肖惟志，李愛年

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

北美五大湖，也稱勞倫斯五大湖，位于北美洲中心地帶，是一系列具有類似海洋特征的大型相互連接的淡水湖。由西往東依次是蘇必利爾湖、密歇根湖、休倫湖、伊利湖與安大略湖。五大湖中，只有密歇根湖完全位于美國境內(nèi)，其余四湖都橫跨美國與加拿大，由兩國共同所有，是較為典型的跨界流域①環(huán)繞北美五大湖的分別是美國的伊利諾伊州、印第安納州、密歇根州、明尼蘇達州、紐約州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州、威斯康星州以及加拿大的安大略省與魁北克省。。按照體積計，北美五大湖淡水儲量約為227，126億立方米，大約占北美洲淡水總量的84%，占世界地表淡水總量的21%；按照面積計，北美五大湖總面積為244，106平方公里，是地球上最大的地表淡水生態(tài)系統(tǒng)之一②See Physical Features of the Great Lakes, NETWORK, https://www.epa.gov/greatlakes/physical-features-great-lakes (last updated Jun. 15, 2022).。北美五大湖除淡水供應外，它還是北美洲大陸中一條重要的航運路線，同時也為該地區(qū)4，000多萬人口以及來自世界各地的游客提供了絕美的自然風景、多樣的娛樂消遣與可觀的經(jīng)濟效益[1]。

五大湖看似是一種無窮無盡的資源，但實際上只有不到1%的湖水可以通過降水、地表徑流與地下水補給等方式得到更新[2]。因此，若湖水受到污染，很難在短期內(nèi)將其清除。隨著五大湖區(qū)周邊化工業(yè)、冶金業(yè)的迅猛發(fā)展，大量未經(jīng)處理的工業(yè)廢水直排到湖水中，使其遭受了嚴重的水體污染，曾一度被稱為“棕色田野”[3]。經(jīng)濟發(fā)展所帶來的嚴重生態(tài)環(huán)境污染問題引起了美加兩國的關注，五大湖的生態(tài)環(huán)境保護與修復工作由此展開。通過兩國共同的努力，其治理取得了良好的成效，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也得到顯著提升。美加兩國通過平等合作協(xié)商的方式，制定并頒布了許多關于保護五大湖的法律協(xié)議，構建了比較完備的五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律框架，我國可以在學習借鑒其經(jīng)驗的基礎上積極探索湖泊保護法律發(fā)展的未來進路。

一、北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護立法的歷史進程

（一）美加兩國的水資源管理模式

在美國，水資源屬于州所有，在其管理上主要以州為主體開展，聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一的水資源管理法規(guī)。為了盡可能平衡憲法上橫向與縱向政府之間的權力，美國使用了兩個憲法聯(lián)邦制框架進行淡水保護：一是橫向聯(lián)邦制框架，指的是各州政府間的關系；二是縱向聯(lián)邦制框架，指的是聯(lián)邦政府與州政府之間的關系[4]。實踐中，由于水資源?？缰荽嬖?，多采用橫向聯(lián)邦制解決州際水資源管理問題，即通過簽訂州際協(xié)議的方式來完成。各州若希望與加拿大政府訂立具有約束力的水資源協(xié)議，則需要預先經(jīng)過國會的同意。

加拿大憲法規(guī)定加拿大水資源管理的立法責任，其將跨界水域管轄權授予聯(lián)邦政府，將供水管轄權授予省府[5]。實踐中，兩級政府間權力與責任分配存在許多重疊，多由省府制定其獨立的水資源管理政策，聯(lián)邦政府在水資源管理中領導作用發(fā)揮不明顯。

美加兩國同為聯(lián)邦制國家，在國家與國際水資源管理模式上較為類似，將水資源管理權限交由地方，將跨界水域管理權限交由聯(lián)邦。對于五大湖這類跨越多個州、省的國際跨界流域，為確保對水資源長期有效的保護，有必要進一步強化并發(fā)揮聯(lián)邦層面的領導作用。

