毛 渲 王 芳

[提要]農(nóng)村環(huán)境治理體系作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理現(xiàn)代化體系的重要組成部分，是我國環(huán)境治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)我國農(nóng)村環(huán)境治理提出了新的轉(zhuǎn)型要求。然而實(shí)踐中，農(nóng)村環(huán)境治理中的主體功能墮距、資源配置失衡、機(jī)制運(yùn)行不暢與目標(biāo)整合難題，阻礙了農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展，成為生態(tài)環(huán)境層面城鄉(xiāng)融合的發(fā)展羈絆。面對(duì)客觀形勢，以城鄉(xiāng)融合為導(dǎo)向，在城鄉(xiāng)互融互通中整合城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源，重塑農(nóng)村環(huán)境治理主體、要素、機(jī)制與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是農(nóng)村環(huán)境治理體系發(fā)展的路向選擇。

一、引言與文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村環(huán)境治理體系，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是環(huán)境治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。2020年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出到2025年形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系的要求。當(dāng)前我國農(nóng)村治理體系總體呈現(xiàn)封閉性、排外性、滯后性特征，[1]環(huán)境治理中存在“權(quán)力懸浮”“身份消解”“制度空轉(zhuǎn)”“要素錯(cuò)配”等治理難題，致使農(nóng)村環(huán)境治理體系建設(shè)成為“短板”，制約了農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展。在此背景下，探究農(nóng)村環(huán)境治理體系及其運(yùn)行模式的優(yōu)化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

作為新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略部署，城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了重要作用。從城鄉(xiāng)融合視角審視農(nóng)村環(huán)境治理體系建設(shè)，會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理體系除了農(nóng)村本身環(huán)境治理之外，還與城市環(huán)境治理具有密切關(guān)聯(lián)。對(duì)照黨的十九屆五中全會(huì)“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的要求，城鄉(xiāng)融合背景下，如何建構(gòu)農(nóng)村環(huán)境治理體系，關(guān)系到城鄉(xiāng)生態(tài)文明領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理應(yīng)成為我國農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展方向。

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理體系，當(dāng)前學(xué)界的研究并不充分。多數(shù)學(xué)者對(duì)農(nóng)村治理體系的分析，仍處于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“自治、法治、德治”的范疇內(nèi)，[2]對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理體系的針對(duì)性探索較少。在生態(tài)環(huán)境層面，有學(xué)者從構(gòu)造內(nèi)容出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系涉及領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)、全民、監(jiān)管、市場、信用、法律法規(guī)政策等七大內(nèi)容。[3]有學(xué)者在更具體的微觀層面，對(duì)農(nóng)村環(huán)境政策體系[4]、農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)體系[5]、基層黨組織治理能力問題[6]等進(jìn)行了研究。

無論是從更宏觀政策高度的探討還是對(duì)更為微觀內(nèi)容層面的研究，學(xué)界從不同切入角度對(duì)我國農(nóng)村環(huán)境治理體系構(gòu)建的研究具有較強(qiáng)啟發(fā)性。但從總體上看，現(xiàn)有研究在城鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系層面對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理體系的關(guān)注較少，中觀層面以城鄉(xiāng)雙主體視角對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理體系的探究幾近于無。在“農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程”[7]的發(fā)展現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染與環(huán)境治理問題日趨嚴(yán)重的困境，只有以城鄉(xiāng)融合為依托、在城鄉(xiāng)互動(dòng)過程中設(shè)計(jì)農(nóng)村環(huán)境治理體系，才得以有效破解城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)環(huán)境差、“資源進(jìn)城、垃圾下鄉(xiāng)”等問題，真正發(fā)揮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境功能，提升農(nóng)村環(huán)境治理能力。為此，本文立足于城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角，聚焦于城鄉(xiāng)互動(dòng)過程中農(nóng)村環(huán)境治理體系的構(gòu)建，以推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的進(jìn)一步發(fā)展。

