錢弘道 解明月

一切工作,首要問題是人才問題,是隊伍問題。法治隊伍建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的基本力量保證。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出:“全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關(guān)重要。”①習(xí)近平:《加快建設(shè)社會主義法治國家》,載《求是》2015年第1期。2018年8月24日,在中央全面依法治國委員會第一次會議上,習(xí)近平總書記概括了“十個堅持”,其中第八個堅持就是“堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍”。②習(xí)近平:《加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》,載《求是》2019年第4期。2020年11月,習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話,對當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)全面依法治國要重點(diǎn)抓好的工作提出了十一個方面的要求,即“十一個堅持”,其中第十項(xiàng)堅持是“堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍”。③《堅持習(xí)近平法治思想——論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上重要講話》,載《人民日報》2020年11月20日。習(xí)近平同志在浙江工作時,就非常重視法治隊伍建設(shè)。在“法治浙江”建設(shè)中,浙江省致力于建設(shè)高素質(zhì)法治隊伍,為“法治浙江”的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了人才基礎(chǔ)。習(xí)近平同志擔(dān)任總書記后,在中央政法工作會議、十八屆四中全會、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議等多個重要場合的講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)法治隊伍建設(shè)的重要性。黨的十八大以來,法治隊伍建設(shè)越來越受到重視。司法責(zé)任制、員額制等改革提升了隊伍的整體素質(zhì)和能力。繼“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭后,中央又部署了全國政法隊伍的教育整頓工作。2021年起,政法隊伍教育整頓工作自上而下、一級一級逐漸在全國政法系統(tǒng)鋪開。這些工作的目標(biāo)就是要按照政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的要求,努力建設(shè)一支信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的法治隊伍。

一、 建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍

法治專門隊伍是全面推行依法治國建設(shè)事業(yè)中最核心的一支隊伍。法治專門隊伍主要包括在人大和政府從事立法相關(guān)工作的人員、在行政機(jī)關(guān)從事執(zhí)法工作的人員、在司法機(jī)關(guān)從事司法工作的人員。習(xí)近平總書記說:“全面推進(jìn)依法治國,首先要把這幾支隊伍建設(shè)好。立法、執(zhí)法、司法這三支隊伍既有共性又有個性,都十分重要。”“要堅持把思想政治建設(shè)擺在第一位,按照政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的要求,銳意改革創(chuàng)新,加強(qiáng)正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè),努力建設(shè)一支信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的政法隊伍?！雹苊辖ㄖ?《提高政法隊伍建設(shè)科學(xué)化水平——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于加強(qiáng)政法隊伍建設(shè)重要指示精神》,載《人民日報》2016年6月23日。法治專門隊伍承擔(dān)著立法、執(zhí)法、司法重任,建設(shè)好這支隊伍,特別是建設(shè)好立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)班子,對全面推進(jìn)依法治國至關(guān)重要。

（一） 把思想政治建設(shè)擺在首位

思想建設(shè)就是靈魂建設(shè)。任何一支隊伍都需要靈魂,法治建設(shè)隊伍尤為如此。2002年,在浙江省組織工作會議上,習(xí)近平同志對全省各級黨組織和廣大黨員干部提出明確要求:“思想理論建設(shè)是黨的建設(shè)的根本,理論素質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治素質(zhì)的靈魂?！雹萘?xí)近平:《2002年12月31日在全省組織工作會議上的講話》,載《干在實(shí)處 走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展與實(shí)踐》,中共中央黨校出版社2006年版,第418頁。2015年,習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表文章指出:“要按照政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的要求,教育和引導(dǎo)立法、執(zhí)法、司法工作者牢固樹立社會主義法治理念,恪守職業(yè)道德,做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律?！雹耷耙?習(xí)近平文。在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào):“要旗幟鮮明把政治建設(shè)放在首位,努力打造一支黨中央放心、人民群眾滿意的高素質(zhì)政法隊伍?！雹吡?xí)近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第249頁。思想政治建設(shè)的目標(biāo)就是打造一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的法治專門隊伍。

1.法治專門隊伍必須有堅定的理想信念

堅定的理想信念是法治隊伍的政治靈魂,是法治建設(shè)朝著中國特色社會主義法治道路正確方向不斷前進(jìn)的根本思想保障,是法治工作者在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中不畏艱辛、不脫離群眾、不受不良思想侵蝕的保證。2005年8月,習(xí)近平同志在《浙江日報》“之江新語”專欄寫下:“堅定理想,就是共產(chǎn)黨員既要有共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大目標(biāo),又要有為今天的事業(yè)而獻(xiàn)身的精神?！雹嗲耙?中共中央黨校出版社書,第462頁。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記在不同時間、不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要堅定理想信念。2014年在中央政法工作會議上,習(xí)近平總書記指出:“堅定的理想信念是政法隊伍的政治靈魂……理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的‘鈣’,精神上‘缺鈣’就會得‘軟骨病’。這對政法機(jī)關(guān)來說更有現(xiàn)實(shí)意義?！诧L(fēng)知勁草’、‘烈火見真金’。政法隊伍是和平年代面對‘疾風(fēng)’、‘烈火’最多的一支隊伍。這就決定了在理想信念問題上廣大干警必須有更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求。必須把理想信念教育擺在政法隊伍建設(shè)第一位,不斷打牢高舉旗幟、聽黨指揮、忠誠使命的思想基礎(chǔ),堅持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上,鑄就‘金剛不壞之身’,永葆忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政治本色?！雹嶂泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第99 100頁。在“法治浙江”建設(shè)中,思想政治建設(shè)始終被放在法治隊伍建設(shè)首位。全省政法系統(tǒng)把理想信念、執(zhí)法理念教育作為核心內(nèi)容,從政治上、思想上、組織上全面落實(shí)隊伍建設(shè)的各項(xiàng)措施,有力地保證了全省政法工作始終保持正確的政治方向。法治事業(yè)不是單純的法律業(yè)務(wù),而是中國特色社會主義事業(yè)順利開展的基本保障。法官、檢察官等組成的法治專門隊伍作為社會正義的維護(hù)者、法治中國建設(shè)的重要力量,必須具有堅定的理想信念。沒有理想信念的隊伍是無法長久的,提高法治隊伍素質(zhì)的首要環(huán)節(jié),就要進(jìn)一步加強(qiáng)思想政治建設(shè),把理想信念教育擺在隊伍建設(shè)第一位,不斷打牢忠于黨、忠于人民、忠于法律的思想基礎(chǔ)。

2.法治專門隊伍必須具備擔(dān)當(dāng)精神

擔(dān)當(dāng)精神要求法治工作者直面矛盾、勠力創(chuàng)新、迎難而上,切實(shí)為法治事業(yè)和中華民族的偉大復(fù)興貢獻(xiàn)自己的專業(yè)力量。只有懷揣堅定的理想信念,才能真正具備擔(dān)當(dāng)精神;只有在風(fēng)浪面前勇于擔(dān)當(dāng),才能體現(xiàn)理想信念的堅定不移。2003年11月24日,習(xí)近平同志在“之江新語”欄目中寫道:“黨和人民把我們放在這個崗位上,這是對我們的信任,是賦予我們的責(zé)任,是給我們?yōu)辄h分憂、為國效力、為民盡責(zé)的機(jī)會?！盵10]習(xí)近平:《政聲人去后,民意閑談中》,載《之江新語》,浙江人民出版社2007年版,第25頁。習(xí)近平同志提出的“為黨分憂、為國效力、為民盡責(zé)”就是擔(dān)當(dāng)精神。在2014年中央政法工作會議上,習(xí)近平總書記說:“政法隊伍尤其要敢于擔(dān)當(dāng)。俗話說‘養(yǎng)兵千日,用兵一時’,對政法隊伍來說則是‘養(yǎng)兵千日,用兵千日’,面對重大政治考驗(yàn),必須旗幟鮮明、挺身而出,絕不能當(dāng)‘騎墻派’;面對歪風(fēng)邪氣,必須敢于亮劍、堅決斗爭,絕不能聽之任之;面對急難險重任務(wù),必須豁得出來、頂?shù)蒙先?絕不能畏縮不前。要敢于在對敵斗爭最前沿、維護(hù)穩(wěn)定第一線去迎接挑戰(zhàn),到條件艱苦、情況復(fù)雜、矛盾集中的地方去破解難題,在奮斗和奉獻(xiàn)中實(shí)現(xiàn)人生價值,贏得人民群眾信任和支持?！盵11]前引⑨,中共中央文獻(xiàn)研究室編書,第100頁。立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作,立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì),必須具備擔(dān)當(dāng)精神。執(zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中活的法律的關(guān)鍵環(huán)節(jié),執(zhí)法人員必須忠于法律、捍衛(wèi)法律,嚴(yán)格執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)。司法是社會公平正義的最后一道防線,司法人員必須信仰法律、堅守法治,端穩(wěn)天平、握牢法槌,鐵面無私、秉公司法,敢于擔(dān)當(dāng)、勇于奉獻(xiàn)。[12]參見前引①,習(xí)近平文。