（二）北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護的立法沿革

根據(jù)北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律框架形成過程，可以將其界分為三個階段，分別是萌芽起步階段、蓬勃發(fā)展階段、穩(wěn)定成熟階段。

1.北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護立法的萌芽起步階段

1909年，美國與加拿大為防止和解決在共享水域可能出現(xiàn)的使用爭端與跨界問題，共同簽署了《邊界水域條約》，為近一個世紀來解決美加之間跨界污染問題提供了實質(zhì)性治理基礎，標志著北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護立法進入萌芽起步階段。該條約僅涉及美加兩國間的邊界沿線水域，因而不包含完全位于美國境內(nèi)的密歇根湖。在往后的時間里，該條約得到若干有關水質(zhì)的協(xié)議補充，至今保持有效。雙方承諾遵守五大湖區(qū)與其他邊界水域的航行與商業(yè)自由①See Treaty Between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters Between the United States and Canada, art. I.(Jan. 11, 1909).；管理湖面堵塞、改道、人為的升高或降低自然湖水位問題并友好地解決爭議②Id. art. III.。

2.北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護立法的蓬勃發(fā)展階段

直到1955年美國才開始對五大湖實施新的保護措施，五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律也進入了蓬勃發(fā)展階段,該階段的立法呈現(xiàn)出數(shù)量多、內(nèi)容廣的特征。五大湖區(qū)各州簽署了《五大湖流域契約》，1968年在得到了國會同意后生效。該契約的目標是改進五大湖流域的保護手段，并確保在五大湖水的各個用途間保持適當?shù)钠胶狻Ｔ撈跫s是對湖泊流域管理的一次新嘗試，因此存在一些不足：第一，缺乏退出契約門檻；各州若想退出，在以書面形式正式傳達給其他州六個月后即可生效，契約履行依賴于各方的自覺③Id. art. N.；第二，沒有形成對五大湖生態(tài)環(huán)境保護的法律，也沒有對五大湖流域的水權產(chǎn)生任何實質(zhì)性影響。

在二戰(zhàn)后的幾年里，公眾以及科學家對五大湖水污染問題越來越感到擔憂。為回應這些擔憂，美加兩國于1964年就伊利湖與安大略湖生態(tài)環(huán)境污染問題向國際聯(lián)合委員會提出調(diào)查申請，委員會經(jīng)過近七年的調(diào)查研究，于1970年發(fā)布報告，建議制定新的水質(zhì)控制計劃并達成合作協(xié)議以應對日趨嚴重的湖區(qū)污染問題④SeeInt’l Joint Comm’n, Pollution of Lakes Erie, Lake Ontario and the International Section of the St. Lawrence River (1971).。經(jīng)過兩年的談判，兩國在1972年共同簽署了《五大湖水質(zhì)協(xié)議》①See The Great Lakes Water Quality Agreement. (Apr. 15, 1972).。該協(xié)議為確定兩國在五大湖區(qū)保護的優(yōu)先事項以及實施改善水質(zhì)的行動提供了一個框架，要求擴大對湖泊狀況的研究與監(jiān)測，恢復和維護五大湖水域的化學、物理與生物完整性。盡管未能實現(xiàn)消除有毒污染的最終目標，但五大湖流域中磷排放水平與環(huán)境污染物水平都在持續(xù)下降，這些都與《五大湖水質(zhì)協(xié)定》發(fā)展進程中產(chǎn)生的政策與方案有關。