二、當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理體系困頓

農(nóng)村環(huán)境治理體系涉及“誰來治”“如何治”“憑啥治”與“治理得怎樣”的問題。其中，“誰來治”關(guān)系到治理主體界定與治理功能發(fā)揮；“如何治”闡釋了主體采用何種治理工具與手段應(yīng)對(duì)客體，表現(xiàn)為環(huán)境資源的擁有程度，是治理能力的彰顯；“憑啥治”明確了治理依據(jù)，關(guān)聯(lián)到環(huán)境治理過程中的互動(dòng)狀況與外驅(qū)動(dòng)力；“治理得怎樣”勾連了治理目標(biāo)，涉及善治的發(fā)展方向。當(dāng)前我國環(huán)境治理中，受城鄉(xiāng)二元環(huán)境結(jié)構(gòu)掣肘，農(nóng)村環(huán)境治理體系的構(gòu)建面臨諸多困境。

(一)主體功能墮距

農(nóng)村環(huán)境治理主體包括政府、企業(yè)與社會(huì)公眾等力量。城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的“等級(jí)關(guān)系”[8]與地位落差加劇了農(nóng)村環(huán)境治理主體的行動(dòng)延遲與錯(cuò)位，主體功能發(fā)揮產(chǎn)生了應(yīng)然與實(shí)然之間的墮距。[9]

政府層面，在我國市管縣、省管縣體制輻射下，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保事權(quán)由縣級(jí)及以上政府統(tǒng)籌，環(huán)保部門與相關(guān)組織機(jī)構(gòu)多設(shè)置在縣級(jí)以上，環(huán)境治理整體呈現(xiàn)城市控制農(nóng)村的垂直管理格局。隨著“后稅費(fèi)時(shí)代”[10]的到來，農(nóng)村政府部門的環(huán)境治理弱權(quán)性加劇，面對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問題，許多地區(qū)農(nóng)村政府陷入“有責(zé)任無權(quán)力，有任務(wù)無資金”[11]困境。企業(yè)層面，受城鄉(xiāng)產(chǎn)能梯度影響，城市落后產(chǎn)能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村或“主動(dòng)”或“被動(dòng)”成為污染企業(yè)聚集地。盡管當(dāng)前一些地方政府開始打造產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，定期對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行污染源專項(xiàng)調(diào)查與建檔工作，[12]部分企業(yè)通過PPP模式與政府合作參與農(nóng)村環(huán)境治理。[13]但從總體上看，在城鄉(xiāng)污染監(jiān)管勢差下，多數(shù)企業(yè)將農(nóng)村視為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻低、勞動(dòng)力土地價(jià)格低、經(jīng)濟(jì)成本低的“三低”區(qū)域，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的負(fù)向作用大于正向功能。社會(huì)層面，由于城鄉(xiāng)環(huán)境信息、環(huán)保教育、社會(huì)組織等分布偏差，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理的公共意識(shí)缺失，公眾參與環(huán)境治理的深度與廣度均停留在較低水平。多元主體治理力量的弱化與失衡，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理主體功能難以得到有效發(fā)揮。

(二)資源配置失衡

在我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，受城市偏向性政策影響，農(nóng)村環(huán)境治理的制度規(guī)范欠缺，環(huán)境要素單向地流向城市，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平與城市落差明顯。這些特征為城市增添了源源不斷的環(huán)境資源供給，也造成農(nóng)村環(huán)境資源與要素的回流困境，推動(dòng)“地力衰竭、生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)資源污染”[14]等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)村的集聚。城市資源內(nèi)循環(huán)產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)與農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)集聚導(dǎo)致的匱乏性耗竭之間展現(xiàn)出巨大張力，形塑了城鄉(xiāng)環(huán)境資源配置的失衡格局，弱化了農(nóng)村環(huán)境治理的資源基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)制度體系多集中于對(duì)城市及工業(yè)污染的防治與保護(hù)上，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的制度供給嚴(yán)重不足。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)散見于《環(huán)境保護(hù)法》(1979)、《水污染防治法》(1996)、《農(nóng)業(yè)法》(2001)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004)中，盡管2018年以來隨著《中華人民共和國土壤污染防治法》等法律的出臺(tái)，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染的防護(hù)作用。但從總體上看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)仍較為籠統(tǒng)，許多條文規(guī)定粗疏、措辭含糊，[15]詳細(xì)程度和針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)環(huán)境違法者處置的強(qiáng)制力度與受害者彌補(bǔ)措施嚴(yán)重不足。除此之外，環(huán)境立法并未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)尚未覆蓋鄉(xiāng)村區(qū)域。[16]鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)與配套人員嚴(yán)重短缺，加上近30%環(huán)境法律配套法規(guī)與規(guī)章尚未出臺(tái)，[17]農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)在執(zhí)行中操作困難。

