李 林，宋具蘭*，潘伯娟

（1 遵義市自然資源局，563000，貴州遵義；2 貴州科學(xué)院山地資源研究所，550000，貴州貴陽）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)要素合理流動與土地配置優(yōu)化的必然要求，是喚醒農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的重要手段[1]。黨的十九大報告指出：“必須把解決好關(guān)系國計(jì)民生的‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！彪S著我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)和加快，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，集體土地市場價值飆升，農(nóng)村集體建設(shè)用地有著極為強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)市場需求，同時流轉(zhuǎn)愈發(fā)普遍[2]。同時農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)秩序混亂、產(chǎn)權(quán)不清、缺乏法律保障等諸多問題[3]。為有效規(guī)范并推動農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高土地利用率，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，本文以貴州省桐梓縣為例，通過實(shí)地調(diào)研，分析農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)收益分配等內(nèi)容，對存在的問題提出對策建議，為盤活農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化資源配置，提高土地利用率，助力鄉(xiāng)村振興，使農(nóng)村集體建設(shè)用地向著健康化、有序化發(fā)展提供參考和借鑒。

1 桐梓縣概況

桐梓縣位于貴州省北部，北與重慶接壤，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，素有“黔北門戶”“川黔鎖鑰”之稱。地形地貌獨(dú)特，山地、丘陵居多，為黔北中山峽谷區(qū)，平均海拔1 100 m，冬暖夏涼，屬亞熱帶高原季風(fēng)濕潤性氣候區(qū)。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，旅游資源豐富，為黔川渝結(jié)合部紅色文化旅游創(chuàng)新區(qū)和國家鄉(xiāng)村度假目的地，是重慶避暑的“后花園”，分別入選“2020 中國避暑名縣榜”“2020 年和2021 年全國縣域旅游發(fā)展?jié)摿Π偌芽h”。土地總面積為3 202 km2，下轄25 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2021 年常住人口為54.95 萬，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)176.98 億元。截至2021 年，桐梓縣鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)達(dá)36 個（其中：4A 級景區(qū)2 個，3A級景區(qū)9 個，高端旅游度假區(qū)11 個），有鄉(xiāng)村旅館（含農(nóng)家樂）1 917 家、賓館酒店130 家，床位達(dá)8.41 萬張，每年可接待避暑游客20 余萬人，直接從業(yè)人員約4.5萬人，間接從業(yè)人員約15 萬人。

2 調(diào)研情況

為深入了解桐梓縣農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況，2021 年4 月6 日按鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同等級，即縣城（婁山關(guān)街道婁山社區(qū)、九壩鎮(zhèn)山堡社區(qū)）、重點(diǎn)城鎮(zhèn)（夜郎鎮(zhèn)夜郎社區(qū)、高橋鎮(zhèn)高橋社區(qū)、楚米鎮(zhèn)八一村）、一般城鎮(zhèn)（花秋鎮(zhèn)花秋村、官倉鎮(zhèn)太平村）、集鎮(zhèn)（大河鎮(zhèn)龍坪村、水壩鎮(zhèn)二坪村）4 個等級共9 個地區(qū)，采取現(xiàn)場咨詢、采訪、座談、入戶調(diào)查、問卷調(diào)查等方式，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)特征、收益分配、流轉(zhuǎn)用途等方面進(jìn)行調(diào)研。共發(fā)放調(diào)研問卷236 份，收回有效問卷217 份，調(diào)研問卷有效率為92.1%。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

3.1 流轉(zhuǎn)形式

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式多樣，主要有轉(zhuǎn)讓、出讓、出租、作價入股或作價出資、抵押、聯(lián)營聯(lián)建等[5]，流轉(zhuǎn)形式的多樣化滿足了不同流轉(zhuǎn)主體的需求。研究區(qū)有以下幾種流轉(zhuǎn)形式。