1985年，為應對可能出現(xiàn)的對五大湖生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟與福利產(chǎn)生重大不利影響的水域改道與水資源消耗問題，五大湖區(qū)各州、省共同簽署了《五大湖憲章》②See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources. (Feb. 11, 1985).。該憲章規(guī)定，不得在未通知、咨詢并征求受影響的州和省同意或批準前提下對五大湖區(qū)水資源進行任何新的或增加的重大改道以及消耗性使用。此外，該憲章與《五大湖流域契約》類似，同樣是一部無約束力的善意協(xié)議，是否遵守依賴于各方自覺。1986年，美國國會頒布了《水資源開發(fā)法》③See Water Resources Development Act. 33 U.S. Code § 2201(Nov. 17, 1986).，該法明確五大湖是重要的自然資源，需要對其進行嚴格的管理與保護，五大湖區(qū)各州州長對于任何關于從五大湖流域引水的提議具有否決權。該法顯示出國會將五大湖水資源管理權留給各州的意圖，其不足在于沒有對批準或拒絕改道設定一個具體的決策標準，實踐中易受影響。

為彌補《五大湖憲章》與《水資源開發(fā)法》之間的差距，五大湖區(qū)各州、省政府首腦于2001年簽署了《五大湖憲章附件》④See The Great Lakes Charter Annex. A Supplementary Agreement to The Great Lakes Charter. (Jun. 18, 2001).。各締約方承諾將集體作出所有取水決定。該附件的頒布使得對五大湖的保護進入到了一個前所未有的程度，同時也為未來新協(xié)議的制定奠定基礎，在整個五大湖水資源管理層面上是一個巨大的飛躍。

3.北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護立法的穩(wěn)定成熟階段

自1909年《邊界水域條約》簽署以來，經(jīng)過近100年的探索，美加兩國認識到對五大湖的生態(tài)環(huán)境保護仍然存在不足。隨著淡水資源變得日漸稀缺，從五大湖輸出水供流域外地區(qū)使用的壓力也在日漸增大。為更好地保護五大湖，各州、省沒有等待聯(lián)邦政府采取行動，而是通過協(xié)商討論于2005年簽署了《五大湖—圣勞倫斯河流域可持續(xù)水資源協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》）?！秴f(xié)議》指示各州、省應采取相關措施，禁止新的或增加的改道，并應管理取用和消耗五大湖水的行為⑤See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement, art. 200. (Dec. 13, 2005).。同年，以《五大湖憲章》與《五大湖憲章附件》為基礎，位于五大湖區(qū)的八個州就它們?nèi)绾喂芾砦宕蠛饔蚬┧氖褂煤炇鹆艘豁椌哂蟹杉s束力的州際契約，即《五大湖—圣勞倫斯河流域水資源契約》（以下簡稱《契約》）?！镀跫s》是《協(xié)議》下州長履行承諾的一個手段，其對《協(xié)議》許多內(nèi)容作了更為精細化的規(guī)定。

至此，北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律框架已基本形成，美加兩國在平等協(xié)商的基礎上，建立由五大湖區(qū)各州、省合作組成的多個環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)機構，并通過簽署《五大湖流域契約》《五大湖憲章》《協(xié)議》《契約》等關于生態(tài)修復、保護、資源利用的各種協(xié)議，形成了合作共管的基本法律，確立了五大湖系統(tǒng)管理的制度模式與工作方式，為五大湖科學治理奠定了基本框架。

二、北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律的主要內(nèi)容

北美五大湖作為一個典型的跨界流域，其跨界性一定程度決定了對其的保護將主要以美加兩國簽署國際條約、協(xié)議的方式進行，而非主要以兩國制定與五大湖生態(tài)環(huán)境保護相關的國內(nèi)法的方式進行。此外，從北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律框架的形成時間上看，許多協(xié)議都簽署于上世紀中后期，只有少數(shù)幾個協(xié)議簽署或修訂于2000年之后。因此，本部分在對北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律的主要內(nèi)容進行論述時，將主要以較新制定的《協(xié)議》與《契約》為分析對象，加之吸收北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律框架中其他的重要部分，對其進行分類、提煉并展開論述。

（一）核心目標

北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律設定的核心目標可以概括為：對五大湖流域水資源開發(fā)、利用與保護做好合理規(guī)劃，實現(xiàn)五大湖流域水資源各個用途間的適當平衡，促進各方在五大湖流域展開合作，建立健全水資源管理制度，最終推動五大湖流域生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）價值理念

