金麗馥 王丹萍

一、 問題的提出

當前,我國取得了扶貧攻堅的決定性勝利和全面建成小康社會的歷史性成就,如期實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標,正向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標闊步邁進。黨的十九屆六中全會全面總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行偉大奮斗,積累的寶貴歷史經(jīng)驗,深刻指出了黨的百年奮斗從根本上改變了中國人民的前途命運,中國人民對美好生活的向往不斷變?yōu)楝F(xiàn)實。①參見《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》,載“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”,最后訪問日期:2022年1月20日。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農(nóng)”工作,堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重,提出了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路、全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署。②參見《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》,載“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”,最后訪問日期:2021年7月19日。與此同時,適時將鄉(xiāng)村治理納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化范疇,創(chuàng)造性地提出了“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。③參見《習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》,載“中國政府網(wǎng)”,最后訪問日期:2021年7月19日。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)實化需要因地制宜,多措并舉,努力構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。從結(jié)構(gòu)—功能的視角審視,鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)著眼于整體性、常規(guī)化、系統(tǒng)化,唯此,才能以關(guān)聯(lián)性的方式有效回應(yīng)“十四五”乃至未來更長一段時期鄉(xiāng)村治理面臨的新問題和新任務(wù)。

針對上述新問題和新任務(wù),學(xué)界開展了大量以問題為取向的研究。比如,有學(xué)者基于鄉(xiāng)村振興中存在的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織建設(shè)、體制機制等“四大短板”,提出鄉(xiāng)村振興背后貫穿的是治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)這一主題。④參見林永興等:《鄉(xiāng)村振興:四大短板與改革路徑》,載《產(chǎn)經(jīng)評論》2020年第11期。黨的十九大提出自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)之后,關(guān)于鄉(xiāng)村“三治結(jié)合”的研究持續(xù)走熱,學(xué)界對“三治結(jié)合”的概念、理論基礎(chǔ)和實踐路徑等問題展開了深入探討。比如,有學(xué)者在以空間、產(chǎn)業(yè)為標準對中國農(nóng)村進行類型化的基礎(chǔ)上,探討中國不同地區(qū)農(nóng)村的三治樣態(tài)。⑤參見賀雪峰:《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化:村莊與體制》,載《求索》2017年第10期。在建黨百年之際,新時期黨領(lǐng)導(dǎo)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要工作就是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化,沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)就沒有中國的發(fā)展與復(fù)興,黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的研究格外被重視。比如,有學(xué)者從組織網(wǎng)絡(luò)、制度型塑和能力提升的視角來開展黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的機制研究,探索將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的可行方案。⑥參見郝煒:《組織網(wǎng)絡(luò)、制度型塑與能力提升:黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的三重路徑——以山西省“三基建設(shè)”為例》,載《治理研究》2021年第2期。

黨的十八大以來,鄉(xiāng)村治理被提上中國特色社會主義國家治理的實踐議程,全方位推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的題中之義。從上述新時代語境來看,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是國家治理現(xiàn)代化邏輯在農(nóng)村基層領(lǐng)域的下移和嵌入,不僅承載著頂層設(shè)計的上行維度,更體現(xiàn)著培塑農(nóng)村基層自治能力的下行維度。其核心在于把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策,建立健全鄉(xiāng)村社會治理體制,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實施“三治融合”,力求實現(xiàn)共治共享的社會新面貌,確保農(nóng)村社會長期穩(wěn)定和發(fā)展。正如有論者指出的那樣,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化其實質(zhì)也就是鄉(xiāng)村社會中的各種組織,通過一系列制度安排,共同處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的一種動態(tài)過程,主要體現(xiàn)的是國家和社會公共力量共同作用于鄉(xiāng)村公共事務(wù)。⑦參見于水:《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給——以江蘇為例》,社會科學(xué)文獻出版社2008年版,第24 48頁。具體而言,鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化側(cè)重于農(nóng)村社會治理機制和范式的不斷優(yōu)化、重構(gòu)和迭代,具有動態(tài)化和調(diào)適性特征。而鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化則更多地突出農(nóng)村社會治理的保障性和制度化內(nèi)涵,具有長期性和定型化特征。

近年來的理論研究和地方實踐表明,中央提出的“三治融合”理念打開了新時代鄉(xiāng)村治理的新思路,開辟了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新格局,為我們進一步深化和細化鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的相關(guān)研究提供了新的根本遵循。從學(xué)界現(xiàn)有研究成果看,宏觀層面的理論勾勒仍是主導(dǎo)性的研究模式,而結(jié)合地方實踐探索的實證研究還比較欠缺。本文基于筆者蘇北地區(qū)的調(diào)研和研究經(jīng)歷,選取全國首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點縣之一、經(jīng)濟社會發(fā)展水平居全國均值地帶從而樣本度較高的邳州市作為分析對象,力圖提供中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索的一個地方和微觀視角,以此助力新時代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論和實踐研究。