此外，我國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資長期占國家環(huán)境治理總投資的一半以上，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分依靠村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民自籌資金、農(nóng)村勞動(dòng)力等自行解決，國家財(cái)政支出少，這就造成我國農(nóng)村環(huán)境資金投入存量的低位狀態(tài)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)環(huán)境資本邊際收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。在我國城市生活垃圾處理系統(tǒng)、生活污水排放管網(wǎng)已經(jīng)建成并日趨完善的背景下，廣大農(nóng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施仍處于較為欠缺狀態(tài)，盡管國家在鄉(xiāng)村振興的步伐下不斷加大對(duì)農(nóng)村基建投入力度，但農(nóng)村現(xiàn)有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平仍難以應(yīng)對(duì)日益增強(qiáng)的生態(tài)污染負(fù)荷。2016年末，73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理，僅有17.4%的村生活污水集中處理。[18]2019年，我國城市生活垃圾處理率、污水處理率分別為99.6%、96.81%，農(nóng)村生活垃圾處理率為73.87%，生活污水處理率僅為18.21%。2020年，城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)了綜合服務(wù)設(shè)施100%的覆蓋率，農(nóng)村卻僅為65.7%。[19]城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的差距制約了農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展。

(三)機(jī)制運(yùn)行不暢

良好的環(huán)境治理運(yùn)行機(jī)制關(guān)系到公眾在環(huán)境治理中的參與水平，一個(gè)有效的公眾參與機(jī)制，是一個(gè)能把在兩個(gè)極端間搖擺的公眾納入理性、建設(shè)性參與的機(jī)制。[20]當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理多數(shù)仍停留在自上而下管理模式中，環(huán)境政策信息不透明，村民環(huán)境訴求與政策過程剝離。農(nóng)村環(huán)境治理“參與疲軟”與城市治理提質(zhì)、基層賦能形成巨大反差，城鄉(xiāng)環(huán)境參與機(jī)制的落差導(dǎo)致污染物從環(huán)境參與較強(qiáng)的城市轉(zhuǎn)移至環(huán)境參與較弱的農(nóng)村，間接推動(dòng)農(nóng)村成為“鄰避運(yùn)動(dòng)”的受害者。

在以項(xiàng)目制為主要方式的農(nóng)村環(huán)境治理過程中，從“發(fā)包”“打包”到“抓包”，國家部門、地方政府與村莊形成了“自上而下的控制邏輯與自下而上反控制邏輯”[21]的雙重鏈條，從項(xiàng)目開發(fā)到環(huán)境決策再到項(xiàng)目實(shí)施基本都是“政府說了算”，[22]農(nóng)村居民環(huán)境治理參與空間被擠壓。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受財(cái)力限制、基礎(chǔ)設(shè)施不足、公共服務(wù)短缺的制約，陷入治理“懸浮化”與村治“空心化”的境遇，[23]政府治理能力弱化造成村民參與動(dòng)力不足。與此同時(shí)，由于農(nóng)村環(huán)境治理資金、人員、政策、公共服務(wù)等短缺，農(nóng)村社會(huì)不具備民間環(huán)保組織的孕育條件，農(nóng)村環(huán)保專門組織“嵌入”困難，造成當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)組織數(shù)量少、組織松散、環(huán)境治理作用發(fā)揮有限，在發(fā)展質(zhì)量與數(shù)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市。這就導(dǎo)致農(nóng)村居民在遭遇環(huán)境危害時(shí)，難以借助組織渠道表達(dá)自身訴求，只能采取或激進(jìn)或默許的態(tài)度，在“參與爆炸”和“參與冷淡”[24]之間游離。

