馬 光

一、引言

制裁的概念在國(guó)際法中一直存在爭(zhēng)議。①參見(jiàn)杜濤：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁法律問(wèn)題研究》，法律出版社2015 年版，第15 頁(yè)。盡管如此，在國(guó)際上制裁行為還不時(shí)有發(fā)生。特別是在近兩年，美國(guó)通過(guò)各種方式，以各種名目對(duì)我國(guó)采取花樣繁多的制裁。

為了有效應(yīng)對(duì)美國(guó)的制裁，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益，我國(guó)于2021年6 月10 日公布并施行了《反外國(guó)制裁法》。這部法律將與《出口管制法》和商務(wù)部的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱為實(shí)體清單規(guī)定）、《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱為阻斷辦法）一道構(gòu)建起我國(guó)的反外國(guó)制裁立法體系。7 月23 日，外交部發(fā)言人在答記者問(wèn)中宣布，中方?jīng)Q定根據(jù)《反外國(guó)制裁法》對(duì)7 個(gè)美方人員和實(shí)體實(shí)施制裁。

現(xiàn)有的眾多研究成果絕大多數(shù)是探討單邊制裁的違法性，而對(duì)反制裁②有學(xué)者提出，反制措施的措辭不夠準(zhǔn)確，應(yīng)以報(bào)復(fù)措施或反措施替代。參見(jiàn)宋杰：《WTO 體系內(nèi)的外部反措施問(wèn)題研究》，載《北方法學(xué)》2016 年第5 期。基于反制裁并不等同于報(bào)復(fù)措施或反措施，因此，本文將區(qū)分使用這三種用詞。措施在國(guó)際層面的合法性與否進(jìn)行論證的不多。有限的反制裁相關(guān)研究也集中在我國(guó)于2018 年針對(duì)美國(guó)采取的貿(mào)易措施，該措施是在美國(guó)對(duì)我國(guó)貨物采取加征關(guān)稅措施之后采取的。本文認(rèn)為，世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱為WTO）體制內(nèi)針對(duì)報(bào)復(fù)措施（WTO 協(xié)定稱之為中止減讓，但實(shí)際上是報(bào)復(fù)）有著特殊的限制，所以，WTO 體系下的反制裁相關(guān)研究有其特殊性和局限性。

本文將從一般國(guó)際法的視角分析反制裁措施的國(guó)際合法性問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)的反制裁立法，就完善我國(guó)相關(guān)立法體系提出一些建議。

二、制裁的定義及合法性分析

（一）制裁的定義

根據(jù)權(quán)威的《國(guó)際公法百科全書(shū)》的定義，國(guó)際法上的制裁專門(mén)指對(duì)違背國(guó)際法的行為負(fù)有責(zé)任的國(guó)家施加不利的法律后果，以迫使其停止違背國(guó)際法的行為。③同前注①，第15 頁(yè)。也有國(guó)際法學(xué)者將制裁定義為針對(duì)違反國(guó)際法的行為而采取的強(qiáng)制措施，以執(zhí)行依法有權(quán)以所在社會(huì)或社區(qū)的名義采取行動(dòng)的機(jī)構(gòu)之決定。④Masahiko Asada,Economic Sanctions in International Law and Practice,Routledge,2020,p.4.我國(guó)《反外國(guó)制裁法》并未直接對(duì)制裁下定義，但其第3 條第2 款被視為間接地對(duì)該法所要應(yīng)對(duì)的制裁作出了界定。⑤參見(jiàn)任清、程爽：《〈反外國(guó)制裁法〉要點(diǎn)解讀與建議》，載《中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)》2021 年第7 期。即，外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓，對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國(guó)內(nèi)政的行為。必須要明確的是，我國(guó)《反外國(guó)制裁法》并非否認(rèn)制裁本身，而是為了反擊那些非法的制裁制定，特別是那些以各種借口或依據(jù)其本國(guó)法而非依據(jù)國(guó)際法采取的制裁措施。對(duì)制裁的各種定義基本上都有一個(gè)共同點(diǎn)，即將國(guó)際法上的違法性作為發(fā)動(dòng)制裁的前提。當(dāng)然，對(duì)由誰(shuí)來(lái)判斷是否違反國(guó)際法這一問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中會(huì)存在很大爭(zhēng)議。

另外，制裁一詞本身已被許多作者用作其他術(shù)語(yǔ)的同義詞，例如經(jīng)濟(jì)封鎖、抵制、禁運(yùn)、反措施、反報(bào)、報(bào)復(fù)、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)脅迫、經(jīng)濟(jì)力量或經(jīng)濟(jì)侵略、經(jīng)濟(jì)武器和金融地毯式轟炸的工具。也有智能制裁或定向制裁也被用來(lái)表示范圍有限的低強(qiáng)度單邊制裁。⑥參見(jiàn)李壽平：《次級(jí)制裁的國(guó)際法審視及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，載《政法論叢》2020 年第5 期。本文認(rèn)為這些雖然或多或少都與制裁有所關(guān)聯(lián)，但是，還不能完全包含制裁的概念，因此，本文還是使用制裁這一概念。本文將制裁界定為國(guó)家或國(guó)際組織以某一國(guó)家違反國(guó)際法為由對(duì)其施加不利后果的行為，以迫使受到制裁的國(guó)家改變其措施或行為。

（二）制裁的分類

從實(shí)施制裁的主體來(lái)看，制裁可以分為多邊制裁和單邊制裁。多邊制裁是指多個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)共同對(duì)被制裁方實(shí)施制裁的行為。單邊制裁則是指單個(gè)國(guó)家單方面決定和實(shí)施的制裁行為。從被制裁對(duì)象來(lái)看，制裁可以分為初級(jí)制裁和次級(jí)制裁。初級(jí)制裁也可以稱直接制裁，是指制裁方直接對(duì)被制裁方實(shí)施的制裁行為。次級(jí)制裁則是在初級(jí)制裁的基礎(chǔ)上，制裁方對(duì)被制裁方進(jìn)行制裁的同時(shí)，限制第三國(guó)的公司或個(gè)人與被制裁方進(jìn)行貿(mào)易經(jīng)濟(jì)往來(lái)，并對(duì)違反規(guī)定的第三國(guó)公司或個(gè)人施加處罰的制裁行為。⑦Surya P Subedi,Economic Sanctions in International Law and Practice,Oxford:Hart Publishing Routledge,2021,p.2.上述分類中的多邊制裁包括國(guó)際組織的制裁，而最為典型的國(guó)際組織的制裁就是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁?！堵?lián)合國(guó)憲章》第41 條普遍被認(rèn)為是給安理會(huì)制裁提供了國(guó)際法依據(jù)，其規(guī)定：安理會(huì)得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實(shí)施其決議，并得促請(qǐng)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)執(zhí)行此項(xiàng)辦法。此項(xiàng)辦法包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無(wú)線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^。雖然上述規(guī)定中用了“辦法”和“行動(dòng)”的用詞，但其普遍被認(rèn)為就是制裁。從實(shí)施制裁的依據(jù)來(lái)看，制裁也可以分為依據(jù)國(guó)際法采取的合法制裁和不符合國(guó)際法要求的非法制裁。從制裁的方式來(lái)看，制裁也可分為經(jīng)濟(jì)制裁和非經(jīng)濟(jì)制裁。

