文 周恩毅 西安建筑科技大學教授

盧彥企 西安建筑科技大學公共管理學院

一、問題提出與文獻回顧

“服務(wù)型政府”的理念由西方國家于20世紀80年代在“新公共管理”運動背景下率先提出，而我國建設(shè)服務(wù)型政府的概念初步形成于2000年前后，在經(jīng)歷了廣泛的學術(shù)討論和各級地方政府的實踐探索后，2004年，中央政府正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”主張。[1]近年來，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，我國服務(wù)型政府建設(shè)工作已取得了突破性進展。黨的十九大報告中指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。[2]建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府自然要貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，而為了滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，轉(zhuǎn)變政府職能和深化簡政放權(quán)便成為必然的價值選擇。在全面深化改革的時代背景下，“清單革命”浪潮席卷而起，[3]清單治理成為學界普遍關(guān)注的焦點議題。

負面清單制度是我國將“清單式”管理理念由外而內(nèi)進行的一次創(chuàng)新引用和實踐，在此期間也經(jīng)歷了舶來品“本土化”的轉(zhuǎn)變。國內(nèi)學者基于多種不同的學科視角，就負面清單制度實施過程中的相關(guān)問題以及其未來的實踐方向進行了大量研究。目前我國學者們針對負面清單制度的研究內(nèi)容主要集中在四個方面：第一，從法律的視角探究負面清單制度的法理關(guān)系，負面清單制度所奉行“法無禁止即自由”的法治理念，充分體現(xiàn)了司法自治精神（王利明，2014），部分學者基于此進一步探討了負面清單制度和產(chǎn)業(yè)法（杜永波，2020）、市場準入法（莊鈺靜、王敬波，2019）等法律、法規(guī)的協(xié)同性，強調(diào)了推動我國市場準入法律、法規(guī)全面轉(zhuǎn)型升級的必要性；第二，提出負面清單制度在當下推行實踐過程中所面臨的現(xiàn)實困境，如準入門檻過高、競爭公平性不足、準入管理程序復雜、市場運行透明度低等問題（吳湘玲，2018），并對其治理實踐提出優(yōu)化建議（郭冠男，2019）；第三，將國內(nèi)的負面清單制度與國外的負面清單制度進行比較分析，并從中獲得政策啟示，為完善負面清單制度實施提供參考借鑒（李思奇、牛倩，2019）；第四，清單制度在社會各領(lǐng)域的引用與推廣實施，例如，放寬互聯(lián)網(wǎng)融合領(lǐng)域的市場準入（王晶，2017）、引用負面清單制度加強高校師德師風建設(shè)（劉亮，2020）、實施負面清單制度助力國家重點生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃發(fā)展（許光建，2019）、建立脫貧政策清單助力精細化扶貧（陳浩天，2020）。遺憾的是，學者們的研究對象多集中在負面清單的具體內(nèi)容或是針對負面清單制度治理實踐與展開引用的執(zhí)行性研究，如負面清單如何幫助自貿(mào)區(qū)開放與升級。[4]即使在研究負面清單制度與政府的聯(lián)系層面，也主要集中在推行權(quán)責清單如何助力政府改革和建設(shè)法治政府（朱光磊，2020）。換言之，目前對于負面清單與服務(wù)型政府間內(nèi)在邏輯關(guān)系的探究仍較為匱乏。推行負面清單制度是簡政放權(quán)、深化政府職能轉(zhuǎn)變，進而建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。因此，探究其與服務(wù)型政府建設(shè)二者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，進一步推動制度型開放，加快服務(wù)型政府建設(shè)就顯得尤為必要與緊迫。