(四)目標(biāo)整合難題

實(shí)現(xiàn)善治是農(nóng)村環(huán)境治理的最高要求和最終目標(biāo)。在城鄉(xiāng)環(huán)境利益緊密勾連的背景下，農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)不能僅僅鎖定在農(nóng)村單極視域。對(duì)城鄉(xiāng)整體統(tǒng)籌和宏觀制度安排的忽視將會(huì)加固環(huán)境治理目標(biāo)的城市偏向性，在城市與農(nóng)村的利益博弈中加強(qiáng)城市權(quán)重，在面臨跨流域、跨區(qū)域、跨部門等環(huán)境問題時(shí)弱化整體思維，最終因集體行動(dòng)困境導(dǎo)向零和博弈結(jié)局，造成農(nóng)村環(huán)境善治目標(biāo)失靈。

從地域關(guān)系看，城鄉(xiāng)之間相互認(rèn)定的空間界限與地域區(qū)分加劇了鄉(xiāng)村與外界交流壁壘，在環(huán)境治理合作中，城鄉(xiāng)作為獨(dú)立區(qū)域部門呈現(xiàn)出較明顯的部門分割現(xiàn)象[25]。在缺乏協(xié)調(diào)溝通的前提下，狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)和手段相互沖突[26]，部門主義、地域主義、孤島現(xiàn)象叢生，致使城鄉(xiāng)環(huán)境治理合作中協(xié)調(diào)成本高、運(yùn)作時(shí)間長，嚴(yán)重影響了環(huán)境治理效率。城鄉(xiāng)環(huán)境治理集體行動(dòng)的削弱，不僅造成治理過程中人力、物力、財(cái)力資源的浪費(fèi)，在跨區(qū)域協(xié)同中也會(huì)因治理效率的降低形成治理失靈，增添了環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)與阻力。從組織關(guān)系看，農(nóng)村環(huán)境治理各部門之間缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。盡管我國通過“大部制”等制度安排，為環(huán)境治理搭建了系統(tǒng)治理框架，但在具體執(zhí)行過程中，貫穿城鄉(xiāng)全領(lǐng)域與治理全過程的環(huán)境治理被條塊化行政部門拉扯分割，環(huán)保部門與其他“有關(guān)部門”共同履職現(xiàn)象普遍，部門之間功能重疊、信息不透明、執(zhí)行主體不清晰等問題加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境治理的統(tǒng)籌難題，阻礙了農(nóng)村環(huán)境善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、城鄉(xiāng)融合：農(nóng)村環(huán)境治理體系的價(jià)值轉(zhuǎn)向

“現(xiàn)代化要求消除城鄉(xiāng)差別，而現(xiàn)代化過程卻產(chǎn)生了城鄉(xiāng)差別，這種差別的存在將會(huì)制約現(xiàn)代化的進(jìn)程”。[27]城鄉(xiāng)環(huán)境治理的不平衡，牽制了我國農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的發(fā)展。2017年，十九大報(bào)告中，首次提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，并將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成。2019年，中共中央國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中，提出了到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)全面融合”的目標(biāo)要求。在生態(tài)環(huán)境層面，城鄉(xiāng)融合意味著城鄉(xiāng)環(huán)境治理關(guān)系的再平衡，也意味著農(nóng)村環(huán)境治理體系構(gòu)建的全新價(jià)值導(dǎo)向：在城鄉(xiāng)融合背景下，如何將城鄉(xiāng)共同納入環(huán)境治理體系，突破城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境二元區(qū)隔的封閉桎梏，消融生態(tài)環(huán)境范疇內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，激活農(nóng)村環(huán)境治理主體性，盤活鄉(xiāng)村環(huán)境治理資源，重塑農(nóng)村環(huán)境治理體系，是農(nóng)村環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代課題。

