●劉 凱

從《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”，到《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”，法治績效考核已成為衡量各級黨委、政府治理績效的重要內容。國家旨在通過績效考核機制解決法治建設的動力問題，督促各級領導干部認真執(zhí)行中央全面依法治國的戰(zhàn)略部署。中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，到2025年，政府行為要全面納入法治軌道，同時建立健全法治政府建設指標體系，強化指標引領；加大考核力度，提升考核權重，將依法行政情況作為對地方政府、政府部門及其領導干部綜合績效考核的重要內容。可見，如何對法治政府建設進行科學的評價并將評價結果合理運用成為當前的重要課題。習近平總書記指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”法治建設工作的有序展開須遵循“依憲治國”這一治國理政的基本理念，其核心內容包括限制和約束權力的濫用，促進和維護公民權利的實現(xiàn)，體現(xiàn)了中央對于法治精神的理念和態(tài)度?！?〕參見姜明安：《論依憲治國與依法治國的關系》，載《法學雜志》2019年第3期，第2頁。而縱觀我國的法治績效考核實踐，卻存在著“指標失靈”“數(shù)據(jù)失真”的形式主義導向，以致各地的法治績效結果難以反映其真實的法治水平。〔2〕2004年《全面推進依法行政實施綱要》提出了十年基本實現(xiàn)法治政府建設的目標。2015年中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，重申至2020年基本實現(xiàn)職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信的法治政府。法治建設的時間表設置導致各級政府進入了相互競爭的錦標賽體制，在這一體制下，法治考核指標設計的科學性和數(shù)據(jù)的真實性引起了學界的廣泛關注和一些質疑。參見尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構》，載《社會科學戰(zhàn)線》2018年第2期，第227-236頁；姜永偉：《法治評估的科層式運作及其檢視—— 一個組織社會學的分析》，載《法學》2020年第2期，第129-141頁；伍德志：《論法治評估的“偽精確”》，載《法律科學》2020年第1期，第3-15頁。如何進行科學的指標設置以客觀反映法治的要求，并通過公正有效的評價機制予以落實，成為了當前法治政府績效考核的核心問題。既有的研究主要聚焦于技術上討論指標體系的設計，及評估方法的科學運用，缺少在制度和理念層面的整體性反思，忽略了法治政府績效考核的制度性因素，未能深入挖掘背后的法治理念，以至于陷入“治標不治本”的論證誤區(qū)。有鑒于此，本文旨在實證考察法治績效考核實踐中存在的問題，厘清其癥結和原因，進而尋找科學、有效的法治績效考核制度路徑。

一、錦標賽和指標應對式法治政府績效考核的現(xiàn)實困境

早在20世紀80年代，國家已對法治績效考核做出了初步探索。1982年和1984年，原勞動人事部和中共中央組織部分別下發(fā)了《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》和《關于逐步推行機關工作崗位責任制的通知》，強調以領導干部工作實績的考評結果作為職位晉升的依據(jù)，但尚未設置專項的法治考評，而是將“依法行政”“依法定程序辦事”等內容融入政府績效評價中。2000年以后，國家財政部開始實行公共支出績效考評制度，政法系統(tǒng)中也開始實行專項考評活動，公權力的依法行使成為了獨立的考評對象，法治考評的雛形開始出現(xiàn)。〔3〕參見鄭方輝、邱佛梅：《中國法治政府建設進程中的政府績效評價》，載《中國社會科學》2016年第1期，第126頁。在中央的推動之下，地方相繼出臺了法治政府建設的指標體系，我國的法治評估已經(jīng)進入了指標考核的階段。在各級地方政府的推動下，從浙江余杭法治評估開始，至今包括但不限于浙江、江蘇、上海、廣東和四川等地已將法治績效考核通過第三方評估的方式實現(xiàn)了一定程度的公開。

雖然，受到世界正義工程法治指數(shù)等域外轉入的方法論的影響，我國法治績效考核在形式上更加注重法治評估的指標量化、權重計算等方法論的科學性，但指標設計在法治精神的內在體現(xiàn)和落實法治績效考核的制度設計方面展現(xiàn)出錦標賽和指標應對式的形式主義特點。（1）我國當前法治建設的一個重要特征在于通過地方法治競爭，促使地方各級政府著力探索法治建設的地方經(jīng)驗，進而將成功經(jīng)驗通過各級人大立法進行推廣。其脫胎于各級政府之間在經(jīng)濟領域的競爭，隨后蔓延到經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等治國理政的各個領域。這種“錦標賽”體制下的地方各級政府在工作排名上的考核壓力，引發(fā)了上級政府評價下的標尺競爭?！?〕參見程永林：《錦標賽體制、治理模式轉型與改革進路》，載《社會科學研究》2013年第2期，第36頁。（2）指標的設計追求對上級文件的全覆蓋和形式上的完備性，不少地區(qū)將上級文件直接作為法治績效考核指標，對于法治的價值目標關注較少；考核以分數(shù)為導向，卻不能將分數(shù)轉化為制度完善的依據(jù)，以致考核結果可能背離法治要求。

（一）行政發(fā)包制度下的法治績效錦標賽

從組織社會學的角度來看，組織目標的貫徹實現(xiàn)往往依賴于等級清晰、分工明確的組織體制。在中國的政府治理結構中，中央政府自上而下貫徹施政目標的組織體制被學者們界定為“行政發(fā)包制”。中央政府作為行政事務的發(fā)包方，按照屬地管轄原則把行政事務發(fā)包給省級政府，同時省級政府的主要領導對發(fā)包事務的落實享有自由裁量權，并承擔最終責任；而省級政府作為總承包方，仍需把行政事務分解成具體的任務和指標，逐級發(fā)包給轄區(qū)內的各級政府?！?〕參見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》（第二版），格致出版社·上海三聯(lián)書店·上海人民出版社2017年版，第317-318頁。行政發(fā)包制使得地方各級政府在事實上擁有了較為獨立完整的權力，有助于減少中央的治理成本，發(fā)揮地方主動性、積極性，強化地方的有效治理能力，提升公共服務的質量，但發(fā)包制導致的權力委托容易帶來地方政府“各行其是”的隱患。

針對行政發(fā)包的體制性分權匹配的激勵，各級政府競爭的錦標賽體制塑造了優(yōu)勝劣汰的政績競爭，激勵了官員的進取心態(tài)。兩種制度機制的相互作用，使得地方的主政官員紛紛成為“法治錦標賽”的運動員，參與到以考核排名定勝負的晉升競賽之中。在行政發(fā)包制中，各級政府間存在著“發(fā)包”和“承包”的關系，上級政府作為發(fā)包方會向其行政下級發(fā)布責任狀、任務書，并通過定期量化考核對下級政府的工作質效作出檢驗，例如，“余杭指數(shù)”把法治理念分解成總指標、區(qū)級機關指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道評估指標、村社區(qū)評估指標等上千條指標，對當?shù)卣⒏髀毮懿块T、基層自治組織的法治建設工作作出了全面細致的考察?！?〕參見孟濤：《中國大陸法治評估運動的回顧、述評和前瞻》，載《人大法律評論》2014年第2輯，第60頁。雖然形式上幾乎涵蓋了各級行政機關工作的所有方面，但指標的客觀性和科學性卻受到諸多質疑。