3.法治專門隊伍必須嚴(yán)明紀(jì)律

法治工作者必須在模范遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,不斷增強(qiáng)紀(jì)律意識,以更高的政治覺悟和更強(qiáng)的責(zé)任感檢視自己的言行。嚴(yán)明的紀(jì)律是堅定理想的外在表現(xiàn),也是確保法治專門隊伍能夠面對考驗(yàn),在法治實(shí)踐中切實(shí)擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾ＷC?！吨泄舱憬∥P(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》(以下簡稱《“法治浙江”決定》)規(guī)定“執(zhí)法人員徇私枉法、貪贓枉法、執(zhí)法犯法的要嚴(yán)格依法懲處”,“懲治司法領(lǐng)域的腐敗”;[13]參見《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》,載《浙江人大》2006年第5期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《中央法治決定》)規(guī)定“加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù),防止和克服地方和部門保護(hù)主義,懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象”,“堅決破除各種潛規(guī)則,絕不允許法外開恩,絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。堅決反對和克服特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng),堅決反對和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為。對司法領(lǐng)域的腐敗零容忍,堅決清除害群之馬”,[14]參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,人民出版社2014年版,第30頁。這些都是針對執(zhí)法和司法人員違紀(jì)違法行為所作的威懾性規(guī)定。習(xí)近平總書記指出:“政法工作的性質(zhì)決定了政法隊伍必須嚴(yán)明紀(jì)律。政治紀(jì)律是最重要、最根本的紀(jì)律,政法隊伍必須始終堅守政治紀(jì)律的底線。廣大法官、檢察官和干警要做維護(hù)和遵守各項(xiàng)紀(jì)律的模范和表率。當(dāng)前,政法隊伍中年輕人多、學(xué)歷高、專業(yè)知識豐富,但很多人經(jīng)過的政治風(fēng)浪不多,受到的嚴(yán)格鍛煉也不夠。要加強(qiáng)紀(jì)律教育,健全紀(jì)律執(zhí)行機(jī)制,用紀(jì)律規(guī)范行為、用紀(jì)律約束政法工作者、用紀(jì)律保護(hù)干部,引導(dǎo)廣大政法干部把遵守紀(jì)律銘刻在靈魂中、熔鑄在血液里,以鐵的紀(jì)律帶出一支鐵的政法隊伍?！盵15]前引⑨,中共中央文獻(xiàn)研究室編書,第101頁。在具體表現(xiàn)上,嚴(yán)明紀(jì)律就是要針對目前專門隊伍建設(shè)的難點(diǎn)問題,立足實(shí)踐,有效解決“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”和“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”等問題,樹立良好的司法形象,堅決防止和杜絕“人情案”“關(guān)系案”“金錢案”現(xiàn)象,以零容忍的態(tài)度,以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣,堅決清除政法隊伍中的害群之馬,不斷把政法戰(zhàn)線反腐敗斗爭引向深入。政法工作的目標(biāo)是維護(hù)社會正義,必須遵守紀(jì)律、嚴(yán)守底線,否則就是監(jiān)守自盜。政法隊伍要嚴(yán)格要求自身,努力提高綜合素質(zhì),盡職盡責(zé)。政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定時組織整頓作風(fēng)、嚴(yán)明紀(jì)律的活動,提升政法隊伍的紀(jì)律意識,堅定其理想信念,防范破壞紀(jì)律的行為,對害群之馬嚴(yán)懲不貸,保證隊伍的純潔性。

4.法治專門隊伍要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)

理論學(xué)習(xí)是思想政治建設(shè)的核心內(nèi)容和重要方式,只有不斷夯實(shí)理論基礎(chǔ),從理論學(xué)習(xí)中持續(xù)汲取營養(yǎng),才能切實(shí)打造“信念堅定、勇于擔(dān)當(dāng)、紀(jì)律嚴(yán)明”的法治專門隊伍。在浙江工作時期,習(xí)近平同志就非常注重法律專門隊伍的理論學(xué)習(xí)工作。2003年1月25日,習(xí)近平同志在杭州市委常委會民主生活會上提出理論學(xué)習(xí)的重點(diǎn)。

一是學(xué)習(xí)要系統(tǒng)全面。首先要加強(qiáng)對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的學(xué)習(xí),把握基本原理、基本觀點(diǎn)、基本方法,打下堅實(shí)的理論基礎(chǔ),提高運(yùn)用理論解決實(shí)際問題的能力。同時要加強(qiáng)對黨的方針政策的學(xué)習(xí),加強(qiáng)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、歷史和法律等方面知識的學(xué)習(xí)。二是學(xué)習(xí)貴在堅持。要確立終身學(xué)習(xí)的觀念,采取持之以恒的態(tài)度,養(yǎng)成不斷學(xué)習(xí)的習(xí)慣;要向書本學(xué)習(xí),向?qū)嵺`學(xué)習(xí),向人民群眾學(xué)習(xí),向其他人的優(yōu)點(diǎn)、長處學(xué)習(xí),不斷增長新知識,積累新經(jīng)驗(yàn),掌握新本領(lǐng),開拓新境界。勤學(xué)更應(yīng)善思。要通過深入思考,把學(xué)到的知識融會貫通,認(rèn)真轉(zhuǎn)化為自身的理論素養(yǎng)、知識水平、業(yè)務(wù)本領(lǐng)和領(lǐng)導(dǎo)能力;把學(xué)習(xí)的內(nèi)容同時代特征、國內(nèi)外形勢和現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)際聯(lián)系起來,努力增強(qiáng)科學(xué)判斷形勢的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力、依法執(zhí)政的能力和總攬全局的能力。三是學(xué)習(xí)重在應(yīng)用。學(xué)以致用,既是一種良好的學(xué)風(fēng),更是學(xué)習(xí)的最終目的所在。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)搞得如何,不僅要看學(xué)習(xí)得怎樣,更要看能不能把學(xué)到的理論和知識用于實(shí)踐。只有不斷學(xué)習(xí),不斷思考,并不斷把學(xué)到的東西應(yīng)用于實(shí)踐,正確回答實(shí)踐提出的重大問題,切實(shí)解決本地區(qū)、本部門改革發(fā)展穩(wěn)定中的實(shí)際問題,才能真正做到解放思想、實(shí)事求是,與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新,才能真正取得改革開放的新突破,開創(chuàng)現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。

習(xí)近平同志在浙江時期的這一論述對廣大干部理論學(xué)習(xí)的整體性指導(dǎo)具有長遠(yuǎn)意義。法治專門隊伍必須加強(qiáng)理論學(xué)習(xí),否則就跟不上時代發(fā)展和各項(xiàng)工作的要求,甚至其理想信念也會發(fā)生動搖。政治上是否堅定取決于理論素養(yǎng)是否合格。頭腦中缺乏科學(xué)理論,就無法樹立和支撐堅定的信念。法治專門隊伍既要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,又要及時吸收各種理論創(chuàng)新成果。習(xí)近平總書記在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上要求:“要抓好科學(xué)理論武裝,教育引導(dǎo)廣大干警學(xué)深悟透新時代中國特色社會主義思想,增強(qiáng)‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護(hù)’,矢志不渝做中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者、捍衛(wèi)者。政法機(jī)關(guān)要敢于刀刃向內(nèi)、刮骨療毒,堅決清除害群之馬。”[16]參見《打造一支高素質(zhì)政法隊伍——四論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記中央政法工作會議重要講話》,載《人民日報》2019年1月20日。法治專門隊伍加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)的目的就是要將自身從事的法治工作統(tǒng)一到新時期中國特色社會主義建設(shè)當(dāng)中,統(tǒng)一到法治中國的偉大實(shí)踐當(dāng)中。加強(qiáng)理論學(xué)習(xí),才能使自身的理想信念更加清晰,才能時刻提醒自己必須具有大無畏的擔(dān)當(dāng)精神,才能將嚴(yán)明的紀(jì)律從外在的行為模式內(nèi)化為不可動搖的精神需求。

（二） 推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化

立法工作者、執(zhí)法工作者和司法工作者的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平的提高必須通過正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化來實(shí)現(xiàn)。通過正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化來提升和確保法治隊伍的業(yè)務(wù)工作能力,是法治進(jìn)步的經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)在規(guī)律。習(xí)近平總書記指出:“同面臨的形勢和任務(wù)相比,政法隊伍能力水平還不適應(yīng),‘追不上、打不贏、說不過、判不明’等問題還沒有完全解決,面臨著‘本領(lǐng)恐慌’問題。”[17]前引⑨,中共中央文獻(xiàn)研究室編書,第101頁。大力提高業(yè)務(wù)能力是破解當(dāng)前法治難題的迫切需要。

1.暢通法治專門隊伍人才交流渠道

《中央法治決定》規(guī)定:“暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道?！盵18]前引[14],人民出版社書,第30頁。法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的一個重要舉措就是探索建立法律職業(yè)從業(yè)者之間良性互動和開放的人才吸納機(jī)制,從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官,暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間的交流渠道。同時,要健全國家統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)資格考試制度,建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度。從律師、法學(xué)專家中選拔立法工作者、法官、檢察官是黨的十八屆三中、四中全會確立的深化立法工作者、法官、檢察官招錄制度改革的重要任務(wù),對于推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化具有重要意義。

從律師、法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官這一制度創(chuàng)新是符合中國實(shí)際情況并具有中國特點(diǎn)的。有人建議,中國應(yīng)當(dāng)像西方一些國家那樣,一律從執(zhí)業(yè)十年以上的律師中選拔法官、檢察官。但是西方的做法不符合中國當(dāng)下的實(shí)際情況,中國不具備完全從律師中選拔法官、檢察官的基本條件。中國法官、檢察官隊伍的來源應(yīng)該是多元的。[19]參見郭洪平:推進(jìn)法治專門隊伍建設(shè)的重要舉措——法律工作者解讀《〈從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法〉》,載《檢察日報》2016年6月27日。中國法官、檢察官隊伍選拔路徑必須扎根于中國法治實(shí)踐,符合中國實(shí)際。實(shí)行員額制改革的目標(biāo)是從具有法律職業(yè)資格的法官助理、檢察官助理中選拔法官、檢察官,律師和法學(xué)專家只是選拔來源之一,是一種補(bǔ)充方式。但是從長遠(yuǎn)來看,它的意義也不可輕視。因?yàn)檫@為法官、檢察官與律師之間的“互聯(lián)互通”提供了條件,不僅可以增進(jìn)相互了解,而且有利于促進(jìn)相互之間的理解和支持,共同推動司法文明和法治進(jìn)步。[20]參見顧永忠:《推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化》,載《人民法院報》2016年6月27日。律師處于司法工作第一線,從有經(jīng)驗(yàn)的律師中選拔立法工作者、法官、檢察官對立法、司法工作大有裨益。法學(xué)專家對于法學(xué)理論研究更加深入,參與實(shí)踐工作有利于破解實(shí)踐中的部分難題,也能將法學(xué)理論研究真正運(yùn)用到實(shí)踐中,符合經(jīng)世致用的原則。

