顏起斌

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局，北京 100125）

2016 年， 中國民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度為70.2%，仍是各級政府中滿意度最低的一級[1]。 農(nóng)村的興衰是國家穩(wěn)定與否的重要標(biāo)志[2]。 新中國成立后， 我國農(nóng)村社區(qū)管理體制經(jīng)歷了公社制、村民自治兩次大的歷史變遷[3]。 改革開放前，基層動物防疫機(jī)構(gòu)主要采取社辦公助、合作診療方式， 提供了畜禽生產(chǎn)全過程幾乎全部所需服務(wù)，基層關(guān)系緊密融洽。 近年來，隨著提供動物防疫服務(wù)的市場主體增多，體系內(nèi)動物防疫機(jī)構(gòu)提供服務(wù)減少，監(jiān)管和執(zhí)法內(nèi)容和性質(zhì)增強(qiáng)，一些地方基層關(guān)系的緊張因素增加。 一方面，在重大動物疫病強(qiáng)制免疫、 重大突發(fā)重大動物疫情處置、動物檢疫等工作中，動物防疫責(zé)任錯位，責(zé)任主體逃避監(jiān)管。 另一方面，由于動物防疫工作職責(zé)履行不力，一些基層動物防疫機(jī)構(gòu)工作人員被追責(zé)問責(zé)。

利益問題是緊張關(guān)系的實質(zhì)[4]。 治理體系不完善是緊張關(guān)系的主要原因[5]。 對于基層關(guān)系，可以從利益因素、治理因素兩方面進(jìn)行分析。

1.某些基層動物防疫工作中緊張因素的原因分析

1.1 利益因素

1.1.1 直接經(jīng)濟(jì)損失。 國家財政對防控非洲豬瘟、口蹄疫、高致病性禽流感、H7N9、小反芻獸疫、布病、結(jié)核病、包蟲病、馬鼻疽和馬傳貧過程中，強(qiáng)制撲殺的生豬、奶牛、肉牛、羊、馬、家禽，分別按照每頭（只）800 元（因非洲豬瘟撲殺為1200元）、6000 元、3000 元、500 元、12000 元、15 元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。 2021 年1 月18 日，外三元生豬均價為36.34 元/千克， 按照1 頭出欄生豬體重100 千克計算，1 頭生豬市場價格在3634 元左右。 撲殺補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為市場價格的22%（因非洲豬瘟撲殺為33%）。

1.1.2 間接經(jīng)濟(jì)損失。 養(yǎng)殖企業(yè)可能面臨股票市值縮水、美譽(yù)度受損、下游企業(yè)和消費(fèi)者信心受到?jīng)_擊等因素帶來的經(jīng)濟(jì)損失。 如，國內(nèi)某大型肉類生產(chǎn)企業(yè)2018 年8 月發(fā)生非洲豬瘟疫情，導(dǎo)致該企業(yè)股票市值一天蒸發(fā)82 億[6]。10 月底，該企業(yè)產(chǎn)品被檢出非洲豬瘟病毒，其股票市值共蒸發(fā)105.59 億元[7]。

1.1.3 地方利益損失。我國自2006 年1 月1日起全部免征牧業(yè)稅。發(fā)展畜禽養(yǎng)殖沒有財政收入， 而且許多養(yǎng)殖扶持政策要求地方財政配套，造成畜禽養(yǎng)殖發(fā)展越多地方財政負(fù)擔(dān)越重的局面。如，國家重大動物疫病強(qiáng)制撲殺補(bǔ)助，中央財政按照東、中、西部地區(qū)40%、60%、80%比例給予補(bǔ)助，剩余部分由地方財政負(fù)擔(dān)；強(qiáng)制免疫經(jīng)費(fèi)由中央財政按固定標(biāo)準(zhǔn)測算， 由地方財政補(bǔ)足。處置重大突發(fā)動物疫情需要地方人力、物力、財力的投入。 發(fā)展畜禽養(yǎng)殖不僅要貼錢，還要占地，承擔(dān)環(huán)保、防疫和食品安全責(zé)任。

