李慶瑞； 伲永貴

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200；2.阜陽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 阜陽 236037)

一、問題的提出

城市企業(yè)主義是西方新自由主義的產(chǎn)物，也是全球化背景下西方國(guó)家對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的回應(yīng)，核心理念是以企業(yè)化方式和企業(yè)家精神管理城市。后工業(yè)化時(shí)代，西方城市基礎(chǔ)設(shè)施衰敗和公共服務(wù)供給不足誘發(fā)城市治理變革，自David Harvey首次提出地方政府的企業(yè)主義轉(zhuǎn)向后[1]5，西方學(xué)者多以城市企業(yè)主義的內(nèi)涵、特征，以及在城市營(yíng)銷、城市更新等治理領(lǐng)域中的應(yīng)用為研究重點(diǎn)。我國(guó)學(xué)者對(duì)城市企業(yè)主義的研究肇始于新世紀(jì)沿海城市的對(duì)外開放，隨著研究的深入，研究場(chǎng)域從沿海城市拓展到內(nèi)地，研究?jī)?nèi)容從理念引介到治理實(shí)踐。學(xué)者們?cè)谝槲鞣匠鞘衅髽I(yè)主義的過程中注重理論的本土化建構(gòu)。

不同于西方城市企業(yè)主義的話語內(nèi)核，中國(guó)城市企業(yè)主義以中國(guó)特定的制度情境為背景。自中國(guó)開啟財(cái)政分稅制改革以后，地方政府自主權(quán)逐漸增多，成為城市發(fā)展的核心指揮者。不管是政治錦標(biāo)賽下的晉升激勵(lì)還是本級(jí)財(cái)政的客觀供應(yīng)，地方政府注意力分配過程中的首要考量始終是財(cái)政收益的最大化。從扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到建立工業(yè)區(qū)，從土地財(cái)政到城市經(jīng)營(yíng)，城市企業(yè)主義雖改頭換面，但核心理念——企業(yè)化方式和企業(yè)家精神貫穿城市管理始終。城市企業(yè)主義在治理實(shí)踐中體現(xiàn)的政府高效運(yùn)作、政社合作觀、企業(yè)家精神等行為理念，在促進(jìn)城市快速發(fā)展、重構(gòu)城市空間、促進(jìn)公私合作、提高效率的同時(shí)，帶來諸如民生責(zé)任弱化、公共資源浪費(fèi)等問題。

縱觀國(guó)內(nèi)外研究可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)者以宏觀視角構(gòu)建城市企業(yè)主義理論，以城市為分析單位，探討城市企業(yè)主義的內(nèi)涵、特征、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，缺少對(duì)治理效果的測(cè)量，少有對(duì)存在問題的深入剖析及相應(yīng)發(fā)展策略研究。筆者以“城市”“企業(yè)主義”為關(guān)鍵詞，從CNKI搜索相關(guān)文章，發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域成果主要集中于2012—2015年，時(shí)間上存在斷點(diǎn)現(xiàn)象。在中國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%和國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)下，城市企業(yè)主義理念在城市治理中是否仍有體現(xiàn)？如有，呈現(xiàn)何種新的表現(xiàn)樣態(tài)，存在哪些問題？基于此，有必要追根溯源，重新審視城市企業(yè)主義的西方話語和理論內(nèi)核，并基于中國(guó)特有的制度情境，厘清城市企業(yè)主義在中國(guó)治理實(shí)踐中的實(shí)施領(lǐng)域和范圍。唯有此，才能探清城市企業(yè)主義促進(jìn)城市治理的方略，才能正確處理城市發(fā)展中平等與效率、發(fā)展與民生的關(guān)系，為我國(guó)城市治理能力和治理水平現(xiàn)代化提供借鑒。

二、城市企業(yè)主義的西方話語

20世紀(jì)70年代石油危機(jī)后，凱恩斯主義日漸式微，新自由主義應(yīng)運(yùn)而生，城市政策從福特主義生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)向以更加開放和靈活的自由市場(chǎng)為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)模式，放松市場(chǎng)管制、分權(quán)、私有化等成為資本主義國(guó)家緩解危機(jī)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要策略?；谶@一社會(huì)背景，David Harvey提出，城市治理模式已經(jīng)從注重城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)效率導(dǎo)向型管理主義模式走向重視對(duì)外開放、適應(yīng)全球化浪潮的城市企業(yè)主義治理模式[1]16。