（三）單邊制裁與管制措施的混淆性

單邊制裁是一個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)采取的、未經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)的、不以武力威脅或使用武力針對(duì)目標(biāo)國(guó)家或?qū)嶓w而施加壓力的措施，以及試圖限制或完全剝奪其他國(guó)家享有的自由。這些措施包括經(jīng)濟(jì)和金融制裁、資產(chǎn)凍結(jié)、貿(mào)易制裁、商品禁運(yùn)以及對(duì)銀行業(yè)務(wù)和資金轉(zhuǎn)移、航行、航空和過(guò)境自由以及通訊權(quán)的限制。⑧同上注，p.344。從這一概念來(lái)看，安理會(huì)制裁和單邊制裁從形式類型上來(lái)看并無(wú)區(qū)別，區(qū)別就在于是否經(jīng)安理會(huì)授權(quán)。

單邊制裁可采取不同領(lǐng)域的措施，而其中尤為重要和慣用的措施就是經(jīng)濟(jì)制裁。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)制裁包括凍結(jié)制裁對(duì)象國(guó)的賬戶存款、其它資產(chǎn)和預(yù)期應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益（援助款項(xiàng)等），取消制裁對(duì)象享有的優(yōu)惠貿(mào)易條件和受援項(xiàng)目，限制、禁止與對(duì)象國(guó)的部分或全部商品交易以及其它經(jīng)貿(mào)往來(lái)等繁多的方式。⑨同前注⑦,p.20。當(dāng)然，目前的經(jīng)濟(jì)制裁基本上都是貿(mào)易制裁與金融制裁?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制裁通常都是通過(guò)采取稅收、進(jìn)出口、對(duì)外援助、市場(chǎng)準(zhǔn)入或者金融管制等方面的控制措施來(lái)達(dá)到目的，因此一般很難區(qū)分普通的經(jīng)濟(jì)管制和經(jīng)濟(jì)制裁的界限。⑩同前注①，第21 頁(yè)。出口管制制度的目的并非專為經(jīng)濟(jì)制裁，其制度設(shè)計(jì)往往基于國(guó)家安全的長(zhǎng)期性戰(zhàn)略性考慮。出口管制對(duì)象則可能是非具體的，管制具有長(zhǎng)期性。因此，只有政治性的進(jìn)出口管制才屬于經(jīng)濟(jì)制裁范疇，此類管制措施是最重要的經(jīng)濟(jì)制裁措施類型。?參見(jiàn)張輝：《論中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁法律制度的構(gòu)建——不可靠實(shí)體清單引發(fā)的思考》，載《比較法研究》2019 年第5 期。這表明經(jīng)濟(jì)制裁和經(jīng)濟(jì)管制具有較強(qiáng)的相似性，特別是經(jīng)濟(jì)制裁有可能采以較為隱秘的經(jīng)濟(jì)管制方法實(shí)施，而就此，相關(guān)國(guó)家之間往往容易引起紛爭(zhēng)。

如，“美國(guó)-對(duì)來(lái)自中國(guó)的某些貨物關(guān)稅措施案”（DS543）中，美國(guó)試圖將制裁措施偽裝成基于公共道德采取的例外措施；與此類似，“日本-有關(guān)向韓國(guó)出口產(chǎn)品和技術(shù)的措施案”（DS590）中，對(duì)日本所采取的特定物資限制出口到韓國(guó)的措施，韓國(guó)政府和民眾普遍認(rèn)為：“日本的出口管制措施是對(duì)韓國(guó)‘強(qiáng)擄勞工案’判決的貿(mào)易報(bào)復(fù)措施”，而日本政府則將采取措施的理由解釋成“日韓之間的信任關(guān)系，包括在出口管制領(lǐng)域的信任關(guān)系，已經(jīng)大大削弱”，?參見(jiàn)馬光、方敏：《日本對(duì)韓國(guó)出口限制案探析》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2020 年第4 期。即日本主張?jiān)摯胧┦腔赪TO 的國(guó)家安全例外所采取。類似的爭(zhēng)議也出現(xiàn)在“俄羅斯-運(yùn)輸限制措施案”（DS512）、“阿聯(lián)酋-與貨物、服務(wù)和與貿(mào)易有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)措施案”（DS526）、“美國(guó)-對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品措施案”（DS544、547、548、550、551、552、554、556、564）、“沙特阿拉伯-知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施案”（DS567）、“卡塔爾-對(duì)從阿聯(lián)酋進(jìn)口貨物措施案”（DS576）中。這些爭(zhēng)議表明至少在貿(mào)易領(lǐng)域存在偽裝成貿(mào)易措施的制裁行為。

這些受到現(xiàn)有國(guó)際法約束領(lǐng)域的制裁，往往具有很高的偽裝性，因此，對(duì)其違法性的判斷一般都是經(jīng)過(guò)相關(guān)國(guó)際法予以完成。單邊制裁可能會(huì)破壞許多公認(rèn)的國(guó)際法規(guī)范，無(wú)論是海洋法規(guī)則、人權(quán)、航空自由、通信權(quán)（包括郵政通信）、國(guó)際環(huán)境法、WTO 法、國(guó)際投資法或區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化條約。超出國(guó)際法規(guī)定范圍對(duì)另一國(guó)實(shí)施單邊制裁的國(guó)家有可能侵犯后者的主權(quán)以及雙邊、區(qū)域和國(guó)際或多邊條約的規(guī)定，并有可能破壞國(guó)際法的基本原則，包括主權(quán)平等、和平共處、不干涉他國(guó)內(nèi)政等。反措施規(guī)則適用于單邊制裁。如果單邊制裁被視為反措施，在滿足國(guó)際法規(guī)定的反措施條件的情況下，它們可能是有效措施。根據(jù)關(guān)于國(guó)家責(zé)任的習(xí)慣國(guó)際法，如果一國(guó)因另一國(guó)的國(guó)際不法行為而受到損害，只要遵守相稱性原則、保護(hù)基本人權(quán)和尊重人道主義性質(zhì)的義務(wù)，以及一般國(guó)際法的強(qiáng)制性規(guī)范，反措施就是正當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，要確定適用于單邊制裁的規(guī)則，就必須確定適用于反措施的規(guī)則本身。這是因?yàn)椋趪?guó)際法沒(méi)有明確承認(rèn)單邊制裁制度的情況下，一些國(guó)家在對(duì)另一國(guó)實(shí)施單邊制裁時(shí)援引反措施權(quán)。例如，阿聯(lián)酋在國(guó)際法院審理的一起案件中為對(duì)卡塔爾實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁辯護(hù)時(shí)援引了反措施。與阿聯(lián)酋一起，巴林、埃及和沙特阿拉伯在國(guó)際法院審理的另一個(gè)案件中也采取了同樣的做法。?同前注⑦,p.330。

