孔繁華

內(nèi)容提要：實質(zhì)解決行政爭議是法院主動融入國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的一項司法政策，法院借助黨委、人大、政府和社會的支持，通過庭前引導(dǎo)、訴前調(diào)解和訴中協(xié)調(diào)等手段，將調(diào)解率和撤訴率作為檢驗爭議是否得以實質(zhì)解決的標(biāo)尺，進(jìn)一步通過司法建議、典型案例和行政審判白皮書等措施提升司法權(quán)威。倡導(dǎo)實質(zhì)解決爭議具有積極作用和客觀效果，但部分創(chuàng)新手段與司法權(quán)被動性和中立性特點不符，協(xié)調(diào)缺乏規(guī)范依據(jù)且導(dǎo)致法院放棄判斷權(quán)，片面追求低上訴率與當(dāng)事人的訴權(quán)相悖。解決上述問題，應(yīng)將訴前調(diào)解改造為行政調(diào)解，重申行政訴訟解決爭議之立法目的，法院充分行使審判權(quán)彰顯法律效果，修改《行政訴訟法》設(shè)置合意停止訴訟程序。

引言

“實質(zhì)解決行政爭議”作為一項司法政策，由最高人民法院提出和倡導(dǎo)，地方各級人民法院具體操作和踐行。實質(zhì)解決行政爭議的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)缺乏權(quán)威解釋。綜合已有的研究成果，①有學(xué)者認(rèn)為“實質(zhì)解決”包含三層意思：“一是案件已經(jīng)裁決終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決，沒有留下后遺癥；三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機(jī)關(guān)和社會成員能夠自動根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為?！眳⒁娊匦拢骸墩搶嵸|(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。也有學(xué)者認(rèn)為“實質(zhì)”包括兩層涵義：“第一，行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序；第二，行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理?！眳⒁娡跞f華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。還有學(xué)者認(rèn)為，“所謂行政爭議的實質(zhì)性解決，是指人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實和起訴人真實的訴訟目的，通過依法裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，對案涉爭議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實有效保護(hù)”。參見章志遠(yuǎn)：《行政爭議實質(zhì)性解決的法理解讀》，載《中國法學(xué)》2020年第6期。結(jié)合司法實踐經(jīng)驗，實質(zhì)解決行政爭議在訴訟的不同階段體現(xiàn)為：首先，行政爭議盡可能通過行政訴訟得以解決，立案環(huán)節(jié)實現(xiàn)應(yīng)收盡收；其次，審理環(huán)節(jié)法院對爭議問題予以實質(zhì)回應(yīng)和判斷；再次，訴訟結(jié)果實現(xiàn)案結(jié)事了，當(dāng)事人沒有上訴或申訴；最后，個案裁判具有示范效應(yīng)，對本案當(dāng)事人和案外人起到指引作用。從最初的“化解行政爭議”到明確提出“實質(zhì)解決行政爭議”，最高人民法院在確立這一司法政策的同時，又在各類文件中強(qiáng)化協(xié)調(diào)和解、立案登記、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、一站式多元糾紛解決機(jī)制等多種手段的作用，地方法院將其作為實現(xiàn)實質(zhì)解決行政爭議的抓手。訴前調(diào)解、府院互動、深度協(xié)調(diào)等手段貫穿行政訴訟始終，從地方經(jīng)驗逐步演變?yōu)槿珖鴮嵺`。不可否認(rèn)，實質(zhì)解決行政爭議的司法政策及各種創(chuàng)新手段客觀上取得了一定的成效，但也存在超越行政訴訟立法目的、突破《行政訴訟法》既有規(guī)范、限制當(dāng)事人訴權(quán)等問題，應(yīng)予以重視并恰當(dāng)糾偏。

一、法院探索實質(zhì)解決行政爭議的實踐經(jīng)驗

基于最高人民法院的政策引領(lǐng)和地方各級人民法院的實踐推動，法院上下聯(lián)動摸索出“庭前引導(dǎo)、庭中協(xié)調(diào)、庭外借力”②《多措并舉化解行政爭議》，載《人民法院報》2013年7月2日第6版。的行政爭議解決模式。

（一）庭前引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴訟

與學(xué)界通常認(rèn)為“實質(zhì)解決行政爭議”重在案件審理結(jié)果的節(jié)點不同，法院從行政訴訟收案環(huán)節(jié)就融入“實質(zhì)解決爭議”的理念，引導(dǎo)當(dāng)事人盡可能通過訴訟渠道解決糾紛。《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號）直接將案件受理與“實質(zhì)解決行政爭議”相勾連，“各級人民法院要……以實質(zhì)化解行政爭議為目標(biāo)，對于依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件，一律登記立案，做到有案必立、有訴必理”。引導(dǎo)當(dāng)事人選擇訴訟途徑解決糾紛在一定程度上是法院主動作為的結(jié)果：

一方面，法院采取走出去的策略，積極宣傳《行政訴訟法》。我國的行政糾紛解決途徑在制度設(shè)置上以訴訟為重心，但實踐呈現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”之格局。改變相對人“在行政糾紛中偏好信訪”③張?zhí)┨K：《中國人在行政糾紛中為何偏好信訪?》，載《社會學(xué)研究》2009年第3期。的局面，地方人民法院“一方面與信訪局建立定向工作聯(lián)系，對有上訪苗頭的當(dāng)事人引導(dǎo)通過訴訟解決糾紛，通過定向聯(lián)系、依法介入，先后引導(dǎo)多名信訪或準(zhǔn)備信訪人員通過訴訟解決了行政爭議。另一方面，運(yùn)用電臺、電視臺、報紙，廣泛宣傳行政審判職能和作用，組織行政審判法官深入全市20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處向群眾解說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密集地張貼行政訴訟宣傳資料6000余份，使廣大群眾相信法院、相信法律能給群眾撐腰，為群眾‘壯膽’，替群眾‘仗勢’，受了委屈，討‘說法’的最好選擇是法院”。④參見前引②。

另一方面，立案登記制降低了起訴門檻，為將糾紛引流入訴訟奠定了基礎(chǔ)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）明確要求，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定的立案登記是對中央決定的細(xì)化和體現(xiàn)。在行政訴訟受案范圍（行政協(xié)議除外）、原告資格和起訴條件沒有根本性變化的情況下，學(xué)者批判“‘登記立案’入法并未從實質(zhì)上變革立案審查制的慣性思維”，⑤梁君瑜：《我國行政訴訟立案登記制的實質(zhì)意涵與應(yīng)然面向》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期。但數(shù)字仍反映出“當(dāng)前行政爭議的解決體系呈現(xiàn)出‘司法主導(dǎo)’特點”，⑥湯媛媛：《行政爭議的訴源“三治”》，載中國法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/06/id/5308439.shtml，2021年2月28日訪問。大量爭議涌入法院。以2015年5月新《行政訴訟法》的實施為分水嶺，立案登記制的實施對行政訴訟收案量具有實質(zhì)影響，全國一審行政訴訟收案量逐年遞增：2014年141880件，2015年220398件，2016年225485件，2017年230432件，2018年256656件，2019年279574件；從2014年至2019年五年間實現(xiàn)翻倍增長。⑦參見最高人民法院公報之司法統(tǒng)計，載最高人民法院網(wǎng)，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021年10月3日訪問。