早期學(xué)者多從政治經(jīng)濟(jì)層面論述城市企業(yè)主義，認(rèn)為城市企業(yè)主義是按照企業(yè)化方式治理城市，以投資性項(xiàng)目而非改善型建設(shè)吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[2]155，應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的城市間競(jìng)爭(zhēng)。城市企業(yè)主義以企業(yè)家精神[2]148和創(chuàng)新[3]2290為治理理念，以公共部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和與私營(yíng)部門分享收益的公私合作為核心[2]160，政府職能從提供服務(wù)、強(qiáng)化管制轉(zhuǎn)向重建城市和經(jīng)濟(jì)再生[2]168。作為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營(yíng)銷的關(guān)鍵角色，地方政府應(yīng)建立具有地方特定性的區(qū)域性制度安排、治理策略和發(fā)展政策[4]220，這類政策包括以創(chuàng)新為核心[5]的人力資本投資、財(cái)政資本、稅收和解除規(guī)制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及商業(yè)文化和企業(yè)主義氛圍營(yíng)造。中央政府則應(yīng)積極實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政職責(zé)的去中心化或放權(quán)。資本主義社會(huì)的企業(yè)化城市具有三個(gè)基本特征，即以企業(yè)化創(chuàng)新策略維持或增加經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、以企業(yè)化方式推動(dòng)明確構(gòu)想的計(jì)劃、以企業(yè)化表述話語描述和營(yíng)銷城市[4]310，冒險(xiǎn)、創(chuàng)新、營(yíng)銷、利潤(rùn)動(dòng)機(jī)等是城市企業(yè)主義的基本特征[6]。

隨著城市企業(yè)主義理念在資本主義國(guó)家行政實(shí)踐中的不斷普及，學(xué)者以更廣闊的視角研究城市企業(yè)主義的實(shí)踐策略。David Harvey提出城市企業(yè)主義的四個(gè)基本實(shí)踐策略，即積極投資新產(chǎn)品和新服務(wù)，以突顯特殊優(yōu)勢(shì)，以消費(fèi)空間分配提升競(jìng)爭(zhēng)地位，以中央財(cái)政支持和基礎(chǔ)設(shè)施獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，中央政府通過對(duì)剩余產(chǎn)品的再分配促進(jìn)城市復(fù)興[1]15-17。Bob Jessop強(qiáng)調(diào)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)取決于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題，應(yīng)通過形象再造、經(jīng)濟(jì)治理模式再設(shè)計(jì)和資本重組等措施建設(shè)企業(yè)化城市，并重點(diǎn)打造城市的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)。前者通過政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)新，提高產(chǎn)出；后者通過中央政策、放松管制等吸引流動(dòng)投資[7]。Brian Doucet研究鹿特丹地區(qū)產(chǎn)業(yè)群和格拉斯哥港大型工程，從目標(biāo)、政府角色、愿景三個(gè)方面考察企業(yè)主義理念導(dǎo)向的政府和不同利益主體在大型工程建設(shè)中的作用[8]。

近些年，學(xué)者們開始呼吁城市發(fā)展的可持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多重發(fā)展目標(biāo)。J.M.Yu認(rèn)識(shí)到單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的企業(yè)主義傾向帶來的危害，認(rèn)為在企業(yè)主義理念下城市發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，大興土木工程、建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項(xiàng)目，非但不能解決主要的城市問題，反而對(duì)改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活收效甚微，且容易忽略城市貧困群體，主張應(yīng)從發(fā)展型城市、企業(yè)主義城市走向正義的城市[9]。Linjun Xie等認(rèn)為，通過協(xié)調(diào)縱向行政治理和橫向部門機(jī)構(gòu)之間的城市企業(yè)體系，形成三種不同類型的城市企業(yè)主義，即可擴(kuò)展的初創(chuàng)城市企業(yè)家精神、資產(chǎn)替代型城市企業(yè)主義和城市擴(kuò)張型企業(yè)主義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中尋求可持續(xù)發(fā)展路徑，尋求城市企業(yè)主義與可持續(xù)發(fā)展之間的平衡[10]。

可見，西方話語下的城市企業(yè)主義產(chǎn)生于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。理論層面從關(guān)注政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向關(guān)注企業(yè)精神理念，實(shí)踐層面從重視競(jìng)爭(zhēng)與合作的外向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略走向重視人力資本和城市正義的可持續(xù)發(fā)展政策。未來城市企業(yè)主義的發(fā)展方向是努力尋求城市可持續(xù)發(fā)展與城市人居屬性的合一發(fā)展。