此外,將立法工作者納入人才交流機(jī)制,有利于提升立法工作隊伍的整體素質(zhì)和實(shí)踐認(rèn)知水平,為高質(zhì)量立法工作打下基礎(chǔ)。將司法行政部門納入公開選拔序列,一方面能夠提升機(jī)構(gòu)內(nèi)部活力;另一方面對司法行政部門的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)提供了制度上的保障,有利于機(jī)構(gòu)的內(nèi)部完善和長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.建立法官、檢察官逐級遴選制度

個體層面的思想信念建設(shè)與整體層面的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)最終必須落實(shí)到制度層面,以制度促進(jìn)高素質(zhì)法治專門人才隊伍的健康發(fā)展。法官、檢察官逐級遴選制度的建立和完善是法治中國建設(shè)中人才制度建設(shè)的突破口。法官逐級遴選制度在大陸法系國家中運(yùn)用十分普遍,德國、日本等均建立了法官逐級遴選制度。中國既要借鑒有益經(jīng)驗(yàn),又要根據(jù)實(shí)際情況來調(diào)整和完善法官、檢察官遴選制度。

《“法治浙江”決定》中明確提出深化司法人事制度改革,完善法官、檢察官遴選制度和評價體系,建設(shè)一支高素質(zhì)的司法隊伍,用可靠的司法制度保障實(shí)現(xiàn)公平正義的目標(biāo)。[21]參見前引[13],《浙江人大》文。《中央法治決定》更明確要求,要建立法官、檢察官逐級遴選制度。此后,初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄,一律在基層人民法院、人民檢察院任職。上一級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院中遴選的制度路徑初步形成。[22]參見前引[14],人民出版社書,第31頁。這是提升司法隊伍專業(yè)化、職業(yè)化水平的重要措施,對于建立合理的法官、檢察官培養(yǎng)階梯和機(jī)制,提高司法能力,滿足司法為民要求,提高司法公信力具有重要意義。[23]參見李玉賦主編:《黨的十八屆四中全會精神職工學(xué)習(xí)問答》,人民出版社2015年版,第46頁。

法官、檢察官的社會經(jīng)歷及其情感情緒等都會對司法過程產(chǎn)生影響。法官、檢察官只有親身參與法治實(shí)踐、不斷積累經(jīng)驗(yàn),才能在新時代更好地理解和解決社會矛盾,從而準(zhǔn)確處理各種案件,更好地為人民服務(wù)。對于避免機(jī)械執(zhí)法、簡單辦案而言,法官、檢察官的社會閱歷和經(jīng)驗(yàn)積累都至關(guān)重要。法官、檢察官只有積累了足夠的社會閱歷和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),才能最大限度地把每一個司法案件辦得合法理、合情理,實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的目標(biāo)。在實(shí)踐中,法官、檢察官逐級遴選制度的建立和完善,一方面可以為上級人民法院、人民檢察院提供有一定工作經(jīng)驗(yàn)的“熟手”;另一方面有利于基層法官、檢察官的成長,使其能夠在辦理復(fù)雜疑難案件的過程中不斷夯實(shí)自身法律理論,在辦理社會影響較大的案件中提高應(yīng)變能力和綜合素質(zhì),不斷推進(jìn)高端人才的培養(yǎng)工作。[24]參見賴惠斌:《檢察官基層遴選制度研究》,載《法制與社會》2012年第34期。

法官、檢察官逐級遴選制度有利于解決上級人民法院、人民檢察院法官、檢察官因?yàn)槿鄙賹?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會閱歷、對社情民意缺乏了解而導(dǎo)致的司法能力不強(qiáng)、司法不公等問題,有利于解決基層人民法院、人民檢察院案多人少、司法力量不足的現(xiàn)實(shí)困境,有利于在實(shí)現(xiàn)人才流動的同時提高機(jī)構(gòu)的內(nèi)部活力,激發(fā)下級人民法院、人民檢察院法官、檢察官的工作熱情,形成有效的人才激勵機(jī)制。[25]參見前引[23],人民出版社書,第46頁。由于職數(shù)、編制的限制,基層人民法院、人民檢察院的晉升機(jī)會往往不如上級。通過遴選制度,及時將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、基本素質(zhì)好的基層法治工作者遴選到上級人民法院、人民檢察院,無疑將對基層年輕干部起到積極的導(dǎo)向作用,增強(qiáng)他們學(xué)習(xí)和工作的積極性。[26]參見彭波:《司改:正在從文件走向現(xiàn)實(shí)》,載《人民日報》2015年1月21日。

二、 加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍建設(shè)

法律服務(wù)隊伍主要是律師,也包括公證員、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員以及法律服務(wù)志愿者。以律師為主體的法律服務(wù)隊伍是推動全面依法治國和法治中國建設(shè)的一支重要力量,在保障法律正確實(shí)施、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)社會公平正義、支持司法機(jī)關(guān)定分止?fàn)帯⑻岣咚痉ü帕χ心軌虬l(fā)揮十分重要的作用。習(xí)近平總書記指出:“要加強(qiáng)律師、公證員、人民調(diào)解員等法律服務(wù)隊伍建設(shè),他們也是依法治國的重要力量。”[27]前引①,習(xí)近平文?！奥蓭熽犖槭且婪ㄖ螄囊恢е匾α?要求切實(shí)加強(qiáng)律師工作和律師隊伍建設(shè)?！盵28]前引①,習(xí)近平文。《中央法治決定》明確提出建設(shè)完備的法律服務(wù)體系,闡明了法律服務(wù)在全面推進(jìn)依法治國中的地位和作用,為新時期法律服務(wù)隊伍建設(shè)指明了方向。

（一） 加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍思想政治建設(shè)

法律服務(wù)隊伍在全面推進(jìn)依法治國,尤其是推動法治社會建設(shè)進(jìn)程中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)?！吨醒敕ㄖ螞Q定》從人才保障的戰(zhàn)略高度,對加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍提出了明確要求和具體任務(wù),強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)律師隊伍思想政治建設(shè),把擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會主義法治作為律師從業(yè)的基本要求,增強(qiáng)廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性”。[29]前引[14],人民出版社書,第31頁。只有牢固樹立思想政治建設(shè)的首要地位,才能保證建設(shè)起來的法律服務(wù)隊伍能夠扎根于中國實(shí)際,為法治中國建設(shè)服務(wù)。具體而言,法律服務(wù)隊伍的思想政治建設(shè)應(yīng)從思想建設(shè)、道德建設(shè)以及黨的建設(shè)三個方面入手。

1.加強(qiáng)思想建設(shè),提高思想政治素質(zhì)

思想建設(shè)是法律服務(wù)隊伍建設(shè)的根本保障。擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),走中國特色社會主義法治道路,這是全面推進(jìn)依法國必須堅持的原則。加強(qiáng)以律師為主體的法律服務(wù)隊伍建設(shè),要求廣大法律服務(wù)工作者貫徹《中央法治決定》的基本精神,堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),高舉中國特色社會主義偉大旗幟,堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),自覺走中國特色社會主義法治道路。法律服務(wù)隊伍建設(shè)要通過開展多種形式的教育培訓(xùn)活動,組織黨員深入學(xué)習(xí)貫徹中央精神,克服理想信念動搖、宗旨意識不強(qiáng)、思想消極片面等傾向,令法律服務(wù)工作者以實(shí)際行動擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),維護(hù)憲法和法律權(quán)威。[30]參見王俊峰:《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神 大力加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)》,載《中國律師》2015年第1期。廣大律師和其他法律服務(wù)工作者在大是大非面前,必須保持頭腦清醒、立場堅定、堅持原則。

2.加強(qiáng)道德建設(shè),提高職業(yè)道德水準(zhǔn)

職業(yè)道德建設(shè)是法律服務(wù)行業(yè)具有公信力的重要基礎(chǔ),關(guān)系到法律服務(wù)隊伍的形象和聲譽(yù)?！吨醒敕ㄖ螞Q定》規(guī)定:“加強(qiáng)律師事務(wù)所管理,發(fā)揮律師協(xié)會自律作用,規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為,監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守,強(qiáng)化準(zhǔn)入、退出管理,嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度?！盵31]前引[14],人民出版社書,第32頁。在法治中國建設(shè)中,必須把維護(hù)公平正義作為法律服務(wù)隊伍的核心價值追求。誠信執(zhí)業(yè)是廣大法律服務(wù)工作者職業(yè)道德的內(nèi)在要求。只有重諾守信,誠信于當(dāng)事人,誠信于法律,為當(dāng)事人提供符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)要求的專業(yè)服務(wù),法律服務(wù)工作者才有可能立足,行業(yè)的公信力才有可能確立。[32]參見關(guān)振海:《責(zé)任擔(dān)當(dāng)是一種職業(yè)道德覺悟》,載《檢察日報》2020年3月19日。從律師行業(yè)看,律師隊伍總體發(fā)展良好,其數(shù)量在不斷壯大、結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化、服務(wù)范圍在不斷拓展,全社會也逐漸形成了“不找關(guān)系找律師”的健康氛圍。但也有一些律師的不良執(zhí)業(yè)行為影響了律師隊伍整體的聲譽(yù),比如借事炒作、煽風(fēng)點(diǎn)火、鉆法律空子、執(zhí)業(yè)不守法、知法還犯法等。這些行為有悖于律師的正義捍衛(wèi)者形象,與人們對公平公正的期待存在差距。所以,律師必須嚴(yán)格遵守《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》等法律服務(wù)工作者職業(yè)道德和行為規(guī)范,重品行、講操守、守規(guī)矩,堅守做人、處事、交友的底線,自覺做法律和正義的守護(hù)者。法律服務(wù)行業(yè)要加強(qiáng)自律建設(shè),加強(qiáng)職業(yè)道德教育,健全完善職業(yè)道德規(guī)范體系,加快推進(jìn)行業(yè)信用體系建設(shè),強(qiáng)化誠信執(zhí)業(yè)意識,規(guī)范執(zhí)業(yè)行為,樹立行業(yè)公信力。

