文 張 智 上海商學(xué)院現(xiàn)代流通國家級實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心

王曉慧 上海市長寧區(qū)人民政府華陽路街道辦事處

為更好地推進(jìn)疫情防控工作，2022年3月底，上海實(shí)行更嚴(yán)格的防控管理。進(jìn)入這樣一個(gè)特殊的狀態(tài)，對社會各界來說，都是一個(gè)挑戰(zhàn)，而高齡、獨(dú)居、重大病、行動(dòng)不便等困難老年人的處境就更加艱難。堅(jiān)守疫情防控的初心，保障好以困難老年人為代表的最脆弱群體的基本生活，成為最重要的任務(wù)之一。社會各界對弱勢群體的支持情況，反映了這座城市的文明程度、政府的應(yīng)急服務(wù)潛能以及基層治理彈性。危與機(jī)向來同生并存，不妨以此為鏡，及時(shí)總結(jié)，獲得成長。

本文將以N區(qū)Y街道為例，梳理上海疫情防控期間（主要是2022年4月—5月），個(gè)體、家庭、政府和社會等各界力量對社區(qū)困難老年人的支持途徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，希望為進(jìn)一步提升底線民生保障、養(yǎng)老服務(wù)及政府應(yīng)急管理能力提供借鑒。

一、困難老年人的界定

上海作為深度老齡化的城市，老年人成為疫情防控期間的重點(diǎn)關(guān)注對象。2022年4月的上海疫情防控工作發(fā)布會上，市民政局領(lǐng)導(dǎo)多次提到對老年群體特別是其中的困難人群的保障，其中提及高齡、獨(dú)居、家人被隔離收治而暫時(shí)無人照料的老人、患病及殘障人士等困難老年人。其實(shí)從3月中下旬開始，市、區(qū)、街鎮(zhèn)就陸續(xù)發(fā)布關(guān)于做好困難人群排摸和保障相關(guān)工作的通知和指示。各個(gè)文件對困難老年人的具體表述可能有差異，但是其基本原則和根本目的是一致的?；驹瓌t是托底保障，在資源有限的條件下，保障生命安全和身心健康是第一位的；根本目的是希望能夠不落一人，保障最脆弱群體的基本生活。

雖然對于困難老年人沒有一個(gè)嚴(yán)格意義上的界定，包含以上所列的高齡、獨(dú)居、患病、殘障等，但不局限于此，凡是缺乏自理能力但又無人照料等，導(dǎo)致其生命和健康受到威脅的老年人，都可算作困難老年人。對困難老年人的界定，只是給街道和居委一個(gè)抓手，在實(shí)際工作中基層工作人員需要根據(jù)基本原則，排摸出最需要關(guān)心和幫助的老年人，明確其優(yōu)先級，避免遺漏沉默的少數(shù)人。

N區(qū)Y街道根據(jù)市、區(qū)的指示，在3月至5月期間進(jìn)行過3次困難群體的排摸工作，其中的老年人占到80%以上，所以本文選取困難老年人作為民生保障的代表。排摸的關(guān)鍵詞是：獨(dú)居、行動(dòng)不便（重大病、殘疾等）、無人照料等。Y街道屬于深度老齡化的中心城區(qū)，有20多個(gè)居委會，老年人口約2.5萬人，困難老年人約1200人，平均一個(gè)居委約50人。

二、困難老年人的基本需求及社會支持途徑

疫情期間，由于市場供給和親屬聯(lián)系受限，很多需求問題都凸顯出來，比如困難老年人的日常用餐、緊急就醫(yī)、剛性配藥、生活照料等基本生活保障問題，都需要基層工作人員一一落實(shí)，對基層政府的管理和服務(wù)能力及靈活應(yīng)變能力都是一次考驗(yàn)。困難老年人的社會支持途徑，即滿足其基本需求的不同主體及方式。具體表現(xiàn)為：

（一）日常用餐

由于疫情形勢變化太快，社會各界來不及做好充足的準(zhǔn)備。特別是4月初，普通市民沒有儲存足夠多的食物；“叮咚買菜”“美團(tuán)”等電商平臺，也只能滿足很小一部分需求；而政府相應(yīng)的替代保障措施和力度在不同區(qū)和街道也各不相同；由此，催生了一個(gè)特殊的現(xiàn)象叫“社區(qū)團(tuán)購”，一度成為解決社區(qū)居民吃飯問題的主要途徑。對于普通市民來說，尚且不能隨心所欲地選擇食物，何況是對于不太會使用智能手機(jī)且由于身體原因本就對飲食有諸多要求的老年人，更是雪上加霜。