三、城市企業(yè)主義興起的中國(guó)語境

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，中國(guó)城市發(fā)展呈現(xiàn)出的企業(yè)主義不僅是對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化的積極回應(yīng)，也是具有中國(guó)特色行政管理體制的必然表現(xiàn)。

(一)經(jīng)濟(jì)全球化和新區(qū)域主義是城市企業(yè)主義理念興起的土壤

經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)，國(guó)家、區(qū)域、城市互動(dòng)頻繁，城市競(jìng)爭(zhēng)從傳統(tǒng)的以企業(yè)為中心的全球在地化(glocalizaion)轉(zhuǎn)向基于城市戰(zhàn)略行動(dòng)主體的全球城市化(glurbanizaion)[3]2300-2303，城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力從資源存量集聚擴(kuò)張能力轉(zhuǎn)向資源優(yōu)化配置能力。在尺度重構(gòu)和國(guó)家空心化視角下，城市政府角色從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接調(diào)控者變?yōu)閰⑴c者。城市面臨改善投資環(huán)境、吸引投資的巨大壓力，必須采取主動(dòng)的地方性策略，積極爭(zhēng)取、合理配置流入中國(guó)的大量外資，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，城市政府必須轉(zhuǎn)變治理理念，積極主動(dòng)構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境、開闊的資源優(yōu)化平臺(tái)和完整的產(chǎn)業(yè)集群，以創(chuàng)新要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)高效的城市治理，這是城市企業(yè)主義理念興起的現(xiàn)實(shí)要求。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口不斷膨脹，交通、信息技術(shù)的發(fā)展客觀上打破了國(guó)家之間的邊界，改變了傳統(tǒng)的府際關(guān)系和央地權(quán)力配置，區(qū)域治理成為國(guó)家治理的主旋律，大都市治理從傳統(tǒng)區(qū)域主義轉(zhuǎn)向新區(qū)域主義[11-12]。傳統(tǒng)區(qū)域主義是大都市區(qū)內(nèi)僅有一個(gè)政治決策中心和一個(gè)統(tǒng)一的政府組織結(jié)構(gòu)的單中心體制，新區(qū)域主義打破單一政府機(jī)構(gòu)合作的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)或社會(huì)跨部門合作治理，網(wǎng)絡(luò)化、開放、信任、賦權(quán)、多邊界、區(qū)域等是其核心治理理念。新區(qū)域主義以復(fù)合性合作網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)成為20世紀(jì)90年代以后城市治理的金科玉律。在此背景下，中國(guó)著力建造城市戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過城市群、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等區(qū)域合作優(yōu)化資源布局，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)分稅制及住房和土地利用制度的改革賦予城市政府自主權(quán)

1978年以前，政府間的財(cái)政管理體制在集權(quán)與分權(quán)、高度集中與財(cái)政包干之間反復(fù)調(diào)整[13]115-118。改革開放以后，分權(quán)和市場(chǎng)化改革為財(cái)政包干制度提供了良好的政策空間，一定程度上調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，但也出現(xiàn)棘輪效應(yīng)、稅制繁雜、藏富于民、藏稅于企業(yè)等弊端。1994年分稅制改革使地方政府截留稅收的做法難以為繼，面對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不匹配，地方政府不得不另辟財(cái)路，主動(dòng)吸引流動(dòng)資本。隨后的住房制度改革將住房商品化確定為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎[14]56。2002年，國(guó)土資源第11號(hào)令首次明確經(jīng)營(yíng)性用地的使用權(quán)必須以招拍掛方式出讓，市場(chǎng)配置土地資源的制度確立土地利用的市場(chǎng)化發(fā)展，有效遏制土地投機(jī)行為，開發(fā)商不再擁有特殊的協(xié)議價(jià)格，所有的經(jīng)營(yíng)性土地必須以市場(chǎng)化方式公開競(jìng)價(jià)，且土地出讓收入絕大多數(shù)歸市縣政府所有。此后，商品住宅市場(chǎng)繁榮發(fā)展，住宅用地大幅攀升。面對(duì)有限的土地資源，城市政府通過囤地、推遲開發(fā)等方式控制土地供應(yīng)，提升土地價(jià)格，增加土地對(duì)城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，通過大力投資制造業(yè)和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)以獲取高額利潤(rùn)。