二、 蘇北農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的實踐成效

近年來,江蘇省鄉(xiāng)村治理成效不斷提升,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅為蘇北農(nóng)村的治理現(xiàn)代化提供了重要的政策機遇和目標導(dǎo)向,而且賦予了鄉(xiāng)村治理體系新的豐富內(nèi)涵;反過來,鄉(xiāng)村治理能力的持續(xù)優(yōu)化和遞升也在不斷助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略走實走深。2019年,邳州市成為全國首批115個鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點縣之一,當年底開始進行為期三年的試點實踐。本輪試點的目的在于順應(yīng)近年來農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變革以及農(nóng)民需求多樣化等趨勢對加強和完善鄉(xiāng)村治理提出的迫切要求,為中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索新路子,開創(chuàng)新模式。邳州市按照上級部署,積極探索治理新理念,大膽創(chuàng)新治理新渠道,以“黨建+”為統(tǒng)領(lǐng),實施村干部“211雁陣”工程,推進黨的組織全面覆蓋,深入開展鄉(xiāng)村公共空間治理,探索鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)機制,積極探索鄉(xiāng)村治理新路徑,為蘇北地區(qū)開啟鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)新征程起到了積極的引領(lǐng)和示范作用。

（一） 干部領(lǐng)導(dǎo)治理，提升治理成效

2019年以來,邳州市各村強化組織引領(lǐng),突出黨的領(lǐng)導(dǎo)重要性,夯實基層堡壘,實行村書記專職化管理,同時強化村干部培訓(xùn),堅決防止基層黨組織弱化、虛化、邊緣化。在基層換屆中,村“兩委”任期三年改五年,成員可以連選連任,這使得五年治理周期同五年規(guī)劃對應(yīng)起來,從治理的有效性角度來看,任期改革充分釋放了基層組織作為國家治理觸角和毛細血管的功能,對克服農(nóng)村治理中一度存在的因任期與五年規(guī)劃不匹配而導(dǎo)致的“短期行為”作用明顯。在“兩委”班子成員中,村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”比例占九成。⑧參見《邳城鎮(zhèn)“十三五”發(fā)展成果及“十四五”目標任務(wù)》,載“邳州市政府網(wǎng)”,最后訪問日期:2021年8月20日。全市共有1.2萬名黨員深度參與網(wǎng)格化服務(wù),在黨務(wù)、村務(wù)、集體經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)等各方面,黨組織和黨員干部引領(lǐng)作用顯著,“一個網(wǎng)格管全部”的格局基本形成。此外,邳州市積極構(gòu)建“三委四會”村務(wù)民主決策機制。所有涉及村級經(jīng)濟社會發(fā)展以及農(nóng)民合法權(quán)益的重大事項、重要工作,必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,經(jīng)村“兩委”充分協(xié)商、村務(wù)監(jiān)督委員會全面參與,嚴格按照組織程序民主決策,確保村務(wù)工作公開透明、合法合規(guī)。發(fā)揮村書記“頭雁”作用,以公共空間治理為抓手,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把原來的貧困落后村帶上發(fā)展的快車道。邳州市積極探索鄉(xiāng)村治理新路徑的實踐取得明顯成效,鄉(xiāng)村公共空間治理的“邳州探索”被寫入2020年江蘇省委1號、3號文件,并在全省推廣。⑨參見《鄉(xiāng)村公共空間治理的“邳州探索”》,載《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第12期。

（二） 村民參與自治，推動治理轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心是治理主體的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵在人,如何筑牢鄉(xiāng)村治理的人才支撐體系是蘇北農(nóng)村面臨的新問題。近年來,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,邳州市農(nóng)村社會經(jīng)濟水平普遍提高,村民對美好生活的需求也逐漸由單一走向多樣化。新時代農(nóng)村社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化既為蘇北鄉(xiāng)村提出了新的治理課題、注入了新的治理資源,同時也為吸引蘇北農(nóng)村各類人才“返鄉(xiāng)治理”提供了時代契機。由此一來,培育鄉(xiāng)村治理新主體并拓寬、重構(gòu)和整合既有治理渠道,成為蘇北鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的一項新任務(wù)。邳州市最大限度用好農(nóng)村治理主體存量、千方百計擴展農(nóng)村治理主體增量、提升單位人才的治理績效,把過去被忽視的一些治理主體激活起來,探索出新的治理結(jié)構(gòu)。比如,在邳州市官湖鎮(zhèn)雙溝村,村民可以通過三種渠道參與家鄉(xiāng)治理,一是“無職黨員志愿活動”,將村中的先進無職黨員組織到一起,為鄉(xiāng)村治理建言獻策,凝心聚力促發(fā)展;二是“青壯年搭把手服務(wù)”,將有學(xué)識、有能力的青壯年組織到一起,形成幫扶小組,扶弱濟困,縮小村內(nèi)貧富差距;三是“婦女公益照護行動”,將村中有公益意識和奉獻精神的中青年婦女組織起來,對村中的失獨、空巢老人開展日?；淖o養(yǎng)救濟,以團隊加結(jié)對的方式解決農(nóng)村長期存在的“夕陽困境”。通過以上三種渠道,雙溝村目前已形成了黨員帶頭、村民參與的多主體治理機制。