（四）制裁的國(guó)際合法性分析

國(guó)際法并未一般性禁止單邊制裁，也尚未形成禁止單邊制裁的習(xí)慣國(guó)際法。?參見(jiàn)劉瑛、黎萌：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法分析》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020 年第3 期。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的國(guó)際法律體系離不開(kāi)強(qiáng)制措施的保障，但經(jīng)濟(jì)制裁作為一種強(qiáng)制措施，其適用必須遵守現(xiàn)行國(guó)際法原則。?參見(jiàn)杜濤：《美國(guó)單邊域外經(jīng)濟(jì)制裁的國(guó)際法效力問(wèn)題探討》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2010 年第2 期。

從另一個(gè)角度來(lái)看，倡導(dǎo)多邊機(jī)制的聯(lián)合國(guó)一直反對(duì)成員國(guó)對(duì)外發(fā)動(dòng)單邊經(jīng)濟(jì)制裁，并且通過(guò)了一系列的決議，如2002 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了關(guān)于《消除以單方對(duì)外強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施作為政治和經(jīng)濟(jì)脅迫的手段》的第6 號(hào)決議、2008 年通過(guò)了《阿拉克宣言》，旨在敦促各國(guó)避免實(shí)施任何違反國(guó)際法及《聯(lián)合國(guó)憲章》的單方面金融、經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易措施，2011 年通過(guò)了關(guān)于《以單方面經(jīng)濟(jì)措施作為向發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)脅迫的手段》的第189 號(hào)決議、2018 年通過(guò)了關(guān)于《必須終止美利堅(jiān)合眾國(guó)對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖》的第8 號(hào)決議等，目的就是引導(dǎo)國(guó)際社會(huì)通過(guò)多邊機(jī)制，消除單邊制裁措施。?參見(jiàn)張虎：《美國(guó)單邊經(jīng)濟(jì)制裁的法理檢視及應(yīng)對(duì)》，載《政法論叢》2020 年第2 期。

安理會(huì)決議后的美國(guó)次級(jí)制裁，目前尚難以通過(guò)法律手段規(guī)制。次級(jí)制裁采用的經(jīng)濟(jì)手段意味著，雖然其并非安理會(huì)決議執(zhí)行機(jī)制規(guī)定的監(jiān)督方式，但安理會(huì)同樣不會(huì)主動(dòng)干預(yù)其合法性問(wèn)題。?參見(jiàn)趙海樂(lè)：《安理會(huì)決議后的美國(guó)二級(jí)制裁合法性探析》，載《國(guó)際法研究》2019 年第1 期。無(wú)論初級(jí)制裁還是次級(jí)制裁，本質(zhì)上是針對(duì)一國(guó)的國(guó)際不法行為所采取的反措施，因此它與其他反措施一樣也受到習(xí)慣國(guó)際法的限制。?參見(jiàn)楊永紅：《次級(jí)制裁及其反制——由美國(guó)次級(jí)制裁的立法與實(shí)踐展開(kāi)》，載《法商研究》2019 年第3期。

單邊制裁往往和反措施具有較大相似性，而反措施應(yīng)是合法的單邊制裁，因此，在判斷單邊制裁合法性的時(shí)候，不能繞開(kāi)反措施予以闡述。

反措施是從國(guó)家責(zé)任角度引入的概念?！秶?guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱為《草案》）規(guī)定，一受害國(guó)只在為了促使國(guó)際不法行為的責(zé)任國(guó)履行義務(wù)時(shí)，才可對(duì)該國(guó)采取反措施。反措施限于暫不履行對(duì)責(zé)任國(guó)采取措施的一國(guó)的國(guó)際義務(wù)。反措施應(yīng)盡可能容許恢復(fù)履行有關(guān)義務(wù)。?《草案》第49 條。反措施是自助或自力救濟(jì)的一種形式，反映了一般國(guó)際法上缺乏行使強(qiáng)制管轄權(quán)的爭(zhēng)端之和平解決手段的現(xiàn)有國(guó)際共同體的分權(quán)的、水平的體系。作為反措施的例子，包括外交關(guān)系的斷絕，大使館規(guī)模的縮小，各種禁止進(jìn)出口措施，自發(fā)的援助計(jì)劃之撤回等。至于術(shù)語(yǔ)問(wèn)題，傳統(tǒng)上“報(bào)復(fù)”一詞用來(lái)涵蓋為回應(yīng)違約行為以自救方式采取的，包括強(qiáng)制行動(dòng)在內(nèi)的非法行為。最近“報(bào)復(fù)”一詞已限于國(guó)際武裝沖突時(shí)采取的行動(dòng)，即用作交戰(zhàn)國(guó)報(bào)復(fù)的同義語(yǔ)?！胺创胧边@一術(shù)語(yǔ)涵蓋的是與武裝沖突無(wú)關(guān)的那一部分報(bào)復(fù)主體。反措施應(yīng)與“反報(bào)”相對(duì)照，后者是指一種“不友好”行為，盡管可能是對(duì)一項(xiàng)國(guó)際不法行為的回應(yīng)，但不能與從事它的國(guó)家的任何國(guó)際義務(wù)相違背。反報(bào)行為可能包括對(duì)正常外交關(guān)系和其他來(lái)往施加禁止和限制；各種封鎖禁運(yùn)或是撤消自愿援助計(jì)劃。不管動(dòng)機(jī)為何，既然此種行為不與采取此種行為對(duì)付目標(biāo)國(guó)家的國(guó)際義務(wù)相違背，此種行為不牽涉反措施，因此不在當(dāng)前條款范圍以內(nèi)。?Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session,2001,p.128.

反措施不得影響下列義務(wù)：（1）《聯(lián)合國(guó)憲章》中規(guī)定的不得實(shí)行武力威脅或使用武力的義務(wù)；（2）保護(hù)基本人權(quán)的義務(wù)；（3）禁止報(bào)復(fù)的人道主義性質(zhì)的義務(wù)；（4）依一般國(guó)際法強(qiáng)制性規(guī)范承擔(dān)的其他義務(wù)。采取反措施的國(guó)家仍應(yīng)履行其下列義務(wù)：（1）實(shí)行它與責(zé)任國(guó)之間任何可適用的現(xiàn)行解決爭(zhēng)端程序；（2）尊重外交或領(lǐng)事人員、館舍、檔案和文件之不可侵犯性。21《草案》第50 條。反措施還要必須和所遭受的損害相稱，并應(yīng)考慮到國(guó)際不法行為的嚴(yán)重程度和有關(guān)權(quán)利。22《草案》第51 條。

一受害國(guó)在采取反措施以前應(yīng)：（1）要求責(zé)任國(guó)履行其義務(wù)；（2）將采取反措施的任何決定通知責(zé)任國(guó)并提議與該國(guó)進(jìn)行談判。雖有上述規(guī)定，受害國(guó)可采取必要的緊急反措施以維護(hù)其權(quán)利。在下列情況下不得采取反措施，如已采取，務(wù)必停止，不得無(wú)理拖延：（1）國(guó)際不法行為已經(jīng)停止，并且（2）已將爭(zhēng)端提交有權(quán)作出對(duì)當(dāng)事國(guó)具有約束力之決定的法院或法庭。若責(zé)任國(guó)不秉誠(chéng)履行解決爭(zhēng)端程序，則不予適用上述內(nèi)容。23《草案》第52 條。一旦責(zé)任國(guó)履行其與國(guó)際不法行為有關(guān)的義務(wù)，即應(yīng)盡快終止反措施。24《草案》第53 條。