在城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略導(dǎo)向下，脫域性、跨時(shí)空的結(jié)構(gòu)形態(tài)將取代過去“粘滯”時(shí)空坐標(biāo)下的固化結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)既有封閉與靜止的狀態(tài)被打破，資源、信息、人員、資本等要素的“流動(dòng)性”特質(zhì)逐漸凸顯。在環(huán)境治理中，以城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略為背景的城鄉(xiāng)環(huán)境治理秩序有待實(shí)現(xiàn)打破與重建的雙重跨越，農(nóng)村環(huán)境治理體系面臨新轉(zhuǎn)向：

(一)主體地位平等：農(nóng)村環(huán)境治理體系的價(jià)值基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展將城市與農(nóng)村視為統(tǒng)一有機(jī)體，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置[28]是其應(yīng)有歷程，這意味著鄉(xiāng)村環(huán)境治理主體價(jià)值的激活。農(nóng)村不再是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理體系下城市發(fā)展的附屬地與服務(wù)者，而是與城市并肩作戰(zhàn)共同發(fā)揮環(huán)境治理作用的平等主體，城鄉(xiāng)以其相互關(guān)聯(lián)、有機(jī)統(tǒng)一的雙重主體功能應(yīng)對(duì)環(huán)境治理難題。在環(huán)境治理權(quán)力、資源控制能力、生態(tài)環(huán)境利益等方面對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理主體進(jìn)行平等賦權(quán)，是城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略要求下的應(yīng)然要求。

(二)資源配置合理：農(nóng)村環(huán)境治理體系的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)環(huán)境治理要素包括城市與農(nóng)村資本、人才、技術(shù)、信息等多重環(huán)境資源，涵蓋了由城到鄉(xiāng)、由鄉(xiāng)入城的雙向流動(dòng)過程，其在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)方式與分布狀態(tài)，嵌入在城鄉(xiāng)體制結(jié)構(gòu)內(nèi)并依據(jù)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化而隨之變化?；谏鷳B(tài)環(huán)境層面的城鄉(xiāng)融合進(jìn)程，內(nèi)在要求打破城鄉(xiāng)環(huán)境資源要素的“黏滯空間”，推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境資源要素由“地域性關(guān)聯(lián)中……脫離出來”[29]。在農(nóng)村環(huán)境治理中，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求農(nóng)村提升環(huán)境資源要素的吸附力與集聚力，帶動(dòng)要素分布從城市集聚、固化向城鄉(xiāng)雙向?qū)α鬓D(zhuǎn)變，進(jìn)而跨越城鄉(xiāng)區(qū)隔障礙，形成農(nóng)村環(huán)境治理的資源保障。

(三)治理機(jī)制有效：農(nóng)村環(huán)境治理體系的價(jià)值依托

城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，在日益密集的城鄉(xiāng)交往活動(dòng)與日趨頻繁的信息溝通下，傳統(tǒng)農(nóng)村自上而下環(huán)境治理機(jī)制受到?jīng)_擊?！懊荛]式”的信息封鎖、民主發(fā)展的不均衡將會(huì)加劇農(nóng)村環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)“外溢”，并最終以“回旋鏢”效應(yīng)返回至城鄉(xiāng)整體生態(tài)環(huán)境，形成城鄉(xiāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)再生產(chǎn)。透明的信息傳播與廣泛的民主參與，是城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制的必然轉(zhuǎn)向。

(四)城鄉(xiāng)命運(yùn)共同體：農(nóng)村環(huán)境治理體系的價(jià)值旨?xì)w

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)是“融合”，是城鄉(xiāng)“你中有我，我中有你”的關(guān)系形態(tài)，是外部的、表層的聯(lián)系不斷滲透為內(nèi)部的、深層的有機(jī)聯(lián)系的過程，也是城鄉(xiāng)邊界性日益模糊、耦合性不斷提升的進(jìn)程。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向下，農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)并不應(yīng)僅停留于農(nóng)村環(huán)境治理的單向發(fā)展，更應(yīng)關(guān)注到城鄉(xiāng)在多重要素相互作用、相互滲透下的共榮共生、從相“加”到相“融”的發(fā)展趨勢，這就要求農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)格局放大，推進(jìn)城鄉(xiāng)治理目標(biāo)整體性、互嵌性構(gòu)建，推動(dòng)跨部門、跨行業(yè)的集體行動(dòng)，為城鄉(xiāng)融合提供更廣闊的空間與開放式平臺(tái)。