3.加強(qiáng)黨的建設(shè),提高行業(yè)黨建科學(xué)化水平

黨的建設(shè)是法律服務(wù)隊伍建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法律服務(wù)隊伍工作領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要。以律師行業(yè)為例,作為“新社會組織”的律師事務(wù)所是黨建的嶄新領(lǐng)域。律師事務(wù)所黨建工作是黨建設(shè)新的偉大工程的重要內(nèi)容。加強(qiáng)黨對律師工作的領(lǐng)導(dǎo),是堅持律師工作正確方向的根本保證,是推動律師事業(yè)全面發(fā)展進(jìn)步的堅實(shí)基礎(chǔ)。2008年,中共中央組織部、中共司法部黨組下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師行業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》中明確提出進(jìn)一步做好律師黨員的教育、管理和服務(wù)工作,切實(shí)加強(qiáng)律師行業(yè)黨員隊伍建設(shè);進(jìn)一步加大黨組織的組建力度,切實(shí)加強(qiáng)律師行業(yè)黨的基層組織建設(shè);進(jìn)一步明確工作職責(zé),切實(shí)加強(qiáng)對律師行業(yè)黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)等一系列改進(jìn)意見和具體要求。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視律師行業(yè)黨建工作。習(xí)近平總書記先后作出一系列重要指示,對律師行業(yè)黨建工作提出了要求,為律師事業(yè)發(fā)展指明了方向,提供了行動指南。《中央法治決定》規(guī)定:“加強(qiáng)律師行業(yè)黨的建設(shè),擴(kuò)大黨的工作覆蓋面,切實(shí)發(fā)揮律師事務(wù)所黨組織的政治核心作用。”[33]前引[14],人民出版社書,第32頁。2017年10月26日,中共司法部黨組決定成立中國共產(chǎn)黨全國律師行業(yè)委員會,負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國律師行業(yè)黨的建設(shè)工作,進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下律師行業(yè)黨的建設(shè)工作。2019年3月,中共司法部黨組印發(fā)了《關(guān)于開展律師行業(yè)黨建規(guī)范化建設(shè)年活動的實(shí)施意見》,其中明確提出實(shí)現(xiàn)律師行業(yè)黨建工作全覆蓋、全規(guī)范、全統(tǒng)領(lǐng)三年工作目標(biāo)?！吨腥A全國律師協(xié)會章程》規(guī)定“本會接受中國共產(chǎn)黨全國律師行業(yè)委員會的領(lǐng)導(dǎo),組織開展律師行業(yè)黨的建設(shè)工作”,強(qiáng)調(diào)了律師行業(yè)黨委對律師協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,明確了律師協(xié)會黨建工作的職責(zé)。律師行業(yè)加強(qiáng)黨建工作,就是崇尚憲法,維護(hù)法律,履行義務(wù),行使職責(zé)。在具體工作中,以黨建為引領(lǐng)推動新時代律師事業(yè)發(fā)展,必須根據(jù)實(shí)際情況,大力創(chuàng)新,規(guī)范黨建工作。一方面,要發(fā)展優(yōu)秀律師入黨,建設(shè)一支規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、作用突出的律師黨員隊伍。另一方面,要健全完善黨內(nèi)基層組織的組織生活制度,完善律師事務(wù)所黨組織民主決策機(jī)制。在具體制度層面,律師行業(yè)黨建工作要堅持組織設(shè)置規(guī)范、工作機(jī)制規(guī)范、組織生活規(guī)范、黨員管理規(guī)范、領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)范。

（二） 完善法律服務(wù)體系

法律服務(wù)隊伍的壯大和健康發(fā)展,最根本的是要從完善法律服務(wù)體系,提供最大范圍、最優(yōu)質(zhì)量的“法律服務(wù)”本身入手?！吨醒敕ㄖ螞Q定》明確提出“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”目標(biāo)。[34]參見前引[14],人民出版社書,第48頁。法律服務(wù)是指律師或其他法律工作者以其法律知識和技能為法人或自然人維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益而提供的專業(yè)服務(wù)。法律服務(wù)包括非公共法律服務(wù)和公共法律服務(wù)。非公共法律服務(wù)是基于市場的需求,由法律服務(wù)工作者根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律提供的法律服務(wù);公共法律服務(wù)是由政府基于公共服務(wù)職能統(tǒng)籌提供的免費(fèi)法律服務(wù)。法律服務(wù)體系的完善既是服務(wù)隊伍的布局問題,也是服務(wù)體制和機(jī)制的問題。

1.建設(shè)全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

法律服務(wù)體系建設(shè)的一個重要內(nèi)容是法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。習(xí)近平總書記在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上談到公共法律服務(wù)時要求:“加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源,盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”“全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的建立和完善正是法律服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)。“‘全業(yè)務(wù)’就是要求公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)項(xiàng)目和法律服務(wù)產(chǎn)品的全覆蓋;‘全時空’就是在任何時間和地域都可以為老百姓提供其所需要的法律服務(wù)?！盵35]楊凱:《盡快建成“全業(yè)務(wù)”“全時空”的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)》,載《檢察日報》2019年5月16日。法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)地域、法律服務(wù)平臺等構(gòu)成的一個有機(jī)結(jié)構(gòu)體系。

“全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下人民日益增長的法律服務(wù)需要提出來的。改革開放以來,浙江經(jīng)濟(jì),尤其是民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直走在全國前列?；钴S的民營經(jīng)濟(jì)催生了巨大的法律服務(wù)需求和法律服務(wù)市場,法律服務(wù)隊伍也逐漸壯大起來。為滿足人民群眾日益增長的法律服務(wù)需要,《“法治浙江”決定》中明確要求:“加強(qiáng)和規(guī)范法律服務(wù)。加強(qiáng)律師隊伍建設(shè),完善律師監(jiān)管機(jī)制,規(guī)范律師執(zhí)業(yè)活動,維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,促進(jìn)司法公正。規(guī)范公證管理和公證服務(wù),建立公證行業(yè)誠信保障體系,提高公證的公信力。規(guī)范商事仲裁,提高仲裁水平。完善司法鑒定管理制度,建立面向社會的統(tǒng)一的司法鑒定體制。進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)基層法律服務(wù),促進(jìn)其健康發(fā)展?！盵36]參見前引[13],《浙江人大》文。這些具體要求立足于浙江建設(shè)發(fā)展實(shí)際,是在深入分析浙江法律服務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出的,涵蓋了法律服務(wù)隊伍建設(shè)的幾大方面。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記從黨和國家法治事業(yè)發(fā)展全局的高度,在系列重要講話和對司法行政的工作重要指示中,分別對法律服務(wù)隊伍建設(shè)、法律服務(wù)體系完善、加大對困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助、加快解決有些地方?jīng)]有律師和欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源不足問題、努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)等提出了明確要求?！吨醒敕ㄖ螞Q定》提出“構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍”,“發(fā)展公證員、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員隊伍”,[37]參見前引[14],人民出版社書,第32頁。并對法律服務(wù)隊伍的壯大和法律服務(wù)體系的完善提出了更高要求。以公職律師為例,2018年12月13日,司法部印發(fā)了《公職律師管理辦法》。根據(jù)該辦法的界定,公職律師是指任職于黨政機(jī)關(guān)或者人民團(tuán)體,依法取得司法行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的公職律師證書,在本單位從事法律事務(wù)工作的公職人員。公職律師在行政執(zhí)法和行政決策過程中提供法律專業(yè)意見,能夠促使政府機(jī)關(guān)在法律的軌道上行使權(quán)力、履行職責(zé),提高黨委和政府工作的法治化水平,防止侵害群眾利益事件的發(fā)生。黨的十八大之后,在各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師制度成為建設(shè)完備的法律服務(wù)體系的重要部署,分步驟、分層級開展的公職律師全覆蓋計劃正在穩(wěn)步推進(jìn)。時至今日,不僅公職律師全覆蓋被提上議事日程,公共法律服務(wù)全覆蓋計劃也得到了大力推進(jìn)實(shí)施?！叭珮I(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求的必然邏輯延伸。

“全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)要根據(jù)法律服務(wù)需求主體、地區(qū)、方式的不同統(tǒng)籌布局法律服務(wù)隊伍,科學(xué)配置資源。以公共法律服務(wù)為例,公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分,是保障和改善民生的重要舉措,是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。[38]參見2019年7月11日司法部召開的新聞發(fā)布會對《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》進(jìn)行的解讀。所謂“公共”,就是要讓法律服務(wù)像醫(yī)療、教育、交通服務(wù)一樣,成為一種普遍提供、均等享受的社會公共產(chǎn)品。在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。[39]參見魏哲哲:《更好滿足人民群眾法律服務(wù)需求》,載《人民日報》2019年7月19日。2019年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》,其中明確提出公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分,是保障和改善民生的重要舉措,是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。該意見規(guī)定,公共法律服務(wù)體系的主要目標(biāo)是:到2022年,基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)體制機(jī)制不斷完善,服務(wù)平臺功能有效發(fā)揮,服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施全面覆蓋、互聯(lián)互通,公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化體系基本形成,城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn),人民群眾享有的基本公共法律服務(wù)質(zhì)量和水平日益提升;到2035年,基本形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)機(jī)制更加健全、服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效、服務(wù)保障堅實(shí)有力,基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展基本實(shí)現(xiàn),法律服務(wù)的群眾滿意度和社會公信力顯著提升,人民群眾共享公共法律服務(wù)成果基本實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),就必須從解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手。