反措施只能由受害國(guó)采取。因此，對(duì)若干國(guó)家、對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)承擔(dān)的義務(wù)中，能否由受害國(guó)之外的國(guó)家就違反義務(wù)的國(guó)家采取反措施，將留待此后國(guó)際法的發(fā)展。25Cassese,Antonio,International law(2nd ed.),Oxford:Oxford University Press,2005,p.270.但是，不妨礙有權(quán)援引另一國(guó)責(zé)任的任何國(guó)家，對(duì)該另一國(guó)家采取合法措施以確保停止該違背義務(wù)行為和使受害國(guó)和被違背之該義務(wù)的受益人得到賠償。26《草案》第54 條。

從作為習(xí)慣國(guó)際法的《草案》對(duì)反措施的上述要求來(lái)看，只有合法的單邊制裁（包括非國(guó)際組織的國(guó)家團(tuán)體采取的制裁）才屬于反措施的范疇。如果采取單邊制裁的國(guó)家援引反措施的概念來(lái)證明本國(guó)的行為是正當(dāng)?shù)?，則這些國(guó)家在采取此類措施之前必須滿足一系列要求，這些條件包括：（1）必須確定目標(biāo)國(guó)已經(jīng)實(shí)施了國(guó)際不法行為；（2）制裁國(guó)或目標(biāo)國(guó)必須證明它是受害國(guó)；（3）措施必須旨在促使目標(biāo)國(guó)遵守其義務(wù)；（4）措施必須與遭受的傷害相稱；（5）措施不得影響人權(quán)或強(qiáng)行法規(guī)范；（6）措施必須在不法行為停止后終止。27同前注⑦,p.331。

正如上文中已經(jīng)提到，制裁分為合法和非法制裁，那么，針對(duì)非法制裁采取的反制裁措施如何定性以及如何確定其合法性也是非常值得探討的問(wèn)題。因?yàn)?，從概念定義來(lái)看，反制裁其實(shí)也包含制裁的要素，而且，反制裁也有可能針對(duì)合法和非法的制裁采取，那么，如何看待對(duì)合法制裁的反制裁，以及由誰(shuí)如何確定制裁的合法性等問(wèn)題則會(huì)決定反制裁措施的合法性判斷。

三、反制裁措施的界定及國(guó)際合法性分析

（一）反制裁與相關(guān)概念的區(qū)分和聯(lián)系

國(guó)際法上，有如下概念與反制裁具有關(guān)聯(lián)性，如，反報(bào)（Retorsion）、報(bào)復(fù)（Reprisals）、反措施（Countermeasures）。反報(bào)是指作為針對(duì)另一國(guó)造成傷害的合法行為的報(bào)復(fù)方法，針對(duì)的是一國(guó)采取的不友好并有害，但卻合法的行為，如果反制裁措施是以反報(bào)的形式采取，那么其應(yīng)被認(rèn)為是合法措施。報(bào)復(fù)是指一國(guó)針對(duì)另一國(guó)先前的非法行為采取其本身也是非法的行為，在采取報(bào)復(fù)之前必須要有先前的違反國(guó)際法的行為作為足夠的合法理由。如果理由成立，采取報(bào)復(fù)還必須在賠償要求沒(méi)有得到滿足之后進(jìn)行，而且還要有相稱性的意識(shí)，即報(bào)復(fù)與違法行為相稱。非武力的報(bào)復(fù)可以合法采用，使用武力的報(bào)復(fù)只要依據(jù)自衛(wèi)權(quán)而采取就是合法的，28參見(jiàn)［英］馬爾科姆·N·肖：《國(guó)際法（第6 版）（下）》，白桂梅等譯，北京大學(xué)出版社2011 年版，第895-896 頁(yè)。當(dāng)然，此時(shí)被稱作自衛(wèi)可能更加適當(dāng)?，F(xiàn)代國(guó)際法中已經(jīng)逐漸將報(bào)復(fù)納入反措施這一概念之下進(jìn)行討論，29同前注①，第21 頁(yè)。只不過(guò)在WTO 法范圍內(nèi)，報(bào)復(fù)的概念還是繼續(xù)在使用，盡管其正式名稱為經(jīng)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)授權(quán)采取的中止減讓(Suspension of Concessions)措施，此類措施普遍被稱為報(bào)復(fù)，其與安理會(huì)授權(quán)制裁比較起來(lái)有些共性，即均受?chē)?guó)際組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的授權(quán)，不同之處也很明顯，安理會(huì)制裁由所有國(guó)家實(shí)施，而WTO 報(bào)復(fù)則僅由因違法措施受到損害的成員采取。反措施則指一受害國(guó)只在為促使以國(guó)際不法行為的責(zé)任國(guó)履行其義務(wù)時(shí)，才可對(duì)該國(guó)采取的措施，反措施限于暫不履行對(duì)責(zé)任國(guó)采取措施的一國(guó)的國(guó)際義務(wù)。鑒于WTO 的報(bào)復(fù)措施有其特殊性，反報(bào)引起的爭(zhēng)議又不大，因而本文主要從反措施的角度探討反制裁措施的國(guó)際合法性問(wèn)題。另一方面，不得不承認(rèn)制裁和反制裁在不少情況下很難區(qū)分。如，A 國(guó)認(rèn)為B 國(guó)違法，而對(duì)其采取制裁措施，B 國(guó)則認(rèn)為A 國(guó)的制裁違法，從而采取反制裁，在此，反制裁其實(shí)也具有制裁的性質(zhì)，兩者在這一例子中就形成了循環(huán)。類似的，制裁和反制裁也和反措施之間容易產(chǎn)生混淆，盡管反制裁措施還是不等同于反措施，反措施應(yīng)是那些符合反措施要求的部分反制裁措施。因?yàn)椴粷M足反措施要求的單邊制裁也是針對(duì)他國(guó)的國(guó)際不法行為，所以其如果滿足相關(guān)條件，也可被采取反制裁，而該反制裁又有可能滿足反措施的要件。那么，針對(duì)反措施可否再行反制裁措施？因?yàn)榉创胧┦呛戏ㄐ袨椋?，?yīng)是不得對(duì)其再度發(fā)起反制裁。但其實(shí)在實(shí)踐中，制裁和反制裁是否滿足反措施的要求會(huì)在不同國(guó)家間存在較大分歧，而如果沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制處理此問(wèn)題，則其很難得到澄清。盡管制裁和反制裁有時(shí)難以區(qū)分，而且制裁、反制裁和反措施具有密切的關(guān)聯(lián)性，但顯然這三個(gè)概念不能完全等同。