1.2 治理體系原因

某些基層動物防疫機(jī)構(gòu)同樣面臨著科層制自上而下指令壓力和自下而上反饋缺失，造成基層治理的內(nèi)部、外部的不平衡性的問題。

1.2.1 一些地方上下級機(jī)構(gòu)分工不明。 一些下級動物防疫機(jī)構(gòu)事權(quán)幾乎是上級事權(quán)在本行政區(qū)域的翻版。 這種體系保證了政令的高度統(tǒng)一，有利于集中力量辦大事。同時，也造成分工不明，各級機(jī)構(gòu)越權(quán)、缺位同時存在。 一方面，本該由下級負(fù)責(zé)的事務(wù)， 因一定時期內(nèi)社會較為關(guān)注，簡單地上升為上級事務(wù)，導(dǎo)致上級機(jī)構(gòu)管理粗放；另一方面，導(dǎo)致下級機(jī)構(gòu)積極性和發(fā)展活力不夠。

1.2.2 某些基層機(jī)構(gòu)角色轉(zhuǎn)變造成緊張。 一方面，一些基層承擔(dān)監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)不能面向社會提供服務(wù)，受單位性質(zhì)和財政限制基層承擔(dān)技術(shù)支撐職責(zé)的機(jī)構(gòu)也難以開展動物疫病診療服務(wù)， 基層動物防疫機(jī)構(gòu)不再扮演服務(wù)角色。另一方面，動物防疫法律法規(guī)和相關(guān)要求不斷健全和強(qiáng)化，一些承擔(dān)動物防疫監(jiān)督、動物檢疫、動物疫情應(yīng)急處置等工作的基層動物防疫機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管、強(qiáng)制的角色不斷強(qiáng)化。 這種角色的轉(zhuǎn)變造成了基層動物防疫機(jī)構(gòu)及其工作人員與養(yǎng)殖從業(yè)主體之間的對立關(guān)系，不僅使得相關(guān)動物防疫職責(zé)任務(wù)的履行面臨諸多困難，而且使得動物防疫服務(wù)需求的溝通和上傳愈發(fā)困難，致使基層動物防疫機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)不能滿足從業(yè)主體需求，也難以有效地構(gòu)建有利環(huán)境、組織社會化服務(wù)。

1.2.3 一些領(lǐng)域政府與市場責(zé)任邊界不清。一些地方部分領(lǐng)域內(nèi)，動物防疫機(jī)構(gòu)計劃體制下大包大攬和市場條件下服務(wù)監(jiān)管缺位的特征同時存在。 市場主體作為動物防疫、動物產(chǎn)品安全第一責(zé)任人的責(zé)任不明確。導(dǎo)致在一些突發(fā)性熱點問題上，政府疲于應(yīng)對，而對于一些涉及全局和長遠(yuǎn)的工作難以投入足夠力量和資源。 同時，由于長期發(fā)展方式粗放，客觀上導(dǎo)致市場化動物防疫服務(wù)發(fā)展滯后。

1.2.4 一些領(lǐng)域政府與中介組織關(guān)系不合理。一些地方部分領(lǐng)域內(nèi)，傳統(tǒng)“大政府、小社會”的格局下，動物防疫機(jī)構(gòu)包辦了相當(dāng)部分的中介服務(wù)職能，而中介組織“官辦”色彩依然濃厚、局限于承擔(dān)政府的部分基礎(chǔ)性工作，沒有很好發(fā)揮作用。 同時，我國相關(guān)行業(yè)自律組織管理和服務(wù)覆蓋面依然不夠，行業(yè)自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展的能力，與當(dāng)前實際需要還存在較大差距。

2.構(gòu)建基層動物防疫工作和諧關(guān)系的對策

針對緊張因素的原因， 構(gòu)建和諧關(guān)系的對策也可以從利益因素、治理因素兩方面考慮。 在治理因素方面，上世紀(jì)七十年代以來，管理學(xué)上治理理念成為主流，如何發(fā)揮市場、市場主體及各類公共組織作用，可以從治理理念和實踐中吸取營養(yǎng)[8]。 治理理念強(qiáng)調(diào)基層公共事務(wù)是內(nèi)部平衡和外部平衡的連接者，對基層政權(quán)而言要重心下移與賦權(quán)增能，對基層社會而言要形成共建共享共治的治理格局，核心是兩者之間關(guān)系的再平衡[9]。