可見，分稅制是地方政府廣開收入渠道、增加地方收入的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，住房和土地制度的改革則是地方政府通過土地快速增加財(cái)富的主動(dòng)性戰(zhàn)略，體現(xiàn)了城市企業(yè)主義的鮮明特征。值得注意的是，這種企業(yè)主義行為僅能實(shí)現(xiàn)短期市政收入，而忽視城市公共服務(wù)供給和服務(wù)業(yè)發(fā)展，對(duì)于城市的長(zhǎng)期整體性發(fā)展極為不利。

(三)壓力型體制下的政治錦標(biāo)賽和官員結(jié)對(duì)競(jìng)賽是企業(yè)主義的體制根源

除行政權(quán)分配和財(cái)政分稅制改革外，政治錦標(biāo)賽是理解城市企業(yè)主義的微觀視角。政治錦標(biāo)賽是同級(jí)政府或者不同轄區(qū)的地方官員之間為了獲得政治晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的博弈[13]162。當(dāng)前，決定政府官員晉升的依據(jù)仍是GDP、招商引資、公共財(cái)政收入等可量化的指標(biāo)。在行政發(fā)包體制下，韋伯式等級(jí)行政級(jí)別奠定了發(fā)包人的絕對(duì)權(quán)威，執(zhí)行權(quán)的下放則賦予地方政府自由裁量權(quán)。于是在中國(guó)上下一致、職責(zé)同構(gòu)的行政體制下，政治錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制的雙重動(dòng)力推動(dòng)政治錦標(biāo)賽逐級(jí)推進(jìn)、層層加碼。下級(jí)官員為了能夠拿到晉升門票，不得不絞盡腦汁，提升本地區(qū)的GDP排名和個(gè)人業(yè)績(jī)，由此產(chǎn)生一系列企業(yè)式行為，如以土地財(cái)政獲取短期高額收益，以政策吸引人才、資本和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素獲得發(fā)展先機(jī)，通過政府流程再造、提升成本意識(shí)、改進(jìn)服務(wù)效率等方式吸引外資。

最新研究表明，因治理績(jī)效難以衡量，對(duì)城市基層治理效能的考量則更依賴于“印象政績(jī)”，由此出現(xiàn)基層治理場(chǎng)域中的上級(jí)“條條”與下級(jí)“塊塊”結(jié)對(duì)競(jìng)賽的新機(jī)制[15]。于是依靠創(chuàng)新創(chuàng)造政府治理亮點(diǎn)、提升印象政績(jī)的做法層出不窮。這種創(chuàng)新突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過在同級(jí)中工作表現(xiàn)突出而獲得上級(jí)良好印象，這一點(diǎn)同政治錦標(biāo)賽如出一轍；二是在貫徹執(zhí)行政策中表現(xiàn)出較強(qiáng)的執(zhí)行力和創(chuàng)新意識(shí)。自2000年中國(guó)開展首屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選和獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)以來，各省區(qū)市紛紛推出政府創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)評(píng)審工作，這些活動(dòng)客觀上增強(qiáng)了各級(jí)政府或部門的創(chuàng)新動(dòng)力。

四、城市企業(yè)主義的中國(guó)敘事

中國(guó)學(xué)者對(duì)城市企業(yè)主義的研究稍顯單薄，且主要集中在城市宏觀層面：一是諸如城市發(fā)展模式[16-18]、城市營(yíng)銷現(xiàn)象[19]等城市企業(yè)主義策略及其影響；二是城市企業(yè)主義對(duì)城市郊區(qū)化[20]、新城空間開發(fā)[21]、城鄉(xiāng)空間變遷現(xiàn)象[22-23]等城市空間結(jié)構(gòu)的影響。少數(shù)學(xué)者另辟蹊徑，從較小的切入點(diǎn)分析城市企業(yè)主義理念下的中國(guó)特有現(xiàn)象，如大城市保障房策略選擇[24]、地方政府財(cái)稅制度[25]等。已有研究對(duì)城市企業(yè)主義的態(tài)度各有不同：或認(rèn)為企業(yè)邏輯會(huì)引發(fā)政府設(shè)租、尋租行為，忽略居民需求[26]，造成地區(qū)市場(chǎng)分割、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等弊端；或認(rèn)為城市企業(yè)主義可以節(jié)約開支、提升效率[27]、增加城市競(jìng)爭(zhēng)力[28]。本文并不聚焦城市企業(yè)主義對(duì)城市發(fā)展的促進(jìn)或阻礙作用，而是在“城市企業(yè)主義對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生影響”這一共識(shí)的基礎(chǔ)上分析中國(guó)特有的現(xiàn)象，認(rèn)為城市企業(yè)主義在中國(guó)主要表現(xiàn)為城市空間變遷、城市營(yíng)銷策略和公私合作的治理觀。