北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護的價值理念是其靈魂所在，價值理念的不同趨向?qū)Q定保護中的不同側(cè)重?？傮w而言，體現(xiàn)出以下三個價值理念。

1.環(huán)境、經(jīng)濟、社會間的協(xié)調(diào)發(fā)展理念

在五大湖生態(tài)環(huán)境保護中，人們認識到僅依靠污染治理并不能徹底解決環(huán)境問題，而是需要在生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展間實現(xiàn)一個平衡。這種平衡能促進可持續(xù)發(fā)展，其不僅符合追求效率的要求，也符合代內(nèi)、代際以及人類與生態(tài)環(huán)境間的公平。

2.國家環(huán)境合作理念

傳統(tǒng)意義上，國際交往的內(nèi)容多是關于政治與經(jīng)濟，但國際關系的基調(diào)仍然是競爭。即使是合作，其目的也更多是考量于自身利益，生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，國際社會才產(chǎn)生真正意義上的合作，美加兩國采用協(xié)商合作方式共同治理五大湖便是國際環(huán)境合作的一個典范。

3.湖泊流域系統(tǒng)治理理念

五大湖流域作為一個具有突出的生態(tài)系統(tǒng)連通性的功能分區(qū)，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到人為因素與自然因素兩方面的影響，美加兩國在五大湖流域的突出系統(tǒng)治理，形成了統(tǒng)一的監(jiān)督管理體系，有助于提升五大湖流域生態(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)性與科學性。

（三）水資源監(jiān)督管理制度

1.改道與取水制度

改道與取水制度的完善經(jīng)歷了一個從寬到嚴的過程。1985年簽署的《五大湖憲章》中規(guī)定，在提前通知、咨詢所有受影響的州、省并征得其同意的情況下即可對五大湖水資源進行新的或增加的改道以及消耗性用水①See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources, Principle IV.。而后2005年簽署的《協(xié)議》對改道與取水作了更為嚴格的規(guī)定，基本原則是“一般禁止，例外允許”。具體而言，雙方應采取措施禁止任何新的或增加的改道，但有三個例外情況：第一，跨界社區(qū)中允許公共供水目的的輸送水；第二，流域內(nèi)允許將水從一個湖泊轉(zhuǎn)移到另一個湖泊；第三，跨界縣內(nèi)允許從流域外社區(qū)調(diào)運水。這些例外情況需符合《協(xié)議》規(guī)定的相關評判標準②See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement, art. 201.。此外，提案方應向所有締約方提供詳細及時的通知，并對收到的反饋評論作出回應。提案若最終得到通過，各方應對其采取的措施進行規(guī)制，確保水資源的高效管理與使用合理③Id. art. 204, 205, 206.。

2.水資源清單制度

水資源清單的目標是生成可靠的信息，使其能經(jīng)受起州水務局與州法院的審查。當然，它也常用于其他資源管理的目的，例如河岸清單與地下水特征描述等。《契約》要求各締約方應在本契約生效之日起五年內(nèi)，制定和維護水資源清單，收集、檢索、交換有關締約方水資源的信息，其內(nèi)容包括資源的位置、類型、使用情況以及取水、改道和消耗性用水的水量等?！镀跫s》鼓勵各締約方與州、聯(lián)邦、其他私營機構以及理事會展開合作，共同制定水資源清單①See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact, § 4.1. (Dec. 13, 2005).。此外，《契約》還要求理事會協(xié)助各締約方建立一個關于五大湖流域水資源管理的共享數(shù)據(jù)庫，各方應每年將收集到的信息向其報告。