2.1 促進(jìn)動物防疫工作的利益整合

2.1.1 完善補(bǔ)助動態(tài)調(diào)整機(jī)制。 發(fā)達(dá)國家通行做法是將重大動物疫病強(qiáng)制撲殺補(bǔ)助確定為畜禽市場價格70%， 通過第三方評估被撲殺畜禽的市場價格，國家財政據(jù)此給予補(bǔ)助。 加拿大等國家還規(guī)定了評估動物市場價格的最高上限，如規(guī)定雞的評估市場價格不得高于50 加元。 這些規(guī)定，很好地彌補(bǔ)了畜禽所有者因強(qiáng)制處置疫情造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，同時避免了可能出現(xiàn)的“道德風(fēng)險”，較好地保障了突發(fā)重大動物疫情的及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、上報和處置。 應(yīng)借鑒這些國家成功經(jīng)驗，持續(xù)推動完善我國重大動物疫病強(qiáng)制撲殺補(bǔ)助機(jī)制。

2.1.2 精準(zhǔn)實施動物防疫措施。 對不同動物防疫措施及其組合的效果、適用、影響以及與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境協(xié)同性進(jìn)行分析，加強(qiáng)動物防疫市場工具、經(jīng)濟(jì)工具的開發(fā)，完善動物防疫政策工具箱，針對不同條件，及時、科學(xué)、精準(zhǔn)地實施動物防疫措施。 同時，針對一些基層動物防疫機(jī)構(gòu)一定程度存在混淆使命、核心價值、愿景、戰(zhàn)略的情況，致使對機(jī)構(gòu)存在的意義、履行使命的行為準(zhǔn)則、自身目標(biāo)、職責(zé)任務(wù)等認(rèn)識不明確、不清晰，導(dǎo)致目標(biāo)過高、責(zé)任過重、壓力過大與監(jiān)督缺失、評估無門、 考核無效等現(xiàn)象同時存在的問題，要樹立有限政府、滿意決策等理念，科學(xué)確定基層動物防疫任務(wù)，合理設(shè)定動物防疫目標(biāo)，探索利用平衡計分卡等工具，建立完善績效管理體系。

2.1.3 建立區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制。 將相關(guān)政策向畜禽飼養(yǎng)量大、動物防疫工作任務(wù)重的地區(qū)傾斜。 探索設(shè)立畜禽飼養(yǎng)量紅線，根據(jù)近年畜禽飼養(yǎng)量、 肉類消費(fèi)量等加權(quán)測算全國紅線指標(biāo)，分解到各地落實。 允許個別資源約束偏緊的地區(qū)在一定范圍內(nèi)，通過向主產(chǎn)區(qū)購買指標(biāo)或中央轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到平衡。 加大對畜禽主產(chǎn)區(qū)、動物防疫工作任務(wù)量大的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，試行獎補(bǔ)政策， 加大利益補(bǔ)償。 提高養(yǎng)殖的規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，改善防疫條件，提升其動物防疫服務(wù)消費(fèi)水平和層次，促進(jìn)動物防疫工作健康發(fā)展。

2.2 構(gòu)建基層動物防疫治理的內(nèi)外平衡體系

2.2.1 重構(gòu)基層各級機(jī)構(gòu)關(guān)系。 逐步明確各級動物防疫機(jī)構(gòu)事權(quán)， 在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系上，探索建立動物防疫工作上各級動物防疫機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，充分釋放地方積極性和發(fā)展活力。 明確中央與地方獸醫(yī)管理事權(quán)，在中央管理事務(wù)和中央地方共同管理事務(wù)上與地方建立合作機(jī)制。中央政府主要職責(zé)，放在全國性法律法規(guī)、政策規(guī)劃的制定和實施上；對于影響全國動物衛(wèi)生和公共衛(wèi)生安全的外來病風(fēng)險防范、進(jìn)出境動物檢疫、獸醫(yī)藥品和生物制品審批等事務(wù)，主要由中央政府獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)；對于全國性、區(qū)域性流行的烈性動物疫病和人畜共患病，中央政府負(fù)責(zé)制定防控、撲滅計劃及應(yīng)急處置預(yù)案，地方政府負(fù)責(zé)實施；對于地方性流行疫病防控、區(qū)域內(nèi)動物移動控制等事務(wù)，主要交由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府主要負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的法規(guī)政策、提供技術(shù)支撐，對地方有關(guān)工作進(jìn)行評估和認(rèn)證，及時協(xié)調(diào)和調(diào)整各地區(qū)之間關(guān)系。