（二）推行全流程、全覆蓋的深度協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)是行政訴訟中始終存在且發(fā)揮重要作用的糾紛解決手段，是指“人民法院在審理行政案件過程中，以對被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查為基礎(chǔ)，以充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、妥善化解行政爭議為目的，組織各方當(dāng)事人及其他相關(guān)部門或個人等進(jìn)行協(xié)商，推動當(dāng)事人在法律規(guī)定的處分權(quán)限范圍內(nèi)達(dá)成口頭或書面的和解協(xié)議，依法妥善化解行政爭議的審判活動”。⑧《天津市高級人民法院關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》（津高法發(fā)〔2010〕2號）。自《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議 健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）發(fā)布后，最高人民法院嗣后發(fā)布的司法文件不斷強(qiáng)化協(xié)調(diào)和解的作用；《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（法釋〔2008〕2號）是協(xié)調(diào)和解正式確立的標(biāo)志。

與以往相比，實質(zhì)解決爭議目標(biāo)下的協(xié)調(diào)，適用范圍更寬、適用程度更深，且貫穿訴訟全過程?！巴苿有姓幾h實質(zhì)化解成為府院共識，行政協(xié)調(diào)調(diào)解工作得到全面加強(qiáng)。經(jīng)過協(xié)調(diào)化解矛盾，原告主動撤訴結(jié)案2732件，調(diào)解結(jié)案34件，同比分別增長2.9%、61.9%?！雹帷?019年度廣東省行政訴訟情況報告》，載廣東法院網(wǎng)，http://www.gdcourts.gov.cn/index.php?v=show&cid=226&id=55545，2021年2月21日訪問?！渡虾Ｊ懈呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機(jī)制的實施意見》（2018年5月22日發(fā)布實施）第一條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)將爭議實質(zhì)性解決貫徹于訴訟全流程，立足協(xié)調(diào)化解與依法裁判有機(jī)結(jié)合”，該條所規(guī)定的“行政爭議實質(zhì)性解決的具體情形”⑩《上海市高級人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機(jī)制的實施意見》第一條（行政爭議實質(zhì)性解決的具體情形）：“對于存在以下情形的行政案件，本市法院應(yīng)當(dāng)將爭議實質(zhì)性解決貫徹于訴訟全流程，立足協(xié)調(diào)化解與依法裁判有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)行政爭議穩(wěn)妥解決：（一）被訴行政行為存在違法情形，但即使判決行政機(jī)關(guān)敗訴，行政相對人的正當(dāng)訴求、實質(zhì)權(quán)益仍無法有效實現(xiàn)的；（二）被訴行政行為存在裁量空間或判斷余地，且行政相對人訴求正當(dāng)?shù)?，有必要結(jié)合行政相對人訴請開展調(diào)解或協(xié)調(diào)化解的；（三）行政機(jī)關(guān)負(fù)有履行職責(zé)、給付職責(zé)，且行政相對人訴求合理，但在履職、給付程序性條件方面存在爭議的；（四）涉及行政相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的；（五）涉及政策變化，影響行政相對人權(quán)益，有必要根據(jù)個案具體情況，綜合考量案件事實、歷史成因、當(dāng)事人客觀狀況等因素開展調(diào)解或協(xié)調(diào)化解的；（六）行政案件以其他爭議為前置基礎(chǔ)的，通過化解前置爭議可以實質(zhì)性解決行政爭議的；（七）涉及行政賠償、補(bǔ)償?shù)?，在查明事實的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)開展調(diào)解；（八）其他具備爭議實質(zhì)性解決條件的行政案件。針對所有的行政爭議，幾乎不存在適用范圍上的實質(zhì)限制。上海市高級人民法院發(fā)布的“2018年行政爭議實質(zhì)性解決十大案例”均是通過“協(xié)調(diào)化解”達(dá)到實質(zhì)解決爭議的目的。進(jìn)一步對上海、吉林和安徽高院發(fā)布的33件行政訴訟實質(zhì)解決爭議典型案例研究發(fā)現(xiàn)，通過判決、調(diào)解、協(xié)調(diào)撤訴、訴前調(diào)解、出庭應(yīng)訴和司法建議多元化的路徑達(dá)到實質(zhì)解決爭議的目的。?參見前引①，章志遠(yuǎn)文。其中協(xié)調(diào)撤訴17件，占比51.6%，被稱為“多元調(diào)解前置、法院訴訟斷后”?方帥：《調(diào)解行政爭議 合力促進(jìn)和諧》，載《人民法院報》2019年8月24日第2版。的成功經(jīng)驗加以推廣。

地方法院將協(xié)調(diào)作為實質(zhì)解決行政爭議的成功經(jīng)驗，并進(jìn)一步延伸適用至訴前階段。訴前調(diào)解是指人民法院已經(jīng)立案受理行政爭議，但在案件開庭審理前轉(zhuǎn)入訴前調(diào)解（和解）中心，由調(diào)解員（和解員）進(jìn)行協(xié)調(diào)。法院通過規(guī)范性文件將訴前調(diào)解制度化，?參見《山東省高級人民法院關(guān)于建立行政爭議審前和解機(jī)制的若干意見》（魯高法〔2019〕28號）；前引⑩，第二條。這是“在上級法院認(rèn)可、授意下或者與當(dāng)?shù)卣h委）互動合作下完成”的造法形式。?余凌云：《法院如何發(fā)展行政法》，載《中國社會科學(xué)》2008年第1期。2020年2月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見》（法發(fā)〔2020〕8號）明確提出：“探索建立行政爭議審前和解（調(diào)解）中心，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解?！敝链耍V前調(diào)解獲得了最高院的認(rèn)可和全面推廣。

（三）借力其他主體共同化解爭議

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民法院遵循的基本政治原則，黨委是法院首先要借助的外部力量。最高人民法院在多個司法文件中提及行政審判必須依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo)才能在困境中尋求機(jī)會?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》（法發(fā)〔2019〕8號）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“全面加強(qiáng)黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)”。接受黨委領(lǐng)導(dǎo)和尋求黨委支持是一體兩面，“在不規(guī)范的政府行為和法律所支持的伸張權(quán)利的訴訟之間，法院會尋求同級中共黨組織的支持來增強(qiáng)自己的權(quán)威。有了黨的支持，法院會設(shè)計出一些司法創(chuàng)新措施，如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度、發(fā)出司法建議以及創(chuàng)造性地適用法律等”。?賀欣：《法院推動的司法創(chuàng)新實踐及其意涵——以T市中級人民法院的行政訴訟為例》，載《法學(xué)家》2012年第5期。尋求黨委支持具體表現(xiàn)在：第一，對重大、復(fù)雜或者群體性、敏感性等可能導(dǎo)致矛盾激化和事態(tài)擴(kuò)大的案件，及時向當(dāng)?shù)攸h委匯報，力求得到及時妥善處理。?參見《最高人民法院關(guān)于審理與低溫雨雪冰凍災(zāi)害有關(guān)的行政案件若干問題座談會紀(jì)要》（法〔2008〕139號）、《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》（法〔2012〕148號）、《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（法發(fā)〔2009〕38號）。第二，對于政治性、政策性強(qiáng)，難以單純通過行政訴訟解決的爭議，盡可能通過當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。?參見《最高人民法院關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》（法〔2006〕316號）。第三，對于干預(yù)、阻礙人民法院受理、審理行政案件造成惡劣影響的，及時向當(dāng)?shù)攸h委反映。?參見《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》（法發(fā)〔2009〕54號）。

人大是法院在政體下可以借助的權(quán)威力量，爭取人大支持的主要做法：一是將地方法院探索行政爭議實質(zhì)解決的經(jīng)驗上升為具有準(zhǔn)立法性的人大決定或決議，鞏固司法改革的成果。例如2019年7月31日，湖州市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《關(guān)于推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解進(jìn)一步加強(qiáng)社會治理的決定》。二是向人大常委會專門報告行政審判工作情況，爭取人大的支持和重視。2015年11月2日，最高人民法院周強(qiáng)院長向第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議做《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報告》，這是“史無前例首次向全國人大（專門）報告”?《“報喜”亦“報憂”：最高法行政審判工作報告獲公允》，載人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn，2021年10月7日訪問。行政審判情況；地方法院紛紛效仿，“廣州、珠海等地人大常委會專門聽取法院行政審判工作情況報告，就法院報告所反映的行政執(zhí)法問題向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出整改意見，提升行政執(zhí)法能力和水平”。?參見前引⑨。