公共法律服務(wù)本質(zhì)上是政府統(tǒng)籌配置資源的一項(xiàng)公共性服務(wù)。公共法律服務(wù)包括為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動;為經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助;提供公益性法律顧問、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù);開展預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動等。公共法律服務(wù)需要實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展:要均衡配置城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)資源;加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)建設(shè);保障特殊群體的基本公共法律服務(wù)權(quán)益。公共法律服務(wù)需要實(shí)現(xiàn)多元化、專業(yè)化:要積極為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供法律服務(wù);積極為促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)依法全面履行職能提供法律服務(wù);積極為促進(jìn)司法公正和社會公平正義提供法律服務(wù);積極為國家重大經(jīng)貿(mào)活動和全方位對外開放提供法律服務(wù)。公共法律服務(wù)的具體工作涉及立法、司法、司法行政、行政執(zhí)法、宣傳、教育等眾多單位部門的職能。因此,發(fā)展公共法律服務(wù),只有在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員積極參與下,統(tǒng)籌布局,最大化配置各方面資源,才能確保滿足“全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的目標(biāo)要求。

2.創(chuàng)新法律服務(wù)管理體制和工作機(jī)制

管理體制和工作機(jī)制是制約法律服務(wù)隊伍建設(shè)的重要因素。法律服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展依賴于科學(xué)高效的增長機(jī)制、管理機(jī)制和保障機(jī)制?！丁胺ㄖ握憬睕Q定》中的“完善律師監(jiān)管機(jī)制”“規(guī)范公證管理和公證服務(wù),建立公證行業(yè)誠信保障體系”“規(guī)范商事仲裁,提高仲裁水平”“完善司法鑒定管理制度,建立面向社會的統(tǒng)一的司法鑒定體制”“進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)基層法律服務(wù),促進(jìn)其健康發(fā)展”等內(nèi)容都指向“完善”“規(guī)范”,指向管理體制和機(jī)制。[40]參見前引[13],《浙江人大》文。《中央法治決定》規(guī)定:“明確公職律師、公司律師法律地位及權(quán)利義務(wù),理順公職律師、公司律師管理體制機(jī)制?！薄鞍l(fā)展公證員、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員隊伍。推動法律服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)。建立激勵法律服務(wù)人才跨區(qū)域流動機(jī)制,逐步解決基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律服務(wù)資源不足和高端人才匱乏問題。”2019年1月29日,司法部發(fā)布的《全面深化司法行政改革綱要(2018—2020年)》提出十項(xiàng)措施推動公共法律服務(wù)體系建設(shè)。這十項(xiàng)措幾乎每項(xiàng)都指向管理體制和工作機(jī)制:推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè);健全法治宣傳教育機(jī)制;建立健全人民群眾參與、促進(jìn)和監(jiān)督法治建設(shè)工作體制機(jī)制;完善法律援助制度;深化司法鑒定管理體制改革;推進(jìn)公證制度改革;完善仲裁制度;深化律師制度改革;規(guī)范發(fā)展基層法律服務(wù);完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度。由此可見,管理體制和工作機(jī)制改革問題是法律服務(wù)體系建設(shè)的重要任務(wù)。

一系列的與法律服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)、管理體制和機(jī)制的建立健全需要通過改革創(chuàng)新達(dá)成。例如:律師執(zhí)業(yè)制度以及權(quán)利保障機(jī)制、律師違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度;律師行業(yè)扶持政策;公證工作與司法審判、公共服務(wù)、社會管理等相銜接的立法設(shè)計和制度安排,公證執(zhí)業(yè)監(jiān)督管理體制和工作機(jī)制;基層法律服務(wù)制度規(guī)范;法律援助事項(xiàng)范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制;法律援助立法等。再以公共法律服務(wù)為例,《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》對創(chuàng)新公共法律服務(wù)管理體制和工作機(jī)制作出了專門規(guī)定。

其一,建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。主要任務(wù)是“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的公共法律服務(wù)管理體制和工作機(jī)制”。完成這個任務(wù)的關(guān)鍵詞是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。目前,公共法律服務(wù)資源分散,各地區(qū)、各部門各自為政,如何通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)有限資源的最有效配置成為管理體制和工作機(jī)制的難題。例如,《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出“培育和壯大社會、市場等各類公共法律服務(wù)提供主體,增強(qiáng)公眾參與意識”。根據(jù)筆者的調(diào)研結(jié)果來看,大多數(shù)律師事務(wù)所都忙于傳統(tǒng)的接案辦案,按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則競爭,并不關(guān)注公共法律服務(wù)這一領(lǐng)域。因此,政府有必要建立相應(yīng)的激勵機(jī)制吸引律師事務(wù)所參與到公共法律服務(wù)中來,讓律師充分發(fā)揮主力軍作用。除律師主力軍之外,還需要建設(shè)一支政治素質(zhì)硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾威信高的專職人民調(diào)解員隊伍,積極發(fā)展志愿者隊伍,讓在職和離退休的法官、檢察官、警察、退休法治干部、法學(xué)教師、具有法學(xué)教育背景的大學(xué)生村官、在校法科學(xué)生等加入公共法律服務(wù)隊伍,充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會群團(tuán)組織以及消費(fèi)者協(xié)會等社會組織在公共法律服務(wù)方面的作用。再如公共法律服務(wù)資金問題,在現(xiàn)階段,各地公共法律服務(wù)主要依靠財政投入支持。由于各地財政情況不同,地區(qū)間的公共法律服務(wù)所獲資金差異很大,迫切需要加強(qiáng)公共法律服務(wù)的地區(qū)反而因當(dāng)?shù)刎斦顩r限制而發(fā)展緩慢。公共法律服務(wù)體系需要以財政保障為支撐,但還要創(chuàng)新思路舉措,積極引入社會資金多渠道建立資金保障機(jī)制;同時也要建立科學(xué)合理的資金管理使用和審計監(jiān)督機(jī)制,確?！伴_源”與“節(jié)流”并舉。[41]參見秦祥然、秦祖智:《依法治國背景下公共法律服務(wù)均等化路徑淺析》,載《法制與社會》2019年第34期。

其二,健全管理機(jī)制。主要任務(wù)是“加強(qiáng)對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)一管理,明確公職律師、公司律師法律地位,完善法律顧問管理制度,加強(qiáng)對行業(yè)專業(yè)調(diào)解的統(tǒng)籌指導(dǎo),提升服務(wù)綜合效能”。公共法律服務(wù)如果缺少高效的統(tǒng)一管理,就會千頭萬緒、魚龍混雜、亂象叢生。而且,屬于市場經(jīng)濟(jì)的事,需要遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則,不能完全由政府行政權(quán)力主導(dǎo)。因此,行業(yè)自律管理極為重要。當(dāng)前,行業(yè)自律管理并沒有充分發(fā)揮作用,行政管理色彩極其濃厚?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》要求“明確各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、設(shè)施建設(shè)、人員配備、業(yè)務(wù)規(guī)范、工作流程等具體標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一場所標(biāo)識、指引和功能設(shè)置,推進(jìn)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化”,這有利于司法行政部門的統(tǒng)一管理,也有利于行業(yè)自律管理。

其三,推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)。主要任務(wù)是“依托法律援助組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所等現(xiàn)有資源,推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺建設(shè)”。不少地區(qū)公共法律服務(wù)中心進(jìn)駐當(dāng)?shù)厥姓C合服務(wù)大廳,與其他市政服務(wù)集中辦理,真正從為人民群眾提供便利角度實(shí)現(xiàn)了“一站式”辦理,法律服務(wù)網(wǎng)、12348熱線和公共法律服務(wù)中心,這三大平臺通過工單有效流轉(zhuǎn),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、匹配資源,降低成本,為人民群眾提供精準(zhǔn)服務(wù)。[42]參見前引[38]。新技術(shù)為提供覆蓋“全業(yè)務(wù)、全時空”的高品質(zhì)公共法律服務(wù)創(chuàng)造了條件?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”已成為基本趨勢。如何把握這種趨勢、利用好趨勢,已經(jīng)成為當(dāng)前整個法律服務(wù)業(yè)的大題目。一些高等院校、律師事務(wù)所、科技公司已經(jīng)在探索“智慧法務(wù)”模式。[43]例如,錢弘道教授主持“中國法治實(shí)踐學(xué)派智慧法務(wù)行動計劃”,推出“1818智慧法務(wù)”實(shí)驗(yàn),其中一個目標(biāo)就是與政府合作,提供便捷、低成本的公共法律服務(wù),支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),實(shí)現(xiàn)“小微企業(yè)法律服務(wù)全覆蓋”。錢弘道教授的實(shí)驗(yàn)構(gòu)想和具體行動引起了政府有關(guān)部門、律師事務(wù)所、科技公司的關(guān)注。

其四,建立健全評價機(jī)制。主要任務(wù)是“構(gòu)建公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系,研究制定以業(yè)務(wù)規(guī)范指標(biāo)、服務(wù)效果指標(biāo)和社會評價指標(biāo)為主要內(nèi)容,以基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備、業(yè)務(wù)開展等方面量化考評指標(biāo)及獎懲標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)的科學(xué)指標(biāo)體系”。公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系是法治建設(shè)指標(biāo)體系的細(xì)分項(xiàng)。錢弘道教授主持的“杭州市余杭法治指數(shù)”是中國內(nèi)地最早的法治評估實(shí)踐探索,一個重要經(jīng)驗(yàn)是在法治建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)引入第三方評估機(jī)制?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出“建立公共法律服務(wù)質(zhì)量評價制度,探索引入第三方評估機(jī)制”“開展群眾滿意度測評,以群眾滿意度來檢驗(yàn)公共法律服務(wù)工作成效”,對法律服務(wù)體系的完善具有重要意義。但如何真正在實(shí)踐中落實(shí),卻是一個棘手的問題,目前最大的困難是第三方力量仍無法滿足法治評估需求。