二、推行負面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在邏輯

服務(wù)型政府與負面清單制度多次在公報和新聞中被同時提及，這體現(xiàn)了二者“互為表里，相輔相成”，從本質(zhì)上充分反映了二者在內(nèi)在邏輯層面的契合。建設(shè)服務(wù)型政府使管制型政府成為過去式，讓“法無授權(quán)即禁止”成為現(xiàn)實，堅持以服務(wù)為核心，在優(yōu)化營商環(huán)境的同時，也保障了負面清單制度的有效實施。全面推行負面清單制度，意味著“法無禁止即可為”的理念得到了貫徹落實，此舉使得企業(yè)的市場準入門檻大幅度降低，各類市場主體得以在服務(wù)型政府所營造的市場環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境中公平競爭，[5]優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)的同時，進一步擴大對外開放，深化簡政放權(quán)，為服務(wù)型政府建設(shè)“提速”。

（一）負面清單制度助力服務(wù)型政府建設(shè)

第一，負面清單制度是服務(wù)型政府依法行政的具體體現(xiàn)。限制政府部門的行政權(quán)力，明確政府職責所在是推行負面清單制度的重要前提，負面清單制度依法列單，奉行“非禁即入”的治理理念，這與服務(wù)型政府所奉行的建設(shè)有限、法治、責任政府理念高度契合。通過推行負面清單制度來確定行政機關(guān)的權(quán)力范圍，從而減少公權(quán)力對于私人領(lǐng)域的過度介入，保障各類市場主體皆可依法享有的自由，[6]使“法無禁止即可為”真正落到實處。[7]同時，對政府而言，負面清單制度就是依法把行政權(quán)力束縛在制度的籠子里，用清單這個創(chuàng)新性的治理工具作為市場準入審批的標尺。實際上，負面清單制度為政府機構(gòu)行使公權(quán)力做出了典型示范，有助于更深層次地推動各級政府進行職能轉(zhuǎn)變，依法行政，助推簡政放權(quán)，使“法無授權(quán)即禁止”真正成為行使公權(quán)力的“禁忌”。

第二，負面清單制度是服務(wù)型政府簡政放權(quán)的具體實踐。黨的十九大報告提出了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的總體目標，而深化簡政放權(quán)便是加快建設(shè)服務(wù)型政府的核心所在。負面清單制度作為政府深化簡政放權(quán)的直接呈現(xiàn)結(jié)果，內(nèi)在契合服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯。負面清單“一單盡列，單外無單”，既對禁止和限制投資經(jīng)營的主體亮起“紅燈”，又清晰明確地對清單之外的各類市場主體亮起了市場準入的“綠燈”?！耙粏伪M列，非禁即入”的實現(xiàn)，優(yōu)化了政府行政管理手段，更好地發(fā)揮了政府作用，使得政府相關(guān)部門對于市場主體的治理效率得到大幅提升。簡政放權(quán)的實質(zhì)就是要合理劃分政府與市場、社會的權(quán)責邊界，使得政府職能更加優(yōu)化、權(quán)責更加協(xié)同，運行更加高效。[8]通過取消和下放行政審批權(quán)限，進一步精簡行政審批流程，最大限度減少政府對于市場運行的直接干預(yù)。同時“重心后移”，加強事中事后監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)移，使政府的治理方式由側(cè)重事前審批的“審批型”轉(zhuǎn)向以事中事后監(jiān)管為主的“服務(wù)型”。

第三，負面清單制度是服務(wù)型政府協(xié)同治理的具體實施。協(xié)同治理作為服務(wù)型政府的核心治理理念，滿足了應(yīng)對國內(nèi)復雜性、系統(tǒng)性社會矛盾的現(xiàn)實需要。從2018年起，市場準入負面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，若地方政府有需要進行調(diào)整的，應(yīng)由省級人民政府報經(jīng)國務(wù)院批準，這意味著全國范圍內(nèi)的市場準入真正實現(xiàn)了統(tǒng)一標準。[9]對于服務(wù)型政府而言，通過全面推行負面清單制度能夠進一步科學界定政府職能范圍，為之后的政府職能轉(zhuǎn)變提供清晰明確的發(fā)展方向。推行負面清單制度有利于打破傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴，真正實現(xiàn)協(xié)同治理，有助于促進政府、市場、社會之間的良性互動和優(yōu)勢互補，完善協(xié)調(diào)機制，提升治理效能，實現(xiàn)善治。