（三） 投入智慧治理，提高治理水平

邳州市在以大數(shù)據(jù)賦能提升社會治理現(xiàn)代化水平,推動基層治理的智慧化,以技術(shù)創(chuàng)新促進法治與德治的協(xié)同,為蘇北鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化探索新路。充分運用智慧化手段,系統(tǒng)搭建治理平臺,全面提升治理能力,準確把握鄉(xiāng)村治理的新形勢新要求,建設(shè)協(xié)同共治“強中樞”,逐步實現(xiàn)從“治理”走向“智理”,提升基層治理的精準性和可預(yù)見性,也提高村民參與治理的責(zé)任感和自覺性。邳州市大數(shù)據(jù)管理平臺縱向同步組建市、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)格化中心,將基層社會治理問題分類立項,自運行以來,網(wǎng)格員已上報事件近260萬條,包括矛盾糾紛、公共衛(wèi)生、食品安全等影響基層人民幸福感的急難愁盼之事。在邳州市官湖鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)級網(wǎng)格中心與村級網(wǎng)格中心全部被納入綜合執(zhí)法局綜合調(diào)度范圍,統(tǒng)一管理127名網(wǎng)格員,通過網(wǎng)格化管理體系,打造“人在格中走,事在網(wǎng)上辦”的治理新格局,提供“一村一藥方,一格一良策”的精準服務(wù)。這一智慧化治理模式大大提升了邳州市鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和效率。

（四） 培育法律意識，強化治理保障

簡言之,法律意識就是公民尊重法律、學(xué)習(xí)法律、遵守法律、依法辦事的意識。培養(yǎng)村民的法律意識是建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的基本保障。為此,邳州市司法局聚焦“三在”普法服務(wù)助力鄉(xiāng)村振興,以市、鎮(zhèn)、村三級公共法律體系為依托,開展一系列普法活動,強化基層法治建設(shè),讓普法責(zé)任在鄉(xiāng)村落實,讓法治文化在鄉(xiāng)村落地,讓德法文化在鄉(xiāng)村扎根。邳州市目前已建成了25個鎮(zhèn)級法制廣場,推進了497個村級法治宣傳欄、法治講堂,52家法治庭院等特色鄉(xiāng)村普法陣地,將法治元素融入鄉(xiāng)村的方方面面,鄉(xiāng)村法治文化蓬勃生長,普法成效顯著。邳州市法院針對不同鄉(xiāng)村的治理特征,緊緊圍繞村民最關(guān)心的問題,進行專題法治宣講,實地解答村民提出的法律問題,提高村民知法守法用法意識,打通法治宣傳到基層的“最后一公里”,為推進基層農(nóng)村綜合治理、社會和諧有序發(fā)展營造了良好的法治氛圍,有效提升了農(nóng)村法治化治理水平。

三、 蘇北農(nóng)村治理現(xiàn)代化的制約因素

邳州市積極推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化,提升為民服務(wù)水平,通過對村民需求的“靶向化”了解,實施菜單式運行、項目化管理,踐行全心全意為人民服務(wù)的初心和宗旨。目前來看,邳州市的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)已初具雛形。但在調(diào)研中筆者也發(fā)現(xiàn),蘇北農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍然存在一些亟待突破和化解的制約性因素。