四、城鄉(xiāng)融合視閾下農(nóng)村環(huán)境治理體系的實(shí)踐進(jìn)路

城鄉(xiāng)融合發(fā)展導(dǎo)向下的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷正在孕育一種新的治理范式，既有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中割裂的、對(duì)立的、分離的治理形態(tài)正在不斷消融，整體的、相互依存的、邊界模糊的城鄉(xiāng)治理形態(tài)正在重新生成。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，重新調(diào)適農(nóng)村基于治理主體、治理要素、治理機(jī)制與治理目標(biāo)的環(huán)境治理格局，整合城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源、要素與力量，是城鄉(xiāng)融合視閾下農(nóng)村環(huán)境治理體系重構(gòu)的實(shí)踐進(jìn)路。

(一)重塑農(nóng)村環(huán)境治理主體體系

隨著社會(huì)分工細(xì)化程度的提升與城鄉(xiāng)社會(huì)交往的日趨深入，多重參照性在城鄉(xiāng)主體的互動(dòng)中得以映現(xiàn)，主體間落差沖擊并喚醒了不同主體尤其是弱勢主體的身份意識(shí)，城鄉(xiāng)環(huán)境治理既有權(quán)力結(jié)構(gòu)與身份關(guān)系被重新思考和審視，推動(dòng)了與之相應(yīng)的規(guī)范性價(jià)值與社會(huì)行動(dòng)的同時(shí)演化。[30]環(huán)境治理中，在城鄉(xiāng)融合逐漸成為新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系價(jià)值規(guī)范的背景下，以價(jià)值承認(rèn)為基礎(chǔ)對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境治理主體平等賦權(quán)、對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理價(jià)值的重新評(píng)估，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略下農(nóng)村環(huán)境治理主體的重塑要求。

一是通過新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙重發(fā)力，改變傳統(tǒng)自上而下的城鄉(xiāng)環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)部門更多制度性權(quán)力?；诔青l(xiāng)雙主體治理平衡城鄉(xiāng)環(huán)境治理權(quán)力，在垂直型自上而下權(quán)力結(jié)構(gòu)中嵌入矩陣型環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)基于環(huán)境治理的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)。以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)、村空間，緩解傳統(tǒng)城鄉(xiāng)單向性權(quán)力關(guān)系下的政策偏斜。二是依托農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源打造生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)村市場對(duì)環(huán)境資源的吸附力。建構(gòu)現(xiàn)代生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，形成對(duì)農(nóng)村環(huán)保經(jīng)濟(jì)主體的賦能。加大對(duì)城鄉(xiāng)可再生企業(yè)的扶持力度，采取合理干預(yù)政策促使企業(yè)環(huán)境成本的內(nèi)部化，激勵(lì)企業(yè)采取環(huán)境友好型措施。通過企業(yè)興村計(jì)劃，鼓勵(lì)企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)振興，助力農(nóng)村環(huán)境治理市場主體力量的發(fā)展。三是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)力量的發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理社會(huì)權(quán)利的提升。向農(nóng)村引入環(huán)保社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、專業(yè)團(tuán)體等第三方治理力量，引導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境治理向“專業(yè)化”方向發(fā)展。明確城鄉(xiāng)居民的環(huán)境權(quán)益，扶持并培育農(nóng)村基層環(huán)境組織，保障城鄉(xiāng)居民環(huán)境參與、環(huán)境使用、環(huán)境知情、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境損害請(qǐng)求[31]等環(huán)境權(quán)益。