（二）服務(wù)型政府保障負面清單制度全面推行

第一，服務(wù)型政府為全面推行負面清單制度提供了組織保障。判斷人民滿意的服務(wù)型政府是否建成，取決于政府履行職能的結(jié)果能否令人民群眾滿意，群眾的滿意度是衡量服務(wù)型政府是否達標最好的試金石，這是由人民政府的根本性質(zhì)和政府服務(wù)人民的神圣職責所共同決定的。[10]事實證明，建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是要將政府的行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子中，真正做到“法無授權(quán)即禁止”，而這恰與負面清單制度的內(nèi)在邏輯不謀而合。實際上，建設(shè)服務(wù)型政府可以為全面推行負面清單制度提供組織保障，基于服務(wù)型政府這個組織平臺，堅持權(quán)責透明，推動權(quán)力公開，通過“強監(jiān)管，弱審批”的管理模式將服務(wù)型政府被束縛的行政權(quán)力呈現(xiàn)在全社會面前，負面清單制度得以順利推行。

第二，建設(shè)服務(wù)型政府對公務(wù)員素質(zhì)提出了新的更高要求。服務(wù)型政府的本質(zhì)是“社會本位，公民本位”，公務(wù)員作為行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員，同樣也是政府的形象代言人，其素質(zhì)與能力是否過硬，密切關(guān)系到政府公共服務(wù)供給的質(zhì)量，也直接影響著政府的公信力。與此同時，負面清單制度能否在全國順利推行，在各地有效實施，也與公務(wù)員的素質(zhì)與能力息息相關(guān)。負面清單制度要求政府向社會公布審批目錄清單，清單以外，一律不得實施行政審批，要做到“強監(jiān)管，弱審批，少干預(yù)”，這對公務(wù)員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)意識皆提出了較高的要求。打造一支適應(yīng)新時代發(fā)展要求的高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊伍,是全面推行負面清單制度和建設(shè)服務(wù)型政府的有力保障。

三、服務(wù)型政府推行負面清單制度所面臨的現(xiàn)實困境與成因

2013年9月29日，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)在浦東境內(nèi)正式成立，成為中國大陸境內(nèi)第一個自由貿(mào)易區(qū)，隨后其管理政策文件的發(fā)布,初次嘗試施行“負面清單”管理模式，獲得了政治、經(jīng)濟、文化等多個領(lǐng)域相關(guān)人士的高度關(guān)注。2015年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》，[11]標志著我國從國家層面正式引入了負面清單制度。伴隨著《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》的公布，標志著負面清單制度進入全面實施階段，從最初上海自貿(mào)區(qū)引入負面清單概念，然后到各省市紛紛自由探索實施負面清單制度，最后到國家層面統(tǒng)一推行，我國關(guān)于負面清單制度的實踐歷程已歷時五年有余，可以具體分為三個階段：探索階段、試點階段、全面推行階段。

初期的探索階段，我國初步引入負面清單概念，各地方也將負面清單作為一個創(chuàng)新治理工具運用于政治、經(jīng)濟、文化、教育、生態(tài)等領(lǐng)域當中，雖然運用模式有所不同，但在諸多具體領(lǐng)域進行探索實踐方面，這些清單皆有異曲同工之妙。以四川省成都市高新區(qū)為例，在2014年6月出臺的《成都高新區(qū)2014年改革創(chuàng)新工作要點》涉及了6個行業(yè)/產(chǎn)業(yè)、17個領(lǐng)域，具有準入清晰、公平透明、監(jiān)管有力等特征，事實上已具備了市場準入負面清單的雛形。這些地方自主探索實踐所取得的改革經(jīng)驗，為市場準入負面清單的落實和全面推行奠定了堅實的基礎(chǔ)，也吸引了各個領(lǐng)域的專家學者們?yōu)樨撁媲鍐沃贫鹊奶剿鲗嵺`建言獻策。