（二）反制裁措施的國(guó)際合法性分析

反制裁是國(guó)家的自助行為。任何國(guó)家無(wú)論強(qiáng)弱均享有防衛(wèi)國(guó)際不法侵害的自助權(quán)利。30參見(jiàn)周艷云：《中美貿(mào)易摩擦中反制的正當(dāng)性及其實(shí)施基準(zhǔn)》，載《常州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第2 期。在國(guó)際條約法制度下，“自助”不過(guò)是條約的一方當(dāng)事國(guó)應(yīng)對(duì)其他當(dāng)事國(guó)的“重大違約”行徑的救濟(jì)措施，集中規(guī)定于《維也納條約法公約》第60 條。31參見(jiàn)龔紅柳：《論中美貿(mào)易戰(zhàn)中實(shí)施“反制”的WTO 合規(guī)性——以中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)“301 措施”為例》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019 年第1 期。

反制裁措施實(shí)施的主要目的是避免損害擴(kuò)大和促使?fàn)幎私鉀Q，并非懲罰，因此，反制裁措施應(yīng)保證其可逆性與臨時(shí)性。32同前注30。反制裁針對(duì)的是對(duì)非法單邊制裁，因而總體上是合法的。受非法單邊制裁影響的國(guó)家有權(quán)在國(guó)際法范圍內(nèi)以對(duì)等和非對(duì)等措施進(jìn)行反擊，33同前注⑦,p.333。而這里的非對(duì)等應(yīng)滿足相稱性。

《國(guó)際法和實(shí)踐中的經(jīng)濟(jì)制裁》這本書(shū)的14 位作者在附錄中附加了《關(guān)于單方面制裁的國(guó)際法規(guī)則宣言草案》（以下簡(jiǎn)稱為《制裁規(guī)則草案》），該草案將如下內(nèi)容視為習(xí)慣國(guó)際法，對(duì)我們更好地做好制裁和反制裁的合法性判斷大有裨益。

第一，《制裁規(guī)則草案》闡述了采取制裁所要遵循的原則，包括：各國(guó)在其國(guó)際關(guān)系中必須避免使用或鼓勵(lì)使用單邊制裁來(lái)脅迫另一國(guó)，以使其在行使主權(quán)權(quán)利時(shí)獲得從屬地位，并從中獲得任何形式的優(yōu)勢(shì)；不符合國(guó)際法，包括《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定以及人權(quán)和人道主義法的原則，采取、維持或?qū)嵤﹩芜呏撇玫男袨?，?gòu)成引起國(guó)家責(zé)任的國(guó)際不法行為；單邊制裁必須被視為是在沒(méi)有其他替代措施可用或足以解決這種情況時(shí)為應(yīng)對(duì)特殊情況而采取的特殊措施。

第二，《制裁規(guī)則草案》闡述了制裁與第三國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，包括：在通過(guò)旨在將其影響擴(kuò)大到第三國(guó)國(guó)民或?qū)嶓w的國(guó)家立法或措施，以勸阻他們與目標(biāo)國(guó)或其公民建立合法的商業(yè)或其他關(guān)系時(shí)，各國(guó)有義務(wù)確保這些措施的域外范圍不會(huì)過(guò)度傷害第三國(guó)，損害其經(jīng)濟(jì)和行動(dòng)自由，也不會(huì)對(duì)其公民產(chǎn)生不利影響；國(guó)際法不允許損害第三國(guó)主權(quán)的單邊制裁；關(guān)于影響第三國(guó)人民權(quán)利的單邊制裁的國(guó)家立法違反國(guó)際法；不應(yīng)要求第三國(guó)承認(rèn)或?qū)嵤﹩芜呏撇玫挠蛲庑再|(zhì)，因?yàn)榇祟惔胧┻`反國(guó)際法的基本原則，包括人權(quán)規(guī)范和其他習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。

第三，《制裁規(guī)則草案》對(duì)制裁程序提出要求：實(shí)施單邊制裁的國(guó)家必須具體說(shuō)明目標(biāo)國(guó)違反了國(guó)際法規(guī)定的確切義務(wù)以及該國(guó)必須遵守的義務(wù)；單邊制裁必須伴隨著談判提議，并且在向責(zé)任國(guó)或目標(biāo)國(guó)發(fā)出索賠通知和作出回應(yīng)的合理機(jī)會(huì)之前不應(yīng)采取單邊制裁；決定采取單邊制裁的受害國(guó)必須將采取此類措施的決定通知目標(biāo)國(guó)，在緊急情況下，各國(guó)可以采取臨時(shí)措施，在國(guó)際法范圍內(nèi)維護(hù)其權(quán)利；在單邊制裁之前，受害國(guó)必須要求責(zé)任國(guó)遵守國(guó)際法規(guī)定的義務(wù)；單邊制裁只有在其他方式的補(bǔ)救已經(jīng)用盡或無(wú)法獲得，并且目標(biāo)國(guó)不當(dāng)?shù)鼐芙^對(duì)其國(guó)際不法行為或遵守其國(guó)際義務(wù)進(jìn)行賠償時(shí)，方可采?。粏芜呏撇帽仨氈荚诖偈鼓繕?biāo)國(guó)遵守其國(guó)際義務(wù)，并為不法行為獲得停止和令人滿意的賠償。

第四，《制裁規(guī)則草案》闡述了單邊制裁應(yīng)滿足現(xiàn)有國(guó)際法：國(guó)際法委員會(huì)2001 年在其《草案》中制定的關(guān)于反措施的國(guó)際法規(guī)則也適用于單邊制裁；采取的單邊制裁必須與有關(guān)國(guó)家實(shí)施的國(guó)際不法行為所遭受的損害相稱；單邊制裁應(yīng)是可逆的，不應(yīng)出于懲罰目的；當(dāng)被指控的國(guó)際不法行為不復(fù)存在時(shí)，必須終止單邊制裁；實(shí)施單邊制裁不得違反國(guó)際法強(qiáng)制性規(guī)范，不得導(dǎo)致違反人權(quán)和人道主義法原則；一國(guó)嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為應(yīng)提交給人權(quán)條約機(jī)構(gòu)或聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)或聯(lián)合國(guó)安理會(huì)；本身未受到另一國(guó)國(guó)際不法行為損害的國(guó)家無(wú)權(quán)實(shí)施單邊制裁；單邊制裁不得損害外交或領(lǐng)事不可侵犯性。

第五，《制裁規(guī)則草案》對(duì)單邊制裁與爭(zhēng)端解決的關(guān)系提到：當(dāng)制裁國(guó)和目標(biāo)國(guó)之間存在和平解決主題爭(zhēng)端的條約手段時(shí)，不應(yīng)采取單邊制裁；單邊制裁不應(yīng)影響兩國(guó)間有效并適用于爭(zhēng)端的任何爭(zhēng)端解決程序；如果存在可用于解決制裁國(guó)和目標(biāo)國(guó)之間爭(zhēng)端的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制，則應(yīng)訴諸該機(jī)制，而不是實(shí)施單邊制裁；當(dāng)有規(guī)定或可能要求國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)采取臨時(shí)措施時(shí)，應(yīng)在實(shí)施單邊制裁之前加以利用；如果爭(zhēng)端是善意地提交給有權(quán)做出對(duì)當(dāng)事方具有約束力的決定的法院或法庭，則必須中止單邊制裁。