法院與政府積極溝通，既可以使行政審判獲得政府的支持，減輕案件判決的壓力和判后執(zhí)行的難度，也可以傳遞政府行政執(zhí)法中存在的問題，促使?fàn)幾h實質(zhì)解決。法院與行政機(jī)關(guān)的互動有三種典型做法：其一，充分發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)在化解行政爭議中的重要作用。盡管行政訴訟“雙被告”的設(shè)置遭到學(xué)界詬病，?章劍生：《關(guān)于行政復(fù)議維持決定情形下共同被告的幾個問題》，載《中國法律評論》2014年第4期；沈?？。骸稄?fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度之檢視》，載《法學(xué)》2016年第6期；章志遠(yuǎn)：《行政訴訟“雙被告”制度的困境與出路》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期；畢洪海：《錯置的焦點：經(jīng)復(fù)議案件被告規(guī)則修改檢討》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第3期；梁君瑜：《復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟共同被告——現(xiàn)狀反思與前景分析》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。但“雙被告”制度可以“迫使復(fù)議機(jī)關(guān)動用一切行政資源達(dá)成實質(zhì)性糾紛解決”。?熊樟林：《行政復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的理論邏輯》，載《法學(xué)》2021年第7期。因此，“復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件中，法院應(yīng)采取必要方式推動復(fù)議機(jī)關(guān)參與行政爭議調(diào)解、和解進(jìn)程，發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)在實質(zhì)性解決行政爭議中的積極作用。復(fù)議機(jī)關(guān)作單獨(dú)被告案件中，基礎(chǔ)行政爭議具備實質(zhì)性解決條件的，法院也可以建議原行政行為作出機(jī)關(guān)參與化解”。?前引⑩，第六條。其二，推動行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭化解行政爭議。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“制度創(chuàng)設(shè)自始就采取了一種司法政治的生長策略”，?盧超：《行政訴訟行政首長出庭應(yīng)訴制度：司法政治學(xué)的視角》，載《北方法學(xué)》2015年第4期?！绑w現(xiàn)了濃郁的本土特色和實踐智慧”。?章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。結(jié)合行政首長負(fù)責(zé)制，不難解釋推動行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭更有利于從根源上實質(zhì)性地化解行政糾紛。其三，通過行政爭議調(diào)解中心搭建溝通平臺，打造“源頭治理、多元化解、全程全域、共治共贏”?《加強(qiáng)源頭治理多元解紛 實質(zhì)性解決行政爭議——福建高院關(guān)于行政爭議多元化解情況的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2019年9月26日第8版。的行政爭議化解模式。調(diào)解中心有的設(shè)在法院，有的設(shè)在政府；即使設(shè)在法院的調(diào)解中心，政府也是重要且必不可少的參與主體。

爭取社會主體的廣泛參與是黨的群眾路線在司法權(quán)運(yùn)行中的具體實踐，既可以打破行政訴訟封閉式的結(jié)構(gòu)，也可以減輕法院處理疑難案件的壓力，實現(xiàn)動員各方社會力量構(gòu)建共建共治共享社會治理體系的目標(biāo)?！霸谛姓幾h實質(zhì)性解決過程中可以采取人民調(diào)解、律師調(diào)解等各種方式，同時可以與職能機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、群團(tuán)組織等形成機(jī)制共建、信息互通?！?前引⑩，第四條（行政爭議多元解決機(jī)制）。和解員一般由行政機(jī)關(guān)選派的工作人員擔(dān)任，也可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、人民調(diào)解員、仲裁員、律師或者退休法律工作者等擔(dān)任特邀和解員。

二、實質(zhì)解決行政爭議的詮釋維度

實質(zhì)解決行政爭議是積極能動司法觀在行政訴訟領(lǐng)域的反映，法院采用內(nèi)化的方式應(yīng)對行政訴訟面臨的困境。

（一）將糾紛引流至訴訟是法院主動融入社會治理體系的政治策略

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，司法是不可或缺的重要力量。實質(zhì)解決行政爭議是人民法院主動融入黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系之政治選擇，是司法能動主義在行政訴訟中的體現(xiàn)，“以適應(yīng)中國國情、因應(yīng)時代變化、回應(yīng)社會需求以及響應(yīng)執(zhí)政黨政治倡導(dǎo)為主旨的司法取向，所體現(xiàn)的正是司法能動主義的一般性狀與特質(zhì)”。?顧培東：《能動司法若干問題研究》，載《中國法學(xué)》2010年第4期?！澳軇铀痉ā笔亲罡呷嗣穹ㄔ和ㄟ^司法文件、司法政策不斷展示的司法理念。2009年8月，時任最高人民法院院長王勝俊明確提出了能動司法的要求。此后，最高人民法院的各類司法文件不斷貫徹這一理念，《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（法發(fā)〔2009〕38號）強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步增強(qiáng)為黨委和政府分憂、為群眾解難的主動性和自覺性”；《最高人民法院關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神的通知》（法〔2019〕244號）指出，“要緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，主動融入社會治理體系，更好發(fā)揮司法在社會治理中的參與、推動、規(guī)范和保障作用”。

作為司法機(jī)關(guān)，法院在國家治理體系中發(fā)揮的主要作用是解決糾紛。引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴訟是法院在司法權(quán)被動性特質(zhì)和能動司法政策考量下的選擇，也是針對人民群眾反映強(qiáng)烈的“立案難”問題的自我革命。“立案難”問題在行政訴訟中始終存在且矛盾突出，“行政訴訟面臨的‘三難’，最突出的是立案難”。?2013年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹的報告。有法不依、應(yīng)當(dāng)立案卻不立案的原因包括“法院為自我保護(hù)而不立案；因其他官僚機(jī)構(gòu)壓力不立案；法院中的個人化因素所導(dǎo)致的不立案”。?汪慶華：《中國行政訴訟：多中心主義的司法》，載《中外法學(xué)》2007年第5期?！缎姓V訟法》修改之前， “限縮受案范圍、違法增設(shè)受理條件”?參見前引?。導(dǎo)致訴權(quán)行使遇阻；《行政訴訟法》修改之后這種情況明顯好轉(zhuǎn)，但“阻礙當(dāng)事人依法行使訴權(quán)的現(xiàn)象尚未完全消除”“限制當(dāng)事人訴權(quán)的‘土政策’”依然存在。?《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》(法發(fā)〔2017〕25號)。法院對敏感案件、歷史遺留問題造成的糾紛和群體性糾紛等棘手案件尤其不愿意立案，這種情況至今并未完全改觀。將糾紛引流至訴訟渠道，是法院主動融入黨和國家中心工作大局的政治背景下，在憲法和法律規(guī)定的職責(zé)下體現(xiàn)司法能動性的主動選擇；也是法院在自身弱勢的格局下，努力破解立案難題的政治擔(dān)當(dāng)。