（一） 治理主體權(quán)責(zé)模糊，治理政策缺乏彈性

由于歷史、環(huán)境和政策等多方面原因,蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相較于蘇南還有較大差距,而鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和成效同經(jīng)濟社會發(fā)展水平直接相關(guān)。在分稅制改革和國家取消農(nóng)業(yè)稅的背景下,農(nóng)村基層政府財權(quán)和事權(quán)的分離在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的同時,也在很大程度上造成政府與村民的治理關(guān)系趨向微妙,其中表現(xiàn)比較突出的一個問題就是,農(nóng)村基層政府財權(quán)失去獨立性后,政權(quán)事務(wù)卻有增無減,這就導(dǎo)致基層政府面臨很多治理問題時因缺少財力支持而無法有效解決,“沒錢辦事”加深了鄉(xiāng)村治理困境。同時,在國家治理現(xiàn)代化的基本架構(gòu)中,鄉(xiāng)村治理的職責(zé)日益傾向于上傳下達,鄉(xiāng)村治理的自主權(quán)受到一定程度的限制,基層干部被大量行政工作束縛而沒有時間精力去組織引導(dǎo)村民開展自治工作。此外,國家提出精準治理目標,村級嚴格執(zhí)行政策,看似是保障國家政策順利落地,卻忽視了中國鄉(xiāng)土的差異性,做不到具體問題具體分析,就很難真正解決現(xiàn)實中的矛盾。長此以往,隨著治理下沉,基層政府成為各種治理責(zé)任的現(xiàn)實主體,需迎接各種類型的考核評比,而這些與基層政府為民服務(wù)的內(nèi)容事實上會有偏差,尤其是當村莊基礎(chǔ)設(shè)施供給不足時,基層政府需要層層審批才能進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但又恰恰是這項內(nèi)容,是村民評價鄉(xiāng)村基層政府行政績效和干群關(guān)系的最重要的參數(shù)之一。這一治理“堵點”若長期得不到解決,村民與鄉(xiāng)村基層政府之間就會產(chǎn)生隔閡,村干部就會被村民視為“官老爺”,而非“主心骨”。作為國家權(quán)力體系中距離村民最近的一級權(quán)力主體,基層政府若要在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中有更大的作為,關(guān)鍵一點就在于要進一步實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)匹配、權(quán)利與責(zé)任清晰,在此基礎(chǔ)上,創(chuàng)新治理資源投入的方式,從根本上化解治理政策的“僵硬癥”。

（二） 治理過程墨守成規(guī)，鄉(xiāng)土道德文化銷蝕

如上文所述,鄉(xiāng)村大量散雜的行政工作消耗了基層干部的大部分精力,鄉(xiāng)村治理也逐漸在常規(guī)性工作中被沖淡,缺乏創(chuàng)新。而以此同時,經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展,鄉(xiāng)村治理環(huán)境已發(fā)生翻天覆地的變化,現(xiàn)在的農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)不僅僅是要實現(xiàn)經(jīng)濟的長足發(fā)展,而且是要繪就一幅產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的振興圖景。因此,鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容和對象越發(fā)多樣化,各方面的矛盾都可能發(fā)生。其中一個特別值得關(guān)注的問題是,鄉(xiāng)土文化受到了城市文化的沖擊,城鄉(xiāng)二元文化結(jié)構(gòu)逐漸被淡化,農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè),農(nóng)村建筑逐漸被城市建筑同化,田野里時常會出現(xiàn)幾棟小洋樓,農(nóng)村文化逐漸無人問津,鄉(xiāng)土文化活動規(guī)模和空間日漸縮小,從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村文化未能有效實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展,反而尷尬地處于一種“舊的失去、新的沒來”的“空擋”和失序狀態(tài),各種傳統(tǒng)的“儀式活動喪失了精神價值意義,徒具形式,變成農(nóng)民進行社會性競爭的手段”,[10]參見賀雪峰:《新鄉(xiāng)土中國》,北京大學(xué)出版社2013年版,第41頁。這是造成農(nóng)村奢靡攀比、儀式異化和風(fēng)俗惡化等不良風(fēng)氣的重要原因。不過,很多村莊仍然儲存著一些可資利用的鄉(xiāng)土文化要素,比如“文明戶”“黨員示范家庭”之類的道德模范評比中對傳統(tǒng)道德資源的調(diào)用,但是由于村民受流量信息的負面影響,很容易被一些短視頻平臺的物質(zhì)主義導(dǎo)向帶偏,認為榮譽上的獲得感不如物質(zhì)上的獲得感重要,對于幫扶政策、愛心資助以及企業(yè)幫扶的態(tài)度冷漠,認為這是政府應(yīng)該做的,甚至覺得有些地方做的不夠好,傳統(tǒng)的社會人情關(guān)系逐漸被物化的雇傭關(guān)系取代,農(nóng)村人際關(guān)系逐漸被淡化,村民道德素養(yǎng)偏低時,道德責(zé)任也相應(yīng)弱化,在這種情況下,中華民族傳統(tǒng)的道德倫理觀念逐漸銷蝕乃至陷入危機。因此,在社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中如何賡續(xù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土道德資源、防止農(nóng)民情感物化和精神世界“坍塌”,是當前鄉(xiāng)村“三治融合”中亟待需要認真研究和解決的現(xiàn)實問題。