第六，專門(mén)針對(duì)反制裁的規(guī)定：受非法單邊制裁影響的國(guó)家有權(quán)在國(guó)際法范圍內(nèi)以對(duì)等和非對(duì)等措施進(jìn)行反擊。

最后為通知義務(wù)：對(duì)另一國(guó)因涉嫌實(shí)施國(guó)際不法行為而采取單邊制裁的國(guó)家，應(yīng)將所采取的措施及其原因通知聯(lián)合國(guó)安理會(huì)；如果聯(lián)合國(guó)安理會(huì)或其他主管?chē)?guó)際或區(qū)域國(guó)家間政府組織已經(jīng)解決了該問(wèn)題，則應(yīng)暫停單邊制裁。34同前注⑦,pp.344-345。

這些反映習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的提案中，雖然明示適用于反制裁措施的內(nèi)容只有一條，但考慮到制裁和反制裁難以區(qū)分的現(xiàn)狀，上述大多數(shù)內(nèi)容對(duì)反制裁措施的國(guó)際合法性進(jìn)行分析提供有效的方法。

（三）WTO 反制裁措施的特殊性分析

如果制裁是違反WTO 協(xié)定的貿(mào)易措施，那么采取反制裁措施就要經(jīng)過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的授權(quán)，即不得采取單邊制裁。35同前注⑦,p.333。WTO 可適用的法律為協(xié)定，無(wú)論從理論還是實(shí)踐角度，擴(kuò)大這一規(guī)定的范圍，無(wú)疑都是十分困難的。36參見(jiàn)廖詩(shī)評(píng)：《中美貿(mào)易摩擦下中國(guó)貿(mào)易反制的國(guó)際法依據(jù)》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019 年第1 期。但是，在特定情況下，“一般法”可以替代“特別法”。例如，在“特別法”出現(xiàn)“制度失靈”的情況下，“一般法”可以取而代之。WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制不能提供快速有效救濟(jì)，就是“制度失靈”。37楊國(guó)華：《中國(guó)貿(mào)易反制的國(guó)際法依據(jù)》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019 年第1 期。

在WTO 的案件裁決中，仍然需要考慮國(guó)際社會(huì)當(dāng)前的環(huán)境關(guān)切和已生效的國(guó)際條約，尤其是影響廣泛的國(guó)際條約，38參見(jiàn)李居遷：《貿(mào)易報(bào)復(fù)的特殊與一般——中美貿(mào)易戰(zhàn)中的反制措施》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019 年第1 期。當(dāng)然也包括習(xí)慣國(guó)際法。根據(jù)《草案》第55 條，WTO 規(guī)則屬于特別法，涉及國(guó)家責(zé)任時(shí)應(yīng)優(yōu)先適用。39參見(jiàn)牟文富：《WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制中反措施的相稱性問(wèn)題》，載《國(guó)際商務(wù)研究》2008 年第1 期。雖然《草案》作為國(guó)際法領(lǐng)域的規(guī)定被國(guó)際法院等機(jī)構(gòu)所援引，但其在WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)是否可以被援引以及其所具有的法律效力存在一定程度的不確定性，但這并不妨礙《草案》規(guī)則背后蘊(yùn)含的習(xí)慣國(guó)際法效力。40參見(jiàn)雷雨清、劉超、鄭偉：《美國(guó)對(duì)華301 調(diào)查及中國(guó)反制措施的法律分析》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019 年第1 期。

就我國(guó)對(duì)美國(guó)采取的加征關(guān)稅采取反制裁措施，我國(guó)應(yīng)從中美經(jīng)濟(jì)體量在全球貿(mào)易中所占比重、美國(guó)加征關(guān)稅對(duì)中美貿(mào)易所產(chǎn)生的毀滅性影響入手，說(shuō)明中國(guó)正面臨的人類貿(mào)易歷史上從未發(fā)生過(guò)的“緊急情勢(shì)”。除此之外，我國(guó)的反制裁措施也可以申請(qǐng)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱為GATT）第25 條項(xiàng)下的豁免，但申請(qǐng)豁免意味著承認(rèn)反制裁措施違反WTO 規(guī)則，因此，這一程序宜在反制裁措施被WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)定為與WTO 規(guī)則不符之后進(jìn)行。41同前注36。除此之外，我國(guó)其實(shí)還可以主張所采取的措施并非反制裁措施，而是基于WTO 例外條款采取的例外措施。在WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)因美國(guó)的上訴而無(wú)法確定對(duì)我國(guó)有利的專家組裁定前提下，結(jié)合上訴機(jī)構(gòu)癱瘓這一現(xiàn)狀，上述方式應(yīng)是對(duì)我國(guó)最為有利的。而且，也可以減少國(guó)際上不必要的指責(zé)，這其實(shí)是較為聰明的反制裁措施，即實(shí)為反制裁，外形則為主張合法的貿(mào)易措施。即使，美國(guó)對(duì)該措施提起申訴，并萬(wàn)一專家組的裁定結(jié)果不利于我國(guó)，我國(guó)也可以同樣采取上訴的方式有效應(yīng)對(duì)美國(guó)。

四、我國(guó)的反制裁實(shí)踐和反制裁立法體系的完善

（一）我國(guó)的反制裁實(shí)踐

從2019 年到現(xiàn)在，我國(guó)對(duì)美國(guó)、歐盟、英國(guó)、加拿大、冰島、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)采取了反制裁措施。這些措施中，絕大多數(shù)是針對(duì)他國(guó)或地區(qū)不當(dāng)制裁行為的反制裁措施，少數(shù)帶有制裁性質(zhì)的措施所針對(duì)的也是他國(guó)或地區(qū)對(duì)我國(guó)的不當(dāng)言行采取。如，2019 年12 月2 日，我國(guó)對(duì)“美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)”“美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)”“美國(guó)國(guó)際共和研究所”“人權(quán)觀察”“自由之家”等在香港修例風(fēng)波中表現(xiàn)惡劣的非政府組織實(shí)施制裁。我國(guó)反制裁措施所針對(duì)的對(duì)象包括外國(guó)政府部門(mén)、議會(huì)部門(mén)、非政府組織、研究機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、企業(yè)、個(gè)人等，其中針對(duì)個(gè)人采取的措施數(shù)量最多，包括外國(guó)國(guó)會(huì)議員、政府官員、宗教人士、科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、學(xué)者、基金會(huì)負(fù)責(zé)人、律師等，針對(duì)個(gè)人的措施一部分又涉及到其直系親屬，如，2020年12 月10 日，鑒于美方利用涉港問(wèn)題嚴(yán)重干涉中國(guó)內(nèi)政，損害中方核心利益，我國(guó)決定對(duì)在涉港問(wèn)題上表現(xiàn)惡劣且負(fù)有主要責(zé)任的美國(guó)行政部門(mén)官員、國(guó)會(huì)人員、非政府組織人員及其直系親屬實(shí)施對(duì)等制裁。采取反制裁措施的起因主要包括涉港、涉臺(tái)、涉疆、涉疫、宗教問(wèn)題。所采取的措施包括取消臨時(shí)訪問(wèn)香港、澳門(mén)免簽待遇，限制與中國(guó)打交道、做生意，凍結(jié)其在華財(cái)產(chǎn)等。

