限不足、企業(yè)要補(bǔ)足工資的問題，這甚至可能引發(fā)仲裁和訴訟。用人單位為解決生育女性長期缺崗問題，不得不保留更多的周轉(zhuǎn)員工，從而保證懷孕和生育女工能夠享有充分的權(quán)利。女工所在的用人單位為女工保留了工作崗位，支付了輪崗、替崗甚至雇傭替代工和培訓(xùn)新人的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。用人單位在利弊權(quán)衡后，自然會(huì)采取各種管理措施限制女性員工生育二胎，或者減少雇傭女工，尤其是避免或減少招收尚未完成生育一孩、二孩或三孩任務(wù)的女性，或者盡可能設(shè)法辭退即將生育的女工，哪怕付出支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的代價(jià)。

現(xiàn)實(shí)而言，女性生育之后一般會(huì)更多地負(fù)擔(dān)照料孩子的家庭責(zé)任，尤其是在哺乳期，用人單位確實(shí)無法讓女職工承擔(dān)過于繁重的工作，例如不能安排出差，這無疑影響到女職工的工作效能和用人單位的業(yè)務(wù)發(fā)展。生育后的女職工也可能受到養(yǎng)兒育女的實(shí)際“拖累”，難以全身心投入工作，在職業(yè)發(fā)展方面只能選擇安于現(xiàn)狀。女職工生育孩子甚至生育多個(gè)孩子之后的職場表現(xiàn)，無疑又會(huì)進(jìn)一步“挫傷”用人單位招收女職工的積極性。

生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中如何幫助避免對(duì)生育女性的就業(yè)歧視，緩解女性走向職場的壓力，既是家庭的責(zé)任，也是社會(huì)的責(zé)任。生育保險(xiǎn)制度方案集中體現(xiàn)了社會(huì)和政府對(duì)女性就業(yè)歧視問題的擔(dān)當(dāng)，生育保險(xiǎn)制度應(yīng)該在矯正對(duì)女性的就業(yè)歧視方面有所作為。

四、基于公平理念的生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

從公平視角看待生育保險(xiǎn)及其制度設(shè)計(jì)，首先要讓生育保險(xiǎn)脫離勞動(dòng)保險(xiǎn)的范疇而成為完全意義上的社會(huì)保險(xiǎn)，即無論是否就業(yè)都由生育保險(xiǎn)基金給予生育家庭一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，并最終讓生育保險(xiǎn)成為一種福利制度。目前情況下，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革，逐步解決生育保險(xiǎn)制度的公平性問題。

(一)以生育保險(xiǎn)稅補(bǔ)充生育保險(xiǎn)費(fèi)

公平視角的生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，首先考慮要均衡用人單位負(fù)擔(dān)，尤其是減輕女性員工比較多的用人單位之于女工生育的負(fù)擔(dān)問題。要讓女性員工比較多的用人單位減少一定的負(fù)擔(dān)，實(shí)際是為用人單位招收女工創(chuàng)造一些有利條件。將促進(jìn)女性公平就業(yè)作為重要立法宗旨，是有效發(fā)揮《生育保險(xiǎn)法》在促進(jìn)公平就業(yè)方面的重要作用的前提[9](P70-74)。

從用人單位運(yùn)行的實(shí)際情況看，選擇招聘男女職工，在生育這一問題上對(duì)用人單位產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)差別很大，實(shí)際強(qiáng)化了雇傭上的性別歧視。如果以夫妻一方繳交生育保險(xiǎn)作為享受全部生育保險(xiǎn)待遇的前提，或許就能在一定程度上拉平生育保險(xiǎn)制度在性別上的差異，甚至可產(chǎn)生對(duì)女性就業(yè)的促進(jìn)作用。該制度設(shè)計(jì)的核心是以家庭作為生育保險(xiǎn)繳交的主體，夫妻雙方中以男性所在用人單位作為優(yōu)先繳交生育保險(xiǎn)的一方，這時(shí)女性勞動(dòng)者不必繳交生育保險(xiǎn)，但依據(jù)丈夫的繳交情況享受生育保險(xiǎn)待遇。對(duì)于雇傭男性勞動(dòng)者較多的用人單位，用人單位就多負(fù)擔(dān)生育保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)雇傭女性勞動(dòng)者較多的用人單位，則體現(xiàn)在給予女性勞動(dòng)者較充分的產(chǎn)假保障，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的用工成本，從而體現(xiàn)男女勞動(dòng)者在生育保險(xiǎn)中的公平性。

