郭勝豪

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

鄒逸麟曾說，要了解中華民族的歷史，就必須首先了解黃河流域的歷史，而要了解黃河流域的歷史，自然就離不開黃河的歷史。黃河，不只是自然地理意義上的一條河流，還承載著深厚的政治文化意義。作為中華民族的“母親河”，她哺育了中華文明。但同時，她以“善淤、善決、善徙”著稱，向有“三年兩決口，百年一改道”之說，給沿岸人民的生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p害。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于黃河水災(zāi)的研究成果主要包括以下幾個方面：一、對黃河水災(zāi)自身的研究，多集中于災(zāi)害的成因、特點、危害、影響以及政府和社會的災(zāi)后賑濟(jì)等方面[1-5]。二、對黃河治理問題的研究，多集中于治河體制、治河人物、治河技術(shù)等方面[6-8]。三、對黃河水災(zāi)與經(jīng)濟(jì)、政治、社會以及人口流動之間關(guān)系的研究[9-11]。其中，關(guān)于外國人對黃河事務(wù)參與的討論多側(cè)重于對外國專家的聘請和對外國技術(shù)的應(yīng)用等方面。至于，對位于黃河入?？诘睦蚩h所受黃河侵?jǐn)_及其應(yīng)對的研究更是少之又少。

鴉片戰(zhàn)爭以降，由于內(nèi)憂外患，清政府疏于治理，黃河水患非常嚴(yán)重。尤其1855年，黃河于河南蘭陽銅瓦廂決口后“北徙，經(jīng)直隸之東、長、開等處，山東之濮、范、壽等處，至張秋鎮(zhèn)入大清河，循途歸?！盵12]73，是為歷史時期的第六次大規(guī)模改道。由于河道狹窄，地勢平坦，加之海水的頂托作用，位于黃河入海口地區(qū)的利津縣遂“以一縣之壤，地納千里之洪波”[12]73，受災(zāi)尤為頻繁嚴(yán)重。1921年7月，黃河在利津縣宮家壩處決口，口門甚寬，需款甚巨，政府無力修堵。面對堵口工程，美商亞洲建業(yè)公司意欲涉足，并成功與北洋政府達(dá)成協(xié)議，承包宮家壩決口堵筑工程。在工程施工過程中，亞洲建業(yè)公司將我國傳統(tǒng)的治河方法與西方先進(jìn)的治河技術(shù)相結(jié)合，推動了我國黃河治理事業(yè)的發(fā)展。外商包修與河工新法應(yīng)用是近代以來歷次黃河決口后所采取應(yīng)對措施中的兩大亮點。

筆者擬以位于黃河入?？诘睦?、黃河治理史上罕見的完全由外商包修的宮家壩堵口工程和河工新法“平堵法”為討論對象，對民國初期政府應(yīng)對黃河水災(zāi)和外國人全方位系統(tǒng)性參與治黃工程進(jìn)行深入考察，以豐富學(xué)界相關(guān)研究。

一、宮家決口概況

1855年，黃河在河南銅瓦廂決口，從山東奪大清河河道，最后自利津縣入海。近代山東境內(nèi)，從1855年至1938年，黃河共行水83年。其中，黃河有57年發(fā)生決溢，共計決溢377處，共決口門424個。自1883年利津縣沿黃河修建官堤至1938年間，黃河在利津縣境內(nèi)共決溢70處，共決口門83個。[13]79宮家決口是其中之一。

1921年7月19日黃河利津段宮家壩決口。黃河水分兩股，一股從決口處直沖西北，漫流數(shù)縣，“從決口之處起，西至濱縣城西之二十里，北至利津之鹽窩，西北至沾化之江河口一帶，幅員五百余里，一片汪洋，一望無際”[14]。另一股雖仍在原河道內(nèi)流淌，但水量已不及原來的三分之一。內(nèi)務(wù)部調(diào)查人員認(rèn)為，降雨量過大引起的黃河水量陡增和治河經(jīng)費連年積欠導(dǎo)致的河工開展不及時、防洪抗險準(zhǔn)備不足是導(dǎo)致此次決口的主要原因。[15]11根據(jù)山東賑災(zāi)公會代表賈鴻賓的描述，“黃河下游利津?qū)m家決口，被災(zāi)者利津、沾化、濱縣、無棣四縣”，受災(zāi)總?cè)丝诩s25萬人。[16]受災(zāi)民眾除遷徙他處躲避水災(zāi)者外，“其無家可歸露營大堤者約六萬余人，饑餓呼號，餐風(fēng)飲雨”[17]257。

宮家決口剛開始時口門規(guī)模尚小，僅有七八丈之寬。但由于修堵不及時，“向西漸刷漸寬，致河套李家等處亦完全沖去，直至楊家附近始盤筑里頭，而大溜亦遂側(cè)注西邊，其以東一帶反見淤墊，計東西兩壩之間共距五百三十余丈”[15]113。時人感嘆“其初口門雖僅寬五丈，隨時沖刷，不過數(shù)日，增至一里有余。然當(dāng)時能集工費十萬元，則堵筑尤可施。惜乎失此不圖，終成大害”[18]。

二、政府與民間的籌堵及困境

宮家決口發(fā)生時擔(dān)任山東督軍兼省長的是田中玉，從1921年7月決口發(fā)生至1923年2月，由田中玉督辦宮家決口堵合事務(wù)。[19]1922年10月熊炳琦擔(dān)任山東省省長后，因為河工本屬民政，所以他開始以省長身份參與宮家決口堵合事務(wù)。1923年2月，宮家決口堵合事務(wù)改由熊炳琦督辦。[20]