(二)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境資源要素配置方式

城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境資源要素分配不均衡。城鄉(xiāng)融合背景下，在城市環(huán)境資源優(yōu)勢明顯優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展前提下，如何適當(dāng)引導(dǎo)環(huán)境資源向農(nóng)村流動(dòng)、形成農(nóng)村環(huán)境資源要素配置體系，成為當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境善治的基礎(chǔ)。2019年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中，明確指出建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制。在城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃制定過程中，政府應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)環(huán)境公平為價(jià)值導(dǎo)向與指導(dǎo)原則，在城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一體化的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)，逐漸趨向城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)在環(huán)境資源上的差距，推動(dòng)環(huán)境資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。

從城鄉(xiāng)環(huán)境資源要素整體性配置的視角，優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境資源配置方式主要可以從以下幾個(gè)方面著手：一是建立城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一體化體系，推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，在污水處理、垃圾處理等環(huán)境公共設(shè)施方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置。二是構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系。形成城鄉(xiāng)分類管理法律規(guī)范，健全農(nóng)村關(guān)于面源污染、土壤污染、固體廢棄物污染防治等相關(guān)環(huán)境法規(guī)。嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保督察和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等高新技術(shù)手段完善農(nóng)村環(huán)境污染檢測預(yù)警系統(tǒng)，形成環(huán)保督查對(duì)農(nóng)村的全面覆蓋，使農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處于及時(shí)反饋-全方位跟蹤-有效解決的良性監(jiān)督系統(tǒng)中。強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)、機(jī)制、經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容的建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境法制體系現(xiàn)代化。三是建立城鄉(xiāng)環(huán)境資源要素對(duì)流機(jī)制，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，充分保障農(nóng)村環(huán)保資金投入、組織配置與人才隊(duì)伍的配置，提高鄉(xiāng)村對(duì)環(huán)境資源要素的吸附能力，推動(dòng)環(huán)境資源要素從城市向鄉(xiāng)村方向流動(dòng)。

(三)形成農(nóng)村環(huán)境治理民主參與機(jī)制

治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程[32]，生態(tài)環(huán)境層面的城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)在要求城鄉(xiāng)環(huán)境信息傳播與交往的擴(kuò)大，基于此，“以人民為中心”的理念與原則理應(yīng)貫穿農(nóng)村環(huán)境治理的始終。農(nóng)村環(huán)境治理中，上下交互順暢的環(huán)境治理機(jī)制，不僅保障了公眾環(huán)境利益與話語權(quán)，也通過“民主的碰撞”反向帶動(dòng)了政府治理能力、信息透明與社會(huì)環(huán)境保護(hù)力量的發(fā)展。通過環(huán)境治理參與機(jī)制的構(gòu)建確保上下通達(dá)的民主參與渠道，是城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的發(fā)展路向。

一是提升政府環(huán)境治理能力，構(gòu)建政府主導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理機(jī)制，并充分保障居民參與環(huán)境決策的表達(dá)權(quán)利。在環(huán)境政策制定過程中通過民意調(diào)查、信息公開、專家論證會(huì)、聽證會(huì)、全民公決等程序，形成自上而下透明的環(huán)境信息與自下而上居民訴求充分表達(dá)的雙重保障，拓展村民參與環(huán)境治理的公共空間。二是搭建農(nóng)村居民的環(huán)保教育體系，提升居民環(huán)境參與能力。通過環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)、環(huán)境教育推廣、環(huán)境文化培育等多元途徑推動(dòng)環(huán)境保護(hù)、綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)等一系列環(huán)境價(jià)值理念從城市傳入農(nóng)村，提升農(nóng)村居民環(huán)境教育水平與知識(shí)素養(yǎng)，激活農(nóng)村環(huán)境參與的內(nèi)在動(dòng)力。三是培育農(nóng)村環(huán)保組織，形成城鄉(xiāng)環(huán)保組織共享體系。強(qiáng)化社會(huì)組織法律建設(shè)，健全農(nóng)村社會(huì)組織的法律規(guī)范，完善環(huán)保組織登記注冊(cè)和管理制度，扶植與培育農(nóng)村自身環(huán)?；鶎咏M織，壯大農(nóng)村環(huán)保組織力量，在人才、資本、場域等方面提升對(duì)民間環(huán)保組織的支撐。建立城鄉(xiāng)環(huán)保專業(yè)組織共享網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)城市環(huán)境治理中發(fā)揮作用較好的環(huán)保組織參與農(nóng)村環(huán)境治理。