2.2.2 重新定位基層機(jī)構(gòu)角色。 改變科層制最基層機(jī)構(gòu)以接受完成上級指令為主的做法，強(qiáng)化基層動物防疫機(jī)構(gòu)公共服務(wù)的供應(yīng)、協(xié)作治理的組織、各相關(guān)方利益的協(xié)調(diào)、服務(wù)需求的溝通和上傳等角色。 對自上而下的動物防疫工作任務(wù)，探索更多地通過購買社會化服務(wù)，通過第三方機(jī)構(gòu)組織專業(yè)化隊伍完成。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級動物防疫機(jī)構(gòu)區(qū)域服務(wù)中心的角色，為養(yǎng)殖從業(yè)人員更多地提供和聯(lián)系技術(shù)服務(wù)，加強(qiáng)其與養(yǎng)殖從業(yè)人員溝通，發(fā)揮其利益表達(dá)平臺作用，及時了解、上傳動物防疫服務(wù)需求， 提出動物防疫政策建議，保障養(yǎng)殖從業(yè)人員合法權(quán)益。

2.2.3 理順政府與市場關(guān)系。 在加強(qiáng)監(jiān)管的同時，通過營造良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)公共服務(wù)和私營服務(wù)機(jī)構(gòu)競爭合作，更多地購買服務(wù)。 科學(xué)劃分政府與市場責(zé)任邊界，需要科學(xué)把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段需求， 堅持以激發(fā)市場活力、促進(jìn)動物防疫工作健康發(fā)展為目標(biāo)，落實養(yǎng)殖從業(yè)主體動物疫病防控、動物產(chǎn)品安全第一責(zé)任人的責(zé)任，明確各類獸醫(yī)服務(wù)主體準(zhǔn)入條件及其提供私營服務(wù)、參與提供公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。 進(jìn)一步強(qiáng)化政府在法律法規(guī)制定和執(zhí)法、規(guī)劃制定和組織實施、統(tǒng)一獸醫(yī)服務(wù)市場和市場活動監(jiān)管、 履行國際條約和國際義務(wù)等方面責(zé)任。將以養(yǎng)殖者為責(zé)任主體的免疫、檢測、消毒、無害化處理等服務(wù)交由市場主體提供。建立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)通過競爭方式參與的機(jī)制。更多地通過法律手段， 營造和維護(hù)公平自由競爭的市場環(huán)境，保障各領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)高效的獸醫(yī)服務(wù)。

2.2.4 理順政府與社會關(guān)系。 要充分發(fā)展獨(dú)立自主的社會中介組織的作用， 構(gòu)建善于調(diào)動、開發(fā)和利用各種社會資源及其能動性的社會管理體制。準(zhǔn)確定位動物防疫領(lǐng)域社會中介組織功能，培植符合市場經(jīng)濟(jì)體制需要的社會中介組織并加強(qiáng)監(jiān)管。 社會中介組織功能的定位，需要在借鑒發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照建立服務(wù)型政府的要求， 減少政府對行業(yè)發(fā)展微觀的、直接的管理， 使社會中介組織真正成為獨(dú)立運(yùn)作，為相關(guān)行業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的中介組織。 同時，在目前我國獸醫(yī)行業(yè)自律機(jī)制不健全的情況下，仍然要把社會中介組織的培育和發(fā)展作為政府的重要任務(wù)， 引導(dǎo)健全地方獸醫(yī)行業(yè)自律組織，提高其代表性和權(quán)威性，提高行業(yè)自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展水平。

通過分析和比較，總體而言，構(gòu)建良好的基層動物防疫治理體系，核心是構(gòu)建共同的利益基礎(chǔ)和實現(xiàn)治理體系的內(nèi)外平衡。 一方面，從利益相關(guān)方理論出發(fā)， 充分考慮各相關(guān)方利益訴求，完善撲殺補(bǔ)償動態(tài)調(diào)整機(jī)制，精準(zhǔn)實施動物防疫措施，建立區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建共同的利益基礎(chǔ)。另一方面，構(gòu)建基層動物防疫內(nèi)外平衡的治理體系，要從整個體系出發(fā)，努力建構(gòu)基層動物防疫工作的內(nèi)部平衡結(jié)構(gòu)和外部平衡結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)動物防疫機(jī)構(gòu)和養(yǎng)殖從業(yè)主體之間的良性互動，促進(jìn)動物防疫工作內(nèi)部平衡和外部平衡之間良性互動、相互促進(jìn)的動態(tài)平衡，不斷實現(xiàn)動物防疫工作和畜禽養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。