（二）訴前調(diào)解和訴中協(xié)調(diào)是實質(zhì)解決爭議的突圍手段

法院將行政爭議引流至訴訟，進(jìn)一步要解決如何送出去的問題。案件數(shù)量激增給法院帶來了難題，壓力之下法院借助兩個手段突圍：

其一，案多人少的壓力與訴前調(diào)解機(jī)制的建立。新《行政訴訟法》實施以來，法院收案數(shù)量逐年突破歷史新高，面對案多人少的壓力，法院必須采取對應(yīng)性手段將案件送出門。訴前調(diào)解在這種現(xiàn)實壓力和政策背景下應(yīng)運(yùn)而生。從策略上看，訴前調(diào)解是法院“引導(dǎo)各種解紛機(jī)制積極參與、多元共治、各取所長、各盡其能，形成常態(tài)化、科學(xué)系統(tǒng)的多元化糾紛解決體系”之一環(huán)；?最高人民法院《中國法院的多元化糾紛解決機(jī)制改革報告（2015—2020）》。從效果來看，訴前調(diào)解既可以減輕法院的負(fù)擔(dān)，又能滿足廣大人民群眾多元、高效、便捷的解紛需求，是法院經(jīng)過實踐檢驗行之有效的糾紛解決手段，被作為訴源治理的重要途徑加以推崇。?參見章志遠(yuǎn)：《新時代行政審判因應(yīng)訴源治理之道》，載《法學(xué)研究》2021年第3期。訴前調(diào)解是否能真正實現(xiàn)實質(zhì)解決行政爭議無從考量，但卻實實在在減輕了法院的審判負(fù)擔(dān)。

其二，壓力型案件與協(xié)調(diào)手段的運(yùn)用?！皩嵸|(zhì)解決行政爭議”提出的背景之一是“回應(yīng)行政訴訟程序空轉(zhuǎn)問題”，程序空轉(zhuǎn)的重要原因之一是“國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中行政權(quán)過強(qiáng)、司法權(quán)威不足，在個案層面和制度層面均制約法院作出實質(zhì)裁判”。?參見前引①，王萬華文。一直以來行政訴訟都面臨來自行政權(quán)的壓力，只是在不同時期、不同區(qū)域這種壓力大小、表現(xiàn)形式不同。最高人民法院亦指出在全面依法治國的大背景下，行政審判的外部環(huán)境雖有了較大改善，但仍存在“有的領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確對待行政訴訟，不尊重群眾訴權(quán)，不支持法院受理行政案件；有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不愿出庭、出庭不出聲或不愿接受敗訴結(jié)果；有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部仍然公開插手行政案件，少數(shù)地區(qū)規(guī)定如判決行政機(jī)關(guān)敗訴即對相關(guān)法院考核扣分；有的地方仍視法院為政府的工作部門，要求法院承擔(dān)司法職權(quán)之外的強(qiáng)制拆遷、城管執(zhí)法、招商引資等工作”等問題。?《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報告》，最高人民法院院長周強(qiáng)2015年11月2日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上報告。在強(qiáng)行政與弱司法的格局下，“被訴行政行為存在違法情形，但即使判決行政機(jī)關(guān)敗訴，行政相對人的正當(dāng)訴求、實質(zhì)權(quán)益仍無法有效實現(xiàn)”等情形反映出法院有心無力的困境。爭議無法實質(zhì)解決的原因既有法內(nèi)因素，也有法外因素。法官面對壓力型案件即使在規(guī)范判斷上十分明晰，但出于政治效果、法律效果和社會效果三統(tǒng)一的考量，不能簡單從規(guī)范本身作出裁判，只能轉(zhuǎn)化為針對各方壓力的反復(fù)協(xié)調(diào)，以求達(dá)致最佳的效果。

（三）調(diào)解率與撤訴率是衡量爭議實質(zhì)解決程度的標(biāo)尺

行政爭議實質(zhì)性解決“以能動司法為手段、以案結(jié)事了為目標(biāo)”，?江必新：《以推進(jìn)三項重點工作為契機(jī)努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國法院行政審判工作座談會上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2010年第3集，中國法制出版社2010年版，第8頁。“案結(jié)事了”意味著當(dāng)事人沒有上訴和申訴。如此引申出調(diào)撤率作為實質(zhì)解決行政爭議的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這意味著高上訴率和申訴率與實質(zhì)解決行政爭議的目標(biāo)相悖，“我國行政訴訟近年來出現(xiàn)上訴率高、申請再審率高、服判息訴率低的現(xiàn)象，一個重要原因是因為沒有充分發(fā)揮行政訴訟解決糾紛的功能所致?！?江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學(xué)》2013年第1期。將上訴率作為衡量實質(zhì)解決行政爭議的標(biāo)準(zhǔn)，為了避免上訴，法官只能不適用或少適用判決的方式結(jié)案，實踐導(dǎo)向兩個做法：

一是積極探索調(diào)解的適用范圍并通過立法修改承認(rèn)調(diào)解。中國式的能動司法“把調(diào)解作為處理社會糾紛的常規(guī)性司法方式”。?參見前引?，顧培東文?！缎姓V訟法》修改之前訴訟調(diào)解就已存在，最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》（法發(fā)〔2010〕16號）指出：“在不違背法律規(guī)定的前提下，除了對行政賠償案件依法開展調(diào)解外，在受理行政機(jī)關(guān)對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)等行政案件，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補(bǔ)償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件時，應(yīng)當(dāng)重點做好案件協(xié)調(diào)工作?！边@一時期由于缺乏立法依據(jù)，調(diào)解后的案件仍以撤訴方式結(jié)案；《行政訴訟法》修改后明確規(guī)定了調(diào)解范圍，調(diào)解書也成為一種正式的結(jié)案方式。

二是通過協(xié)調(diào)處理糾紛并以原告撤訴的方式結(jié)案。協(xié)調(diào)在立法中并沒有一席之地，《行政訴訟法》關(guān)于撤訴的規(guī)定成為法院在規(guī)范下尋找的表面合法手段?！靶姓V訟的協(xié)調(diào)機(jī)制是在行政訴訟法明令禁止的情況下，地方法院在‘強(qiáng)行政’環(huán)境下的地方性突圍，并最終獲得了最高人民法院的認(rèn)可與推廣。”?于曉虹：《策略性服從——我國法院如何推進(jìn)行政訴訟》，載《清華法學(xué)》2014年第4期。撤訴在行政訴訟中一直具有重要的地位，“在過去三十年中，原告撤訴率經(jīng)歷了兩番大起大落，最高分別達(dá)到57%（1997年）和50%（2012年）”。?何海波：《從全國數(shù)據(jù)看新〈行政訴訟法〉實施成效》，載《中國法律評論》2016年第3期。2015年5月《行政訴訟法》修正實施以來，全國法院一審行政案件撤訴率穩(wěn)定在20%左右。?全國法院一審行政案件撤訴結(jié)案數(shù)量與總體結(jié)案數(shù)量的比例：2015年結(jié)案194772件，撤訴42925件，撤訴率22.04%；2016年結(jié)案225020件，撤訴44303件，撤訴率19.69%；2017年結(jié)案229112件，撤訴47880件，撤訴率20.9%；2018年結(jié)案252355件，撤訴50967件，撤訴率20.28%；2019年結(jié)案284362件，撤訴55049件，撤訴率19.36%。參見最高人民法院公報之司法統(tǒng)計，載最高人民法院網(wǎng)站，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021年10月3日訪問。由于原告撤訴原因多樣，無法探究撤訴案件中有多少是因協(xié)調(diào)所致，但可以肯定的是，撤訴作為訴訟程序終結(jié)的方式之一具有“息訟”的效果，也符合我國“案結(jié)事了”的司法理念和目標(biāo)，反映了法官在化解行政爭議上的努力。