3.節(jié)水與水效率制度

節(jié)水與水效率兩者在概念上有些許差別，前者是指幫助人們改變行為、減少用水的實踐，目標是只使用所需要的水。后者是指以最少的水量完成一項任務，目標則是用更少的水做更多的事?！镀跫s》規(guī)定各方應有針對地制定并實施在其管轄范圍內(nèi)自愿的或強制的節(jié)水與水效率計劃，恢復流域水文與生態(tài)系統(tǒng)的完整性，維持流域內(nèi)地表水與地下水水量，提高用水效率，減少水的損失與浪費，實現(xiàn)流域水的可持續(xù)利用②Id.§4.2.。各方應每年評估其在實現(xiàn)目標方面的計劃，向理事會與區(qū)域機構報告，并向公眾提供該年度評估報告。同時，所設定的目標會在《契約》生效之日起五年，以及此后每五年，由理事會與各締約方合作探討，對其進行酌情審查與修改。此外，各締約方承諾，將促進與實施對環(huán)境與經(jīng)濟無害的節(jié)水措施，比如高效用水措施與激勵措施等。

（四）環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)機制

1.成立國際聯(lián)合委員會

國際聯(lián)合委員會(International Joint Commission)是依據(jù)1909年《邊界水域條約》設立的，用于解決美加兩國間爭端，追求兩國共同利益的環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)組織。這是一個富有遠見的步驟，主權國家通常不愿意將決策權交給任何人，更不用說是獨立的兩國或多國委員會。在組織框架上，其由六名委員組成，三名由美國總統(tǒng)任命，三名由加拿大總理任命③See Treaty Between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters Between the United States and Canada,art. VII.。該委員會在美國華盛頓特區(qū)以及加拿大渥太華與溫莎設有辦事處。在職責承擔上，主要有三項：其一是審批一方因開展水資源活動可能會對另一方湖區(qū)自然水位與水量造成影響的申請；其二是依照重要會議與要求對相關問題開展研究；其三是對兩國間邊界水域可能出現(xiàn)的糾紛進行仲裁。在表決規(guī)則上，對案件結果投票占多數(shù)的委員有權作出決定，若出現(xiàn)意見平均的情形，則每一方的委員應向各自政府提出單獨的報告，各締約方應努力商定對分歧意見的調(diào)整。最終若能達成協(xié)議，委員應采取進一步程序執(zhí)行該協(xié)議④Id. art. VIII.。目前，國際聯(lián)合委員會下設五大湖科學咨詢委員會、五大湖—圣勞倫斯河適應性管理委員會等17個專業(yè)委員會⑤See Boards, Studies, and Committee, NETWORK, https://www.ijc.org/en/who/boards (last updated Jun. 15, 2022).。

2.設立五大湖區(qū)委員會

五大湖區(qū)的八個州于1955年通過《五大湖流域契約》成立了五大湖區(qū)委員會(The Great Lakes Commission)，負責制定政策，聯(lián)合各方一同解決任何州、省或國家都無法單獨解決的問題。從目標上看，五大湖區(qū)委員會是為了促進五大湖區(qū)水資源的有序、綜合與全面的開發(fā)、利用與保護。從表決規(guī)則上看，每個州有權在委員會中投三票，委員會的行動應以多數(shù)票通過。從組織框架上看，五大湖區(qū)委員會由各方根據(jù)其所代表的州的法律指定或任命不少于三名、不多于五名的委員組成。委員會主席與副主席均從其成員中選舉產(chǎn)生，委員會還將任命一名執(zhí)行董事，并由其同時擔任財務秘書一職⑥See Great Lakes Basin Compact, art. IV. (Jul. 24, 1968).。委員會每年應向各方的立法機構與州長提交一份報告，說明其上一年的活動，并可發(fā)布其認為合適的補充報告。此外，五大湖區(qū)各州還通過了《五大湖區(qū)委員會章程》⑦See Great Lakes Commission Bylaws. (Dec. 3, 1962).。該章程將委員會的各項職責分工以及相關程序性事項作了更為詳盡的規(guī)定。但是，該委員會有一個較明顯的缺陷，即缺乏法律約束力，它所提出的任何建議都只是咨詢性的，無法強制執(zhí)行，《五大湖流域契約》沒有任何法律授權準予其采取措施保護湖泊，所能發(fā)揮的作用可能較為有限。