當(dāng)然，還可以根據(jù)用人單位生育保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)情況，利用稅收調(diào)節(jié)來降低用人單位雇傭女性員工的成本。根據(jù)男女職工的比例和生育補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額等因素，確定減稅和附加稅標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)女職工超過一定比例的用人單位減稅，對(duì)女職工低于一定比例的用人單位征收附加稅等。對(duì)因雇傭女性而遭受“性別虧損”的用人單位給予一定補(bǔ)償，抵消這些用人單位因雇傭女性員工而增加的雇傭成本。

在生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施中，可以考慮以男職工人數(shù)作為優(yōu)先繳交生育保險(xiǎn)的人頭數(shù)，減輕用人單位尤其是女性勞動(dòng)者較多的用人單位生育保險(xiǎn)繳費(fèi)的壓力。未來可以疊加征收生育保險(xiǎn)稅來補(bǔ)充生育保險(xiǎn)基金，減少用人單位類型或雇員性別對(duì)生育保險(xiǎn)待遇的影響，以用人單位經(jīng)營收益作為繳交生育保險(xiǎn)稅的計(jì)算基數(shù)，也體現(xiàn)用人單位的一種社會(huì)責(zé)任。

(二)提高政府負(fù)擔(dān)比例的制度設(shè)計(jì)

我國全面放開三孩人口政策落地的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)面臨很多挑戰(zhàn)。生育保險(xiǎn)基金已出現(xiàn)當(dāng)年“收不抵支”問題，應(yīng)適時(shí)改革生育保險(xiǎn)基金籌資模式[10](P86-93)。當(dāng)前，既要正視生育保險(xiǎn)制度運(yùn)行中已經(jīng)產(chǎn)生的具體問題，也要充分考慮生育保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的整體思路和框架，并為具體制度設(shè)計(jì)提供方案。在生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，要充分考慮制度的公平性問題，這既與生育保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度屬性有關(guān)，也和制度運(yùn)行的效率有關(guān)。兼顧家庭、用人單位和政府間的不同責(zé)任和負(fù)擔(dān)比例，設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的繳交方式和執(zhí)行方式，均衡不同主體間的生育保險(xiǎn)待遇，是制度公平和制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。

生育保險(xiǎn)屬于社會(huì)保障范圍，實(shí)行由勞動(dòng)者、用人單位和政府三方共同負(fù)擔(dān)的生育保險(xiǎn)基金籌集模式，是擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面，提高生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的必然選擇[4](P65-68)。未來提高生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)生育保險(xiǎn)待遇的項(xiàng)目和延長享受生育保險(xiǎn)待遇的時(shí)長，需要的資金量會(huì)大幅提高，需要政府給予更多的財(cái)政投入來滿足相應(yīng)的資金需求，從而有效激勵(lì)育齡夫婦生育二孩、三孩。

生育既是家庭和夫妻的事情，也是社會(huì)的事情。聯(lián)合國《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》序言指出：“養(yǎng)育子女是男女和整個(gè)社會(huì)的共同責(zé)任?！闭胸?zé)任對(duì)家庭之生育、撫養(yǎng)行為給予一定的物質(zhì)幫助，體現(xiàn)在生育保險(xiǎn)制度中就是政府要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。當(dāng)然，政府、用人單位和家庭具體按照什么比例來負(fù)擔(dān)生育保險(xiǎn)費(fèi)，還需要更為精確的計(jì)算。政府還有責(zé)任保障生育保險(xiǎn)制度的廣泛覆蓋和有效執(zhí)行，把生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)捆綁繳交是一個(gè)有效的措施，這主要是解決繳交的執(zhí)行瓶頸問題，即有的人因?yàn)槲椿榛蛘卟幌肷蛘咭呀?jīng)享受生育保險(xiǎn)待遇而不繳交生育保險(xiǎn)費(fèi)的問題，避免執(zhí)行上的困難。

(三)均衡繳交基數(shù)和生育保險(xiǎn)待遇的制度設(shè)計(jì)