(一)城市空間變遷

中國(guó)城市的空間變遷是政府主導(dǎo)下土地財(cái)政和城市經(jīng)營(yíng)的客觀產(chǎn)物。政府以城市企業(yè)主義的積極主動(dòng)性和戰(zhàn)略整體性為理念，通過制定城市發(fā)展規(guī)劃、主導(dǎo)城市更新等方式，將大量土地出讓金投資于城市建設(shè)，大興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以吸引制造業(yè)投資，使制造業(yè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和城市空間三者相互促進(jìn)，推動(dòng)城市空間變遷[14]53。而城市空間擴(kuò)張、城市空間分化、城市空間碎片化等則是城市空間變遷的外在表現(xiàn)。

2017年，中國(guó)城市建成區(qū)面積為56 225.4平方公里[29]。據(jù)《2019中國(guó)城市空間開發(fā)簡(jiǎn)報(bào)》稱，近五年來，全國(guó)建成區(qū)面積增加8765.7平方公里，建成區(qū)面積擴(kuò)張率約為13.5%[30]，各種類型的開發(fā)區(qū)、新區(qū)等層出不窮。城市新增建成區(qū)為了贏得財(cái)政支持和優(yōu)惠政策，隨國(guó)家政策的變化不斷調(diào)整功能，大學(xué)城、科技園、保稅區(qū)等多功能區(qū)域?qū)映霾桓F，形成不斷擴(kuò)展的城市空間形態(tài)。住房商品化和級(jí)差地租催生城市封閉社區(qū)、城中村等碎片化的城市空間形態(tài)。封閉社區(qū)一般統(tǒng)一規(guī)劃，有良好的居住環(huán)境和治安環(huán)境，能提供優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，與城中村或城市老舊社區(qū)匱乏的配套形成鮮明對(duì)比，由此造成城市空間分化、社會(huì)隔離等問題，公民不能平等享受城市權(quán)。另外，快速城鎮(zhèn)化帶來城鄉(xiāng)二元分化，加劇城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異和貧富差距，社會(huì)階層利益固化亦形成城鄉(xiāng)之間的空間隔離。

需要說明的是，資本主義國(guó)家城市發(fā)展的實(shí)質(zhì)是資本在空間范圍的積累和擴(kuò)張，中國(guó)城市空間變遷則是制度、資本、體制等各方要素共同作用的結(jié)果。中國(guó)雖在城市發(fā)展過程中出現(xiàn)隔離、碎片化等問題，但就整體發(fā)展趨勢(shì)而言，趨向以人為本的均衡發(fā)展，城市企業(yè)主義的作用取向更加強(qiáng)調(diào)兼顧企業(yè)家精神和公共價(jià)值，平衡城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)良性的空間發(fā)展和成果共享。

(二)城市營(yíng)銷

20世紀(jì)90年代以來，“經(jīng)營(yíng)城市”運(yùn)動(dòng)席卷全國(guó)。經(jīng)營(yíng)城市由地方政府主導(dǎo)，以撬動(dòng)土地價(jià)值和盤活城市資產(chǎn)為核心[13]4，基本營(yíng)銷策略包括興建城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市形象宣傳、城市更新改造、大事件營(yíng)銷、發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。2019年12月5日發(fā)布的《中國(guó)城市營(yíng)銷發(fā)展報(bào)告(2019)》中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院通過文化品牌、旅游品牌、投資品牌、宜居品牌、品牌傳播5個(gè)主題層20多個(gè)二級(jí)指標(biāo)和近百個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)目，綜合評(píng)估與測(cè)量全國(guó)288個(gè)城市、30個(gè)省和20個(gè)主要城市群的品牌發(fā)展[31]。中國(guó)城市營(yíng)銷、品牌化進(jìn)程和城市化加速發(fā)展同步進(jìn)行：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新改造運(yùn)動(dòng)可以有效改善城市環(huán)境，推動(dòng)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系建設(shè)；城市形象宣傳、大事件營(yíng)銷可以提升城市形象，增加城市活力和吸引力；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相互補(bǔ)充，能形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性互動(dòng)，優(yōu)化城市網(wǎng)絡(luò)體系。城市營(yíng)銷在為城市發(fā)展提供新動(dòng)力的同時(shí)，滿足了居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求。