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)環(huán)境治理共建共享格局

盡管我國城鄉(xiāng)在地理空間上存在一定界限，但二者作為環(huán)境系統(tǒng)中的“利益相關(guān)者”，是不可分割的有機(jī)整體。隨著城鄉(xiāng)交往程度的日趨提升，跨界環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，以“命運(yùn)共同體”格局推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同治理，調(diào)和城鄉(xiāng)環(huán)境治理相關(guān)者的利益關(guān)系，采取聯(lián)合行動(dòng)保障環(huán)境治理的持續(xù)性與有效性，已成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的應(yīng)然趨勢，也是農(nóng)村環(huán)境治理體系重構(gòu)的必由之路。

一是搭建城鄉(xiāng)環(huán)境信息共享體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境信息互通有無。對(duì)污染信息、企業(yè)、環(huán)保社會(huì)組織等相關(guān)環(huán)境信息進(jìn)行城鄉(xiāng)共享，促使環(huán)境信息在城鄉(xiāng)的均衡傳輸，形成城鄉(xiāng)環(huán)境治理信息數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境信息形成良性互動(dòng)格局。二是形成城鄉(xiāng)環(huán)境共治體系。針對(duì)空氣污染、水污染、土壤污染等跨流域、跨區(qū)域等問題，建立城鄉(xiāng)協(xié)同治理組織與機(jī)構(gòu)，明晰責(zé)任擔(dān)當(dāng)并強(qiáng)化約束力作用。對(duì)于治理過程中出現(xiàn)的利益糾紛，對(duì)政府、專家、企業(yè)、居民等多元利益主體進(jìn)行協(xié)商談判，促進(jìn)城鄉(xiāng)相關(guān)環(huán)境爭端的有效解決。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)跨部門協(xié)商平臺(tái)構(gòu)建。通過生態(tài)環(huán)境部牽頭，構(gòu)建城鄉(xiāng)多部門信息暢通、平等對(duì)話、協(xié)商合作的平臺(tái)機(jī)制，打破條塊區(qū)隔劃分下的信息與部門阻隔，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)環(huán)境治理共同體。

五、結(jié)語

伴隨著中國進(jìn)入新時(shí)代，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為城鄉(xiāng)關(guān)系的新戰(zhàn)略與新定位。在城鄉(xiāng)融合背景下，以城鄉(xiāng)整體性為依托重塑農(nóng)村環(huán)境治理體系，以城鄉(xiāng)平等互惠、共建共治共享為發(fā)展指向探尋城鄉(xiāng)“各美其美、美美共生”的生態(tài)環(huán)境命運(yùn)共同體路徑，是農(nóng)村環(huán)境治理的必由之路。這是一個(gè)破立并舉的過程：既需要打破既有城鄉(xiāng)二元化、單向度的治理格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)以往城鄉(xiāng)“中心-邊緣”二元體制結(jié)構(gòu)的突破和糾偏；也需要在平等性、流動(dòng)性、民主性、整體性的全面提升中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系范式的調(diào)整與重塑。這一過程不僅涉及農(nóng)村多元主體、多重關(guān)系、多層領(lǐng)域復(fù)雜系統(tǒng)的縱向調(diào)試，也涉及城鄉(xiāng)之間環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性與耦合度的橫向協(xié)調(diào)，貫通“縱橫”與“上下”的全面鋪陳，因此，這一過程注定任重而道遠(yuǎn)，需要在城鄉(xiāng)長期的互動(dòng)與磨合中漸進(jìn)前行。在農(nóng)村環(huán)境治理體系的建構(gòu)過程中，以“消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙”為主線，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”為目標(biāo)，通過對(duì)城鄉(xiāng)融合視角下環(huán)境治理體系的不斷探索，也將會(huì)為世界各國尤其是發(fā)展中國家城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展貢獻(xiàn)中國方案。