進入試點階段之后，中央政府叫停了各地方未經(jīng)批準的自主探索，決定先行在天津、上海、福建、廣東四個省市進行試點，市場準入負面清單成為試點地區(qū)的“專有名詞”，[12]此舉有效防止了各地對于負面清單概念的濫用。從2015年底到2017年底，試點地區(qū)在不斷探索和總結(jié)的過程中，逐漸形成了統(tǒng)一化的市場準入負面清單和相應(yīng)的體制機制。與此同時，在試點階段也暴露出了負面清單的一些不足之處，如透明度較低、管理主體偏多、管理程序較復雜、準入門檻偏高等問題，在各試點區(qū)域不同程度地存在。

2018年12月《市場準入負面清單（2018版）》的公布，標志著負面清單制度在我國正式進入全面推行階段。全國統(tǒng)一，一單盡列，依法列單，非禁即入。在市場準入、審批許可、投資經(jīng)營等方面，負面清單打破了各種形式的不合理限制和隱性壁壘，營造了更加穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境，我國從此正式步入負面清單時代。

自負面清單推行以來，政府相關(guān)部門在積累了實踐經(jīng)驗的同時，也取得了一定的成績。與負面清單設(shè)立之初相比，2020年版負面清單的事項數(shù)量已壓縮精簡超過80%，多個行業(yè)全覆蓋實現(xiàn)“一業(yè)一證”改革，相關(guān)業(yè)務(wù)平均辦理時間縮短90%。自上海自貿(mào)區(qū)成立至今，300多項可復制的基礎(chǔ)性和核心制度創(chuàng)新從上海自貿(mào)區(qū)走向全國，在自貿(mào)區(qū)所取得的創(chuàng)新成果助力下，據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，我國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟體中的排名由2012年的第91位躍升到2020年的第31位，并且連續(xù)兩年被列入全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2021年上半年我國21個自貿(mào)試驗區(qū)實際使用外資1 008.8億元，實現(xiàn)進出口總額約3萬億元，同比分別增長24.9%和31.9%，以不到全國千分之四的國土面積，實現(xiàn)了占全國16.6%的外商投資和16.6%的進出口，進出口總額從2013年的4.16萬億美元增長至2020年的4.60萬億美元，實際使用外資金額從2013年的1 175.86億美元增長至2020年的1 443.7億美元。

雖然推行負面清單制度成效顯著，但這場清單治理改革并非一帆風順，負面清單制度從理想藍圖落實為改革實踐也絕非易事。在負面清單制度推行過程中，盡管我國開展服務(wù)型政府建設(shè)工作已有不短的時間，但是負面清單在我國公共領(lǐng)域的全面推行整體尚處于初步階段，并且涉及領(lǐng)域和范圍愈來愈廣。與此同時，服務(wù)型政府建設(shè)過程中也遇到了許多問題，面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。

（一）現(xiàn)實困境

1.服務(wù)型政府建設(shè)過程中的“權(quán)力亂象”阻礙了負面清單推行

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府需要加強對公權(quán)力的約束，但是在服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，仍然存在一些權(quán)力異化的現(xiàn)象。[13]例如，服務(wù)型政府建設(shè)要求地方政府部門簡化事前審批，強化事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)重心“后移”。但是“弱審批”絕不等同于“不審批”，個別地方政府部門和公職人員以精簡審批事項為借口，既“不審批”也“不監(jiān)管”，懶政怠政不作為，此舉忽視甚至違背了其本身的法定職責，出現(xiàn)了較多失職行為，致使權(quán)力缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生。以河南省自貿(mào)區(qū)為例，省政府對自貿(mào)區(qū)第一批下放了455項省級管理權(quán)限，但鄭汴洛三個片區(qū)難以承接。由于自貿(mào)區(qū)人員較少，人手不足且人員構(gòu)成復雜，放權(quán)時配套設(shè)施不全，機構(gòu)設(shè)置不完善，導致行政效率低下。同樣的問題也出現(xiàn)在湖北省自貿(mào)區(qū)，盡管省直有關(guān)部門僅僅下放了61項省級經(jīng)濟管理權(quán)限至自貿(mào)區(qū)，相比其他地方自貿(mào)區(qū)下放權(quán)限數(shù)量并不多，但放權(quán)時未充分考慮自貿(mào)區(qū)的實際需要，部分下放的權(quán)限不是急需的，而一些急需的核心權(quán)限卻并未下放，導致很多下放的權(quán)限只能停留在紙面上，形成權(quán)力的錯位乃至缺位。與此同時，服務(wù)型政府建設(shè)過程中還存在諸多權(quán)力越位的現(xiàn)象，部分地方政府對建設(shè)服務(wù)型政府操之過急，在行政過程中干預(yù)過多，甚至越過權(quán)力邊界“替民做主”，反而欲速則不達，侵犯了人民群眾的私權(quán)利，造成權(quán)力越位。此外，一些地方政府和公職人員濫用權(quán)力的現(xiàn)象也層出不窮，在利益的驅(qū)使下，提供公共服務(wù)時利用職權(quán)之便進行利益化服務(wù)和自我服務(wù)，對公眾的真正需求置若罔聞，服務(wù)意識淡漠。這些“權(quán)力亂象”成為這場清單治理改革的“攔路虎”，嚴重阻礙了負面清單制度的順利推行。