（四）司法建議、典型案例和行政審判白皮書等是提升法院權(quán)威的柔性措施

司法建議具有非強(qiáng)制性、非公開性的特點，可以發(fā)揮判決所無法比擬的柔性優(yōu)勢，“是人民法院審判職能的延伸”。?《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》（法發(fā)〔2007〕10號）。《行政訴訟法》修改前，司法建議僅在行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的情況下適用；法律修改后則擴(kuò)大至規(guī)范性文件不合法、被告無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭等情形。一個不爭的事實是，司法建議的適用逐漸呈常態(tài)化趨勢?！霸咎幱谶吘壔匚坏乃痉ńㄗh制度已經(jīng)上升為行政審判的中心制度?！?章志遠(yuǎn)：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011年第2期。地方法院在實踐中探索出司法建議的升級版即“矛盾協(xié)調(diào)化解建議函”，?前引⑩，第三條（矛盾協(xié)調(diào)化解建議機(jī)制）。發(fā)揮其在化解行政爭議方面的作用。

生效裁判尤其是高級別法院的裁判對下級法院“必然會產(chǎn)生制度性效應(yīng)”。?參見前引?，余凌云文。《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（法發(fā)〔2010〕51號）標(biāo)志著“中國特色案例指導(dǎo)制度初步確立”；2020年7月，《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見（試行）》明確將“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例、最高人民法院發(fā)布的典型案例及裁判生效的案件、本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級人民法院發(fā)布的參考性案例及裁判生效的案件以及上一級人民法院及本院裁判生效的案件”納入類案檢索的必要范圍。最高人民法院發(fā)布的各種類別典型案例中均包括實質(zhì)性解決爭議的個案。一些地方法院亦相繼發(fā)布以實質(zhì)性解決爭議命名的典型類案，例如：2019年5月29日上海高院發(fā)布2018年行政爭議實質(zhì)性解決十大案例；安徽高院2019年發(fā)布了十起、2020年發(fā)布八起實質(zhì)性解決行政爭議典型案例；2020年6月19日河南省濮陽市法院發(fā)布實質(zhì)性化解行政爭議八個典型案例：2020年9月29日南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院發(fā)布實質(zhì)性化解行政爭議十大典型案例。這些典型案例具有示范效應(yīng)，下級法院在面對同類案件時更傾向于選擇協(xié)調(diào)方式處理爭議，以求達(dá)到實質(zhì)解決爭議的效果。

行政審判白皮書近十年在各級法院悄然興起，2009年最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于在全國法院開展行政審判“白皮書”活動的通知》。白皮書的內(nèi)容沒有固定的要求，從各級法院發(fā)布的白皮書來看，基本包括年度行政審判基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、行政訴訟案件特點、行政執(zhí)法存在的問題與建議、未來展望等內(nèi)容，有的白皮書輔之以年度典型案例。“人民法院對行政審判白皮書的重視，既彰顯了回應(yīng)型的司法理念、建構(gòu)了商談型的權(quán)力關(guān)系，也是對執(zhí)政黨所倡導(dǎo)的源頭型治理模式的積極響應(yīng)。”?章志遠(yuǎn)：《我國行政審判白皮書研究》，載《行政法學(xué)研究》2018年第4期。從法院的立場出發(fā)，行政審判白皮書既是對自身行政審判工作的回顧和反思，也是對行政執(zhí)法的建議和倒逼；其誕生之初后一種功能被賦予較高期望，間接發(fā)揮促進(jìn)依法行政、化解行政爭議的作用。

三、踐行實質(zhì)解決行政爭議之手段與行政訴訟的內(nèi)在沖突

法院主動出擊，通過調(diào)解、協(xié)調(diào)等手段以追求爭議的實質(zhì)解決，諸多做法與司法權(quán)本質(zhì)、行政訴訟規(guī)范以及當(dāng)事人訴權(quán)無法相容。

（一）法院主動作為與司法權(quán)本質(zhì)相抵牾

實質(zhì)解決行政爭議中，法院主動攬案、主動建立訴前調(diào)解機(jī)制、主動協(xié)調(diào)等措施最終傷害司法權(quán)的根基。

其一，主動作為與司法權(quán)被動性和中立性特點不符。司法權(quán)本質(zhì)上具有被動性特點，“司法權(quán)消極處事，超然待物，以‘不告不理’為原則，非因訴方、控方請求不作主動干預(yù)”。?孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第8期。這種被動性要求司法機(jī)關(guān)不主動地保護(hù)權(quán)益、不主動地追究違法。為了實現(xiàn)實質(zhì)解決爭議的目標(biāo)，要求法院積極深入群眾宣傳《行政訴訟法》、主動促成當(dāng)事人和解、為滿足當(dāng)事人的要求出謀劃策等做法，違反了司法權(quán)被動和中立性的特征，導(dǎo)致法院不能承受之重，從根本上損害司法權(quán)的公正性。 “協(xié)調(diào)突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機(jī)關(guān)和矛盾的調(diào)和機(jī)關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、改善民生等作用的過程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了審判權(quán)限，很容易偏離中立的立場,違背司法權(quán)的本質(zhì)?！?林莉紅：《論行政訴訟中的協(xié)調(diào)——兼評訴訟調(diào)解》，載《法學(xué)論壇》2010年第5期。

其二，法院主動創(chuàng)設(shè)訴前調(diào)解規(guī)范涉嫌僭越立法權(quán)。訴前調(diào)解非《行政訴訟法》所規(guī)定的法定程序，其他法律中也找不到規(guī)范依據(jù)。地方法院通過發(fā)布司法文件的形式規(guī)定訴前調(diào)解的范圍、程序、效力等內(nèi)容，涉嫌違反《立法法》和《行政訴訟法》，“法院‘積極探索’行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制有違‘法律保留’原則”。?沈?？。骸逗椭C統(tǒng)一的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2007年第6期。此外，訴前調(diào)解附著于訴訟程序前端，但其既不是法院主持下的司法調(diào)解，也不是人民調(diào)解，其性質(zhì)定位不清、功能不明、效力模糊、結(jié)案方式混亂。

其三，主動、深度協(xié)調(diào)導(dǎo)致法院放棄判斷權(quán)?！八痉?quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)?！眳⒁娗耙?，孫笑俠文。協(xié)調(diào)的結(jié)果以原告撤訴的方式結(jié)案，其實質(zhì)是法院主動放棄裁判權(quán)、不對爭議問題發(fā)表意見?！霸凇畬嵸|(zhì)性解決行政爭議’觀念中，司法裁判的重要性程度可能已經(jīng)大大降低了，而尋求當(dāng)事人的撤訴申請作為‘實質(zhì)性’解決行政爭議的手段則成為首選。”章劍生：《行政訴訟“解決行政爭議”的限定及其規(guī)則——基于〈行政訴訟法〉第1條展開的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第4期。過高的調(diào)撤率限制了法律在社會中的應(yīng)有作用，相反卻更加強(qiáng)化了非正式手段解決糾紛的作用。法院“對案件實體判斷的拒絕，實質(zhì)是對司法權(quán)的自我放棄”。黃啟輝：《行政訴訟一審審判狀況研究——基于對40家法院2767份裁判文書的統(tǒng)計分析》，載《清華法學(xué)》2013年第4期。法官放棄裁判權(quán)的同時意味著放棄法律上的是非曲直和黑白判斷，“法官不得不‘和稀泥’，甚至強(qiáng)行要求一方當(dāng)事人做出法外讓步”。劉旺洪：《社會管理創(chuàng)新：法院的職能定位與實踐路徑——兼析能動司法的范圍和限度》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第6期。從個案目標(biāo)和短期效果來看，當(dāng)事人沒有啟動上訴或申訴程序，達(dá)到“案結(jié)事了”的目的；但從法治建設(shè)和長期效果來看，法院不對糾紛從法律視角發(fā)表看法，對案件黑白不做判斷，沒有彰顯法律規(guī)范所追求的社會秩序。

（二）協(xié)調(diào)在行政訴訟中缺乏規(guī)范依據(jù)