一是出讓，以出讓的形式流轉(zhuǎn)約占13%。如九壩鎮(zhèn)山堡社區(qū)村民組將村里的閑置集體建設(shè)用地通過出讓轉(zhuǎn)給農(nóng)商公司發(fā)展電商產(chǎn)業(yè)，收取出讓費(fèi)用，以發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。二是轉(zhuǎn)讓，以轉(zhuǎn)讓的形式流轉(zhuǎn)約占11%。如官倉鎮(zhèn)、九壩鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地，用來啟動建設(shè)和打造官倉朱天、九壩山堡等14 個鄉(xiāng)村旅游精品點(diǎn)，并建成鄉(xiāng)村旅游精品示范點(diǎn)。三是出租，以出租的形式流轉(zhuǎn)約占72%。大多數(shù)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都是自家民宅出租，租期不定，將民宅開發(fā)成農(nóng)家樂或者小旅館。該流轉(zhuǎn)形式是研究區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個突出形式，調(diào)研發(fā)現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有民宅出租的行為。四是抵押，以抵押的形式流轉(zhuǎn)約占3%。比如楚米鎮(zhèn)八一村秋二組村民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)用以抵押融資。五是其他形式，包括作價入股或作價出資、聯(lián)營聯(lián)建等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)這種形式比較少，約占1%。

3.2 流轉(zhuǎn)主體

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)包括土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等在不同主體之間發(fā)生流轉(zhuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)流轉(zhuǎn)主體也呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，常見的有農(nóng)民、村集體、政府、企業(yè)等多方主體，農(nóng)民約占75%，村集體約占15%，其他主體約占10%。這是因?yàn)檠芯繀^(qū)最具特色的流轉(zhuǎn)是“間歇性民宅出租”模式，該模式是指當(dāng)?shù)卮迕裨跅l件允許的情況下，翻新農(nóng)村民宅，裝修成農(nóng)家樂、客棧、賓館，集餐飲、住宿為一體，租客多數(shù)為重慶避暑游客，集中在每年的6—9 月承租。婁山關(guān)景區(qū)附近和城鄉(xiāng)結(jié)合部的民宅常年出租較為明顯，此景區(qū)為紅色旅游勝地，常年有旅客，需求較多。這種模式被稱為“間歇性民宅出租”，有關(guān)學(xué)者對此模式有過簡單研究[6]。民宅的主體就是農(nóng)民，因此農(nóng)民在流轉(zhuǎn)主體中占據(jù)主導(dǎo)地位，大多為自發(fā)性隱性流轉(zhuǎn)。

3.3 流轉(zhuǎn)目的和功能

研究區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多屬于自發(fā)流轉(zhuǎn)、無序流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最終目的在于把分散、存量、閑置的土地進(jìn)行有效使用，為流轉(zhuǎn)主體雙方共同帶來土地收益。流轉(zhuǎn)功能不僅體現(xiàn)在提高了土地利用率，還體現(xiàn)在提高了土地收益，更好地發(fā)揮了土地的資產(chǎn)功能，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，助推鄉(xiāng)村振興。

3.4 流轉(zhuǎn)用途

研究區(qū)最突出的流轉(zhuǎn)用途是“間歇性民宅出租”，該模式為研究區(qū)最主要的流轉(zhuǎn)模式，以九壩鎮(zhèn)為主，通過這種模式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)新農(nóng)村，對盤活農(nóng)村土地資源、提高土地利用率、增加農(nóng)民收入起到一定的作用，也為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)奠定了一定的基礎(chǔ)。桐梓縣從2013 年開始大力打造“全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣”，并且成功舉辦了多屆鄉(xiāng)村旅游節(jié)，向重慶、貴州打出了鄉(xiāng)村旅游的知名度和美譽(yù)度，也得到了一定的稱贊。重點(diǎn)景區(qū)鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展帶來正面效應(yīng)，也推進(jìn)了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。旅游度假項(xiàng)目的有序推進(jìn)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)的快速發(fā)展，成為推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。