在行政發(fā)包制的政治壓力下，法治錦標賽所引發(fā)的“地方法治競爭”雖在一定程度上助推了各地的法治發(fā)展，但傳統(tǒng)法治建設過度強調立法中心主義和行政中心主義，忽視了對法治政府的全面建設?！?〕參見尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構》，載《社會科學戰(zhàn)線》2018年第2期，第229頁。在法治績效考核的客觀性和科學性不足的情形下，越是強調將法治考核和各級政府政績掛鉤，法治建設愈發(fā)與法治背道而馳。行政發(fā)包制導致的理念偏差，法治績效考核制度本身的非法治運行使得法治績效考核結果失去了參照價值。在這一邏輯下，法治績效考核轉化為對數(shù)字的盲目追求，催生出各式各樣的“法治政績工程”，呈現(xiàn)出追求“工程進度”的法治功利主義和唯指標化傾向。而數(shù)字的計算一旦依賴諸多與法治內涵不符的衡量標準，這些衡量標準將難以反映憲法、法律實施的真實樣態(tài)。

（二）指標應對式法治績效考核的弊端

顧名思義，法治錦標賽的目的在于從地區(qū)競爭中脫穎而出，其追逐的是考核結果的優(yōu)勝，即各級政府追求以結果為導向的法治績效考核。因此，“數(shù)目字管理”成為最常見的形態(tài)，即國家的政策目標不僅被細化為數(shù)量化的指標體系，而且領導干部的工作業(yè)績也會被折算成可供計算排序的具體分數(shù)。在此背景下，各類考評體系追求的是形式上的完備性和數(shù)字效果，導致法治的目的被遮蔽?！皵?shù)目字管理”的優(yōu)勢在于能夠通過直觀的方式將考核對象的工作量予以呈現(xiàn)，但如果缺乏價值目標的正確引領，就可能使得法治績效考核陷入“重量不重質”的誤區(qū)，具體表現(xiàn)為法治考核工作中的“層層加碼”“拼湊應對”“目標置換”等現(xiàn)象，使得法治績效考核制度發(fā)生了方向性偏差，背離了客觀反映考核對象法治水平的初衷。

1.法治考核中的“層層加碼”。在法治績效考核制度中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其職能部門所訂立的任務指標普遍高于縣政府設定的目標值，而縣政府設定的任務目標又高于所在地級市的目標值，地級市的目標值又高于省級政府的目標值?！?〕參見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社·上海三聯(lián)書店·上海人民出版社2017年版，第334頁。在行政發(fā)包制中，上級政府和下級政府呈現(xiàn)出“委托—代理”關系，上級政府只負責設定政策目標，具體任務要交由下級政府來落實。下級政府為了落實好上級決策，通常會在上級布置的法治建設任務基礎上設計更為嚴格的考核指標，由此就會出現(xiàn)法治績效考核中的“層層加碼”問題。

法治績效考核的“層層加碼”，無疑會使得法治評估出現(xiàn)方向性的偏差。就此而言，法治績效考核工作中存在“法治擴大化”的問題。在中央提倡“依法治國”的大背景下，地方各級政府不僅提出了“依法治省”“依法治市”“依法治縣”的治理目標和考核制度，甚至還提出了“法治家庭”的考核評比方案?！?〕參見姜永偉：《法治評估的科層式運作及其檢視—— 一個組織社會學的分析》，載《法學》2020年第2期，第133頁。事實上，家庭關系本非國家權力應當介入的領域，應當由公民自己去處理，只有這樣才能彰顯私域自治的法治精神。而地方政府強行將其納入法治績效考核工作中的做法，既加重了基層職能部門的管理負擔，也偏離了法治建設的宗旨。

2.法治考核中的“拼湊應對”。法治考核的“錦標賽”體制中，領導干部的工作業(yè)績都被量化為具體分數(shù)進行計算排序。這也誘發(fā)地方政府大量的短期行為，導致公共資源浪費。地方各級人大對同級立法照抄照搬的“地方立法重復現(xiàn)象”就是典型的例子。這一做法并未發(fā)揮地方立法應有的因地制宜功能，而旨在縮小與“晉升錦標賽”中的競爭對手的績效差距。舉例來說，如果B市抄襲了A市關于城鄉(xiāng)建設的地方性法規(guī)，那么由于缺乏差別化考察的可能性，兩市就可以在法治考核中獲得相同的分數(shù)。

在當下，法治考核已經(jīng)成為政績考核的主要環(huán)節(jié)，為了按時完成法治考核中的立法任務指標，立法者除了照搬同級立法，似乎也沒有其他辦法落實地方法治建設工程?！?0〕參見丁軼：《地方立法重復現(xiàn)象的組織社會學闡釋》，載《地方立法研究》2020年第6期，第38頁。質言之，地方立法中存在的“拼湊應對”現(xiàn)象體現(xiàn)的是一種“完成任務”的邏輯，并沒有把人民群眾的權益保障作為法治建設的出發(fā)點。這樣的考核方式具有很大的片面性，既不足以反映公眾對法治建設的參與度和滿意度，也不能呈現(xiàn)出地方法治建設的現(xiàn)狀和水平。

3.法治考核中的“目標置換”。法治考核中的績效競爭容易引發(fā)“目標置換”，指標應對式的法治績效考核誘使各級政府對“法治GDP”的重視超越了對法治本身的認真對待。而“法治GDP”的計算依賴于諸多與法治內涵不符的衡量標準，這些衡量標準只能夠用于評價國家機關在其他領域的工作業(yè)績，難以全面和客觀地反映憲法、法律實施的真實水平。在法治考核中，有些地方官員會對數(shù)據(jù)指標作出人為設計，從而獲得較高的排名和評分。比如，地方立法聽證、立法調研都是常見的法治考核的事項，對于是否聽證、找誰聽證、如何調研、調研到何種程度都可以由領導干部靈活把控。〔11〕參見尹奎杰：《法治評估體系的“能”與“不能”——對法治概念和地方法治評估體系的理論反思》，載《長白學刊》2014年第2期，第65頁。因此，即便地方政府能夠在立法聽證和立法調研指標上獲得較高的評分，也不意味著立法過程真正吸納了民意。這樣的法治考核只能浮于表面，不能反映法治建設實際情況。