三、 創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制

從長遠(yuǎn)看,創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制在法治隊伍建設(shè)的地位舉足輕重。只有創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制,才能使大量符合中國法治實(shí)踐需要的高素質(zhì)法律人才源源不斷地補(bǔ)充到社會主義法治建設(shè)的隊伍當(dāng)中。在浙江工作期間,習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)問題。[44]例如,2003年,習(xí)近平同志在浙江工作時說:“牢固樹立人才資源是第一資源的觀點(diǎn),糾正把人才資源等同于人力資源的看法;牢固樹立人人可以成才的觀念,糾正唯學(xué)歷唯職稱唯資歷唯身份的片面認(rèn)識;牢固樹立以人為本的觀念,糾正見物不見人的傾向;牢固樹立人才資源是社會資源的觀念,糾正人才使用中的本位主義做法;牢固樹立人才浪費(fèi)是最大浪費(fèi)的觀念,糾正重引進(jìn)輕使用的現(xiàn)象。各級黨委、政府必須以科學(xué)的人才觀指導(dǎo)人才工作,檢驗(yàn)人才工作,不斷提高愛才、識才、用才、聚才的水平,大力營造有利于人才脫穎而出的創(chuàng)業(yè)氛圍,使人才就是財富、人才就是效益、人才就是競爭力、人才就是發(fā)展后勁的理念深入人心,使人的才華得到充分尊重、人才價值得到充分承認(rèn)、創(chuàng)業(yè)人才容易成功、各類人才不斷涌現(xiàn)的熱土?！彼蟾骷夵h委要站在戰(zhàn)略全局的高度,充分認(rèn)識在新形勢下做好人才工作的重大意義,把人才工作放在突出位置。[45]參見前引⑤,中共中央黨校出版社書,第425頁。習(xí)近平總書記關(guān)于人才培養(yǎng)的論述是面向所有領(lǐng)域的,其中當(dāng)然包括法治人才培養(yǎng)。一切發(fā)展領(lǐng)域都具有人才問題共性。法治隊伍建設(shè)除了具有人才問題的共性特征外,還具有特殊性,因?yàn)榉ㄖ螁栴}事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全和國家長治久安?！丁胺ㄖ握憬睕Q定》進(jìn)一步對法治人才培養(yǎng)機(jī)制作出明確規(guī)定,在繼續(xù)關(guān)注現(xiàn)有法學(xué)教育資源的有效利用的同時,還要開闊法治人才培養(yǎng)視野,提出創(chuàng)新路徑。《“法治浙江”決定》規(guī)定:“優(yōu)化高等教育資源配置,加強(qiáng)法學(xué)專業(yè)學(xué)科建設(shè),扶持重點(diǎn)學(xué)科,發(fā)展研究生教育,充分發(fā)揮浙江大學(xué)等高等院校作用,不斷提高法學(xué)教育水平。”[46]參見前引[13],《浙江人大》文。赴北京工作后,習(xí)近平總書記繼續(xù)不斷強(qiáng)調(diào)法治人才培養(yǎng)對全面依法治國的重要意義:“法治人才培養(yǎng)上不去,法治領(lǐng)域不能人才輩出,全面依法治國就不可能做好?！盵47]參見《習(xí)近平在中國政法大學(xué)考察時強(qiáng)調(diào) 立德樹人德法兼修 抓好法治人才培養(yǎng) 勵志勤學(xué)刻苦磨練促進(jìn)青年成長進(jìn)步》,載《人民日報》2017年5月4日?！吨醒敕ㄖ螞Q定》也將《“法治浙江”決定》中法治人才培養(yǎng)創(chuàng)新機(jī)制所代表的理念以及實(shí)踐做法納入其中。建設(shè)好、維護(hù)好從法學(xué)教育到法治職業(yè)這條傳輸帶,創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制,激活法治人才驅(qū)動引擎,將一批批高質(zhì)量的復(fù)合型、應(yīng)用型、國際化法治人才輸送到法治中國建設(shè)實(shí)踐中去,是法治人才培養(yǎng)的時代要求,是助力法治中國建設(shè)的客觀需要與明智舉措。

（一） 加強(qiáng)師資隊伍建設(shè)

師資隊伍是培養(yǎng)法治人才的第一資源。百年大計,教育為本;教育大計,教師為本。習(xí)近平同志在浙江工作時特別重視師資隊伍建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計,習(xí)近平同志在擔(dān)任浙江省委書記期間曾18次赴浙江大學(xué)考察或指導(dǎo)工作,甚至還把浙大作為自己的聯(lián)系點(diǎn)。2005年9月,浙江省委在浙大召開省委常委會議,專題聽取浙江大學(xué)工作匯報,提出要堅定不移地向世界一流大學(xué)目標(biāo)邁進(jìn)。習(xí)近平同志認(rèn)為,建設(shè)世界一流大學(xué),要師資為基,人才強(qiáng)校。一流大學(xué)必須具有一流的大師。要堅持引進(jìn)和培養(yǎng)兩手抓,用超常規(guī)的辦法引進(jìn)和培養(yǎng)一批具有國際先進(jìn)水平的學(xué)術(shù)大師和重點(diǎn)學(xué)科帶頭人,造就一批具有創(chuàng)新能力和發(fā)展?jié)摿Φ闹星嗄陮W(xué)術(shù)帶頭人和學(xué)術(shù)骨干,建設(shè)一批特別能戰(zhàn)斗的創(chuàng)新團(tuán)隊和優(yōu)秀群體,特別是要加大青年教師的培養(yǎng)力度。[48]參見余列平:《5年去了18次 習(xí)近平為何如此牽掛浙大?》,載《浙江在線》2015年9月10日。2018年1月20日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》,其中指出:“教師承擔(dān)著傳播知識、傳播思想、傳播真理的歷史使命,肩負(fù)著塑造靈魂、塑造生命、塑造人的時代重任,是教育發(fā)展的第一資源,是國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要基石。黨和國家歷來高度重視教師工作。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央將教師隊伍建設(shè)擺在突出位置,作出一系列重大決策部署,各地區(qū)各部門和各級各類學(xué)校采取有力措施認(rèn)真貫徹落實(shí),教師隊伍建設(shè)取得顯著成就。廣大教師牢記使命、不忘初衷,愛崗敬業(yè)、教書育人,改革創(chuàng)新、服務(wù)社會,作出了重要貢獻(xiàn)?！奔訌?qiáng)法學(xué)師資隊伍建設(shè),要深刻認(rèn)識法學(xué)專業(yè)教師隊伍作為法治人才培養(yǎng)主力軍的重要性,“要把建設(shè)高素質(zhì)專家教師隊伍作為創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制的核心”,[49]袁貴仁:《創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制》,載《人民日報》2014年12月12日。要切實(shí)研究好、解決好“為誰教、教什么、教給誰、怎樣教”等一系列根本性問題。高校法學(xué)教師隊伍素質(zhì)的全面提升,主要應(yīng)從思想政治教育、堅持育人為本、提升專業(yè)素質(zhì)、強(qiáng)化實(shí)踐育人等四方面入手。[50]參見萬玉鳳:《全面加強(qiáng)高校法學(xué)教師隊伍建設(shè)》,載《中國教育報》2018年4月25日。法學(xué)教育者應(yīng)當(dāng)明確自身定位,深刻認(rèn)識自己的職責(zé)所在,提高自身覺悟和職業(yè)操守,根據(jù)社會的需要,培養(yǎng)出高素質(zhì)的法治專門人才。

雙向交流是一種創(chuàng)新機(jī)制。高校應(yīng)該為來自實(shí)務(wù)部門的師資留出一定數(shù)量的額度,讓高水平的法官、檢察官進(jìn)入學(xué)校成為重要的師資力量。一定比例來自實(shí)務(wù)部門的師資進(jìn)入校園應(yīng)作為制度性安排。[51]參見徐顯明:《高等教育新時代與卓越法治人才培養(yǎng)》,載《中國大學(xué)教學(xué)》2019年第10期?！吨醒敕ㄖ螞Q定》規(guī)定:“健全政法部門和法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)人員雙向交流機(jī)制,實(shí)施高校和法治工作部門人員互聘計劃,重點(diǎn)打造一支政治立場堅定、理論功底深厚、熟悉中國國情的高水平法學(xué)家和專家團(tuán)隊,建設(shè)高素質(zhì)學(xué)術(shù)帶頭人、骨干教師、專兼職教師隊伍?！盵52]參見前引[14],人民出版社書,第33頁。優(yōu)化法學(xué)教育師資隊伍結(jié)構(gòu)需要打造專兼職相結(jié)合的法學(xué)專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊,打通高校與法律實(shí)務(wù)部門雙向交流的通道,使實(shí)務(wù)部門專家走進(jìn)高校課堂,承擔(dān)部分法學(xué)專業(yè)課程教學(xué)任務(wù),也需要高校教師走出校門,參與法律實(shí)務(wù)工作,推動理論與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合,從而優(yōu)化法學(xué)教育的師資結(jié)構(gòu),為提高法治人才培養(yǎng)質(zhì)量提供師資隊伍保障。2013年,教育部為落實(shí)卓越法律人才教育培養(yǎng)計劃,會同中央政法委等六部門聯(lián)合啟動了“雙千計劃”,即從2013年至2017年,將選聘1000名左右有較高理論水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律實(shí)務(wù)部門專家到高校法學(xué)院(系)兼職或掛職任教,同時,選聘1000名左右高校法學(xué)專業(yè)骨干教師到法律實(shí)務(wù)部門兼職或掛職。這種互聘機(jī)制需要進(jìn)一步推廣并形成長效機(jī)制,以發(fā)揮更大的效用。