3.設立水資源管理委員會

1985年《五大湖憲章》設立了由五大湖區(qū)各州州長與各省總理任命的代表組成的水資源管理委員會(Water Resources Management Committee)，其對各州州長與各省總理負責①See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources.。《五大湖憲章》規(guī)定，水資源管理委員會負責開發(fā)和設計一個收集與交換水資源管理數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，并制定實施《五大湖憲章》規(guī)定的事先通知與協(xié)商程序。毫無疑問，該委員會的設立會對五大湖保護產(chǎn)生積極作用。但是，《五大湖憲章》除了對水資源管理委員會作了簡要的概述外，并沒有規(guī)定其運作細則，后續(xù)也沒有發(fā)布任何管理計劃，是否具有實效性是存疑的。

4.組建五大湖—圣勞倫斯河水資源區(qū)域機構

五大湖—圣勞倫斯河水資源區(qū)域機構(Great Lakes-St. Lawrence River Water Resources Regional Body)是《協(xié)議》組建的一個重要的環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)機構，其由各州州長、各省總理指定的人構成。其主要履行以下職責：第一，對提案進行區(qū)域?qū)彶椴l(fā)布是否符合例外標準的聲明；第二，報告協(xié)議的執(zhí)行情況；第三，定期評估取水的累積性影響；第四，定期審查例外標準及其應用情況并提出修正案。其中最重要的是主持區(qū)域?qū)彶?，具體流程如下。第一步，提出取水提案的一方對項目進行技術審查，并將其與申請通知一起提交給區(qū)域機構②See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement,art. 505.。第二步，在提交通知與技術審查后90天內(nèi)，區(qū)域機構將討論研究申請是否符合例外標準，同時考慮技術審查與收到的所有意見。第三步，各方尋求就審查結果達成一項正式公開的聲明。若無法達成，可發(fā)布一份包含不同觀點的聲明③Id. art. 506.。美中不足的是，由于《協(xié)議》并沒有規(guī)定區(qū)域機構的執(zhí)行條款，因而不具有約束力，區(qū)域機構的審查仍然是咨詢性質(zhì)的。此外，作為占五大湖流域人口40%以上的魁北克省和安大略省在十位決策者中只有兩位代表它們的利益，這是否合理值得進一步思考。

5.設立五大湖—圣勞倫斯河流域水資源理事會

五大湖—圣勞倫斯河流域水資源理事會(The Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Council)成立于2008年12月，理事會在《契約》存續(xù)期間作為締約各方政府的機構和工具,在五大湖流域范圍內(nèi)履行職責，促進和協(xié)助與五大湖流域水資源管理相關的活動與計劃④See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact, §2.1, 2.6, 2.7.。在組織程序上，理事會由各州州長組成，并選舉一名主席和副主席。每名成員可任命一位顧問，該顧問可出席理事會及其委員會的所有會議，但無表決權。與《協(xié)議》中組建的區(qū)域機構不同，該理事會有權啟動執(zhí)法程序，理事會或任何一方可在相關州法院對違反《契約》的任何個人或一方提起民事強制執(zhí)行行動。因理事會行動而感到受屈的個人、州或省有權要求舉行聽證會。此外，理事會提供給各州相應的權力去執(zhí)行對五大湖流域的集體性控制[6]。毋庸置疑，這樣做可集中各方力量共同推動五大湖流域生態(tài)環(huán)境治理，規(guī)避地方保護主義問題。但缺陷也較為明顯，由于魁北克省與安大略省不是該契約的締約方，各州沒有法律義務考慮它們的利益，因而可能會給兩省帶來一定風險。但是，《契約》有要求理事會與各省合作，審查其水資源管理與保護方案，并就是否滿足《契約》規(guī)定提出調(diào)查結果。