生育保險(xiǎn)在繳交比例上通常是一致的，但在繳交基數(shù)上存在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員之間的差別，也存在不同企業(yè)之間因?yàn)樗兄菩问?、管理方式等?dǎo)致的差異，企業(yè)通常以政府規(guī)定的最低基數(shù)來繳交生育保險(xiǎn)費(fèi)，這樣當(dāng)然不利于生育保險(xiǎn)基金的資金歸集。目前情況下，在某一設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)，以無差別的繳交基數(shù)和比例來繳交生育保險(xiǎn)費(fèi)，可能是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)均質(zhì)化的第一步，是比較容易為社會(huì)各界接受和支持。

由于生育保險(xiǎn)費(fèi)繳交存在許多不同情況，目前存在差別化的生育保險(xiǎn)待遇水平。有的用人單位不再給予女員工工資，所領(lǐng)取的生育保險(xiǎn)待遇就是該女工的工資。有的用人單位則維持女員工較高的工資水平，甚至按照全勤的方式給予產(chǎn)假女性工資待遇。實(shí)際的情況還會(huì)更加復(fù)雜，比如，全職媽媽的生育保險(xiǎn)待遇問題，農(nóng)村女性的生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)問題，等等。有人提出，丈夫參加了生育保險(xiǎn)的，無論妻子是否參加生育保險(xiǎn)，都可以領(lǐng)取生育津貼，領(lǐng)取生育津貼的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)以丈夫的工資標(biāo)準(zhǔn)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；如果生育女性繳交了生育保險(xiǎn)而丈夫沒有繳交生育保險(xiǎn)的，則以該用人單位的平均工資領(lǐng)取生育津貼。如果雙方都在職的，以工資高的一方作為領(lǐng)取生育津貼的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。這些都是體現(xiàn)公平性的設(shè)計(jì)，值得借鑒。

筆者不主張非常復(fù)雜、繁冗的制度方案。更為理想的方式應(yīng)該是，凡是繳交了生育保險(xiǎn)的家庭，都能夠無差別地享受較高水平的生育保險(xiǎn)待遇，讓生育女性能夠在法定的產(chǎn)假中享受與當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY水平一致的薪酬補(bǔ)貼。當(dāng)然，還可以鼓勵(lì)用人單位給予更好的福利待遇，對(duì)生育女性額外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，地方政府和企業(yè)還可積極拓展生育保險(xiǎn)的待遇范圍和保障項(xiàng)目。生育保險(xiǎn)待遇除了產(chǎn)假、生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助、生育保險(xiǎn)補(bǔ)助、男性護(hù)理假等內(nèi)容外，還可以根據(jù)社會(huì)需求不斷擴(kuò)大和優(yōu)化生育保險(xiǎn)待遇，如上幼兒園之前的照料補(bǔ)貼。從公平的角度考慮，在給予生育女性個(gè)人及其家庭生育保險(xiǎn)待遇的同時(shí)，還要給予女性員工所在單位一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)貼用人單位招收、培訓(xùn)替代工的經(jīng)濟(jì)支出。

五、結(jié)語

從目前的情況看，雖然三孩政策已經(jīng)落地，但育齡夫婦生育三孩的意愿并不如預(yù)計(jì)的那樣強(qiáng)烈。作為面臨急劇老年化的國家，政府應(yīng)該適度鼓勵(lì)女性生養(yǎng)孩子并休足產(chǎn)假。地方政府在做大生育保險(xiǎn)基金的同時(shí)，應(yīng)提高生育保險(xiǎn)待遇水平、擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍和增設(shè)保障項(xiàng)目，切實(shí)鼓勵(lì)育齡夫婦生育二孩和三孩。對(duì)未能繳交生育保險(xiǎn)的農(nóng)村女性和無業(yè)女性，也要在物質(zhì)上提供一定的補(bǔ)助，比如報(bào)銷生育住院和手術(shù)的費(fèi)用，給予與在職女性同等水準(zhǔn)的生育補(bǔ)貼，從而在客觀上承認(rèn)女性在撫養(yǎng)小孩等家務(wù)活動(dòng)的職業(yè)屬性，這也符合《社會(huì)保險(xiǎn)法》的屬性和本質(zhì)要求。未來，希望在很短的時(shí)間內(nèi)過渡到全社會(huì)女性無差別地享有生育保險(xiǎn)待遇的保障水平，即不論生育女性是否參加工作，都可以獲得生育保險(xiǎn)待遇。女性員工的用人單位也會(huì)從生育保險(xiǎn)基金中獲得一定的補(bǔ)助來減輕女員工休產(chǎn)假帶來的用工壓力，從而在更廣泛意義上實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)制度在不同類型用人單位、不同生育家庭中的公平。