除了這些反制裁措施之外，我國(guó)還有針對(duì)性地取消了與特定國(guó)家的部分合作，如，基于澳聯(lián)邦政府當(dāng)前對(duì)中澳合作所持態(tài)度，國(guó)家發(fā)展改革委決定，自2021 年5 月7 日起，無(wú)限期暫停國(guó)家發(fā)展改革委與澳聯(lián)邦政府相關(guān)部門(mén)共同牽頭的中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制下一切活動(dòng)。

（二）我國(guó)的反制裁立法及其完善

我國(guó)于2021年6月10日公布并實(shí)施《反外國(guó)制裁法》，該法的立法背景包括：被納入美國(guó)、歐盟、英國(guó)、加拿大、冰島等國(guó)家或地區(qū)制裁名單的我國(guó)實(shí)體和個(gè)人越來(lái)越多；借鑒國(guó)外相關(guān)立法，如歐盟、加拿大、墨西哥、俄羅斯等國(guó)家和地區(qū)都專門(mén)針對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁法案進(jìn)行了立法；42同前注?。我國(guó)相關(guān)反制裁立法存在的問(wèn)題；我國(guó)的反制裁實(shí)踐及存在的問(wèn)題。該法與《出口管制法》43《出口管制法》本身的目的并非為了制裁或反制裁，但現(xiàn)實(shí)中其可能成為有效的制裁或反制裁手段。和《實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷辦法》以及《對(duì)外貿(mào)易法》《外商投資法》《出口管制法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法（草案二次審議稿）》《國(guó)際海運(yùn)條例》《進(jìn)出口關(guān)稅條例》《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《反傾銷條例》《反補(bǔ)貼條例》《保障措施條例》等法律和行政法規(guī)中的反制裁依據(jù)條款一道構(gòu)建了我國(guó)的反外國(guó)制裁立法體系。如，《對(duì)外貿(mào)易法》第7 條規(guī)定：任何國(guó)家或者地區(qū)在貿(mào)易方面對(duì)中華人民共和國(guó)采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國(guó)家或者該地區(qū)采取相應(yīng)的措施。類似條款也能在《外商投資法》第40 條、《出口管制法》第48 條、《數(shù)據(jù)安全法》第26 條、《個(gè)人信息保護(hù)法（草案二次審議稿）》第43 條、《國(guó)際海運(yùn)條例》第51 條、《進(jìn)出口關(guān)稅條例》第14 條、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第6 條、《反傾銷條例》第56 條、《反補(bǔ)貼條例》第55 條、《保障措施條例》第31 條中所發(fā)現(xiàn)。

《反外國(guó)制裁法》為我國(guó)應(yīng)對(duì)“長(zhǎng)臂管轄”，反制裁外國(guó)非法制裁行為提供了法律利器，是加強(qiáng)涉外法治建設(shè)的重要成果，也是我國(guó)善用法律武器維護(hù)國(guó)家利益的真實(shí)體現(xiàn)。但是，該法因?yàn)橛行﹥?nèi)容不夠具體，相關(guān)程序規(guī)定不充分等，隨著具體實(shí)施，這些問(wèn)題會(huì)逐漸體現(xiàn)出來(lái)。

第一，因?yàn)樵摲◤倪m用對(duì)象來(lái)看僅針對(duì)外國(guó)，因此，不能適用于類似歐盟的區(qū)域性國(guó)際組織，而歐盟對(duì)我國(guó)采取的制裁措施也在逐漸增多。雖然《對(duì)外貿(mào)易法》等多部法律在規(guī)定相應(yīng)反制裁時(shí)針對(duì)外國(guó)和地區(qū)，因而包含了歐盟等地區(qū)在內(nèi)，但還是有必要將《反外國(guó)制裁法》的適用范圍從外國(guó)擴(kuò)展到外國(guó)和地區(qū)，或者，可以增加一條，即，規(guī)定對(duì)地區(qū)也可參照適用本法。

第二，從該法第3 條的適用條件來(lái)看，有談到“外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則”，而這里的“國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則”具體包括哪些內(nèi)容以及其與國(guó)際法是何種關(guān)系可能會(huì)有所混淆。該法草案曾用“國(guó)際關(guān)系基本原則”的措辭，這也說(shuō)明立法者在這方面可能存有不同看法。既然其與國(guó)際法是并列的，說(shuō)明其不被國(guó)際法完全涵蓋，或至少屬于國(guó)際法中的一個(gè)特定范疇。有學(xué)者提出“和平共處五項(xiàng)原則是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系的基本準(zhǔn)則”，44趙理海：《和平共處五項(xiàng)原則是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系的基本準(zhǔn)則》，載《法學(xué)雜志》1990 年第4 期；趙建文：《指導(dǎo)國(guó)際關(guān)系的基本準(zhǔn)則》，載《解放軍報(bào)》2014 年6 月28 日，第8 版。《實(shí)體清單規(guī)定》第3 條、《阻斷辦法》第3 條也將其界定為包括和平共處五項(xiàng)原則等的范疇，如果國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則是指和平共處五項(xiàng)原則，我們是否可以用國(guó)際法基本原則來(lái)代替國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則這一概念呢？如果是想有意圖地將含有中國(guó)貢獻(xiàn)因素的和平共處五項(xiàng)原則區(qū)別于國(guó)際法基本原則，則在現(xiàn)實(shí)中存在一定的難度，因?yàn)檫@似乎在弄兩套國(guó)際法基本原則體系，而且兩者內(nèi)容又基本上是一致的。如果是意圖泛指部分國(guó)際軟法，那么依據(jù)國(guó)際軟法所采取的措施在國(guó)際法上是否具有合法性又是一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。

第三，該法第10 條規(guī)定：設(shè)立反外國(guó)制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)同配合和信息共享，按照各自職責(zé)和任務(wù)分工確定和實(shí)施有關(guān)反制措施。想必該工作協(xié)調(diào)機(jī)制極有可能以外交部為中心展開(kāi)，其辦公室可能也會(huì)設(shè)在外交部，但具體實(shí)施反制裁的過(guò)程中，商務(wù)部、公安部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)也將具有重要地位。那么，在實(shí)施細(xì)則中應(yīng)對(duì)其進(jìn)行明確化，并相應(yīng)制定程序規(guī)定。從2021 年7 月23 日外交部根據(jù)《反外國(guó)制裁法》對(duì)7 個(gè)美方人員和實(shí)體實(shí)施的反制裁來(lái)看，實(shí)施反制裁措施的具體程序還不確定，甚至具體采取何種反制裁措施在本案中也并未明確，其僅是通過(guò)外交部發(fā)言人在答記者問(wèn)中予以宣布。就此，有必要明確協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成，并明確具體實(shí)施反制裁的流程。我國(guó)當(dāng)前仍處于推進(jìn)法治建設(shè)的階段，行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)仍需進(jìn)一步提升，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁立法中需要更為關(guān)注程序和救濟(jì)問(wèn)題。45參見(jiàn)張輝：《論中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁法律制度的構(gòu)建——不可靠實(shí)體清單引發(fā)的思考》，載《比較法研究》2019 年第5 期。