（五）公眾參與制度

公眾參與對遵守環(huán)境法至關重要，《協(xié)議》與《契約》都規(guī)定了公眾參與制度，從內(nèi)容上看，《契約》對公眾參與制度的規(guī)定要比《協(xié)議》更為詳細。《契約》規(guī)定，除人事問題以外，理事會應當將所有會議向公眾開放，會議記錄應為公開記錄，公眾可在正常營業(yè)時間去理事會辦公室查閱①Id. § 6.1.。同時，為確保公眾充分參與，各方或理事會應確保審查提案的程序符合以下四點要求：第一，對收到申請的通知給予公眾提交意見的機會；第二，確保公眾可獲得與申請有關的各項文件；第三，對于是否舉行公開會議，或聽證會的標準、時間、地點以及程序向公眾提供指導；第四，詳細提供決策記錄以供公眾檢查②Id. § 6.2.。五大湖生態(tài)環(huán)境保護需要廣泛的公眾參與，該制度將會影響公眾行為、提升公眾參與環(huán)境治理的意識，最終建立起一個以政府為主導、多方主體積極參與的五大湖生態(tài)環(huán)境多元共治體系。

三、北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律對我國的啟示

美加兩國和諧的共同管理五大湖顯示出兩國有能力處理涉及多級政府包含眾多政治管轄權的跨越國際邊界的大型生態(tài)環(huán)境問題。各項協(xié)議、條約的制定與履行不僅體現(xiàn)出兩國是平等的參與者，更體現(xiàn)出兩國是平等的決策者。北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律對于推動五大湖流域水資源管理活動進一步規(guī)范化、制度化運行起到積極作用。誠然，由于不同的立法背景、發(fā)展模式與流域情況，北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律的實踐經(jīng)驗不一定都能為我國所用，但是湖泊生態(tài)系統(tǒng)的共同自然屬性使得我國依然可以從中獲取以下三個維度的啟示。

（一）強化跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理

行政區(qū)域是國家為便于行政管理而分級劃分的，這不僅是政治權力的一種投影，也是社會公眾心理的一道分界線。公眾心理常常會產(chǎn)生一種特殊的地域歸屬感，而這種情感又極易引發(fā)跨行政區(qū)域湖泊治理中的許多危機[7]。在利益的推動下，特別容易形成地方保護主義乃至產(chǎn)生更為嚴重的區(qū)域?qū)α⑴c矛盾。例如在湖泊治理中，各地僅對隸屬本行政區(qū)域內(nèi)的湖泊流域開展保護與執(zhí)法工作，沒有考慮整個生態(tài)系統(tǒng)的完整性與穩(wěn)定性，也沒有統(tǒng)籌上下游之間的關系，湖泊生態(tài)環(huán)境狀況無法得到根本改善。要想徹底解決日趨嚴重的跨區(qū)湖泊污染問題，就要轉(zhuǎn)變并強化跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理理念，學習借鑒美加兩國治理五大湖的實踐經(jīng)驗，跳出狹隘的地方治理范疇，消除跨界治理的障礙，建立由相關行政區(qū)政府首腦組成的區(qū)域湖泊治理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展工作。

不可否認的是，在完善湖泊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理的體系上，我國已有了長足的進步。2021年5月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見》中鼓勵建立跨省流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎設施建設和運營管理協(xié)調(diào)機制③參見國家發(fā)改委《關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見》.[2020-05-28]．https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202106/t20210610_1283027.html?code=&state=123.。2021年11月，在其發(fā)布的《關于加強長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見》中強調(diào)要建立跨省湖泊湖長協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，解決湖泊保護治理跨區(qū)域、跨流域重大問題，并要研究建立跨區(qū)域湖泊聯(lián)防聯(lián)控機制，加強區(qū)域協(xié)作與部門聯(lián)動④參見國家發(fā)改委《關于加強長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見》.[2020-11-16]．https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202111/t20211124_1304885.html?code=&state=123.。在2021年9月開始施行的《湖南省洞庭湖保護條例》中體現(xiàn)得更為明顯，該條例為解決洞庭湖跨區(qū)域跨部門執(zhí)法難的問題，規(guī)定省直部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制，市級層面建立綜合執(zhí)法機制，并推動建立洞庭湖保護跨省合作機制，加強與湖北省信息共享與行政執(zhí)法的協(xié)作①參見《湖南省洞庭湖保護條例》第七、十一條。。這體現(xiàn)出我國在推動跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理上所作的努力，在相關法律法規(guī)不斷健全完善的前提下，應適當?shù)膶⒅匦穆湓诜煞ㄒ?guī)的執(zhí)行上，將跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理與運行機制落到實處。