2.缺乏配套的、成熟的法律依據(jù)

服務(wù)型政府是法治政府，是在法律框架下規(guī)范運作其行政行為的政府，其治理行為也必須遵循法治原則并接受民眾監(jiān)督，要求行使權(quán)力時既不能越位也不可缺位。但是，當下政府職能越位、缺位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生，服務(wù)型政府建設(shè)過程中的權(quán)力亂象一時間難以根除，對于全面推行負面清單制度構(gòu)成了重重阻礙。而這種問題所產(chǎn)生的主要原因便在于，與負面清單制度相配套的法律保障尚不夠成熟、完善。就微觀層面而言，在公共領(lǐng)域清單治理的施行過程中的規(guī)范性有待提升，其約束力方面也尚有欠缺，而清單治理只有在具備充分的法律效力下才能發(fā)揮其規(guī)范與約束作用。[14]我國政府部門在公共領(lǐng)域的治理過程中，對于違反負面清單制度的行為，必須要進行嚴肅問責，但與之對應(yīng)的法律依據(jù)卻始終較為欠缺。[15]遺憾的是，當前我國清單治理的相關(guān)法律法規(guī)的出臺存在延時性，未能及時跟上清單制度在公共領(lǐng)域推行的步伐，清單治理在眾多公共部門仍只是停滯在按照上級的要求進行羅列清單這個層面，缺乏相配套的、成熟的法律依據(jù)。

3.抑制了自貿(mào)區(qū)的主動性和創(chuàng)新性

2018年對于負面清單制度是具有里程碑式意義的一年，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》，明確了我國將從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。此后，負面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，清單治理成為一個“由上至下”的改革推進過程，地方有關(guān)市場準入負面清單制定的探索，必須是以國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布的負面清單為基準，而有關(guān)清單的“特殊要求”須報經(jīng)國務(wù)院批準。與此同時，我國幅員遼闊，不同地區(qū)的發(fā)展呈明顯差異化，這種“全國統(tǒng)一，一張清單”的治理模式在一定程度上限制了地方政府的創(chuàng)造性，無法兼顧不同區(qū)域的發(fā)展需求和差異性。[16]換言之，倘若授予地方政府制定負面清單的權(quán)力，則極有可能產(chǎn)生“負面清單滿天飛”的情況，并且使各地方重回“拼政策、搶資源”的不良競爭中去，這不僅對“走出去”的本土企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響，對于“引進來”的眾多企業(yè)也并無裨益。[17]

4.公民參與機制存在缺陷

公民參與作為服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，也是其應(yīng)有之義，服務(wù)型政府需要根據(jù)公眾意愿來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以此回應(yīng)公眾和社會的需求?，F(xiàn)階段，我國的公民參與機制尚存在一定的短板和不足，對公民參與民主生活、行使公民權(quán)利造成了諸多阻礙。盡管部分地方政府已經(jīng)深刻意識到了完善公民參與機制對于加快服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義，但就目前而言，公民參與的相關(guān)制度保障仍不完善，政策法規(guī)體系也有待健全。例如，在公民的政治參與方面，我國的法律體系對此已經(jīng)有了明確的保障，但在公民參與公共政策的制定、政府績效評估等方面尚缺乏具體的法律法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，導致公民參與的深度不足，廣度不夠。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的興起，網(wǎng)絡(luò)社會為公民參與提供了新的廣闊平臺，但公民參與過程缺乏體系化的規(guī)范，相關(guān)法律體系的保障也有所欠缺，從而導致公民參與的效果大打折扣。