面對如此困境，不可能坐以待斃，各級政府利用各種途徑，全力保障困難人群的用餐需求。

1.剛需老人助餐服務(wù)

上海目前已基本實(shí)現(xiàn)了街鎮(zhèn)社區(qū)長者食堂的全覆蓋，平時(shí)除給社區(qū)老人提供優(yōu)惠堂食服務(wù)外，還結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)等，為困難老人提供送餐上門的助餐服務(wù)。Y街道共有3個(gè)社區(qū)食堂，防控期間保留1家社區(qū)食堂，作為保供單位，保障轄區(qū)內(nèi)工作人員及困難老人的餐食。從社區(qū)食堂供餐到送餐員送餐，從送餐到居委和小區(qū)門口，到最終由志愿者送至老人手中，非常不易。

首先，Y街道社區(qū)食堂的工作人員，是以桌為床，直接睡在食堂的，為了保障餐食的原材料，也是費(fèi)盡周折，不分晝夜，進(jìn)行采購和配送。

其次，老人的餐食主要由街道服務(wù)辦居家養(yǎng)老服務(wù)的助餐員進(jìn)行配送，為了減少風(fēng)險(xiǎn)，2位助餐員也住在一間臨時(shí)辦公室里，每天身穿防護(hù)服進(jìn)行配送。但是很多也只能配送到小區(qū)門口，再由居委干部或小區(qū)的志愿者將餐食送至老人家里。助餐數(shù)量多的時(shí)候，達(dá)到130多人，為了及時(shí)送到老人手中，有時(shí)候服務(wù)辦工作人員或者其他志愿者也幫忙一起送餐。有的老人收到助老餐，會激動(dòng)地落淚，稱“這是他們的救命餐”。雖然夸張了點(diǎn)，但助餐服務(wù)的正常運(yùn)行，確實(shí)給這些老人吃了一顆定心丸。

2.線下保供單位

不同區(qū)有不同的保供單位，N區(qū)Y街道也有官方推薦的保供單位，以團(tuán)購的形式為主，直接面對街道或者至少以居委、小區(qū)為單位。N區(qū)Y街道最主要也是堅(jiān)持最久的線下保供單位，是某國企下屬的M公司，從4月初開始統(tǒng)一為N區(qū)供應(yīng)蔬菜包，直到6月份。主要為不會使用智能手機(jī)的老年人或者其他渠道買菜困難的群體提供服務(wù)。

這段時(shí)間的運(yùn)作模式，對各方來說都是新的挑戰(zhàn)，加之疫情的不確定性、人力和資源的有限性等問題，剛開始運(yùn)作的時(shí)候，還是出現(xiàn)了很多問題，比如，物資庫存不足、運(yùn)送不及時(shí)、卸貨數(shù)量不對、產(chǎn)品有損壞等。隨著不斷磨合，逐漸成熟穩(wěn)定。由M公司分時(shí)段為N區(qū)的街鎮(zhèn)供應(yīng)蔬菜包，每個(gè)街鎮(zhèn)3天輪到一次，街鎮(zhèn)可以提前統(tǒng)計(jì)訂購數(shù)量，以街鎮(zhèn)為單位，將訂購數(shù)量、費(fèi)用總額、配送地址及聯(lián)系人等信息發(fā)到統(tǒng)一的訂購群，再由M公司統(tǒng)一安排發(fā)貨，一般是當(dāng)天下午下訂單，第二天到貨。配送地址根據(jù)訂單量的多少，集中配送至訂單量比較大的幾個(gè)居民區(qū)，其他少的居民區(qū)由居委干部組織志愿者運(yùn)送到對應(yīng)小區(qū)，最后都由居委組織，配發(fā)給居民。線下保供蔬菜包，前期有肉、蛋，后期以蔬菜為主，價(jià)格大多在50元左右，根據(jù)庫存，搭配約7種蔬菜。Y街道多的時(shí)候一次定1000多份。由街道工作人員組織發(fā)起，由居委負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)上報(bào)，再由街道工作人員統(tǒng)一上報(bào)M公司。

除此之外，N區(qū)跟M公司協(xié)商于4月中下旬，推出針對經(jīng)濟(jì)條件極端困難人員（低保低收入、重殘無業(yè)等）的托底保障免費(fèi)套餐，包括蔬菜、雞蛋、掛面等，因?yàn)槭敲赓M(fèi)的，以幫助最困難人群為原則，由居委上報(bào)名單，街道審核，最后上傳至區(qū)統(tǒng)一的微信群。