在法治考核中，考核方也經(jīng)常把與法治無關的事項納入法治評估。比如，余杭區(qū)、昆明市均將民主、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等不屬于法治建設的事項作為評估的重要指標?！?2〕參見易衛(wèi)中：《地方法治建設評價體系實證分析——以余杭、昆明兩地為例》，載《政治與法律》2015年第5期，第31頁。盡管上述考核事項在國家治理中同樣舉足輕重，但是如果將它們都視作法治指標，那么地方政府就可能運用其他方面的治理成效來掩蓋法治建設的不足，使得法治考核流于形式。

二、重形式輕實質的法治政府績效考核理念偏差

（一）法治績效考核的理論邏輯

法治是一個規(guī)范性概念，蘊含了諸多難以量化的評價標準。法治績效考核旨在通過一系列指標完成概念的操作化，將抽象的評價標準轉化為多層級、可計量的指標和變量，進而將評估區(qū)域的法治水平折算為直觀數(shù)字，使政府和公眾清晰知曉法治建設的成效和不足。區(qū)別于傳統(tǒng)法學研究強調法律規(guī)范解釋和概念推演，其主要采取定量的研究進路來描述法治的客觀真實狀態(tài)和動態(tài)的發(fā)展水平?！?3〕參見魯楠：《世界法治指數(shù)的緣起與流變》，載《環(huán)球法律評論》2014年第4期，第118-133頁。這一方法論體系中的關鍵紐帶是作為測量工具的法治指標（Indicator），其將無法直接觀察的“法治”轉化為可以從客觀和主觀兩方面對其基本面向的性質和程度進行具體化的“法治”指標，并將這一指標設置為對法治現(xiàn)象進行評估的依據(jù)和尺度。〔14〕脫胎于20世紀60年代中期，社會科學領域對社會評估進行量化研究的社會指標運動（social indicator movement）的研究范式旨在通過指標化的方式進行國情評估，社會的生活質量測量，以支持社會的規(guī)劃、管理及社會政策的出臺。參見秦麟征：《關于美國的社會指標運動》，載《國外社會科學》1983年第2期，第31-38頁。將這類指標進行分類和編排便是建立模型或者設定法治指標體系的過程，包括數(shù)理建模與概念模型。在指標的編寫過程中，法治指標體系的模型更多通過概念的分析技術而展開，不具備結果的唯一性，只求通過相對完備和精確的指標建構，達致模型的解釋力和妥當性。

按照定量研究的方法論邏輯，建模的過程可以表達為：“概念共識—操作化”。概念共識是對測量的對象的限定，是使測量結果客觀、有價值和可比較的前提。概念的操作化則是將抽象的概念轉化為實際測量的指標和變量，這是實現(xiàn)定量研究必不可少的技術方法，二者是測量的前提和必經(jīng)的步驟。因此，法治考核首先應該使用共識性的法治概念，否則將導致評價結果偏離“法治”真實的社會意義，進而也使得法治考核脫離了法治目的。法治的共識性概念反映憲法和法律中的法治精神，其中憲法作為法體系規(guī)范性的基礎，是依法治國和依法執(zhí)政的正當性源頭。因此，法治考核的理念應該定位于通過憲法和法律提煉出我國法治績效考核的基本價值主張，而不能以其他的理論和規(guī)范性文件為出發(fā)點。當然，也不能直接照搬憲法和法律的規(guī)定，需對其進行理論的抽象，塑造可以進行量化研究和進一步實施的命題。

同時，法治考核的目的在于解決法治建設的動力問題，其要求將法治考核的客觀結果轉化為推動全面依法治國的組織力量。換言之，需在理念和制度層面保障考核的公正性、專業(yè)性和結果的科學運用。一方面，如上所述，指標的設計要科學地指向法治的規(guī)范概念而保證其科學性；另一方面，需要通過評價主體的中立性和專業(yè)性來保證其客觀性和科學性。由于評價會不可避免地代入評價主體的價值立場，所以無論是采用主觀數(shù)據(jù)還是客觀數(shù)據(jù)都無法實現(xiàn)價值無涉。只能減少價值攝入對量化評價結果可靠性的影響，選擇與法治建設利益無關的獨立第三方作為評價的主體，從價值無涉轉向價值中立。此外，為了保障評價的結果不至于陷入形式主義的窠臼，法治績效考核應在制度上和行政體制形成合理銜接。享有組織權的主體、評價的主體和享有驗收權的主體間的合理制度安排，應確?？己说慕Y果能夠真實地反映地方法治建設的實際情況，良性互動推進考核目的的實現(xiàn)。

（二）形式法治觀察視角的理念偏差

上文已述，定量評估不追求結果的唯一性，只求通過相對完備和精確的指標建構，賦予模型解釋力和妥當性，在“概念共識—操作化”的方法論邏輯下，實現(xiàn)法治的共識性需要選擇一種具備妥當性的標準。因此，法治考核本質上屬于一種觀察視角，對法治建設的觀察屬于跳出法律的外在視角，以相對科學理性的標準對法治建設做出客觀評判。法治的共識性概念的爭論在理論上主要分為形式法治和實質法治兩個進路?！皠澐中问椒ㄖ闻c實質法治的核心標準是：法治所提出的要求是形式性的，還是實質性的。”〔15〕陳景輝：《法律的內在價值與法治》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第1期，第12頁。形式法治只關注規(guī)則能否得到法院、行政機關的實施，而不關心法律的好壞；但是實質法治理論要求法律的規(guī)定需要滿足正義等價值理念的要求。具體而言，形式法治論認為，法治的基本要求在于法律必須符合形式合法性條件，公權力機關須做到依法辦事。形式法治對現(xiàn)代國家所提出的要求可以分為兩個層面：其一，關于法律的形式特征的要求；其二，關于法律實施機構的行為要求。富勒對法律必須滿足的形式特征進行了最為細致的說明，在富勒看來，法律所必須具備的形式特征包括：一般性、公開性、不溯及既往、清晰性、不矛盾性、不要求不可能之事與連續(xù)性。法律是使人的行為服從于規(guī)則治理的事業(yè)，而要使人們能夠服從規(guī)則，其先決條件是法律能夠為人們提前知曉，并且為人們提供穩(wěn)定的行為預期。同時，法律實施機構的行為也必須符合一定的形式標準，法治對國家機構及其工作人員提出的要求在于，官方的行為必須和法律保持一致?！?6〕參見［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第55-95頁。這意味著官員們必須忠實于法律，不能基于個人偏好對法律作出隨意的解釋，甚至選擇性地執(zhí)行法律。