（二）完善湖泊生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測體系

北美五大湖擁有較完善的環(huán)境監(jiān)測與預警網(wǎng)絡，其中包含水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)、水環(huán)境監(jiān)測預警系統(tǒng)、游客統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)等。各個監(jiān)測與預警系統(tǒng)都安裝有智能反饋系統(tǒng)，可自動進行數(shù)據(jù)的采集、分析與結果反饋[8]。設置在五大湖流域的數(shù)百個水環(huán)境監(jiān)測站會定期監(jiān)測水環(huán)境指標，依靠計算機科技，五大湖流域管理形成了綜合決策系統(tǒng)，可為管理機構制定戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護決策提供綜合信息。得益于先進的生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測系統(tǒng)，五大湖實現(xiàn)了社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的基礎，更是生態(tài)文明建設的重要支撐，在我國已成為一項生態(tài)環(huán)境保護的重要基本制度，在湖泊保護立法中已經(jīng)得到了體現(xiàn)。例如《湖南省洞庭湖保護條例》規(guī)定，各部門應依職責組織對洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量、水資源狀況進行監(jiān)測，建立洞庭湖水質(zhì)水量動態(tài)監(jiān)測預警體系②參見《湖南省洞庭湖保護條例》第八條。。但是，對于如何實施與操作，則沒有明確表述或涉及。未來，可以從以下三方面來完善該體系：第一，整理匯總各類監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立全國統(tǒng)一共享的湖泊生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，以在實踐中發(fā)揮更大的作用；第二，借鑒北美五大湖治理經(jīng)驗，采取事前預防性管理方法與適應性管理方法，為水資源的科學管理提供依據(jù)；第三，加大資金與技術投入，實現(xiàn)信息化管理，構建更為有效的湖泊生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測體系與預警系統(tǒng)。

（三）推動湖泊保護公眾參與制度的建設

為彌補集中管理體制下的管理決策內(nèi)部化可能導致公眾參與減少的問題，北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護法律注重公眾參與制度的建設。從某種意義上看，公眾參與推動著北美五大湖保護目標的順利實現(xiàn)。在我國雖然相關湖泊立法中有關于公眾參與制度的規(guī)定，但是公眾參與的積極性不高，理想與現(xiàn)實間還存在差距。湖泊保護與公眾的生活安全和生命健康息息相關，通過強化公眾參與，讓社會公眾積極加入到湖泊保護的實踐活動，保障公眾對湖泊保護的參與權、建議權、知情權，這不僅是湖泊治理的重要社會基礎，還是提升公眾環(huán)境意識的重要手段。

針對目前我國公眾參與缺乏的現(xiàn)狀，首先，應在湖泊保護法律中進一步強化與完善公眾參與制度；其次，應加快完善湖泊生態(tài)環(huán)境保護的信息公開體系，例如效仿《契約》，要求將所有會議及其記錄向公眾開放，使公眾可以準確便利地獲得全面真實的環(huán)境信息；最后，要搭建多樣的公眾參與平臺，聽取最廣大公眾的建議。湖泊的各項政策、決策以及項目，應當是所有利益相關者通過民主協(xié)商的途徑來解決，最終推動湖泊保護公眾參與制度落到實處。