3.基金會、企業(yè)、外省市捐贈等

從4月中下旬開始，街道和居委陸續(xù)接到慈善基金會、企業(yè)及外省市等捐贈的物資，有些是指定服務(wù)對象和確定好數(shù)量的，有的可以靈活安排。對于Y街道，慈善基金會在4月下旬為社區(qū)高齡獨(dú)居老人派發(fā)防疫關(guān)愛包（包括牛奶、面包、麥片、午餐肉等）；5月上旬為困難老人派發(fā)炒飯和小餛飩等配餐；紅十字會于4月下旬及5月上旬，主要為因病致貧困難對象派發(fā)牛奶、大米、油、午餐肉等物資。至于其他零散的捐贈物資，街道根據(jù)數(shù)量及實(shí)際情況，安排分配方式。這些物資一般都是送到街道或者由街道領(lǐng)取，再由街道后勤保障組，統(tǒng)一配發(fā)到居委，由居委干部和志愿者發(fā)給具體的服務(wù)對象。

4.社區(qū)“老伙伴”、鄰里互助等

提起上海的社區(qū)志愿者，首先想到的就是“老伙伴計(jì)劃”，即“小老人”照顧“老老人”的志愿服務(wù)活動(dòng)。也有很多這樣的志愿者活躍在防疫一線。防控期間，幾乎所有的上門服務(wù)都暫停。因這些老年志愿者結(jié)對的高齡獨(dú)居老人都在同一居委甚至同一個(gè)小區(qū)，關(guān)心起來更加靈活便利。雖也不便上門，但因相互之間比較熟悉，通過微信、電話等方式，也保證了關(guān)愛不中斷。這些老年志愿者會力所能及地幫助結(jié)對老人解決一些小問題，比如幫助困難老人團(tuán)購蔬菜，或者將需求反映給居委干部，幫助結(jié)對老人獲取一些生活物資。此外，鄰里之間自發(fā)的志愿活動(dòng)，比如孤寡老人的關(guān)愛活動(dòng)、愛心角等，都成為特殊時(shí)期的溫暖微光。

（二）就醫(yī)配藥

就醫(yī)配藥問題是僅次于吃飯問題的第二大問題。緊急就醫(yī)方面最主要的困難是交通問題。據(jù)了解，街道的就醫(yī)保障車不太夠，有時(shí)需要想其他辦法，比如打120、居委干部或志愿者自己開車、鄰居幫忙開車或者請社區(qū)民警幫忙。

相比就醫(yī)來說，配藥的需求就更普遍，涉及的人數(shù)更多。主要的配藥途徑有：一是通過健康云APP-我要配藥（或者互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院）進(jìn)行復(fù)診配藥或一鍵續(xù)方等，后續(xù)還開發(fā)了志愿者代配藥功能；二是通過餓了么或者美團(tuán)等電商平臺上的買藥功能進(jìn)行購買；三是由居委干部或志愿者收集老人醫(yī)保卡，到實(shí)體醫(yī)院進(jìn)行線下購買。4月中上旬，由于線上配藥的庫存量有限、價(jià)格較貴且寄送時(shí)間過長、操作不方便等原因，大多數(shù)的居民都是由居委干部或志愿者幫忙線下代配藥的。各個(gè)居委的配藥量從幾十到幾百人都有，各自實(shí)際的完成方式，也是“八仙過海、各顯神通”。

（三）基本生活照料

對于一些生活不能自理的老人來說，還存在基本生活照料的問題，據(jù)4月15日的上海發(fā)布報(bào)道，當(dāng)時(shí)全市仍有500多名居家養(yǎng)老護(hù)理員克服各種困難，提供居家上門照護(hù)。其實(shí)平均在各街鎮(zhèn)，是非常少的。一般情況下，生活不能自理的老人都有家屬或者24小時(shí)保姆等幫忙照顧。也有特殊的情況，家屬小區(qū)被封控管理，出現(xiàn)失能老人落單的困境，Y街道就有這樣一位老人，剛開始由老伙伴志愿者和居委干部幫忙送餐，更換尿袋等，但都不太專業(yè)，于是居委上報(bào)街道求助，街道協(xié)調(diào)第三方護(hù)理機(jī)構(gòu)，找到相應(yīng)護(hù)理員進(jìn)駐老人家里，24小時(shí)照護(hù)，先解決燃眉之急，后續(xù)費(fèi)用等問題由街道、居委、家屬和服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)商解決。

此外，失能老人當(dāng)時(shí)最急需的物資之一是成人紙尿褲。除了社區(qū)自己組織的團(tuán)購之外，區(qū)民政部門也推薦過一些采購渠道，并爭取到一些捐贈，配發(fā)到街道，由街道配發(fā)給各居委。