（三） 治理保障供給匱乏，基層法治意識淡薄

法治作為鄉(xiāng)村治理的基本保障,體現(xiàn)著治理現(xiàn)代化的規(guī)則和秩序要求。目前蘇北的鄉(xiāng)村治理仍然表現(xiàn)出較強的人治色彩,一定程度的法治缺位是治理效果提升中的重大瓶頸之一。蘇北地區(qū)雖然經(jīng)歷了四十多年的改革開放,但不少農(nóng)村地區(qū)的思想觀念仍較為落后和保守,“官老爺”“地頭蛇”等封建陳舊思想的遺存,使得一些干部和治理主體在鄉(xiāng)村矛盾的處置方式和手段上仍具有較強的粗暴、官僚和特權(quán)等特征?！皬娭茍?zhí)行”“以權(quán)謀私”等治理亂象頻發(fā),導(dǎo)致村民對法治的信任度較低。同時,由于鄉(xiāng)村法律制度不完善,村民自治僅表現(xiàn)在民主選舉環(huán)節(jié),選舉后的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等常常陷入缺位狀態(tài)。農(nóng)民法治意識的淡薄和法律知識的匱乏,導(dǎo)致村民遇到問題時不是首先考慮和運用法律渠道,而是仍習(xí)慣于“托關(guān)系”“上訪”“拉幫結(jié)派”等非制度化和法治化的方式維權(quán),在不少農(nóng)民看來,打官司不如找關(guān)系,靠法律不如靠領(lǐng)導(dǎo),這種思維和行動慣習(xí)大大削弱了法律在農(nóng)村的權(quán)威,農(nóng)村基層干部和群眾對“關(guān)系治理”的路徑依賴也嚴重阻礙了鄉(xiāng)村治理的法治進程。為此,新時代的鄉(xiāng)村治理實踐中,要進一步加強法律權(quán)威,嚴格執(zhí)法,增強基層干部和村民的法治意識。但這里應(yīng)注意,法治不能只靠宣講,宣講可以在一定程度上培養(yǎng)農(nóng)村干部和群眾的法律意識,但是普法的深度和廣度決定了農(nóng)民如何運用法律保護自己,所以,法律服務(wù)資源的充足、有效供給是農(nóng)民能否習(xí)慣運用法律手段的關(guān)鍵。今后的鄉(xiāng)村法治實踐,應(yīng)該讓鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系真正為民服務(wù),提升鄉(xiāng)村法治保障水平,逐步改善鄉(xiāng)村法治環(huán)境。

（四） 治理人才外向流失，自治組織成長緩慢

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是村民自治,也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。近年來,雖然我國農(nóng)村的面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化,但是治理基礎(chǔ)仍較為脆弱。比如鄉(xiāng)村自治內(nèi)生力不足,人才流失嚴重就是一個比較棘手的問題,而且這一點在西部地區(qū)體現(xiàn)得更加明顯。[11]參見王景遷、褚夢卉:《新時代西藏鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究——以M 縣Y村為例》,載《中國藏學(xué)》2021年第2期。年輕人大學(xué)畢業(yè)后往往優(yōu)先選擇留在大城市,幾年奮斗之后,能夠在大城市立足的大概率不會回農(nóng)村,而沒能留在大城市的年輕人,回來后雖然人在農(nóng)村,但所從事的工作或職業(yè)往往與農(nóng)村和農(nóng)民生活聯(lián)系不大,成為“懸浮”于農(nóng)村社會關(guān)系邊緣的“半農(nóng)村人”,很少有機會或有意愿參與到鄉(xiāng)村治理實踐中。缺乏年輕人的有效參與,基層干部后備人才選拔面漸窄,優(yōu)秀治理人才供給嚴重不足,鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量也就難以持續(xù)提升。農(nóng)村基層治理組織中的成員文化程度偏低。鄉(xiāng)村中的自治組織具有公益性,在促進農(nóng)村社會和諧、實現(xiàn)組織成員價值、增強村社成員歸屬感等方面都發(fā)揮了很大作用。然而,由于現(xiàn)代城市市場文化對農(nóng)村的強烈沖擊,農(nóng)民所奉行的利益至上價值觀很容易腐蝕這些自治組織的凝聚力。此外,自治組織的數(shù)量少、規(guī)模小,社會地位不高、發(fā)展空間局促、發(fā)展速度緩慢,很難得到農(nóng)村精英的青睞,導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理缺乏現(xiàn)代化的自治組織依托和保障,村民缺乏有效參與的組織載體。因此,如何構(gòu)建、維持和完善鄉(xiāng)村自治組織,進而為農(nóng)村提供自治的組織渠道、提升農(nóng)村自治程度和水平,也是需要認真研究的課題。