（二）形成困境的問題成因

1.服務(wù)型政府管理理念轉(zhuǎn)變不徹底

我國政府當下正處于由傳統(tǒng)的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，但由于一直以來管制型政府的“以官為本”理念根深蒂固，導致部分地方政府和公職人員的服務(wù)意識仍比較淡薄，沒能很好地貫徹落實服務(wù)型政府“以人為本”的理念，未能在政府工作中牢固樹立服務(wù)意識，無法真正實現(xiàn)“寓管理于服務(wù)之中”。其背后所反映出的問題是舊有的、傳統(tǒng)的管制型政府管理思想在作祟，導致服務(wù)型政府的部分服務(wù)理念未能轉(zhuǎn)變落實。就目前而言，服務(wù)型政府管理理念的徹底轉(zhuǎn)變尚需要時間，不可能一蹴而就，而全面推行負面清單制度則可以有效推動政府依法行政、簡政放權(quán)，促進職能轉(zhuǎn)變，這也是政府管理理念轉(zhuǎn)型與變革的體現(xiàn)，但是由于服務(wù)型政府管理理念轉(zhuǎn)變不徹底，在清單的推行過程中，仍然面對較多的困難與阻礙。

2.政府和公眾對公民參與認識不足

在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，我國部分地方政府部門對待公民參與“重口號，輕行動”，使得公民參與機制形同虛設(shè)，參與渠道不暢通，導致公民參與政治生活的基本要求無法得到滿足。同時，部分領(lǐng)導干部依舊殘留著“官本位”思想，將人民群眾視為行政管理對象、公共服務(wù)的被動接受者，未對公眾的公民參與意見予以充分重視，認為開放公民參與會影響政府決策效率，增加行政成本。此舉無疑違背了決策程序的合法性與合理性，與“以民為本”的執(zhí)政理念背道而馳。此外，部分公眾對于公民參與也存在認知誤區(qū)，認為服務(wù)型政府建設(shè)與自己毫無瓜葛，只是政府單方面的責任和義務(wù)，因此在對待公共事務(wù)時多持被動觀望態(tài)度，而缺乏主動參與的主體意識。

3.缺乏有效的社會監(jiān)督

服務(wù)型政府作為民主政府，接受人民群眾的監(jiān)督和評價是其基本要求，但是，就實際情況而言，人民群眾對于政府公權(quán)力的監(jiān)督仍存在著較多問題，未能充分發(fā)揮出社會監(jiān)督機制的作用。具體表現(xiàn)在：第一，部分地方政府監(jiān)督平臺的建設(shè)存在滯后性，無法為社會公眾提供有效參與監(jiān)督的方式和渠道，導致公民不能有效行使自己所享有的監(jiān)督權(quán)，對于政府公權(quán)力的監(jiān)督與約束比較乏力；第二，部分政府部門和公職人員作為受監(jiān)督對象，對于社會和輿論監(jiān)督存在抵觸情緒，試圖回避監(jiān)督、拒絕監(jiān)督；第三，主流媒體輿論監(jiān)督弱化。部分領(lǐng)導干部在面對負面報道時認為其會給政府抹黑，會破壞政府形象，進而試圖干預(yù)新聞自由，以達到規(guī)避監(jiān)督的目的。這使得新聞媒體在進行政府相關(guān)報道時謹小慎微，難以直面事實真相，輿論監(jiān)督不能及時到位。