然而，城市發(fā)展如果過于強(qiáng)調(diào)企業(yè)化營(yíng)銷方式，則容易陷入一味迎合目標(biāo)顧客而忽視地方文化脈絡(luò)的傾向。如在城市更新過程中，地方政府為了增加附著在建筑上的附屬物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以求快比高的心態(tài)優(yōu)先發(fā)展CBD和制造業(yè)，造成千城一面的單調(diào)城市格局。又如作為城市振興策略的古城更新，若一味強(qiáng)調(diào)企業(yè)化營(yíng)銷方式，使古城中的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)過度商業(yè)化，則會(huì)出現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展、公共性與商業(yè)性、規(guī)劃美學(xué)與生活需求之間的矛盾，更遑論古城更新的本質(zhì)和文化傳承的初衷[32]。因此，城市治理中的企業(yè)主義不能單純強(qiáng)調(diào)短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，應(yīng)以傳承地方文化脈絡(luò)和打造城市獨(dú)特名片為目的，采取適度的營(yíng)銷策略吸引資本進(jìn)行城市營(yíng)銷，真正讓企業(yè)營(yíng)銷策略成為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式而非目的，最終滿足人們對(duì)美好生活的需求。

(三)公私合作

中國(guó)的公私合作治理模式側(cè)重體現(xiàn)政府和私人組織在公共產(chǎn)品、公共物品領(lǐng)域的合作。哈維認(rèn)為公私合作是城市企業(yè)主義的核心。在他看來，公私合作是地方政府通過投資集體企業(yè)和吸引外資以增加就業(yè)的城市發(fā)展策略，是包裹在服務(wù)公眾和增進(jìn)公共福利外衣下的資本主義逐利行為[33]。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量共計(jì)9036個(gè)，入庫項(xiàng)目總金額達(dá)到13.64萬億元，2019年上半年全國(guó)PPP管理庫凈增項(xiàng)目投資額前五位分別是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)[34]。公私合作有利于與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和長(zhǎng)期合作關(guān)系，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，將是政府轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生力的有效方式。

公私合作涉及公共部門和私人部門。公共部門的優(yōu)勢(shì)在于可以調(diào)動(dòng)各種資源，集中力量做大事。但論及創(chuàng)新能力、靈活性和執(zhí)行力等方面，私人部門則更勝一籌。政府部門受技術(shù)、信息、人力等資源的約束，難以成為社會(huì)各領(lǐng)域的專家。私人部門多關(guān)注政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，追求效益最大化，具有城市企業(yè)主義一直突出和強(qiáng)調(diào)的分工、高效、快速等優(yōu)勢(shì)。將準(zhǔn)公共服務(wù)或公共物品的生產(chǎn)交由私人部門，依賴私人部門的專業(yè)化分工和前期經(jīng)驗(yàn)積累，能不斷改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，以低廉、高效的方式取得預(yù)期效果。

同時(shí)，公私合作突出表現(xiàn)了城市企業(yè)主義的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式和創(chuàng)新要求。2014年，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))要求公私合作按照項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目遴選、伙伴選擇、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等企業(yè)化方式，采取使用者付費(fèi)、外包、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式規(guī)范運(yùn)作，并鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種PPP模式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率[35]。2017年2月28日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》，公布開展PPP創(chuàng)新工作的43個(gè)重點(diǎn)城市名單；《中國(guó)PPP藍(lán)皮書：中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展報(bào)告(2017—2018)》明確提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中國(guó)PPP模式規(guī)范發(fā)展的思路。

五、結(jié)語

20世紀(jì)70年代末，凱恩斯福利國(guó)家的失敗和經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊促使新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，西方國(guó)家通過政府職能變革、城市治理創(chuàng)新等方式積極應(yīng)對(duì)城市發(fā)展危機(jī)，城市企業(yè)主義、企業(yè)家城市等理論應(yīng)運(yùn)而生。同一時(shí)期，中國(guó)開始實(shí)施改革開放，中央積極探索同地方政府的權(quán)力再分配，20世紀(jì)90年代開始的中國(guó)分稅制改革、住房和土地利用制度為城市企業(yè)主義的發(fā)展提供了制度保障，而中國(guó)特有的壓力型體制和官員晉升機(jī)制則成為城市企業(yè)主義的主要?jiǎng)恿?。追根溯源，分析城市企業(yè)主義的西方話語，聯(lián)系實(shí)踐，審視城市企業(yè)主義的中國(guó)范式，是當(dāng)前及未來城市治理的重要議題。