四、 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑選擇：一個期待性描述

邳州市鄉(xiāng)村治理試點的內(nèi)容主要集中在探索共建共治共享治理體制、鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展機制、完善鄉(xiāng)村治理組織體系、完善基層治理方式、完善村級權(quán)力監(jiān)管機制、創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式、創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段、持續(xù)推進平安鄉(xiāng)村建設(shè)等方面。在試點的實施過程中,邳州市致力于探索構(gòu)建“四位一體”鄉(xiāng)村治理新路徑,形成多方聯(lián)動協(xié)同發(fā)力。根據(jù)邳州市上述試點內(nèi)容的具體進展,筆者認為,應(yīng)積極推動鄉(xiāng)村治理方式變革,探索具有時代特色、符合縣域?qū)嶋H的鄉(xiāng)村治理體系新模式,尤其應(yīng)注意處理好“三治”之間的協(xié)同關(guān)系,遵循治理主體多元化、治理方式復(fù)合性、治理價值人民性的基本原則,促進三種治理手段互相補充,推動鄉(xiāng)村治理體系不斷優(yōu)化升級。[12]參見林星等:《新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的目標、原則與路徑》,載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。結(jié)合對邳州市鄉(xiāng)村治理試點實踐得失的調(diào)研、觀察和分析,筆者嘗試對我國未來鄉(xiāng)村治理的路徑選擇提出以下期待性描述,供學(xué)界同仁進一步探討。

（一） 黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理

黨的十九屆六中全會深入研究黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的百年歷程,全面總結(jié)黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗。[13]參見前引1,“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”文。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是農(nóng)民當家作主的重要依托。堅持黨在農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)地位是鄉(xiāng)村治理績效的根本保證。早期的基層治理在認知上淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)同基層民主的關(guān)系,導(dǎo)致實踐中片面強調(diào)基層民主,而不同程度忽視了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則。在新時代鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理實踐中,我們只能進一步加強黨組織對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

首先要創(chuàng)新黨領(lǐng)導(dǎo)的治理體系。積極發(fā)揮黨組織引領(lǐng)作用,化解農(nóng)村基層黨組織與村民之間的信任危機,豐富基層黨建工作內(nèi)容,重點在基層發(fā)力,建立健全黨支部議事決策機制和運行機制。[14]參見彭明唱:《鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村基層治理的機制創(chuàng)新研究——以徐州市為例》,載《老區(qū)建設(shè)》2019年第24期。新時代的黨員干部,空喊責(zé)任不行,把愛民掛在嘴上也不可取,要切實把責(zé)任意識化作行動符號,實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商民主,突出群眾的主體地位,結(jié)合各鄉(xiāng)村的實際情況,確保黨領(lǐng)導(dǎo)制定的一切決議和政策都是源于群眾最真實的聲音。其次要提高黨員干部的政策執(zhí)行力。馬克思主義認為:“全部社會生活在本質(zhì)上是實踐的。”[15]中共中央編譯局:馬克思恩格斯選集(第一卷),人民出版社2012年版,第135頁。加強黨組織的自身建設(shè),必須在群眾工作中化解矛盾,在治理過程中提升效能,讓黨員干部真正在實踐中獲得真知,在實踐中提升素質(zhì)、增長才干、堅定理想信念。完善干部績效考評制度,不能僅僅停留在行政工作,更要深入挖掘農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活中的實際訴求,將上傳下達轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民商量辦事,突出真實性和針對性需要,改變工作方法,切實為村民辦實事、辦好事、辦大事、辦長遠之事,帶領(lǐng)村民走向共同富裕。[16]參見金麗馥:《免除農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村組織管理職能:困境與對策》,載《理論探索》2007年第5期。最后要明確村支“兩委”的職能關(guān)系?；鶎狱h組織是鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)者,是村民利益的協(xié)調(diào)者,是鄉(xiāng)村自治的引路人,更是鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定器。明晰“兩委”的權(quán)責(zé)范圍,不能簡單地將“兩委”視為上傳下達的“傳聲筒”,將其牢牢束縛在文件和程序之中,更要依據(jù)法律法規(guī)和政策賦予其必要的決策和行動自主權(quán),通過增強其“辦事能力”提升“兩委”的號召力、凝聚力和治理威信。同時,要建立與之相適應(yīng)和配套的履職考核制度,借助制度來管人管事,將對干部的激勵擔當和批評監(jiān)督統(tǒng)一起來,以此來提升鄉(xiāng)村治理能力,不斷完善鄉(xiāng)村治理體系。

（二） 德治發(fā)揮先導(dǎo)作用

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國廣大農(nóng)村實現(xiàn)善治的必由之路,而鄉(xiāng)村德治在其中起到重要作用,它是把社會主義核心價值觀要求與人民日常生活需要聯(lián)結(jié)起來的橋梁?？v觀中華五千年,德治不僅是中華文明的體現(xiàn),更是中華民族凝聚力的支撐。新時代,我們要進一步提升村民對鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的認知與認同,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)禮俗和道德在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的積極功能。