三、問題及建議

面對如此嚴(yán)峻的疫情防控形勢，上海市政府還是表現(xiàn)出較強(qiáng)的組織和應(yīng)變能力，居民也有較高的自治意識和水平，志愿服務(wù)也發(fā)揮了重要作用。通過大家的共同努力，基本平穩(wěn)地度過了這段時(shí)期，迎來6月的復(fù)工復(fù)產(chǎn)。但是，暴露出來的問題也不少，值得我們深思和警醒。疫情和未來的不確定性，增加了這部分困難群體的不安全感。需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)家庭、市場、社會等多種力量，共同筑牢底線民生的保障網(wǎng)。

（一）要進(jìn)一步增加困難老年人社會支持的廣度和力度

從廣度上看，具體到某位老人，其支持的途徑可能只有其中的一種，比如，據(jù)Y街道的一位居委干部反映，他們居委的一位行動(dòng)不便的高齡獨(dú)居老人，子女均在國外，這期間就全靠鄰居照應(yīng)。為了進(jìn)一步減少意外風(fēng)險(xiǎn)，需要增加困難老年人穩(wěn)定可靠的支持途徑。從力度上來說，對困難老年人的支持，目前能夠滿足其基本生活需求，至于高質(zhì)量的生活，還需要更多的資源和努力。

（二）需認(rèn)識到政府力量的局限性，政府工作要有邊界意識，要充實(shí)基層工作力量

我們的城市是人民的城市，為人民服務(wù)是我們的宗旨，但需要清醒地認(rèn)識到政府力量的局限性。滿意度是由實(shí)際表現(xiàn)和期望共同決定的，正如有些居委干部所說的“該做的不該做的都做了，居民還是不滿意”。以Y街道來說，每個(gè)居委平均有6個(gè)居委干部，要負(fù)責(zé)50位左右的困難老人和紛繁復(fù)雜的其他工作，雖然有樓組長和志愿者的幫助，但是志愿服務(wù)本身就不可控，最終的責(zé)任還是落在幾位居委干部身上。以這樣一個(gè)供需比例，做到萬無一失還是有點(diǎn)困難。不排除有些居委干部的不作為，但大多數(shù)都是盡心盡力，以單位為家，認(rèn)真地履行自己的責(zé)任。但是，有些居民并不理解，覺得一切都是理所應(yīng)當(dāng)，并且將負(fù)面情緒發(fā)泄到工作人員身上。雖然居委會是群眾自治組織，但在很多居民心中，就是基層政府。居委會的表現(xiàn)，很大程度上也代表了政府的形象。所以，需要更加關(guān)心重視基層的執(zhí)行力量，不能僅僅從工具理性上考慮，畢竟再好的政策都是靠一個(gè)個(gè)具體的人去執(zhí)行的，有沒有一顆熱忱的心，服務(wù)的效果是不一樣的。對基層工作的邊界需要進(jìn)一步明確，對工作人員的激勵(lì)也需要認(rèn)真思考。

（三）需調(diào)動(dòng)全社會的力量，共同塑造社會支持網(wǎng)絡(luò)

困難老年人是老齡社會的一個(gè)縮影，從困難老年人類型看，更多的是老人失能、半失能導(dǎo)致自理能力缺失，以及獨(dú)居等因素導(dǎo)致照護(hù)缺失，從而形成的困難和弱勢。眾所周知，老齡社會已經(jīng)到來，但是社會各方并沒有做好充足的準(zhǔn)備。疫情防控期間尤其凸顯了這一點(diǎn)。我們要明白，養(yǎng)老問題不僅是政府的問題，也是全社會的問題。老齡社會是我們從未經(jīng)歷過的社會形態(tài)，[1]事實(shí)上，老年階段和其他每個(gè)人生階段一樣，應(yīng)該得到同等的尊重。其實(shí)，老人的異質(zhì)性也很強(qiáng)，[1]并沒有一個(gè)絕對意義上的老年人標(biāo)準(zhǔn)。老年人也可以維持良好的功能狀態(tài)，保持有質(zhì)量的生活。但這需要我們有足夠的勇氣和想象力，各方力量共同努力，創(chuàng)造與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)和生活方式，[1]打造適老社會。