協(xié)調(diào)是與行政訴訟相伴而生卻始終沒有正式身份的手段，借助調(diào)解和撤訴登場，但協(xié)調(diào)的范圍與《行政訴訟法》關(guān)于調(diào)解的規(guī)定不符，也因其非正式性無法保障協(xié)調(diào)結(jié)果完全落實：

其一，地方司法文件以調(diào)解之名行協(xié)調(diào)之實。一些地方的司法文件將調(diào)解、協(xié)調(diào)與和解并用，似有意模糊三者的區(qū)別，擴(kuò)大了調(diào)解的法定范圍?！八痉▽嵺`中，協(xié)調(diào)的范圍幾乎沒有限制?！睆埨な馈⒘_重海：《行政案件協(xié)調(diào)解決的調(diào)查與思考》，載中國法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2011/12/id/903.shtml，2021年2月18日訪問?！渡虾Ｊ懈呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機(jī)制的實施意見》第二條第二款規(guī)定，“除《中華人民共和國行政訴訟法》第60條規(guī)定的行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件外，行政爭議多元調(diào)處中心對其他行政案件也可以進(jìn)行協(xié)調(diào)化解”?！渡綎|省高級人民法院關(guān)于建立行政爭議審前和解機(jī)制的若干意見》（魯高法〔2019〕28號）更是明確規(guī)定，和解范圍包括但不限于“法律規(guī)定可以調(diào)解的案件”。《山東省高級人民法院關(guān)于建立行政爭議審前和解機(jī)制的若干意見》（魯高法〔2019〕28號）規(guī)定下列行政案件可以委派“和解中心”先行和解處理：“（1）法律規(guī)定可以調(diào)解的案件；（2）行政相對人要求和解的案件；（3）當(dāng)事人人數(shù)眾多、可能影響社會穩(wěn)定的案件；（4）被訴行政行為一旦被確認(rèn)違法或者撤銷，將給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成重大損失的案件；（5）行政相對人訴訟請求難以得到法律支持，但確有實體權(quán)益需要保護(hù)或者確有其他合理需求需要救濟(jì)的案件；（6）其他通過和解方式處理更有利于實質(zhì)性化解行政爭議的案件。”這種簡單的擴(kuò)大，恐怕不是對法條的誤解?！叭珖鞯胤ㄔ憾荚谛姓V訟中根據(jù)自己的理解進(jìn)行積極探索,對于和解的范圍、程序、規(guī)則以及和解結(jié)果的法律效力，各個法院的認(rèn)識和做法并不完全一致,但只要原被告之間達(dá)成表面上的‘和解’，最終使原告在訴訟程序上撤訴，就算達(dá)到了‘協(xié)調(diào)和解’的目的。”應(yīng)星、徐胤：《“立案政治學(xué)”與行政訴訟率的徘徊——華北兩市基層法院的對比研究》，載《政法論壇》2009年第6期。協(xié)調(diào)作為法定規(guī)范外的手段以司法政策的形式存在，協(xié)調(diào)的范圍超越《行政訴訟法》規(guī)定的“調(diào)解”范圍。提倡人民法院對于行政案件的“協(xié)調(diào)和解”進(jìn)行“積極探索”，會助長法院不嚴(yán)格遵守法律規(guī)定、不依法審判的傾向。

其二，協(xié)調(diào)存在無法保障當(dāng)事人權(quán)益的風(fēng)險。協(xié)調(diào)撤訴表面上符合法律的規(guī)定，實際上則是一種迂回手段。從文書形式來看，協(xié)調(diào)的結(jié)果僅有原告的撤訴申請和法院的準(zhǔn)許撤訴裁定，當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)沒有調(diào)解或和解協(xié)議等文書記載。地方法院“認(rèn)可和解協(xié)議具有行政協(xié)議的性質(zhì)”的做法與《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）的規(guī)定不符。為了解決協(xié)調(diào)結(jié)果缺乏法律效果的問題，地方法院探索出實用的經(jīng)驗：“當(dāng)事人請求確認(rèn)和解協(xié)議效力的應(yīng)當(dāng)變更訴訟請求。人民法院判決確認(rèn)協(xié)議有效，可以在判決書說理部分載明和解經(jīng)過、和解協(xié)議內(nèi)容以及當(dāng)事人申請確認(rèn)協(xié)議效力的要求等，判決書尾部載明當(dāng)事人的上訴權(quán)利。”參見前引?。但上述做法依然超越了《行政訴訟法》的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行立法，協(xié)調(diào)結(jié)果不能以和解協(xié)議的形式記載，一旦被告反悔或?qū)Τ兄Z打折扣，法院只能繼續(xù)斡旋，“以一些‘非強(qiáng)制’的手段督促行政機(jī)關(guān)履行，而另一方面對原告因此而喪失的再次起訴權(quán)利，在救濟(jì)方面還相對滯后，行政協(xié)調(diào)最終的社會效果很難體現(xiàn)出來?！眳⒁娗耙?，張坤世、羅重海文。

（三）片面追求低上訴率與當(dāng)事人的訴權(quán)相悖

盡管對行政訴權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識存在諸多理論紛爭，參見梁君瑜：《行政訴權(quán)本質(zhì)之辨：學(xué)術(shù)史梳理、觀念重構(gòu)與邏輯證成》，載《政治與法律》2017年第11期。晚近學(xué)者多從基本人權(quán)屬性論證訴權(quán)。吳英姿：《論訴權(quán)的人權(quán)屬性：以歷史演進(jìn)為視角》，載《中國社會科學(xué)》2015年第6期。訴權(quán)具體表現(xiàn)為起訴權(quán)、上訴權(quán)和申訴權(quán)，訴前調(diào)解、調(diào)撤率與當(dāng)事人的訴權(quán)之間存在矛盾。

其一，訴前調(diào)解程序妨礙當(dāng)事人接近司法。當(dāng)事人起訴對應(yīng)法院的受理（或不受理），一旦起訴符合法定條件，依法進(jìn)行審理和裁判就是法院的義務(wù)。然而，實踐中法院“收到行政案件后，應(yīng)當(dāng)首先審查是否符合先行和解處理案件范圍，需要和解的應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。當(dāng)事人同意和解的案件，參照民事訴前調(diào)解的做法，立‘訴前調(diào)行’字案號……”。參見前引?。雖然訴前調(diào)解以當(dāng)事人同意為前提、以“訴調(diào)銜接”為保障，但事實上在法定起訴條件外增設(shè)了程序，限制了當(dāng)事人接近司法和獲得裁判的權(quán)利。有學(xué)者將訴前調(diào)解視作訴權(quán)啟動時機(jī)的延遲，“對訴權(quán)發(fā)動的方式和時機(jī)作一定處分”，蔣成旭：《行政訴權(quán)處分的司法審查——以行政審判中的息訴承諾為例》，載《法學(xué)家》2019年第5期。并沒有從根本上剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)。當(dāng)事人起訴案件已經(jīng)進(jìn)入訴訟系屬，通過地方法院司法文件設(shè)立的訴前調(diào)解程序使案件再回到調(diào)解狀態(tài)，既不符合《行政訴訟法》規(guī)定的程序，也有拒絕裁判之嫌，“存在法院借機(jī)規(guī)避合法性審查的風(fēng)險”。參見前引①，章志遠(yuǎn)文。