形式法治是主要由富勒提出，并由拉茲、菲尼斯、薩默斯不斷發(fā)展的強調法律的程序和制度理性的法治理論，其價值在于提供了法治的基本預期，作為一種法律的工具性美德對于法治建設具有基礎性的意義?！?7〕參見黃文藝：《為形式法治理論辯護——兼評〈法治：理念與制度〉》，載《政法論壇》2008年第1期，第174頁。其強調法治首先要追求的是形式上的標準，而與人治、德治等不確定的社會治理模式相區(qū)分，是人類社會推行法治所應秉承的基本標準。但法治績效考核作為一種外在于法治本身的評價標準，形式法治觀與“錦標賽”體制的結合容易將形式法治的理論推向形式主義的反面?！板\標賽”體制所呈現(xiàn)出的層層加碼、拼湊應對和目標置換的邏輯將形式法治的要求轉化為形式上完美的指標，無法反映法治追求的價值和目的。為了提高地方政府從事法治建設的積極性，上級政府往往偏重于制定法治建設的時間表和路線圖，并且把這套時間表和路線圖分解成各項指標；下級為了落實上級的意圖，自主設定的法治建設目標往往超出預期而難以真正落實，為了制造法治建設目標已經(jīng)落實的假象，不得不采用“偽量化”的方式來應對法治考核。這種重形式而輕實質的法治理念指導下的法治政府績效考核面臨兩方面的困難。

1.指標失靈：重形式而輕實質的指標設計。相比于國家推行法治考核的最初階段，目前的法治考核制度的規(guī)范化程度已經(jīng)有了較大提升，但從指標體系的內容和實施狀況來看，現(xiàn)有的法治考核指標設計存在重形式而輕實質的傾向。在法治評估活動中，考核主體理應將憲法法律中關于“限制權力、保障權利”的諸多要求作出系統(tǒng)的歸類和排序，進而形成全方位、多層級的法治考核指標體系。但目前法治指標的權重設置仍存在很大的主觀性，與憲法法律中關于法治建設的具體要求相脫節(jié)，缺乏客觀合理的賦值標準。賦值標準的客觀性缺失，導致在全國范圍內很難形成衡量法治水平的統(tǒng)一坐標系。

以“余杭法治指數(shù)”為例，其評估結構包含了四個類型的指標，分別是總指標、區(qū)級機關指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標和農村社區(qū)指標，這些指標分別對應基層政府、基層自治組織工作職責的各個方面。在法治指數(shù)計算方面，基層政府最終的得分取決于內部組（政法系統(tǒng)工作人員）、外部組（非政法系統(tǒng)的法律工作者）、普通群眾、法學研究者對各項指標逐一打分而形成的加權評價?！?8〕參見錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實驗》，載《中國司法》2008年第9期，第61-62頁。然而，目前我國法治指標體系設計的價值基點仍舊存在模糊和混亂，考核指標的設置不能夠反映法治的概念共識。例如，有些地方把刑事立案率、法院調解率作為考核指標，但這兩者只能夠反映出公安機關和法院的工作政績，與法治所倡導的限制公權、保障私權并沒有必然聯(lián)系。實際上，這類評估的目的在于政績展示和競爭力比拼，容易將法治建設引入淺層化的境地。〔19〕參見王紅霞：《法治實施反向評價初論》，載《人大法律評論》2019年第1輯，第292頁。

2.數(shù)據(jù)失真：自建自評的客觀性缺陷。從法治評估的原理來講，法治考核結果的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)理應反映各地憲法、法律實施水平的真實狀況。然而，在法治評估活動中，仍然存在數(shù)據(jù)失真導致考核流于形式的問題。其中，最為典型的是法治考核中的自建自評。為了在法治考核中獲得一個不錯的分數(shù)，各級政府往往會采取自行設置指數(shù)、自行評估的應對方式，對法治建設中的各項工作做出評分。首先，由于指標設置由政府主導，易將與法治無關的因素納入法治評估活動中，不利于準確評價當?shù)氐姆ㄖ伟l(fā)展。其次，自建自評導致考核的客觀性和中立性缺失，各級政府及相關部門往往會根據(jù)自己的需要設置指標，而不考慮法治建設的客觀需要?！?0〕參見付子堂、張善根：《地方法治建設及其評估機制探析》，載《中國社會科學》2014年第11期，第135頁。比如，在2009年深圳的法治考核中，參與考核的各單位打出了90分以上的自評成績?！?1〕參見孟濤：《中國大陸法治評估運動的回顧、述評和前瞻》，載《人大法律評論》2014年第2輯，第66頁。即便考核主體不存在虛報數(shù)據(jù)的行為，但由于數(shù)據(jù)溝通機制的缺乏，公眾也很難對政府公布的考評結果抱以充分的信任。因此，考評主體和社會公眾尚有必要進行充分的數(shù)據(jù)溝通，做好數(shù)據(jù)解讀和數(shù)據(jù)論證工作，以便于增強統(tǒng)計結果的可信度。

事實上，法治考核本身便是一項法治建設工作，考核方式的程序正義應屬于其內在的制度價值。法治考核并不僅僅涉及考核方與被考核方的內部工作事務，而且考核結果還要面對雙方的上級和社會公眾，接受組織體制和民間輿論的雙重監(jiān)督。面對監(jiān)督的壓力，考核雙方時常人為地調整指標的賦值，致使考核評分不能反映被考核方的真實工作表現(xiàn)。〔22〕參見杜維超：《法治建設成效納入政績考核的問題及建議——一個激勵理論的視角》，載《內蒙古社會科學（漢文版）》2019年第6期，第88頁。另外，在我國的行政體制中，法治考核的客觀數(shù)據(jù)過度依賴官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。雖然這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)能夠反映政府的工作績效，但是和社會民眾對法治水平的感受相脫節(jié)，從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)挖掘不充分的問題。進言之，即便考評主體將公眾意見納入了計算過程，但數(shù)據(jù)的收集、管理、使用都在政府內部進行，缺乏足夠的社會參與，使得公眾無法對數(shù)據(jù)的真實性進行有效監(jiān)督，進而影響到數(shù)據(jù)的質量。而在政績評比的壓力下，各地推行的法治評估工作不免會偏離“可量化的正義”這一初衷，呈現(xiàn)出“重分數(shù)、輕實質”的色彩。由于考核結果的得出依賴于簡單加權平均的計算方式，一部分指數(shù)被凸顯，而另一部分指數(shù)可以人為地隱藏和遮蓋?！?3〕參見尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構》，載《社會科學戰(zhàn)線》2018年第2期，第232頁。因此，即便法治考核指標體系已經(jīng)設計完整，也很難避免“數(shù)據(jù)失真”的困境。

三、依憲治國與實質法治觀的回歸

鑒于形式法治觀主導下的重形式而輕實質的法治績效考核制度設計，應選擇一種邏輯上符合法治基本共識，同時能運用觀察的外在視角而存在的法治理論。在目前的法治理論流派中，形式法治和實質法治理論的分野是第二次世界大戰(zhàn)以來國際法學界爭論最為激烈的領域。雖然上文已論及形式法治觀與“錦標賽”體制的結合可能導致的指標失靈和數(shù)據(jù)失真的情形，但仍然需要論證形式法治和實質法治何者屬于更優(yōu)的法治觀，從而能作為法治績效考核制度設計的價值基礎。