4.公民對政務(wù)公開的參與度不足

全面推行負面清單制度對政府信息公開工作提出了更高的要求，地方政府需進一步推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，使政策執(zhí)行更加陽光透明，從而保障人民群眾的知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。現(xiàn)階段，公民對政府政務(wù)公開工作的參與仍有所欠缺，這其中的主要原因有：第一，部分人民群眾缺乏監(jiān)督意識，對政府信息公開工作缺乏參與熱情，抱著事不關(guān)己和漠然置之的態(tài)度，導致未能形成良好的監(jiān)督氛圍，無法為行政權(quán)力套上公開透明的“枷鎖”。第二，部分公職人員“官本位”意識嚴重，尚未樹立起新時代政務(wù)公開理念，也未充分認識到政務(wù)公開和行政民主的內(nèi)在聯(lián)系，對政府信息公開工作敷衍塞責，不敢接受社會監(jiān)督，打擊了人民群眾參與政務(wù)公開的積極性。

四、推行負面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府的實現(xiàn)路徑

在當前的時代背景下，尋求一條契合中國國情的推行負面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府之路至關(guān)重要。以加快政府職能轉(zhuǎn)變、完善相關(guān)法律法規(guī)的制定、健全權(quán)力監(jiān)督機制并提升公務(wù)員素質(zhì)能力和完善公民參與機制等方面為抓手，探索推行負面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府在路徑層面的內(nèi)在邏輯關(guān)系。從而使政府部門及相關(guān)公職人員的服務(wù)型政府治理理念得以貫徹，依法行政的能力水平得以提高，權(quán)力異化的現(xiàn)象得以遏制，為全面推行負面清單制度與建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供有力保障。

（一）切實樹立“人民至上，服務(wù)為先”的理念

不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要是建設(shè)服務(wù)型政府的最終目標，現(xiàn)階段，部分地方政府和公職人員仍未能深入地貫徹落實服務(wù)型政府“以人為本”的理念，無法真正實現(xiàn)“寓管理于服務(wù)之中”。立足新的時代方位，我們應(yīng)牢固樹立“人民至上，服務(wù)為先”的施政理念，堅持以服務(wù)為核心，強化服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強服務(wù)意識，健全服務(wù)機制，提升服務(wù)質(zhì)量，進一步強化政府的公共服務(wù)職能，以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)來滿足人民美好生活需要，著力解決老百姓最關(guān)切最直接最現(xiàn)實的民生問題，提供更具獲得感、幸福感、安全感的“有感服務(wù)”，始終把人民群眾的根本利益作為政府工作的出發(fā)點和落腳點，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

法律法規(guī)的有效保障是推行負面清單制度和建設(shè)服務(wù)型政府的根本，為保障清單全面推行，實現(xiàn)清單依法治理，統(tǒng)籌推進相關(guān)法律法規(guī)的廢、改、立。建議嚴格遵循法定程序，全面審查與市場準入負面清單相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及各類行政審批文件，清理早已不符合當下經(jīng)濟社會發(fā)展要求、脫離實際的“僵尸條文”，將保留和修改后的條款進行整理匯總并公布，認真聽取吸納企業(yè)和投資者意見，為推動形成全面開放新格局提供更加有力的法律保障。此外，還需要更加重視準入后監(jiān)管方面的立法，將治理的重心從事前的審批向事中事后監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)移，以確保在準入后監(jiān)管方面有法可依，并嚴格依據(jù)法律法規(guī)來規(guī)定明確的監(jiān)管職責和監(jiān)管事項，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)。

（三）健全行政問責制度，強化公務(wù)員責任意識

健全行政問責制度是建設(shè)服務(wù)型政府題中應(yīng)有之義，不僅有助于增強政府部門和公職人員的責任意識，還能督促政府認真履行其職責和義務(wù)，減少行政權(quán)力的濫用和腐敗?，F(xiàn)階段，地方政府需要進一步加強行政問責的制度化建設(shè)，以改革創(chuàng)新推動行政問責制度，促使政府部門及公職人員積極行政，以更高的工作標準來推行負面清單制度和推進服務(wù)型政府建設(shè)。同時，強化公務(wù)員責任意識，使其切實履行崗位職責，在思想層面上深刻理解責任與擔當?shù)囊饬x，辨明權(quán)責的關(guān)系；在實際行動中扛起公務(wù)員應(yīng)有的責任與擔當，解決不嚴不實的問題，堅持服務(wù)本位，“以民為本，為民服務(wù)”，以人民群眾利益為重，自覺維護人民利益，成為令人民群眾滿意的公務(wù)員。