其二，將調(diào)撤率作為衡量行政爭議是否得到實質(zhì)解決的標(biāo)準(zhǔn)，易導(dǎo)致當(dāng)事人訴權(quán)行使的隱性限制和污名化。近五年，全國行政訴訟案件上訴率基本接近50%，行政案件上訴率=二審收案數(shù)量÷一審結(jié)案數(shù)量。全國一審行政案件2015年二審收案77988件，一審結(jié)案198772件，上訴率39.23%；2016年二審收案104836件，一審結(jié)案225020件，上訴率46.5%；2017年二審收案108099件，一審結(jié)案229112件，上訴率47.18%；2018年二審收案124806件，一審結(jié)案251355件，上訴率49.65%；2019年二審收案139153件，一審結(jié)案284362件，上訴率48.94%。參見最高人民法院公報之司法統(tǒng)計，載最高人民法院網(wǎng)站，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021年10月7日訪問。結(jié)合前述一審行政案件撤訴率20%的結(jié)論，實際上訴率應(yīng)當(dāng)更高，似乎說明“一審裁判在及時消弭行政糾紛上還有待改進(jìn)……居高不下的上訴率也是對一審裁判公正性的質(zhì)疑”，何海波：《困頓的行政訴訟》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第2期。實質(zhì)解決爭議的成效并不明顯。行政訴訟建立在對抗型法律關(guān)系之上，相較于民事訴訟而言，當(dāng)事人更傾向于上訴。當(dāng)事人上訴與一審裁判的正確性之間沒有必然的因果關(guān)系；訴訟不是萬能的，社會轉(zhuǎn)型時期歷史遺留問題造成的利益糾葛并非法院能徹底解決。從“當(dāng)事人上訴”這一表象得出“爭議沒有實質(zhì)解決”的結(jié)論蘊(yùn)含這樣的邏輯思維：上訴是不好的。因而過分強(qiáng)調(diào)服判息訴將導(dǎo)致上訴權(quán)行使的污名化。

其三，將服判息訴率作為衡量行政爭議是否得到實質(zhì)解決的標(biāo)準(zhǔn)，必然延伸到對法官裁判的考核和評價。“結(jié)合案件結(jié)案方式、服判息訴率、工作量、審判效率等數(shù)據(jù)，綜合性評價法院實質(zhì)性解決行政爭議的效果。高院在年底各項考核獎勵工作中，根據(jù)工作實際，對中院、基層法院開展行政爭議實質(zhì)性解決工作分別進(jìn)行考核，作為法院集體、個人評先評優(yōu)的重要依據(jù)?！眳⒁娗耙?，第十五條?？冃Э己藢ⅰ胺邢⒃V率”轉(zhuǎn)化為對法官的壓力。考核指標(biāo)是指揮棒，一審程序中法官必然想盡辦法協(xié)調(diào)和解，減少上訴率。如此，法官審判考慮的不再僅僅是法律規(guī)定和案件事實，還包括案件的社會效果、當(dāng)事人息訴服判率等諸多法外因素，甚至替雙方當(dāng)事人尋找糾紛解決方案，給法官帶來不能承受之重負(fù)。

四、實質(zhì)解決行政爭議與行政訴訟的制度調(diào)和

實質(zhì)解決行政爭議是國家政策在司法場域的表達(dá)，存在欠缺規(guī)范依據(jù)、過度適用甚至偏離法治軌道的危險。但不可否認(rèn)，追求爭議的實質(zhì)性解決對于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有積極作用，因此簡單的肯定或否定都失之偏頗，而應(yīng)恰當(dāng)糾偏和修正。

（一）訴前調(diào)解改造為行政調(diào)解

案件進(jìn)入訴訟后再轉(zhuǎn)入“訴前”調(diào)解，是糾紛解決途徑的回轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有的訴前調(diào)解存在缺乏法律依據(jù)、侵犯原告訴權(quán)、適用范圍模糊等諸多盲點，“訴前調(diào)解合法性補(bǔ)強(qiáng)”參見前引?，章志遠(yuǎn)文。的思路不能從根本上解決問題?；诙嘣姓m紛解決機(jī)制系統(tǒng)化的思路，應(yīng)改造現(xiàn)有的訴前調(diào)解制度，確立為一種行政主導(dǎo)的非正式糾紛解決途徑。“多元”行政糾紛解決機(jī)制，既包括調(diào)解、和解、溝通等合意型手段，也涵蓋行政復(fù)核、行政申訴、行政復(fù)議和行政訴訟等決定型手段。各種糾紛解決途徑之間是相互協(xié)調(diào)的良性關(guān)系：“調(diào)解是過濾器和分流器，行政復(fù)議是主渠道，行政訴訟是最后的防線，信訪是補(bǔ)充?！眲⑤贰⒓t星：《行政糾紛解決機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第4期。

將訴前調(diào)解改造為行政主導(dǎo)的非正式糾紛解決途徑，可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭議中的作用?！靶姓{(diào)解比司法更容易綜合考量法律、政策、專業(yè)技術(shù)問題以及個案特殊情況，及時提出合理的糾紛解決方案，實質(zhì)性化解民事糾紛及行政爭議，最大限度在行政系統(tǒng)內(nèi)盡早消除爆發(fā)群體性事件的穩(wěn)定風(fēng)險，彌補(bǔ)訴訟機(jī)制、人民調(diào)解、司法調(diào)解的局限性?！蓖趼敚骸蹲鳛樵V源治理機(jī)制的行政調(diào)解：價值重塑與路徑優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2021年第5期。改造的具體方案：首先，從名稱上改訴前調(diào)解為行政調(diào)解，將其與訴訟剝離，實現(xiàn)去訴訟化。其次，調(diào)解的程序規(guī)范應(yīng)制定法律或行政法規(guī)，“在立法尚不完全成熟時，可以先由國務(wù)院制定《行政調(diào)解條例》，待條件成熟時再由全國人大常委會制定專門的《行政調(diào)解法》”。參見前引，王聰文。再次，調(diào)解組織的設(shè)置應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會主體以調(diào)解員的身份參與。復(fù)次，行政調(diào)解是非正式糾紛解決途徑，當(dāng)事人可以在訴前自由選擇是否申請調(diào)解。最后，調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，無論是否調(diào)解成功，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)都可以起訴。

（二）回歸行政訴訟解決爭議之立法目的

2014《行政訴訟法》修改后將“解決行政爭議”作為立法目的之一，“旨在進(jìn)一步強(qiáng)化通過行政訴訟化解行政糾紛的作用”。全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著：《〈中華人民共和國行政訴訟法〉解讀》，中國法制出版社2014年版，第4頁。司法或者訴訟的基本含義和功能就是解決糾紛或者說解決社會沖突，解決爭議是我國行政訴訟首要和第一層次的立法目的；行政訴訟更高的目標(biāo)追求是監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利。以調(diào)撤率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的行政爭議實質(zhì)性化解，將行政爭議的實質(zhì)性解決作為行政審判的中心目標(biāo)，王彥、李桂紅：《行政審判實質(zhì)性解決糾紛的價值與目標(biāo)》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2011年第2期。不再將合法性判斷視為行政訴訟的核心使命，顛倒了行政訴訟三重立法目的的相互關(guān)系?！爱?dāng)事人之間爭議的實體糾紛，在訴訟程序中通過各種非正式的，沒有程序保障的方式得以化解……使得行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)之目的難以實現(xiàn)，制約行政權(quán)的功能未得彰顯?！眳⒁娗耙?，黃啟輝文。

行政訴訟是法院運(yùn)用司法權(quán)解決行政爭議的訴訟程序制度?！霸V訟制度是專門用來解決社會糾紛，并且借此實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他法律目的的一種法律機(jī)制?！狈缌x主編：《訴訟原理》，法律出版社2003年版，第551頁。行政訴訟作為一種糾紛解決機(jī)制昭顯了解決爭議之意，裁判結(jié)果既是爭議解決的法律效果也是社會效果。“從實質(zhì)法治的立場出發(fā)，司法活動不存在兩種效果，只有一種效果，那就是法律效果；司法活動所追求的法律效果，內(nèi)在地包含了社會效果的考量?！焙魏２ǎ骸秾嵸|(zhì)法治——尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第185、186頁。解決行政爭議不同于實質(zhì)解決行政爭議，后者作為一項司法政策，意涵寬泛、以協(xié)調(diào)為主要手段、以調(diào)撤率為衡量標(biāo)準(zhǔn)。地方法院司法實踐應(yīng)回歸行政訴訟的立法規(guī)范，發(fā)揮司法權(quán)“解決行政爭議”之功效。如此，無需在法律規(guī)范外強(qiáng)調(diào)實質(zhì)解決行政爭議之目標(biāo)。