（一）依憲治國的實質法治觀導向

“法治”與“人治”的核心區(qū)別在于，當法律和個人的意志發(fā)生沖突時，法治主張法律高于個人意志，而人治主張的是個人意志高于法律。法治的核心要義首先在于限制權力的專斷行使，將政府的權力關在法律的籠子里。另外，“有法律”并不等于“有法治”。法律是一種社會制度，是一個中性的概念；而法治是一種政治、法律理想，有其內在的價值規(guī)定性?！?4〕“法治并不是法律的統(tǒng)治，而是有關法律應該如何的規(guī)則，是一個‘元法律’（metalegal）的學說，或是一個政治理想?！眳⒁姡塾ⅲ莞ダ椎吕锵！W古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社2012年版，第325頁。因此，在法治國家中，法治意味著良法善治，國家不僅需要建構完備的法制體系，而且法律必須具備良善的價值品質。首先，形式法治只關注規(guī)則能否得到法院、行政機關的實施，而不關心法律的好壞，實質法治理論要求法律的規(guī)定需要滿足正義等價值理念的要求。形式法治注重法律的形式合法性，而不關注法律內容的正確性，因此，即便是極端不正義的規(guī)則也可以經(jīng)由國家的立法程序上升為法律，難免會導致法治為行政權背書的現(xiàn)象。相比之下，實質法治不僅強調規(guī)則的形式合法性，而且還試圖通過外在標準來保障規(guī)則的道德正確性。其次，實質法治更有助于實現(xiàn)個案正義，捍衛(wèi)公民、社會組織的合法權益。形式法治十分注重法律的可預測性，而國家機關依據(jù)普遍、公開、明確的規(guī)則辦事就能夠為行為人提供最為明確的預期。因此按照形式法治的邏輯，政府和法院只需要落實法律紙面上的規(guī)定，而無需訴諸實質正義作出行政決定和司法判決。這難免會導致機械執(zhí)法和法條主義的問題，無法適應社會的變遷，滿足當事人的實際需要。相比之下，實質法治認為法律是一個開放的規(guī)則系統(tǒng)，在疑難案件中，執(zhí)法者和審判者可以根據(jù)外在道德標準來解釋法律，填補法律漏洞，確保公平正義能夠在個案中獲得實現(xiàn)。最后，實質法治還有助于真正實現(xiàn)法律面前人人平等。雖然形式法治和實質法治都強調法律面前的平等，但形式法治強調的是形式平等，而實質法治強調的是實質平等。形式平等是指每個個體在規(guī)則面前一律平等，享有同等的權利和義務。然而，由于人們在經(jīng)濟、社會、文化等方面存在著顯著差異，形式平等會導致事實上的不平等。相比之下，實質法治所強調的實質平等能夠考慮到特定群體的差異，它強調國家有義務對不同群體采取合理的區(qū)別對待，對弱勢群體給予更多的生存照顧，從而克服事實上的不平等。

在現(xiàn)代國家中，法律的實質正義性反映在憲法規(guī)范之中，依憲治國也是實質法治的題中之義。從立憲的原理來看，憲法的目的在于限制政府權力，保障個人的基本權利和自由?！?5〕參見王建勛：《馴化利維坦：有限政府的一般理論》，東方出版社2017年版，第33頁。而在我國憲法中，其所承諾的基本權利不僅包括公民的政治、經(jīng)濟與社會權利，也包括婦女、老年人、未成年人、殘疾人等弱勢群體獲得生存照顧的權利。一般來說，人權保障可以通過憲法保障、立法保護、行政保護、司法救濟等多種方式來實現(xiàn)。國家對弱勢群體人權的憲法保障，也是實現(xiàn)實體公平正義的重要內容。從憲法與部門法的關系來看，由于立法機關的行為受憲法約束，盡管憲法為立法者的自行判斷留出了空間，但是部門法仍然承擔著實施憲法的任務，其內容要么是憲法的具體化，要么不能與憲法相抵觸?！?6〕參見張翔：《部門法與憲法的三重關系》，載《中國法律評論》2019年第1期，第27-28頁。實質法治觀相比于形式法治觀不僅在理論上存在諸多優(yōu)勢，同時也是法律實施的延伸。習近平總書記強調，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政”。憲法的實施保證了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調性、穩(wěn)定性。因此，法治績效考核的目的不在于指標的多少和全面與否，而應該在于指標體系的設計中反映實質法治觀所倡導的權利實現(xiàn)和權力制約的基本要求，這既是法治考核的客觀性和科學性的內在體現(xiàn)，也是全面依法治國和依憲治國的基本要求。

從憲法的演變來看，人類社會對權利的關注已經(jīng)從獲得自由和生存權發(fā)展到對社會發(fā)展和保障權的積極追求，體現(xiàn)了法治愈發(fā)以一種實質法治的面貌展現(xiàn)在社會治理中的進程。實質法治論主張，在法治國家中，法律不僅需要具備形式合法性品質，同時，法律的內容還必須滿足實質正義的要求，如自由、平等、尊嚴、權利保障等?！?7〕See Ronald Dworkin, A Matter of Principle, Harvard University Press, 1985, p. 16. 參見［美］布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——歷史、制度和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第131-146頁。（1）實質法治論主張法律必須保障人的基本權利和尊嚴。在拉德布魯赫看來，在通常情況下，法的安定性優(yōu)先于正義性。即便法律在價值意義上存有瑕疵，行政機關和法院都必須依法辦事，而且公民也有義務遵守法律。在特殊情況下，法律的正義性優(yōu)先于安定性。這種特殊情況是指，法律內容的邪惡已經(jīng)突破了人類最低限度的道德。在拉德布魯赫看來，這種法律并非真正的法律，國家頒布此種法律，是一種“形式合法的犯罪”。〔28〕柯嵐：《拉德布魯赫公式的意義及其在二戰(zhàn)后德國司法中的適用》，載雷磊編：《拉德布魯赫公式》，中國政法大學出版社2015年版，第25頁。因此，法治的基本前提在于法律必須具備最低限度的正義性，即尊重和保障人權。（2）實質法治論主張法律不僅包括規(guī)則，也包含隱含在規(guī)則背后的法律原則。德沃金認為法律是規(guī)則和原則的復合體系，原則是規(guī)則的價值基礎。他又把這種對于法律本質的理解引入了法治理論。德沃金的法治觀又被稱為權利法治觀。在他看來，法治的要義在于保障公民經(jīng)由政治道德原則被賦予的背景性權利?！?9〕See Ronald Dworkin, A Matter of Principle, Harvard University Press, 1985, p. 16.雖然法律沒有對這些背景性權利作出清晰明確的列舉，但它們仍然是真正的法律權利。對此，法官不能以法律文本沒有規(guī)定為由，推卸其依法判決的職責。（3）實質法治論還強調政府必須對經(jīng)濟做出適度干預，保障分配正義的實現(xiàn)。隨著近現(xiàn)代科技水平和經(jīng)濟水平的發(fā)展，人們已經(jīng)開始意識到“守夜人”式的有限政府解決不了貧富懸殊和社會分配不公的問題。如果政府對此持放任的態(tài)度，必將會摧毀底層民眾對國家和法律的信任，造成社會動蕩。有鑒于此，國家就有必要通過立法來實現(xiàn)公平的財富再分配。社會法治國的理念也由此產(chǎn)生。社會法治國是一種福利國家的觀念，它要求政府必須依法積極作為，對人民盡到生活扶助的責任，改善弱勢群體的生活水平?！?0〕參見［美］布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——歷史、制度和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第145頁。