1.個(gè)體和家庭要擔(dān)負(fù)起首要責(zé)任，維護(hù)好身體健康，做好養(yǎng)老規(guī)劃

把人生當(dāng)做一個(gè)整體來看，如果選擇年輕時(shí)的自由自在，不結(jié)婚不生子，那么也要面對老年階段可能的孤單等問題，提前為自己做好規(guī)劃，勇于為自己的選擇買單。以Y街道為例，目前沒有子女的老人，所謂的社會孤老，就有100多位。其中有一些剛退休，就到街道來問，是否有針對孤老的優(yōu)惠政策。而經(jīng)過民政認(rèn)證的特困供養(yǎng)的孤老，需要滿足很多條件，數(shù)量是非常少的。所以完全寄希望于政府，是不現(xiàn)實(shí)的。此外，獨(dú)居老人越來越多，有主動(dòng)選擇的，也有被動(dòng)因素造成的。老人獨(dú)居可以給彼此空間，但也會增加意外風(fēng)險(xiǎn)。很多老人因?yàn)楦优x得遠(yuǎn)而不得不讓鄰居和志愿者幫忙照顧。甚至有的老人，不愿麻煩自己的子女而首選求助居委干部和志愿者，不滿意就投訴。持有這種觀念的人還不少，建議要強(qiáng)化孝親敬老文化宣傳，增強(qiáng)家庭成員之間的聯(lián)系。除此之外，建議家庭在做重大決策時(shí)和日常生活中，都能充分考慮到養(yǎng)老的實(shí)際需求，比如，子女買房時(shí)盡量離父母近一些；面對出國的選擇時(shí)慎重一些；注重一下鄰里關(guān)系；耐心教會父母使用智能手機(jī)，跟上時(shí)代發(fā)展；嘗試配置適老化的智能設(shè)備；鼓勵(lì)長輩多參加社交活動(dòng)，有問題主動(dòng)求助等。老人自己也要主動(dòng)學(xué)習(xí)，保持自理能力，為美好生活而努力。

2.充分發(fā)揮市場的作用，滿足老人更多樣化個(gè)性化的需求

隨著老齡化和少子化趨勢的日益明顯，以社區(qū)和居家為主的嵌入式養(yǎng)老發(fā)展起來，越來越多的市場力量和產(chǎn)品進(jìn)入社區(qū)和家庭。但是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，老年產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。特別是半失能失智老人的輔助用具、居家適老化改造、失能老人的居家照護(hù)、獨(dú)居老人的意外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等需求比較突出，目前市、區(qū)和街道也通過招投標(biāo)等途徑，積極引入第三方提供相關(guān)的服務(wù)，但是服務(wù)的范圍很有限，效果有待檢驗(yàn)。政府應(yīng)該繼續(xù)加大這方面的投入，通過購買服務(wù)等方式，不斷探索更多的問題解決方案。

3.社會組織、愛心人士、普通民眾等的參與必不可少，共同營造老年友好的社會氛圍

企業(yè)、基金會、外省市等的捐贈，老伙伴志愿者和鄰里的互助甚至陌生人的自發(fā)愛心活動(dòng)，如大學(xué)生創(chuàng)建的“上海醫(yī)療緊急救助”共享文檔等，[2]這些善意之舉，彰顯了這個(gè)城市的溫度。我們比任何時(shí)候都更明白每個(gè)人并不是孤立的，我們是需要并能夠相互幫助的。慈善捐贈和志愿服務(wù)，很靈活，像陽光和水一樣，可以滋養(yǎng)不起眼的角落，在面對突發(fā)事件時(shí)，有其優(yōu)勢，是主要途徑的重要補(bǔ)充。我們要繼續(xù)培育好志愿服務(wù)的土壤，讓人與人之間更加和諧，讓社會對老年人也更友好。近年來，政府也通過創(chuàng)建老年友好型社區(qū)、認(rèn)知癥友好型社區(qū)等方式，將越來越多的社區(qū)單位吸引進(jìn)來，形成為老服務(wù)聯(lián)盟，在一個(gè)微小的區(qū)域內(nèi)，創(chuàng)建老年友好社區(qū)的模板。但離真正意義上的老年友好社會還存在距離。老齡社會的到來，意味著生活的各個(gè)方面的適老的變革，涉及面太廣，需要全體總動(dòng)員。

6月1日上海復(fù)工復(fù)產(chǎn)，很多人說“那個(gè)上海又回來了”，我們都期待未來的上海更美好。恢復(fù)和發(fā)展的過程也許是漫長的，重塑安全感也不是一朝一夕的。對困難老年人為代表的脆弱群體的良好支持是以整個(gè)城市和全體市民的健康發(fā)展為基礎(chǔ)的，我們要以時(shí)不我待的精神，足夠的耐心和持久的努力，來掙得這份底氣。相信這座城市能保護(hù)好每一個(gè)熱愛她的人。