3.5 收益分配

研究區(qū)“四在農(nóng)家，美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好，已具有一定規(guī)模，旅游管理部門對經(jīng)營農(nóng)家樂的農(nóng)戶進(jìn)行了統(tǒng)一管理和登記，政府也對間歇性民宅出租模式給予鼓勵和支持。九壩鎮(zhèn)每年都要接待避暑游客，農(nóng)戶通過民宅開發(fā)，以每個床位每月1 000～1 800 元不等的價格出租，每個床位每月可凈賺500～900 元不等，帶來豐厚收入，且收益都屬于農(nóng)戶自己。同時政府和管理部門對“間歇性民宅出租”的農(nóng)戶，不僅不收取任何稅收，還給予每戶2 000 元獎金，鼓勵農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)增收。對于研究區(qū)其他形式的公開流轉(zhuǎn)，政府及相關(guān)部門沒有公開土地流轉(zhuǎn)的收益分配比例，也未能找到相關(guān)的政策文件，可以借鑒其他地區(qū)土地流轉(zhuǎn)收益分配做法，來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的收益分配。

4 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題

4.1 缺乏法律、制度上的保障

研究區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要模式為“間歇性民宅出租”，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的同時，也盤活大量空閑民宅，帶動了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。但并未出臺政府性文件、管理?xiàng)l例和規(guī)章制度來保護(hù)農(nóng)戶“間歇性民宅出租”，也未對其他的土地流轉(zhuǎn)行為制定政策或者規(guī)范，缺乏法律、制度上的保障，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)會以隱形流轉(zhuǎn)的方式，以獲得更多土地收益為目的而進(jìn)行流轉(zhuǎn)。又由于對集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位的規(guī)定不明確，其流轉(zhuǎn)過程不完善、不規(guī)范，導(dǎo)致問題和矛盾多發(fā)，農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。因此，急需出臺相應(yīng)的管理政策來合理、科學(xué)地管理和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

4.2 土地流轉(zhuǎn)秩序混亂

研究區(qū)“間歇性民宅出租”流轉(zhuǎn)模式最初是應(yīng)市場需求而自發(fā)形成的，后來為了“四在農(nóng)家，美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、壯大鄉(xiāng)村旅游，地方政府大力鼓勵和支持，并在利益的驅(qū)使下該模式不斷壯大，形成了一定規(guī)模。該農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式在帶來經(jīng)濟(jì)效益和促進(jìn)農(nóng)民增收的同時，也帶來了一系列問題：一是有些農(nóng)戶隨意擴(kuò)建房屋，在沒有辦理合法建房手續(xù)的情況下，私自占用農(nóng)用地建房，且房屋結(jié)構(gòu)不合理、不統(tǒng)一、不規(guī)范，隨意建設(shè)，經(jīng)營管理模式粗放；二是在一定程度上損害了村容村貌，也給游客帶來不好印象；三是地方政府沒有出臺相應(yīng)的規(guī)章制度來規(guī)范和管理民宅出租，也沒有政策來維持農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)秩序，沒有統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)秩序混亂，不利于“間歇性民宅出租”模式的健康有序發(fā)展。

4.3 土地收益分配關(guān)系不明確

研究區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配分為以下幾方面。一是土地使用權(quán)主體獲得隱形流轉(zhuǎn)全部收益。鑒于特殊的“間歇性民宅出租”模式，為促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和遵義紅色旅游系列婁山關(guān)遺址旅游業(yè)的發(fā)展，政府鼓勵支持該模式的發(fā)展，對于該模式的土地流轉(zhuǎn)收益金，政府不收取任何費(fèi)用，全部流轉(zhuǎn)資金都屬于土地使用權(quán)主體（農(nóng)戶）。二是流轉(zhuǎn)價格偏低，缺乏定價機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)價格由雙方自行協(xié)商，有些簽訂了流轉(zhuǎn)合同，有些則是口頭約定，風(fēng)險凸顯。同區(qū)位、同優(yōu)勢、同條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地價格明顯低于國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格。在城郊地區(qū)，以出租方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易價格與公開流轉(zhuǎn)幾乎持平，而由于沒有得到法律法規(guī)的認(rèn)可，私下宅基地轉(zhuǎn)讓價格則明顯低于鄰近區(qū)位國有建設(shè)用地價格。在婁山關(guān)鎮(zhèn)城郊租用一間約100 m2的商品經(jīng)營房，其年價格為6 000～9000元，出租同等面積的“門面房”的年價格為2～4.5 萬元，存在明顯的差異，未與國有建設(shè)用地同等入市，也未同價同酬。