（三）法院充分行使審判權(quán)，彰顯法律效果

實質(zhì)解決行政爭議應(yīng)是“通過行政訴訟在法律上對所爭議事項有一個明確的說法，明斷是非。不僅為當(dāng)事人解決個案爭議提供標(biāo)準(zhǔn)，也為社會其他人處理同類問題樹立標(biāo)桿?！眳⒁娗耙?，江必新文。將協(xié)調(diào)和解作為實質(zhì)解決行政爭議的主要手段，不僅沒有達(dá)到目的，反而背道而馳。

一方面，法院充分行使審判權(quán)，不應(yīng)將協(xié)調(diào)擺在前面?！胺沙绦虻哪繕?biāo)應(yīng)當(dāng)不僅包含解決糾紛，而且包括實施法律，乃至包括實施國家政策?！盵美]米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡：《司法和國家權(quán)力的多種面孔》，鄭戈譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第131、135頁。通過協(xié)調(diào)，只部分實現(xiàn)了解決糾紛的目的，忽視了實施法律的更高層次功能。法院的職能是通過法定的方式解決糾紛，法院有且只有依法裁判的權(quán)力，依法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益就是從法律上化解了糾紛。案結(jié)事不了的根源，既有法律本身的原因也有法外因素。如果法院不能依法裁判案件，訴訟結(jié)果與當(dāng)事人的合法預(yù)期不符，當(dāng)事人或者認(rèn)為法院枉法裁判，并傾向于利用更高級的訴訟程序支持自己的主張；或者對法院喪失信心和信任，從根本上損害司法權(quán)威。訴訟程序本身就是一種對抗機(jī)制，當(dāng)事人對這種法律效果是否接受并非法院能左右?！皬漠?dāng)事人認(rèn)同裁判的角度說，在過程和結(jié)果兩個方面體現(xiàn)法律上的公平與正義，當(dāng)事人才愿意接受法院的判決，放棄爭議；從國家治理社會角度說，通過司法公正解決糾紛，才能在社會確立規(guī)則意識，發(fā)揮法律和司法的社會控制與社會整合功能。”參見前引，吳英姿文。

另一方面，法院充分行使審判權(quán)，應(yīng)對爭議問題和案件焦點作出明晰的判斷和充分說理。法院放棄或部分放棄裁判權(quán)，意味著放棄對糾紛的徹底解決，實質(zhì)解決行政爭議更無從談起。法官在個案中的退縮表現(xiàn)在：第一，行政行為違法應(yīng)當(dāng)被撤銷的法定理由有六項，違法的行政行為可能存在不止一項違法事由，法院只認(rèn)定其中一種或部分情形，對其他情形不予表態(tài)。第二，在撤銷判決與變更判決之間，法院傾向于選擇撤銷判決，變更判決處于“備而不用”的狀態(tài)。第三，行政機(jī)關(guān)不履行或者怠于履行法定職責(zé)，經(jīng)過訴訟程序已經(jīng)查清應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的具體內(nèi)容，但法院對于重新作出行政行為的具體細(xì)節(jié)不愿過多闡述。第四，基于維護(hù)社會穩(wěn)定和服務(wù)大局等政治考量放任違法行政行為。面對政策性強(qiáng)、涉及利益較大的案件，如果撤銷或確認(rèn)違法，將與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和地方政府特定時期的政策目標(biāo)不符；出于維護(hù)社會穩(wěn)定和支持政府的目的，“違心遷就、違法辦案，損害當(dāng)事人的利益”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法〔2008〕125號）要求各級人民法院“切實解決應(yīng)當(dāng)撤銷違法行政行為而違心遷就、違法辦案，損害當(dāng)事人利益的問題”。法院裁判不到位是造成案結(jié)事不了的原因之一，法院充分運(yùn)用裁判權(quán)明理釋法，才能“追根溯源化解難題”，達(dá)到實質(zhì)解決爭議的目標(biāo)。

（四）修改立法為協(xié)調(diào)設(shè)置出口

行政訴訟三十余年的實踐表明，雖然立法不承認(rèn)協(xié)調(diào)，但實踐廣泛應(yīng)用，各方積極參與并承認(rèn)其并不違法。與其放任這種情況蔓延，不如正視現(xiàn)實，客觀看待協(xié)調(diào)的實際作用，將其納入立法規(guī)范，有條件地予以承認(rèn)。協(xié)調(diào)作為法院的一種工作方法與現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)范沒有表面的沖突，且得到各種司法文件、司法政策、正式講話的肯定和鼓勵，突出的問題是協(xié)調(diào)結(jié)果在現(xiàn)行立法中找不到出口?；诂F(xiàn)實考量，建議修改《行政訴訟法》，有條件地承認(rèn)協(xié)調(diào)，為其設(shè)置合理的出口。實務(wù)部門提出構(gòu)建有中國特色的行政訴訟協(xié)調(diào)制度，“人民法院在審理行政案件過程中，可以根據(jù)自愿、合法的原則，對該行政糾紛的解決方法進(jìn)行協(xié)調(diào)”。參見前引，張坤世、羅重海文。上述思路沒有明確協(xié)調(diào)結(jié)果在立法中如何體現(xiàn)。對此，可通過中止訴訟的方式，改變“協(xié)調(diào)”在立法和實踐中無法可依的狀態(tài)。修改的具體思路是，在《行政訴訟法》中增設(shè)相關(guān)條款，規(guī)定“當(dāng)事人達(dá)成合意可申請中止訴訟”。中止訴訟后，設(shè)置一定期限的觀察期，避免協(xié)調(diào)后行政機(jī)關(guān)不遵守承諾導(dǎo)致當(dāng)事人喪失訴權(quán)，即“任何一方當(dāng)事人在中止訴訟后四個月內(nèi)，可以申請繼續(xù)訴訟；當(dāng)事人在中止訴訟后四月內(nèi)沒有繼續(xù)申請訴訟的，視為撤訴”。中止訴訟是當(dāng)事人處分自己訴訟權(quán)利的行為，不受特定范圍的限制，如此可以為協(xié)調(diào)在立法中確立正式的身份。

結(jié)語

基于法律規(guī)范和現(xiàn)實需求而誕生的實質(zhì)解決行政爭議，是法院響應(yīng)政治號召、回應(yīng)社會需求的司法應(yīng)對策略。追求爭議的實質(zhì)性解決本無可厚非，但實現(xiàn)這一目標(biāo)的部分創(chuàng)新性手段則偏離法治軌道。為此，一方面應(yīng)肯定法院的實踐探索，爭取黨委和人大支持、借助輔助手段彰顯行政訴訟效用等做法是現(xiàn)行規(guī)范下的有效手段；另一方面，也應(yīng)對深度協(xié)調(diào)、訴前調(diào)解等方式予以及時糾偏，避免手段與目標(biāo)相悖。在追求實質(zhì)性解決行政爭議的同時，必須遵循司法權(quán)的本質(zhì)和基本規(guī)律，重視對公民、法人和其他組織訴權(quán)的保護(hù)，如此才能實現(xiàn)司法權(quán)的良性運(yùn)作，有機(jī)融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。