（二）實質法治觀與法治評價的理論契合

法治績效考核本身屬于一種評價活動，誠如杜威所言，評價判斷通過引導行動而確定價值和創(chuàng)造價值，甚至評價本身就屬于一種價值活動。根據(jù)量化研究方法論偏好的不同，可以將量化研究區(qū)分為測量（Measurement）、評估（Assessment）和評價（Evaluation）三種不同類型，其中測量（Measurement）來自古代法語，指的是以數(shù)字化的方式衡量事務。近代以來的社會科學的努力方向是將社會學改造成真正的科學，在量化研究領域流行的說法是一切事物都可以量化?！?1〕哲學上，事物以質和量的形式存在，而一定的質涵蓋一定的量，因而，存在即可量化。馬克思主義哲學的質量變化規(guī)律，黑格爾以“質、量、度”為范疇對存在的描述都談到了這一事物的本質性特征。參見李旭東：《地方法治發(fā)展量化評價的意義與原則》，載《法治社會》2016年第2期，第11-17頁。這種量化一切的觀點是社會科學領域中“科學主義”傾向的體現(xiàn)，認為社會科學能像物理學一樣進行實驗、測量和運算，數(shù)學化便是社會學量化研究的典型特點，以至于測量一詞在試圖科學化的社會學研究當中被廣泛應用。而評價（Evaluation）的詞根是value，其內在的含義是應用于關涉價值的評判。評價通常應用于社會學研究當中的定性研究，采用的是詮釋學的研究方法。評估（Assessment）的用法則比較廣泛，其泛指一般性的評判，同時包含“測量”和“評價”的客觀和主觀的雙重含義。

從這個意義上而言，評價、評估與測量分別代表了三種不同類型的法治評價類型。而法治績效考核旨在通過定量的方法，將法治這一抽象概念轉化成可以測量的指標，然后通過這些測量指標來測量法治的進展程度和發(fā)展水平。此類研究是社會學與法學的交叉嘗試，屬于社會學的研究方法在法學中的運用。不同于物理世界或者社會事實，法治無法進行精確測量，即便是客觀的數(shù)據(jù)如犯罪率、破案率等，也需要結合具體的背景進行進一步解釋才能轉化為評價法治的標準。因此，測量意義上的法治考核在實踐中難以實現(xiàn)?，F(xiàn)代法學的發(fā)展經(jīng)歷了從“利益法學”到“價值法學”的過程，法治作為一種超越法律的評價標準，無法回避法律規(guī)范的特定目的，難以實現(xiàn)價值無涉，只能盡可能地追求價值中立?！?2〕參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第12頁。如上所述，其只能通過追求概念共識和操作化的方法論邏輯，盡可能地追求對象的妥當性，其本質上屬于一種評價活動。法治評價或者作為方法論調和的法治評估，在當前的法治量化領域更為通用。

而實質法治觀強調法治應該立足于一定的價值追求，不應局限于追求合法性的外殼而忽視法治的正當訴求。其不僅與當前世界范圍的政治制度更為契合，還同時展現(xiàn)了其在法治評估中作為考核標準的理論生命力。作為一種評判法治的外在視角，實質法治觀對隨著時代發(fā)展的法治理想的理性界定成為域外法治評估實踐中較為常用的標準。例如，由聯(lián)合國發(fā)起設立的“聯(lián)合國法治指數(shù)”的指標設置中，提出了績效、廉政、透明與責任，及弱勢群體權利保護的指標體系。其中，績效是指機構提供的有效服務，而弱勢群體的權利保護指的是未成年人、受害人、需要保護的孩子、難民、無國籍人、精神病人等容易受傷的群體的權利保護。雖然其數(shù)據(jù)形式采納的是客觀指標，譬如故意殺人罪的數(shù)量、女警官的比率、法官的任期等，但其指標的選取來自國際人權條約和國際刑事司法規(guī)范標準，充分展現(xiàn)了指標設計對公民權利的關切?！?3〕The United Nations Rule of Law Indicators, Implementation Guide and Project Tools, 2011, p. 3.其他的法治評估模式，如世界正義工程、世界自由指數(shù)、十字路口的國家、貝塔斯曼轉型指數(shù)、全球廉政指數(shù)等，都涉及實質法治的關切，完全以法律的形式標準作為評價指標的法治評價研究和實踐已不多見。

由此可知，法治政府績效考核作為一種評價活動，選擇實質法治觀作為法治績效考核路徑在方法論上更為妥當。本文并不致力于否定形式法治觀的理論價值，甚至主張形式法治對程序、制度和法律基本理性的強調是實現(xiàn)法治的基本要求。本文旨在說明，作為觀察我國法治政府績效的外在視角，其不僅應該關注法律的工具美德，同時還應該關涉法治的目的性價值，體現(xiàn)法治的正當需求，即對權力的合理限制和對權利保障的基本追求?！?4〕參見李桂林：《實質法治：法治的必然選擇》，載《法學》2018年第7期，第81頁。不言而喻，地方法治競爭與對法治形式上的追求對于我國法治政府建設具有較為顯著的正面功能，但過分追求形式法治，尤其是對其法治政府建設進行考核時強化形式法治，有將形式法治推向形式主義的風險。在這個意義上，實質法治觀作為一種調和了形式法治和法治目的性價值的法治理論，將其運用于法治政府績效考核，更有利于評估法治的真實水平，發(fā)現(xiàn)法治建設的問題，進而以考核的結果指導法治政府建設的進一步完善。

四、法治政府績效考核機制的路徑優(yōu)化

實質法治觀的厘清需進一步結合我國法治考核的邏輯框架，并反映在法治政府績效考核的制度設計中。在中共中央、國務院強調法治績效考核對法治政府建設的重要作用的背景下，當前緊要的是在理念和制度層面實現(xiàn)實質法治觀的回歸，并且需要在指標體系設計、考核的主體、考核的對象、考核的應用等績效考核的制度層面進行全方位的優(yōu)化，從而使得法治績效考核按照實質法治觀的立場展開。前者體現(xiàn)了法治理念對考核的指引，后者則要求進一步實現(xiàn)考核制度本身的法治化，進而實現(xiàn)法治績效考核推進的民主性和科學性。

（一）指標體系構建：實質法治基本要素的內在體現(xiàn)