4.4 產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清

在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，備受關(guān)注的是土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂在流轉(zhuǎn)市場中一直是常見的問題，進(jìn)而在流轉(zhuǎn)的過程中產(chǎn)生一系列的問題和矛盾。產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清晰是由流轉(zhuǎn)雙方的流轉(zhuǎn)行為不合理、不規(guī)范、不公平和土地收益分配不公平、不合理等多方面因素造成的。土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在隱患，損害農(nóng)民的集體利益，不利于優(yōu)化配置土地資源，一定程度上阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常運(yùn)行，造成了土地使用率、經(jīng)濟(jì)效益的損失。調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，有些有歷史遺留因素?zé)o法明晰，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，嚴(yán)重制約了集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)。

5 對策建議

5.1 加強(qiáng)政府引導(dǎo)，健全制度建設(shè)

研究區(qū)關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、文件、資料很少，獨(dú)特的“間歇性民宅出租”模式起初也是自發(fā)隱形形成的，后隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展和市場需求的提升，該模式才逐漸壯大并具有一定規(guī)模，但在流轉(zhuǎn)過程中缺乏正確引導(dǎo)和制度規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)管理?xiàng)l件差、流轉(zhuǎn)秩序混亂等一系列問題。因此，一是加強(qiáng)政府、職能部門的引導(dǎo)，尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，引導(dǎo)農(nóng)戶合理流轉(zhuǎn)，健全和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)。二是構(gòu)建土地市場中介服務(wù)體系，建立土地市場信息提供、咨詢、評估和預(yù)測等平臺和系統(tǒng)。

5.2 加強(qiáng)流轉(zhuǎn)條件與用途管制

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用途需加以管制。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市必須滿足以下條件，才可依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。一是符合該地區(qū)的土地空間規(guī)劃，符合土地利用用途管制；二是流轉(zhuǎn)主體在雙方自愿流轉(zhuǎn)的情況下，共同簽訂書面協(xié)議進(jìn)行有效約定，要對流轉(zhuǎn)后的用途加以限制和約束；三是結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”“增存掛鉤”政策，消化存量，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民意愿，騰出多余建設(shè)用地指標(biāo)，用于滿足城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)需求，并適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民合法利益。

5.3 完善土地收益分配制度

為促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，建設(shè)“黔北花園”和重慶“后花園”，對于“間歇性的民宅出租”模式，土地收益金全部歸出租戶所有。其余的土地流轉(zhuǎn)利益分配可以借鑒成都市、重慶市等鄰近試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)分配方案。根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)形式制定科學(xué)合理的分配比例，包括政府、村集體、農(nóng)戶分配比例，甚至包括企業(yè)等，但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)土地收益應(yīng)多應(yīng)用于“三農(nóng)”建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興。

5.4 健全并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提是土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，依法獲得土地使用權(quán)證。從以下三個方面進(jìn)行完善。一是明晰農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)歸屬。實(shí)事求是地進(jìn)行分類調(diào)查和處置，明確并處理好產(chǎn)權(quán)問題。二是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。一方面，在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，明晰農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利。另一方面，進(jìn)行兩權(quán)分離，允許權(quán)利人在使用期限內(nèi)自愿、有償流轉(zhuǎn)。三是推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)登記并發(fā)證，做好農(nóng)村宅基地確權(quán)登記，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

6 結(jié)語

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市是一個長期的、綜合的土地市場改革創(chuàng)新。明確土地產(chǎn)權(quán)，喚醒農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)，讓農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲取最大利益；推行“三變”改革（資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民），讓群眾分享更多改革紅利。如此才能更好地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)健康化、有序化、科學(xué)化發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。