首先要以規(guī)立德,村莊里約定俗成的規(guī)范都是在村莊族群的生產(chǎn)生活實踐中漸成體系的,包括一些禮節(jié)、習(xí)俗、村規(guī)和道德倫理規(guī)范等,它們在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會治理中曾起到非常大的作用,但是隨著社會主義制度的建立以及農(nóng)村社會從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的德治方式和資源有很大一部分不再適合社會主義新農(nóng)村的治理需要,必須清除其中的封建遺毒、破除其中的陳規(guī)陋習(xí)、剔除其中的保守因素,將其仍有生命力的優(yōu)秀傳統(tǒng)道德規(guī)范與社會主義核心價值觀融為一體,在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的鮮活實踐中對其進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展,樹立一批能夠體現(xiàn)新鄉(xiāng)土人情的道德模范典型,發(fā)揮其榜樣示范引領(lǐng)作用,在新的鄉(xiāng)村社會條件下結(jié)合優(yōu)秀傳統(tǒng)道德規(guī)范制定新的村規(guī)民約,積極構(gòu)建尊重鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的社會主義現(xiàn)代化德治秩序。其次要利用傳統(tǒng)德治形式大力培塑村民的現(xiàn)代公共意識,優(yōu)秀鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在農(nóng)村新型鄉(xiāng)風(fēng)文明和道德體系的形成中具有積極作用,但這種作用需要借助多樣化的平臺或載體才能更好地發(fā)揮出來,將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展,以此提升村民的現(xiàn)代公共意識。可利用新媒體、文化廣場、戲劇場館等載體開展德潤?quán)l(xiāng)村活動,舉辦德法文化講座以弘揚公序良俗,用老百姓喜聞樂見的方式傳播文明新風(fēng),在潛移默化中影響村民的文化心理和生命情感,讓道德秩序內(nèi)化于心、外化于行,塑造淳樸鄉(xiāng)風(fēng),以此提高村民的情感認同,增強村民的公共服務(wù)責(zé)任感。[17]參見黃永林、吳祖云:《鄉(xiāng)村文化建設(shè)中農(nóng)民主體意識建構(gòu)與作用發(fā)揮》,載《理論月刊》2021年第3期。最后要創(chuàng)造性調(diào)用優(yōu)秀傳統(tǒng)道德遺產(chǎn),積極構(gòu)建鄉(xiāng)村自治的志愿服務(wù)體系。利用鄉(xiāng)村的熟人社會特點,建立多樣化的志愿服務(wù)組織,針對不同類型的問題開展針對性介入和“問診式”調(diào)解,將一些矛盾通過志愿者規(guī)勸和人民調(diào)解的方式加以解決,利用非正式協(xié)商機制解決正式協(xié)商所難以解決的問題,以此節(jié)約鄉(xiāng)村社會的法治成本。

（三） 法治提供治理保障

2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》頒布實行,使得鄉(xiāng)村治理有法可依、鄉(xiāng)村振興以法護航,從而開啟了鄉(xiāng)村振興的法治化時代。但是在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理實踐中,除了上述宏觀的法治保障之外,還需要村民委員會組織法等微觀層面的法律依據(jù)。當然,法律是冷冰冰的條文,而鄉(xiāng)村則是一個充滿人情味的社會,這就需要針對鄉(xiāng)村治理中的實際情況,動態(tài)修訂法律條文,將法律知識、村規(guī)民約轉(zhuǎn)化為能讓村民內(nèi)化于心、外化于行的“地方性知識”,以此強化鄉(xiāng)村干部和群眾的法治意識和法治精神。[18]參見趙歡春、丁忠甫:《“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”架構(gòu)下基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的能力體系研究》,載《江蘇社會科學(xué)》2021年第1期。對農(nóng)民的法治宣傳要注重方式方法,形式盡量生動形象、貼近生活、貼近實際;法治教育要因材施教,普法不能流于形式,應(yīng)針對不同的對象選用不同的方法,對知識水平不高的村民要注意語言通俗易懂,將專業(yè)性的法律法規(guī)解釋成村民能明白的意思,激發(fā)村民的學(xué)法熱情,提高村民的懂法能力,增強村民的守法意識,培養(yǎng)村民依法辦事的習(xí)慣。法律的權(quán)威需要人民來維護,而基層干部應(yīng)起到引領(lǐng)示范作用,所以基層干部應(yīng)定期接受法律培訓(xùn),了解最新的法律法規(guī),在學(xué)法用法中逐步提升法治思維,增強依法辦事、依法治理的能力,在日常中做到以身作則,成為村民身邊學(xué)法、用法、守法、護法的榜樣,以實際行動帶動群眾建立對法治的信仰。最后要積極打造能讓法律透明規(guī)范運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村環(huán)境和鄉(xiāng)土化運行機制,健全鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系,引導(dǎo)村民正確規(guī)范運用法律手段和法治武器維護自身利益、表達相關(guān)訴求?？傊?鄉(xiāng)村治理的法治化是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)戰(zhàn)略工程,需要久久為功、持續(xù)發(fā)力,用制度管好治理權(quán),以法治化的方式推進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