（四）優(yōu)化監(jiān)督方式，提升監(jiān)督質(zhì)量

服務(wù)型政府作為民主政府，接受人民群眾的監(jiān)督和評價是其基本要求，在政府公權(quán)力的行使過程中，公民有權(quán)對公權(quán)力的運行狀態(tài)、過程及結(jié)果進行監(jiān)督，而有效的社會監(jiān)督也是推行負面清單制度和建設(shè)服務(wù)型政府的重要保障。社會監(jiān)督應(yīng)當利用好信息化、科技化手段來助力監(jiān)督方式的優(yōu)化，從而提升監(jiān)督質(zhì)量，將具有較高公信力和權(quán)威性的傳統(tǒng)媒體與交互性強、即時性強的新媒體相融合，充分發(fā)揮信息技術(shù)在社會監(jiān)督中的積極作用，密切人民群眾同政府間的溝通與交流，以更高質(zhì)量監(jiān)督來遏制權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）完善公民參與，全面推進政務(wù)公開

公民參與不僅是確保服務(wù)型政府合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵要素，其自身也內(nèi)在契合服務(wù)型政府的治理模式。因此，建議進一步完善公民政治參與的途徑和方式，重點關(guān)注公民參與的科學性和有效性,培養(yǎng)公民的參與能力，塑造積極的公民精神，進而提升公民參與質(zhì)量。此外，保障公共管理過程的公開和透明是實現(xiàn)公民有效參與的前提條件，而全面推進政務(wù)公開、實現(xiàn)公共信息透明化同樣也是服務(wù)型政府建設(shè)的重中之重。地方政府要持續(xù)推進政務(wù)公開，將政務(wù)公開貫穿行政權(quán)力運行全過程,不留盲區(qū)和死角。同時，加強政府和群眾之間的交流互動，多了解社情民意和群眾訴求，架好政民互動的“連心橋”。

（六）完善負面清單制度實施的創(chuàng)新方式

目前，中國自貿(mào)區(qū)數(shù)量已增至18個，并且不同的自貿(mào)區(qū)在各自戰(zhàn)略定位上都有不同的側(cè)重點，如陜西自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是“一帶一路經(jīng)濟合作和人文交流重要支點”，其重點產(chǎn)業(yè)為旅游會展、農(nóng)業(yè)科技等，而黑龍江自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是“構(gòu)成向北開放重要窗口，對俄羅斯及東北亞區(qū)域合作的中心樞紐”，其重點產(chǎn)業(yè)則為寒地冰雪經(jīng)濟、跨境能源資源綜合加工利用、沿邊金融等，這些不同的戰(zhàn)略定位有效結(jié)合了各地特色，在各自的發(fā)展目標和規(guī)劃上是比較清晰和明確的。今后當相關(guān)部門需要對負面清單進行更新優(yōu)化時，應(yīng)立足全國統(tǒng)一的大市場角度，充分考慮不同區(qū)域的發(fā)展需求及差異性。與此同時，改革試點工作也要遵循差異化原則，對全國不同區(qū)域的分工合作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到兼顧全國統(tǒng)一和地方特色，創(chuàng)新性地完善負面清單制度。

五、結(jié)語

全面推行負面清單制度的成效是衡量“放管服”改革和檢驗政府職能轉(zhuǎn)變成效的重要尺度，與此同時，辯證處理好政府和市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府作用，是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵。這意味著闡釋清楚推行負面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府在邏輯層面和路徑層面所具有的內(nèi)在契合關(guān)系至關(guān)重要，既有利于深化“放管服”改革，激發(fā)市場主體活力，改善和優(yōu)化營商環(huán)境，使市場在資源配置過程中起決定性作用，又有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加有力的制度保障，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。