第一，本文所述城市企業(yè)主義與企業(yè)家政府、政府企業(yè)化等概念有明顯區(qū)別。企業(yè)家政府濫觴于新公共管理運(yùn)動(dòng)，主張借鑒企業(yè)的成功管理經(jīng)驗(yàn)以提升政府效率，其理論前提是政府和企業(yè)的管理并無二致；政府企業(yè)化是政府以追求自身利益最大化為目標(biāo)的城市經(jīng)營(yíng)行為，從某種程度來說是政府職能的異化；城市企業(yè)主義更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念下的政府城市治理策略選擇。本文僅探討城市主義的特征及其在中國(guó)的特殊表現(xiàn)形式，認(rèn)為政府與企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別決定政府不能完全按照企業(yè)方式運(yùn)作。

第二，城市企業(yè)主義是理解中國(guó)現(xiàn)象的重要而非單一視角。經(jīng)濟(jì)全球化的潮流、市場(chǎng)化改革的深入和新區(qū)域主義理念的興起，促進(jìn)地方政府的主體意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)覺醒。地方政府在城市治理中多少帶有企業(yè)主義傾向，但中國(guó)目前城市空間結(jié)構(gòu)變遷、城市營(yíng)銷、政府逐利行為等現(xiàn)象是多種因素共同作用的結(jié)果，如果全部冠之城市企業(yè)主義的逐利行為，難免有失偏頗，應(yīng)以寬廣的視角，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度等多角度反思中國(guó)現(xiàn)象，探究背后的深層原因。

第三，企業(yè)主義在中西方城市發(fā)展中的表現(xiàn)不盡相同。西方國(guó)家的城市企業(yè)主義主要體現(xiàn)為創(chuàng)新、公私合作、增長(zhǎng)導(dǎo)向的發(fā)展模式等，但無論其外在表現(xiàn)如何，本質(zhì)都是資本的投機(jī)性逐利行為。由于中國(guó)特有的行政管理體制和政府行為模式，其城市企業(yè)主義更多體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從管理型政府到服務(wù)型、創(chuàng)新型政府轉(zhuǎn)變；二是追求效益和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的城市發(fā)展實(shí)踐；三是塑造實(shí)體形象和文化形象的城市營(yíng)銷，以及積極調(diào)整以適應(yīng)全球化影響的發(fā)展戰(zhàn)略。另外，城市企業(yè)主義是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式而非最終目的，中國(guó)城市發(fā)展最終是要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

第四，未來城市企業(yè)主義的研究應(yīng)是對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的回應(yīng)。盡管城市企業(yè)主義在中西方不同語境下表現(xiàn)不同，但企業(yè)主義是人類城市發(fā)展中的必然選擇。作為企業(yè)主義實(shí)施主體的城市：不僅指城市的發(fā)展歷程，還包括城市治理模式的轉(zhuǎn)變；不僅是城市政府的企業(yè)主義行為，還包括城市內(nèi)各利益主體的合作共治行為；不僅涉及單一的城市領(lǐng)域，還包括城市群、區(qū)域組織等其他空間尺度的企業(yè)主義。因此，未來城市企業(yè)主義的研究應(yīng)擴(kuò)展理論內(nèi)涵，超越單一主體，突破治理僵局，重構(gòu)空間界限，從更廣泛的理論視野和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來審視城市企業(yè)主義。

中國(guó)的城市企業(yè)主義的產(chǎn)生既有全球化、新自由主義等外部因素的影響，也是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變遷下的必然產(chǎn)物。面對(duì)西方舶來的企業(yè)主義，不應(yīng)全盤否定或全部拿來，應(yīng)樹立正確的政績(jī)觀，辯證認(rèn)識(shí)城市企業(yè)主義，明確其實(shí)施領(lǐng)域與適用范圍，避免城市公共資源過度商品化。向社會(huì)和企業(yè)借力，注重公民參與，正確處理城市發(fā)展中平等與效率、發(fā)展與民生、風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定的關(guān)系。