第四，該法第11 條規(guī)定：我國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)采取的反制裁措施。有關(guān)組織和個(gè)人違反規(guī)定的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依法予以處理，限制或者禁止其從事相關(guān)活動(dòng)。此處的“限制或者禁止其從事相關(guān)活動(dòng)”是僅指限制或者禁止從事反制裁措施涵蓋的活動(dòng)，還是也限制或者禁止從事其他活動(dòng)尚不明確。為了增強(qiáng)法律適用的實(shí)效性，建議對(duì)此類較為模糊的條款進(jìn)行細(xì)化，從實(shí)際效果來(lái)看，對(duì)相關(guān)活動(dòng)做擴(kuò)大解釋，即，限制或禁止相關(guān)組織和個(gè)人在我國(guó)的所有活動(dòng)為宜。

第五，該法第12 條規(guī)定：任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施。組織和個(gè)人違反前款規(guī)定，侵害我國(guó)公民、組織合法權(quán)益的，我國(guó)公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。此處，針對(duì)境外組織和個(gè)人如何訴訟和執(zhí)行，這部分應(yīng)完善與其他立法的對(duì)接，增強(qiáng)該條款適用的實(shí)效性，或許在此方面可以通過(guò)司法解釋的方法對(duì)相關(guān)內(nèi)容明確化。建議增加類似于《實(shí)體清單規(guī)定》第12 條、《阻斷辦法》第8 條的申請(qǐng)豁免途徑。另外，該條實(shí)際上是阻斷條款，在構(gòu)建可域外適用的制裁法律體系之外，還要制定制裁阻斷法律制度，而因?yàn)椤蹲钄噢k法》是商務(wù)部的部門(mén)規(guī)章，上述第12 條又不具體，因而有必要制定阻斷細(xì)則。即，除了商務(wù)部，有可能采取阻斷措施的其他部委的相關(guān)行動(dòng)也需要立法依據(jù)，因此，可以由國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一的阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用的辦法。46參見(jiàn)王林：《論美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄及中國(guó)應(yīng)對(duì)——兼評(píng)商務(wù)部〈阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法〉》，載《宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第7 期。還要針對(duì)執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施的組織和個(gè)人，明確我國(guó)在政府層面可以采取的措施，畢竟，現(xiàn)有條款僅做了禁止性規(guī)定，但對(duì)違反后具體可以采取何種措施并無(wú)規(guī)定。對(duì)第14 條下不執(zhí)行、不配合實(shí)施反制措施的，依法追究何種具體法律責(zé)任也應(yīng)予以明確。

第六，該法第15 條規(guī)定：對(duì)于外國(guó)國(guó)家、組織或者個(gè)人實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為，需要采取必要反制措施的，參照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。該條實(shí)際上是《反外國(guó)制裁法》中唯一的主動(dòng)制裁條款?；谥撇煤头粗撇迷诓簧賹用娲嬖诮患@一點(diǎn)來(lái)看，將制裁內(nèi)容規(guī)定在反制裁法中似乎沒(méi)有問(wèn)題，只不過(guò)此類主動(dòng)制裁行為畢竟與反制裁存有區(qū)別，所以，有必要基于該條款制定實(shí)施細(xì)則，完善我國(guó)的制裁立法。

第七，針對(duì)外國(guó)的出口管制，總體上應(yīng)適用《出口管制法》，但如果是基于反制裁采取的出口管制，也能適用《反外國(guó)制裁法》，此類法律重復(fù)適用時(shí)或許會(huì)存在的法條不一致或適用順序的問(wèn)題也應(yīng)予以解決。

五、結(jié)語(yǔ)

如需直接對(duì)抗美國(guó)的單邊制裁，最實(shí)際的出路仍然是我國(guó)以及企業(yè)本身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)。某些中國(guó)公司當(dāng)前面臨的危機(jī)已然證明，扎根本土、擁有核心自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，一定程度上能遏制對(duì)方制裁。47同前注?。

美國(guó)將單邊制裁深嵌于國(guó)家安全戰(zhàn)略中，認(rèn)為是為美國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全利益可持久選擇的工具。48參見(jiàn)馬雪：《美國(guó)對(duì)俄羅斯金融制裁的效力、困境及趨勢(shì)》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2018 年第4 期。當(dāng)前的單邊制裁往往以保護(hù)國(guó)家安全的理由采取，而且近幾年各國(guó)對(duì)國(guó)家安全的主張范圍也呈現(xiàn)出逐步被泛化的傾向。在這一大背景下，我國(guó)在切實(shí)保護(hù)國(guó)家安全的前提下，有必要與國(guó)際社會(huì)一道預(yù)防這一趨勢(shì)，即防止國(guó)家安全被泛化或被稱為單邊制裁之不當(dāng)理由。

如，“日本-有關(guān)向韓國(guó)出口產(chǎn)品和技術(shù)的措施案”中日方所采取的措施基本是偽裝成國(guó)家安全的報(bào)復(fù)措施，此類措施往往會(huì)通過(guò)貿(mào)易制裁的方式，而且會(huì)試圖以各種例外來(lái)正當(dāng)化其措施。近期中美之間的貿(mào)易爭(zhēng)端大多都是這種形式，而對(duì)其應(yīng)對(duì)方案不外乎同樣采取類似制裁的同時(shí)并行國(guó)內(nèi)外訴訟。49同前注?。但在WTO 訴訟中，因缺乏應(yīng)對(duì)緊急嚴(yán)重不法行為的有效機(jī)制而迫使成員走向單邊自助之路，從而凸顯出WTO 亟待改革的又一癥結(jié)點(diǎn)。這使我們不得不超越WTO 多邊貿(mào)易體制來(lái)看待“貿(mào)易反制”，力求與時(shí)俱進(jìn)，在更寬廣的國(guó)際法層面思考其規(guī)制問(wèn)題。50同前注31。作為管理國(guó)際貿(mào)易政策的國(guó)際組織，WTO 在推進(jìn)自身各項(xiàng)改革的過(guò)程中，似應(yīng)該考慮設(shè)置臨時(shí)措施或者緩沖機(jī)制，要求成員在面臨貿(mào)易緊張局勢(shì)時(shí)保持適當(dāng)克制。51同前注36。也應(yīng)適當(dāng)許可WTO 體系內(nèi)的外部反措施，即一國(guó)針對(duì)另一國(guó)在WTO 體系外的違法行為而在WTO 體系內(nèi)采取減損自身基于對(duì)方所承擔(dān)的義務(wù)的措施，目的在于促使對(duì)方終止其不法行為。52參見(jiàn)宋杰：《WTO 體系內(nèi)的外部反措施問(wèn)題研究》，載《北方法學(xué)》2016 年第5 期。WTO 似乎也應(yīng)對(duì)以貿(mào)易措施之名發(fā)動(dòng)單邊制裁的做法制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方法，預(yù)防此類措施愈演愈烈。