在法治錦標賽的考核體制中，普遍存在的現(xiàn)象是重視客觀指標，輕視主觀指標?？陀^指標指的是由法律法規(guī)和政策的明確規(guī)定反映出來的指標要素，對于這些指標而言，政府機關的行為是否符合指標條件一目了然，比如說權力清單對應的履職主體、責任事項、責任承擔方式等。主觀指標指的是體現(xiàn)法治理念、法治精神、法治價值的指標要素，它們很難通過可操作的規(guī)則來表述，但是卻反映著法治建設的前進方向?！?5〕參見王周戶：《論法治政府的“軟”“硬”指標體系》，載《中國法律評論》2017年第4期，第62頁?？陀^指標的優(yōu)點在于考核結果以數(shù)量化的方式呈現(xiàn)，具有直觀性、精確性，易于對諸多被考核者作出排名和比較。然而，法治是一個承載著價值理想的概念，并非法治的所有概念要素都適合被化約為客觀指標?！?6〕法治的概念一般包含“良法善治”的意涵。良法的基本價值是公平、正義、民主、公共利益等，都是抽象的概念，不能簡單地量化為一定的分值。參見鄭方輝、馮健鵬編：《法治政府績效評價》，新華出版社2014年版，第169頁。倘若考核主體一味地追求法治指標的客觀化，將會帶來指標失靈的結果，致使考核結果無法反映法治建設的事實情況。

從實質法治的角度出發(fā)，須以權利實現(xiàn)為價值導向，構建公正合理、科學規(guī)范的指標體系。眾所周知，憲法是權利的保障書，它對公民權利的保障可以體現(xiàn)在三個層面。（1）在憲法原則層面，人民主權原則、尊重和保障人權原則、權力的監(jiān)督和制約原則是事關公民權利保障的重要原則，為整個法律規(guī)范體系提供了正當性依據(jù)。因此，有必要根據(jù)其實施狀況設置法治評估的一級指標。由于憲法基本原則反映法治理念、法治精神、法治價值，所以一級指標屬于主觀指標。（2）在憲法制度層面，可將設置個體權利的憲法規(guī)范分為三個類別：公民權利和政治權利的規(guī)定；經(jīng)濟、社會權利的規(guī)定；對特殊群體權利保護的規(guī)定。由此可根據(jù)以上三類憲法規(guī)范的實施狀況設置法治評估的二級指標。這一級指標涉及憲法制度的明確規(guī)定，所以屬于客觀指標。（3）憲法作為根本大法，各部門法的相關制度是憲法規(guī)范的具體化，因此，民法、刑法、行政法等相關制度的實施情況可以列為法治評估的三級指標。三級指標也屬于客觀指標。在此基礎上，法治評估制度就能夠對憲法的實施狀況作出更為準確的評價。

（二）考核的主體：發(fā)揮權力機關在考核中的積極作用

在國內的法治政府評估活動中，內部考核是一種占據(jù)主導地位的考評方式。在內部考核中，各級政府的法制機構承擔著主要的法治績效考核工作。這使得法治評估呈現(xiàn)出“行政主導”的色彩，容易導致夸大成績、掩蓋失誤的“自說自話”現(xiàn)象，引發(fā)社會公眾對評估主體的不信任?！?7〕參見王鳳、尹奎杰：《轉型時期法治評估主體模式的不足與完善》，載《行政與法》2017年第8期，第35頁。雖然近年來第三方評估也逐漸獲得了中央的重視，并且在2019年中央全面依法治國委員會辦公室頒布的《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》中上升為法治政府示范創(chuàng)建活動的必經(jīng)程序，但是，第三方評估多數(shù)是在政府委托的前提下進行的，難免會產(chǎn)生“政府出資、專家出數(shù)字”的花錢買好評的問題，減損法治評估的公信力，與中央全面依法治國的目標相背離?！?8〕參見周漢華：《全面依法治國與第三方評估制度的完善》，載《法學研究》2021年第3期，第22-30頁。

面對內部考核和委托評估中存在的問題，有必要把法治評估中的“行政主導”轉化為“法律主導”，在法律制度內部挖掘合理開展法治評估活動的潛能。事實上，法治評估具有顯著的監(jiān)督、檢驗功效，考核的重點不應當僅僅放在政府在依法行政過程中取得的成績，更應該找出法治發(fā)展中存在的問題，從而為優(yōu)化法治政府建設提供改進措施?！?9〕參見呂艷濱：《國家治理現(xiàn)代化背景下的法治評估及其風險防范》，載《探索與爭鳴》2021年第8期，第99頁。因此，從法律的角度出發(fā)，各級人大及其常委會作為《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》設置的權力機關，應承擔對本級政府及其職能部門的考評職責，推進落實法治績效考核的具體工作。各級檢察院作為法律監(jiān)督機關，亦應發(fā)揮其作用。同時，我國《憲法》第41條明確規(guī)定了公民對國家機關及其工作人員的批評、建議權，這項權利可以通過公民參與政務評議的方式行使?！?0〕參見趙培顯：《人民監(jiān)督權力的法治化路徑》，載《人民法治》2019年第1期，第39頁。在法治評估活動中，社會公眾、公民代表有權對各級政府及其工作人員的行政行為、行政決議作出評價，并提出改進建議。

因此，從制度設計層面出發(fā)，有必要把法定監(jiān)督主體規(guī)定為法治評估的參與主體，從而提升法治評估的科學性，確?？己私Y果能夠反映出各級政府依法辦事的真實水平。具體的制度改進措施分為兩個方面：一是各地有必要探索人大主導的法治考核機制，明確各級人大及其常委會作為法治評估的發(fā)起者、組織者的地位，并由各級人大牽頭組織專家學者、第三方機構參與法治評估，實現(xiàn)法治評估全過程的規(guī)范化；二是各級人大也有必要著力改善法治考核的公眾參與機制，改變公眾參與僅限于各種“滿意度”的現(xiàn)狀，〔41〕參見江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評估中的應用》，載《中外法學》2018年第6期，第1489頁。發(fā)揮人大代表聯(lián)系群眾制度的作用，保證群眾能夠誠實、完整地表述各自的觀點，并且將公眾意見梳理、呈現(xiàn)于評估報告當中，〔42〕參見張玲：《第三方法治評估場域及其實踐邏輯》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2016年第5期，第19頁。確保公民監(jiān)督權在法治考核中得到落實。

在具體的法治考核組織機制構建中，應充分堅定獨立于公權力的私人主體的中立性第三方立場，發(fā)揮包括高校專家、專業(yè)公司、社會代表在內的多元主體的作用。獨立評估體現(xiàn)了自下而上的社會推動的法治建設動力機制，評估活動更多體現(xiàn)公眾對本地法治建設的意見和評價，其考核結果多用于社會監(jiān)督，即形成軟法性質的壓力機制以促使公權力機構依法履職?！?3〕參見周漢華：《全面依法治國與第三方評估機制的完善》，載《法學研究》2021年第3期，第24-25頁。應合理編排驗收權主體、組織權主體和評價主體之間的邏輯關系，鼓勵公權力機關和私人主體在考核工作中的良性互動，從而保證法治考核的科學性，確保憲法和法律實施的真實水平能夠在考核中得到反映。