加強(qiáng)師資隊伍建設(shè),還必須加強(qiáng)法學(xué)理論研究。法學(xué)教育是產(chǎn)生法學(xué)理論、法治理論的源頭,高等院校科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)著理論創(chuàng)新的主要任務(wù)。習(xí)近平總書記在2017年5月3日考察中國政法大學(xué)時說:“高校作為法治人才培養(yǎng)的第一陣地,要充分利用學(xué)科齊全、人才密集的優(yōu)勢,加強(qiáng)法治及其相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)性問題的研究,對復(fù)雜現(xiàn)實(shí)進(jìn)行深入分析、作出科學(xué)總結(jié),提煉規(guī)律性認(rèn)識,為完善中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家提供理論支撐。”[53]前引[47],《人民日報》文。中國法治教育師資隊伍必須是有創(chuàng)新思想的隊伍,否則就適應(yīng)不了培養(yǎng)高素質(zhì)法治人才的需要。社會科學(xué)的創(chuàng)新主要是思想的創(chuàng)新。目前看來,中國法學(xué)一方面是創(chuàng)新不夠,另一方面是脫離實(shí)踐的現(xiàn)象較為普遍。在這樣一個背景下,倡導(dǎo)走進(jìn)實(shí)踐、以實(shí)踐為師的中國法治實(shí)踐學(xué)派產(chǎn)生的意義不言而喻。中國法治實(shí)踐學(xué)派的興起代表了法學(xué)研究的實(shí)踐轉(zhuǎn)向。

（二） 培養(yǎng)經(jīng)世致用人才

法學(xué)教育必須以培養(yǎng)經(jīng)世致用的人才為目標(biāo)。學(xué)問必須有益于國事,人才必須講求經(jīng)世致用。明清之際,思想家王夫之、黃宗羲、顧炎武倡導(dǎo)經(jīng)世致用,反對當(dāng)時的偽理學(xué)家不切實(shí)際的空虛之學(xué),認(rèn)為讀書做學(xué)問應(yīng)以治事、救世為急務(wù)。經(jīng)世致用思想,對今天培養(yǎng)人才意義重大。法治人才培養(yǎng)機(jī)制的創(chuàng)新要從正確認(rèn)識法治教育的不足開始,更要從中國的法治建設(shè)實(shí)際出發(fā),堅持市場導(dǎo)向,找準(zhǔn)法治人才的目標(biāo)定位,以習(xí)近平總書記提出的法治人才隊伍“革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”總要求為目標(biāo),致力于培養(yǎng)經(jīng)世致用人才。

在浙江工作期間,習(xí)近平同志特別注重具有實(shí)踐精神的創(chuàng)新型人才培養(yǎng),提出要“在提高和增強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的知識水平和創(chuàng)新能力上下功夫”。習(xí)近平總書記這里說的“創(chuàng)新能力”是解決中國實(shí)踐問題的能力。[54]參見前引⑤,中共中央黨校出版社書,第418頁。產(chǎn)生于“法治浙江”實(shí)踐的中國法治實(shí)踐學(xué)派追求的正是這種創(chuàng)新能力。中國法治實(shí)踐學(xué)派繼承并發(fā)揚(yáng)中國的實(shí)學(xué)傳統(tǒng)和經(jīng)世致用精神,認(rèn)為法治中國建設(shè)需要求真務(wù)實(shí)、務(wù)求實(shí)效的實(shí)學(xué);法治中國建設(shè)需要發(fā)揚(yáng)經(jīng)世致用精神,積極投入中國法治實(shí)踐中去,像顏習(xí)齋夢寐以求的那樣:“經(jīng)濟(jì)生民”“利濟(jì)蒼生”“澤被蒼生”。[55]參見錢弘道:《主持人語:中國法治實(shí)踐學(xué)派及其界定》,載《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2014年第5期。

經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展對法治人才提出了與以往不同的新需求。習(xí)近平總書記指出:“法學(xué)學(xué)科是實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科,法學(xué)教育要處理好知識教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)的關(guān)系。要打破高校和社會之間的體制壁壘,將實(shí)際工作部門的優(yōu)質(zhì)實(shí)踐教學(xué)資源引進(jìn)高校,加強(qiáng)法學(xué)教育、法學(xué)研究工作者和法治實(shí)際工作者之間的交流。”[56]申衛(wèi)星:《讓法治領(lǐng)域人才輩出》,載《人民日報》2017年6月9日。習(xí)近平總書記對法學(xué)教育實(shí)踐屬性的強(qiáng)調(diào)同他自“法治浙江”建設(shè)以來推行的法治實(shí)踐道路是分不開的。在實(shí)踐中,習(xí)近平總書記深刻意識到,法學(xué)學(xué)科培養(yǎng)的基本任務(wù),就是培養(yǎng)出經(jīng)世致用的法治人才。

法治人才培養(yǎng)模式改革歸根結(jié)底是要向社會需求回歸。[57]參見袁合川、王錦:《論應(yīng)用型法治人才的培養(yǎng)》,載《法制與社會》2020年第11期。當(dāng)前,高校法學(xué)院紛紛開展校地合作,創(chuàng)建實(shí)習(xí)基地,為學(xué)生開展社會實(shí)踐提供條件、搭建平臺。不過,多數(shù)項(xiàng)目在簽訂合作協(xié)議后,沒有展開實(shí)質(zhì)性合作,只是流于形式,處于休眠狀態(tài)。法學(xué)是應(yīng)用型極強(qiáng)的學(xué)科,社會實(shí)踐作為當(dāng)前法治人才培養(yǎng)不可或缺的環(huán)節(jié),應(yīng)該制度化、規(guī)范化。例如,有些國家的合作教育模式是實(shí)行工讀交替制,要求大學(xué)生在學(xué)習(xí)期間要到與本專業(yè)有關(guān)的企業(yè)部門工作一年或兩年。中國已開始實(shí)施卓越法律人才教育培養(yǎng)計劃,學(xué)校通過與法律實(shí)務(wù)部門合作,建立不同類型的卓越法律人才“聯(lián)合培養(yǎng)”基地,以推動法治人才培養(yǎng)機(jī)制的創(chuàng)新。卓越法律人才教育培養(yǎng)計劃要名副其實(shí),就要在回歸社會需求上下功夫。

法治人才培養(yǎng)模式改革要遵循法律市場需求規(guī)律。法治人才是法學(xué)教育生產(chǎn)的人力資本,也是某種意義上的“產(chǎn)品”,其最終歸宿是法律服務(wù)市場,而國家的法治活動也是通過消費(fèi)這一“產(chǎn)品”來完成的。教育的本質(zhì)是人才的有效輸出。人才供求關(guān)系的兩端分別是教育端和就業(yè)端。法學(xué)教育改革的實(shí)質(zhì)是法治人才這一特殊“產(chǎn)品”的教育和就業(yè)兩端的供給側(cè)改革。因此,以市場的實(shí)際需求指導(dǎo)法學(xué)教育改革與法治人才培養(yǎng)機(jī)制創(chuàng)新具有市場理性下的內(nèi)在合理性。中國的法學(xué)教育改革長期以來基本上都封閉于教育系統(tǒng)內(nèi)部,忽略了法律服務(wù)市場對法治人才的實(shí)際需求。中國法學(xué)教育目前的主要矛盾是大量滯銷的“法學(xué)產(chǎn)品”與旺盛的市場需求之間的矛盾,而原因則在于供應(yīng)端與需求端脫節(jié),即法學(xué)教育提供的“產(chǎn)品”并不是市場需要的,至少不是市場急需的,而市場大量需要的“產(chǎn)品”又無法通過供應(yīng)端及時有效的輸送,結(jié)果是中國在國際高端法律服務(wù)市場人員比例低,影響力小,話語權(quán)嚴(yán)重不足,涉外法律服務(wù)多依靠進(jìn)口。[58]參見楊樺、楊子巍:《論法治人才培養(yǎng)與市場需求》,載《法治社會》2018年第4期。目前中國開辦法學(xué)專業(yè)的高校數(shù)量眾多,在校法學(xué)專業(yè)學(xué)生人數(shù)多,法學(xué)畢業(yè)生在市場上大量“滯銷”,這與短期市場供求關(guān)系的飽和有關(guān)。更深層次的原因是這種批量的“法學(xué)產(chǎn)品”不符合市場規(guī)律、不滿足市場需求,出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡,即基礎(chǔ)法律服務(wù)市場的一般應(yīng)用型法治人才需求達(dá)到了飽和,而高端法律服務(wù)市場中的復(fù)合型人才則依然緊缺。

法學(xué)教育的改革發(fā)展應(yīng)當(dāng)以滿足高層次法治人才短缺這一市場需求為導(dǎo)向。法學(xué)教育只要抓住了法律服務(wù)市場的需求,就會發(fā)現(xiàn)一個“饑餓的消費(fèi)市場”,繼而通過控制市場現(xiàn)有存量、收緊供應(yīng)端、提高產(chǎn)出質(zhì)量,將法治人才打造成正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的“精英型產(chǎn)品”。法律從業(yè)者收入的增加、地位的提升,將從正面刺激考生選擇接受法學(xué)教育,優(yōu)質(zhì)生源的吸納和產(chǎn)出又會進(jìn)一步刺激市場的發(fā)展并反作用于供應(yīng)端,從而破解現(xiàn)有的供求失衡窘境,形成良性循環(huán)的格局。[59]參見蔣銀華:《多元一體化:法治人才培養(yǎng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制——基于改革開放40年法學(xué)教育的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)》,載《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第1期。只有以法律市場需求為導(dǎo)向進(jìn)行法學(xué)教育改革與人才培養(yǎng)機(jī)制創(chuàng)新,才能為市場培養(yǎng)合格的法治人才,讓法治人才真正做到經(jīng)世致用。