（四） 自治夯實治理基礎(chǔ)

村民作為鄉(xiāng)村治理的對象,也是鄉(xiāng)村治理的主體,但是更多情況下村民會將自己劃到被治理的范圍,缺乏參與治理的積極性和主動性。民主觀念是鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ),村民需要努力從傳統(tǒng)的觀念中走出來,邁入民主共治的新時代。同時,基層黨組織和政府要創(chuàng)設(shè)各種條件和載體,為村民搭建參與治理的制度化途徑,推動鄉(xiāng)村治理重心向基層下移,建設(shè)共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體系,把村民團結(jié)到村組織中,讓村民以不同方式、從不同渠道參與到鄉(xiāng)村治理當中。

首先要增強村民參與治理的意識,提升村民的綜合素質(zhì)?；谝酝淖谟H氏族關(guān)系網(wǎng)絡(luò),村民對本村的鄉(xiāng)土人情最為熟悉,在“自己人”的屬地上事實上處于一種主人翁地位,對于一些看起來很難處理的本土性治理問題,交由本村人來調(diào)解會更有效果。但是,前文已述,當前大多數(shù)村民的文化程度還不高,所以需要進一步強調(diào)教育的重要性,全面加強九年制義務(wù)教育的落實和監(jiān)督。同時,給村民更多的實踐機會,在實踐中培養(yǎng)村民對民主價值的認知和認同,開設(shè)有關(guān)鄉(xiāng)村治理的各類培訓(xùn),以豐富村民的治理知識儲備,提高其參與鄉(xiāng)村治理的能力。其次是充分挖掘治理人才,優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源。以各種辦法鼓勵在村中受人尊敬、具有較高聲望和社會號召力與影響力的村民積極參與鄉(xiāng)村治理,這些人既可以是村里傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢,也可以是機關(guān)單位的退休人員等有閑有能之人。制定各類政策,積極打造“精農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、懂農(nóng)民”的鄉(xiāng)村治理人才隊伍。在政策、資金、環(huán)境等方面提供各種便利,讓他們有機會下沉到村民自治組織中,在黨的路線、方針、政策指引下,將自身經(jīng)驗與鄉(xiāng)村實際相結(jié)合,開創(chuàng)鄉(xiāng)村“三治”新局面。最后是提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展能力和水平,為鄉(xiāng)村治理提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。一些大學(xué)生之所以選擇留在城市創(chuàng)業(yè)或工作,大多是因為城市里擁有農(nóng)村所沒有的諸多資源,相對于農(nóng)村而言,城市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展更快,基礎(chǔ)設(shè)施更健全,醫(yī)療、教育等資源更優(yōu)質(zhì),社會更有活力,創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會更多,觀念更為開放。如果鄉(xiāng)村也能夠在上述方面提供相似或相近的便利和條件,那么從農(nóng)村走出去的人才回歸鄉(xiāng)村發(fā)展的意愿就會更高。為此,農(nóng)村應(yīng)積極構(gòu)建現(xiàn)代化的智慧治理平臺,包括村民自建的自媒體平臺等,提高本土村民的智能產(chǎn)品操作能力,借助互聯(lián)網(wǎng)促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[19]參見何陽、湯志偉:《邁向技術(shù)型自治:數(shù)字鄉(xiāng)村中村民自治的“三化”變革》,載《寧夏社會科學(xué)》2021年第6期。在返鄉(xiāng)人才與本土鄉(xiāng)賢之間搭建合作互助的渠道,積極促成兩類人才在鄉(xiāng)村治理中的互動協(xié)同,以人才合作推動優(yōu)秀傳統(tǒng)治理觀與現(xiàn)代治理方式的結(jié)合,同時賦予鄉(xiāng)村自治組織更寬松的參與空間,進而加快鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

五、 結(jié) 語

本文基于蘇北農(nóng)村的案例分析,力圖探究鄉(xiāng)村治理體系的下一步核心議題,以促進“自治有效”“法治有效”“德治有效”三效融合。在鄉(xiāng)村振興的背景下,構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系是新時代鄉(xiāng)村治理的大勢所趨,但在實踐過程中會不斷遇到新問題、新矛盾。蘇北地區(qū)的鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實表明,以“三治融合”推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐,必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,探索與區(qū)域鄉(xiāng)土人情相結(jié)合、適應(yīng)“半熟人社會”特征、以地方性共識為基礎(chǔ)的治理道路,因為從歷史經(jīng)驗看,所有與現(xiàn)代化有關(guān)的成功實踐都是在守護和捍衛(wèi)傳統(tǒng)中實現(xiàn)的。