（三）考核的對象：抓住領導干部這一關鍵環(huán)節(jié)

在黨的十八屆四中全會上，習近平總書記強調依法治國一定要抓住領導干部這一“關鍵少數(shù)”，使領導干部敬畏、尊崇法律，在日常工作中帶頭依法辦事。有學者認為，之所以要重視領導干部在法治發(fā)展中的作用，理由主要有四個方面：首先，領導干部在國家的立法機關、行政機關、司法機關、監(jiān)察機關中承擔著落實具體行動和工作的職能，掌握著推進依法治國方略的重要資源。其次，中國自古以來就有“以吏為師”的傳統(tǒng)，領導干部起好依法辦事的帶頭作用，有助于使廣大的社會公眾正確對待法治。再次，黨對依法治國的領導作用要通過領導干部這個載體來實現(xiàn)，如果領導干部不能著力推進法律實施，就會破壞執(zhí)政黨依法治國的整體方略，阻礙國家的法治進程。最后，目前有些領導干部的法治意識還比較淡薄，不善于通過法治方式來推進本職工作，存在有法不依、徇私枉法的問題，因此強調領導干部在依法治國中的帶頭作用也有助于對其行為施加約束，使之不至于逾越法律的紅線?！?4〕參見徐顯明：《堅持抓住領導干部這個關鍵少數(shù)》，載《人民日報》2021年3月23日，第11版。質言之，在法治考核中，之所以應當把領導干部考核當作重中之重，歸根到底是為了使權力在法治的軌道上行使。唯有在領導干部依法行使權力的前提下，才能保證全面依法治國事業(yè)的有序展開。

依法治國的重點在于依憲治國，領導干部應該帶頭學好憲法、熟悉憲法，嚴格依據(jù)憲法辦事。目前，我國的官員考評制度對于領導干部學法用法能力的重視程度仍然不夠。中共中央辦公廳于2019年公布的《黨政領導干部考核工作條例》第8條對領導干部考核內容進行了列舉，包括“德、能、勤、績、廉”等5項，分別對應的是官員的政治素質與道德品行、組織領導能力、艱苦奮斗的工作作風、崗位工作實績、廉潔自律。就此而言，領導干部學習憲法、落實憲法的情況并不在考核范圍之內。因此，國家尚有必要將憲法教育、憲法宣誓、憲法遵守、憲法適用的情況納入官員考評的范圍。通過官員考評制度的約束功能和激勵功能來引導領導干部增強憲法意識，將憲法的基本精神和制度要求貫徹到日常工作中去。在此基礎上，還需要增強考核結果的應用，即把熟悉憲法、善于在工作中運用憲法的領導干部提拔到關鍵的崗位中去，以優(yōu)化憲法實施的力度和水平。

（四）考核的應用：評估考核與監(jiān)督整改的有機銜接

法治績效考核的最終目的是要將考核的結果運用到法治建設中去，中央也一直強調應重視考核結果的運用。實質法治觀要求不僅應該重視對權力的限制，同時還應該對權力主體進行一定程度的激勵，打造有為政府。易言之，考核不僅要能夠客觀反映各級政府依法行政的現(xiàn)實情況、監(jiān)督整改工作的落實、及時糾正公職人員的違法行為、督促其依法行使職權，同時還需要將其結果運用到政府和各級領導干部的表彰獎勵中，并完成評估考核和監(jiān)督整改的有機銜接。

1.在全面依法治國的背景下，客觀合理的法治考核結果應在官員績效評比中占據(jù)更重的分量。就此而言，在法治相對落后的省份，特別是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法治考核結果的應用仍然沒有得到應有的重視。有學者的實證調研表明，在有些省市的官員考評中，財稅收入、GDP增長、社會綜合治理、計劃生育才是最重要的考核指標，全市會對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作情況進行大排名，實行“一票否決”制?！?5〕參見陳潭、劉興云：《錦標賽體制、晉升博弈與地方劇場政治》，載《公共管理學報》2011年第2期，第23頁。這也就意味著，無論基層官員在法治工作中表現(xiàn)得多么出色，只要在經(jīng)濟增長、計劃生育方面拖了后腿，就會失去職位晉升和表彰獎勵的機會。這樣的考核方式，無疑不利于增強地方官員從事法治建設的積極性。因此，應增加法治考核結果在官員考評中所占據(jù)的比重，激勵官員認真對待法治建設。

2.應當從法治考核結果中認識到法治建設工作中存在的問題，并著力推動監(jiān)督整改工作的落實。在法治考核中，對法治評估排名落后的領導干部進行責任追究是考核結果運用的重要方面。然而，處罰本身不是目的，通過法治考核發(fā)現(xiàn)問題，從而糾正法治建設工作中的不足才是關鍵。對此有學者指出，要健全考核結果的反饋機制。在法治考核流程完畢之后，需根據(jù)考核結果有針對性地提出整改措施，將整改內容作為領導干部下一年度考核的重點，通過不定期的走訪、約談、征求意見等形式對整改情況進行跟蹤調查，以便于使監(jiān)督整改落到實處。除此之外，考核方還應當建立考核結果信息共享機制，從而使相關部門認識到法治評估中存在的普遍性問題，有針對性地進行克服和避免?！?6〕參見潘國林：《論領導干部法治績效考核的構建》，載《云南行政學院學報》2018年第2期，第161頁。

五、結語

實質法治觀的理念并不是將倫理、政治、宗教等外在于法律的價值引入法治績效考核，而是秉持法治的內在價值，將憲法對公民權利保障和政府權力限制的基本精神運用于法治指標的設計和法治考核的制度建設中。其不僅要求在評價的標準上吻合法治的理念，同時要求法治考核的制度運行符合法治的基本精神。近年來，我國的法治量化研究在理論層面獲得了有效推進，法治考核機制也在各省市紛紛落地，但是在法治評估的實際工作中，還貫穿著中國傳統(tǒng)官員考評體制中的“政治錦標賽”邏輯，致使法治評估活動包含著濃厚的“績效競爭”色彩，導致被考核方和考核方在指標設定、數(shù)據(jù)處理方面產(chǎn)生共謀和博弈，誘發(fā)指標失靈、數(shù)據(jù)失真等種種問題。如此一來，法治考核結果的客觀性、科學性就難以得到充分的保證。在中央大力弘揚“依憲治國”的背景之下，扭轉法治考核的形式主義傾向，完善法治考核制度，不僅有助于督促領導干部自覺守法、依法辦事，而且有助于貫徹落實憲法價值、維護全體人民的共同意志和根本利益，從而真正實現(xiàn)良法善治。