（三） 培養(yǎng)跨學(xué)科人才

跨學(xué)科人才越來越成為市場需求趨勢。經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展導(dǎo)致法律服務(wù)對象、內(nèi)容等發(fā)生深層次變化,同時職業(yè)流動性、社會回應(yīng)性的不斷增強(qiáng)也要求學(xué)科間相互交叉與融合,不斷向系統(tǒng)化、整體化、協(xié)同化方向發(fā)展。長期以來,中國法學(xué)教學(xué)和研究方法單一,存在各種弊端。諸多弊端至今大量存在,成為中國法學(xué)教學(xué)和研究的重大障礙。以往單一的法律專業(yè)教育已不能適應(yīng)就業(yè)市場對法治人才的多樣化、個性化需求,分析和處理紛繁復(fù)雜的法律事務(wù)通常需要對包括法學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科知識的綜合運(yùn)用。[60]參見韓清懷、魯艷:《新時代高層次法治人才培養(yǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困境與優(yōu)化進(jìn)路》,載《山東行政學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。當(dāng)前,中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的強(qiáng)勁需求與世界產(chǎn)業(yè)變革快速發(fā)展的交會點(diǎn),新的歷史機(jī)遇要求我們必須盡快推動法學(xué)研究方法的變革、法學(xué)教育的內(nèi)涵式發(fā)展、法治人才培養(yǎng)機(jī)制的創(chuàng)新與法治人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。如果攻讀法律的學(xué)生不精通一般政治學(xué)理論、不洞察政府的結(jié)構(gòu)及作用,就難以領(lǐng)會和處理好行政法律事務(wù)方面的問題;如果不了解本國歷史,就難以準(zhǔn)確預(yù)測法治化的規(guī)律和進(jìn)程,也就限制了對法律問題的準(zhǔn)確價值判斷。如果學(xué)生沒有接受較為系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練,就抓不住經(jīng)濟(jì)生活中法律問題的核心,難以準(zhǔn)確應(yīng)用民商法、經(jīng)濟(jì)法等法律去解決實(shí)際的利益糾紛。[61]參見[美]博登海默:《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》,鄧正來等譯,華夏出版社1987年版,第490頁。

在互聯(lián)網(wǎng)時代,新技術(shù)毫不留情地顛覆了人們的認(rèn)知?！耙匀斯ぶ悄?、量子信息、移動通信、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)加速突破應(yīng)用……科學(xué)技術(shù)從來沒有像今天這樣深刻影響著國家前途命運(yùn),從來沒有像今天這樣深刻影響著人民生活福祉。”[62]參見習(xí)近平:《在中國科學(xué)院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話》,載《人民日報》2018年5月28日。整個法治系統(tǒng)工程——立法、執(zhí)法、司法、守法的方方面面都正在發(fā)生著深刻的變化?！皵?shù)字經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向,大數(shù)據(jù)法治是法治創(chuàng)新的方向?！盵63]顏云霞:《利用大數(shù)據(jù)推動法治發(fā)展》,載《新華日報》2016年10月24日?！按髷?shù)據(jù)法治實(shí)質(zhì)上是量化法治的一個躍升階段,是法治的一種新形態(tài),是一種智慧型法治、精準(zhǔn)型法治、效率型法治。”[64]錢弘道、康蘭平:《大數(shù)據(jù)法治的一種新形態(tài)》,載《法制日報》2017年5月31日?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新的技術(shù)背景讓傳統(tǒng)教育顯得十分窘迫。這些新科技正在顛覆傳統(tǒng)思維模式甚至價值觀念,使執(zhí)著于傳統(tǒng)思辨理路的法學(xué)院教師和學(xué)生無法及時跟上新科技革命的形勢。因此,當(dāng)下法律服務(wù)市場迫切需要的不僅是大批既掌握法學(xué)專業(yè)知識,又懂政治、經(jīng)濟(jì)與管理且至少精通一門以上外語的傳統(tǒng)意義上的社科法學(xué)人才,而且需要具備相當(dāng)新科技知識結(jié)構(gòu)背景的高層次應(yīng)用型、復(fù)合型、國際化法治人才。對高水平的復(fù)合型法律人才隊伍的需求在法律服務(wù)市場上日益提高,這是對法學(xué)院甚至整個高校人才培養(yǎng)方式的挑戰(zhàn)。致力于培養(yǎng)經(jīng)世致用人才的中國法治實(shí)踐學(xué)派的一個鮮明特征就是主張兼容各領(lǐng)域先進(jìn)科研成果,開展跨學(xué)科研究,推進(jìn)跨學(xué)科人才的培養(yǎng)。中國法治實(shí)踐學(xué)派概念的緣起和進(jìn)路之一就是跨學(xué)科的量化法治——大數(shù)據(jù)法治的研究,這實(shí)際上昭示了未來中國法治研究和人才培養(yǎng)的一種方向。

培養(yǎng)跨學(xué)科人才,要在具體教學(xué)方法、課程體系、生源等方面進(jìn)行改革。高等院校應(yīng)當(dāng)真正落實(shí)相關(guān)改革措施,例如:加強(qiáng)院系間的合作,設(shè)立跨學(xué)科學(xué)位,如浙江大學(xué)設(shè)立的互聯(lián)網(wǎng)法學(xué)專業(yè)學(xué)位;充分發(fā)揮非法學(xué)本科碩士研究生的復(fù)合專業(yè)背景優(yōu)勢,吸引和引導(dǎo)更多的其他專業(yè)學(xué)生,尤其是具有理工科專業(yè)背景的優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)入法學(xué)院,培養(yǎng)其成為高素質(zhì)復(fù)合型法律人才;合理設(shè)置課程體系,擴(kuò)大選修課范圍,加強(qiáng)院系間合作,讓學(xué)生根據(jù)自己的興趣選修跨專業(yè)課程;[65]但這里要注意的是,要對選修方案進(jìn)行體系論證,注重培養(yǎng)計劃的有的放矢。只有這樣,跨專業(yè)的知識背景才能真正為畢業(yè)后的法律事務(wù)工作服務(wù)。改變法學(xué)專業(yè)本科招生時的生源構(gòu)成,在高考分科制度未發(fā)生重大變動的情況下,適當(dāng)提高理科生占比并提高生源質(zhì)量要求是提高法學(xué)生可塑性的有效方法。[66]參見前引[51],徐顯明文?，F(xiàn)今法學(xué)院招生仍以文科考生為主的現(xiàn)狀限制了法學(xué)學(xué)士拓展專業(yè)知識領(lǐng)域的能力。如果理科生源比例增加,法學(xué)專業(yè)學(xué)生迅速掌握互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興科技的可能性就會隨之提高,從而為其更好地接受復(fù)合知識學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件。

（四） 培養(yǎng)國際化人才

在新時期,世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局,中國法學(xué)教育必須積極應(yīng)對來自全球化浪潮和反全球化潮流的雙重挑戰(zhàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國際影響力的不斷提升,參與國際事務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大、程度日益加深,同時一些國家和勢力利用其所謂“法治話語權(quán)”遏制和圍堵中國。這種時代背景使得法治中國建設(shè)對高素質(zhì)國際化法律人才的需求越發(fā)迫切,尤其是近年來的“一帶一路”倡議、自貿(mào)區(qū)改革、亞投行設(shè)立、中美貿(mào)易談判、國家利益的維護(hù)等與法治相關(guān)的重大事件一次次表明,高層次國際化法治人才的有效培養(yǎng)已經(jīng)刻不容緩。高質(zhì)量的法學(xué)教育要培養(yǎng)能夠自由行走在國際的法律人才,滿足我們走向大國的需要,滿足“一帶一路”的需要,滿足中美貿(mào)易談判甚至在更大范圍內(nèi)國家戰(zhàn)略對高水平法治人才的需要。[67]參見前引[51],徐顯明文。因此,建立健全國際化法律人才的培養(yǎng)機(jī)制相當(dāng)重要。

在浙江工作時期,習(xí)近平同志為培養(yǎng)、引進(jìn)和激勵國際化人才作出了很多有益嘗試。他強(qiáng)調(diào):“要降低門檻,完善政策,積極引進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)急需的各類優(yōu)秀人才,包括海外和留學(xué)人才,建立和健全統(tǒng)一有序的人才市場,打破人才的部門、地區(qū)和所有制壁壘,打通各類人才交流渠道,建立開放靈活的人才流動機(jī)制?！盵68]前引⑤,中共中央黨校出版社書,第418頁。在國際化法治人才培養(yǎng)方面,應(yīng)當(dāng)從多方面努力,例如:第一,法學(xué)教育工作者要注重開闊法學(xué)專業(yè)學(xué)生的國際化視野,讓學(xué)生從思想上認(rèn)識到高素質(zhì)國際化法治人才是建設(shè)法治中國不可缺少的一支隊伍;第二,應(yīng)當(dāng)通過與國際院校建立長期交流合作機(jī)制,為學(xué)生提供暢通的國際交流渠道,如設(shè)立合作學(xué)位和學(xué)術(shù)交流機(jī)制等,為國際人才培養(yǎng)提供充分的制度保障;第三,通過合理的課程設(shè)置,適當(dāng)提高外語課,尤其是專業(yè)外語在法學(xué)專業(yè)培養(yǎng)方案中的學(xué)分占比,增開國際化課程,聘請國外教師授課;第四,應(yīng)當(dāng)鼓勵學(xué)生參與組織國際模擬法庭等課外活動,鼓勵支持學(xué)生去國際組織實(shí)習(xí),為其營造良好的實(shí)務(wù)教學(xué)氛圍。根據(jù)新的培養(yǎng)目標(biāo),完善培養(yǎng)機(jī)制,為中國繼續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才保障。

習(xí)近平法治思想“十一個堅持”中的第九個是“堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”。中國法治事業(yè)亟須具有國際水準(zhǔn)的高層次人才。涉外法律人才的培養(yǎng),客觀上已經(jīng)成為一項(xiàng)迫在眉睫的工作,也是國家戰(zhàn)略,事關(guān)重大。在黨的十九大報告中,習(xí)近平總書記重申了具有國際水平的人才的重要性,“堅定實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”“培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊”?？傮w來看,涉外法律服務(wù)人才隊伍建設(shè)缺乏統(tǒng)籌推進(jìn)體制,培養(yǎng)、管理、使用等各個環(huán)節(jié)存在體制機(jī)制障礙,整個隊伍滿足不了涉外法治工作的需求。這個問題必須從根本上得到解決。