(一)政府的應(yīng)對

決口發(fā)生后，利津縣努力進(jìn)行自救，籌集了一定的錢款，“公私急賑不下數(shù)萬元，但杯水車薪，不過稍盡人力”[17]258，于事無補。利津縣知事姚祖訓(xùn)向山東省公署發(fā)電報報告災(zāi)情，請求省署迅速撥發(fā)救災(zāi)物資，賑濟(jì)災(zāi)民。田中玉認(rèn)為宮家壩是黃河下游河防的要害之地，且災(zāi)情較為嚴(yán)重。因此盡管“省庫奇絀”，他還是命令時任河務(wù)局局長勞之常“暫由賑務(wù)處墊洋五千元……前往該縣施放急賑”。[14]同時田中玉向財政部請求撥款援助。中央政府雖然意識到任由決口發(fā)展后果的嚴(yán)重性，但同樣苦于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，無款撥付，一籌莫展，只能責(zé)令山東省公署自行就地籌款，堵合決口。山東省公署“迭次估價，均以工巨款艱，猝難興辦”[17]259，遲遲沒有動工。不過在社會各界的呼吁和壓力下，為早日修堵決口，避免災(zāi)情進(jìn)一步惡化，山東地方政府還是采取一系列措施籌集治河經(jīng)費。

1.河工附捐田中玉仿效濮工附捐先例，采取地丁加征和鹽斤加價兩項措施。他未經(jīng)省議會批準(zhǔn)，以山東督軍兼省長的身份發(fā)布省令，規(guī)定“自民國十一年上忙起，凡完納縣衛(wèi)地丁錢糧，隨繳河工附稅百分之十。……就食鹽之戶攤征工捐，于原售鹽價外，每斤加收大洋四厘，名曰鹽斤”[21]。兩項措施都是直到河工經(jīng)費結(jié)清時停止。田中玉此舉招致一片反對聲。名義上對省內(nèi)財政問題擁有決定權(quán)的山東省議會明確表示了抵制，議員們聯(lián)名向大總統(tǒng)、國務(wù)院等發(fā)電報抗議，稱“省令加稅加捐，又將丁漕預(yù)征一年。東民何辜受此荼毒，似此違法罔利，議員等一息尚存，誓不承認(rèn)”[22]。希望中央下令廢除田中玉的命令。

2.交通附捐1921年10月25日內(nèi)政部答應(yīng)從交通附捐中撥款六十萬元用于修堵宮家決口，1922年9月14日再次答應(yīng)撥款一百萬元。并且同意“將魯境交通機(jī)關(guān)附收賑捐全數(shù)徑解省庫，并先照一百萬元之?dāng)?shù)由各關(guān)局設(shè)法預(yù)墊”[23]。但最終只籌集到十四萬三千四百余元，與計劃中的一百萬元相去甚遠(yuǎn)。

3.鹽署協(xié)款此項措施是山東省公署在鹽稅附捐被否決之后提出的替代措施，提請中央指定劃撥盈余鹽款?！柏敳葵}署允撥協(xié)款年額四十萬元?！盵23]但這筆款項只劃撥交付了十萬元，剩余錢款并未再撥，最終也不了了之。

4.河工獎券為面向社會籌集資金，拓寬集資渠道，在山東省公署一再申請后，國務(wù)院同意在上海等地發(fā)行面值共計二十四萬元的河工獎券。但該項措施還沒來得及實行就由于中央決定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一停止發(fā)行獎券而被廢除。

5.海關(guān)附稅余款為籌集資金，山東省公署也曾通過外交部申請借用海關(guān)附稅余款?！皩m家河工一案尚未照會使團(tuán)，愿擬請撥之款系三十六萬元……此次本處擬撥山東宮家壩河工三十六萬元……總數(shù)并未溢出八十萬元以外，當(dāng)然足敷應(yīng)用……請貴部仍查照本處前咨照會使團(tuán)轉(zhuǎn)知總稅務(wù)司迅予撥賑，至宮壩河工經(jīng)費一案亦應(yīng)請由貴部行知使團(tuán)，使其同意相應(yīng)咨復(fù)，查照辦理?！盵24]也是無果而終。

以上措施均由田中玉負(fù)責(zé)實施，所籌集款項多被他挪作軍費和用于賄選山東省議會議員。

(二)民間的應(yīng)對

決口發(fā)生后，為爭取各方支持，籌款賑災(zāi)，“災(zāi)民公推紀(jì)鶚元、任道遠(yuǎn)代表災(zāi)情赴濟(jì)南、天津、北京、保定，到處奔走，呼吁賑款，請求堵口”[17]258。由于工程浩大，需款甚多，宮家決口堵筑工程數(shù)次易手，久拖不決，遲遲不能動工?？陂T也隨著時間的推移日益擴(kuò)大，災(zāi)情日趨嚴(yán)重，災(zāi)區(qū)民怨沸騰，報紙也奮力疾呼，替災(zāi)民發(fā)聲，“冬令將屆，災(zāi)民痛苦，日甚一日，期盼堵口，望眼欲穿，深望當(dāng)?shù)酪悦衩鼮橹亍盵25]。同時大量災(zāi)民自發(fā)前往省城濟(jì)南請愿。

各種民間組織也十分踴躍。天津萬字會是一個慈善組織，曾派員到宮家實地勘察，希望包辦堵口工程，宣稱“余來此估工，系為慈善團(tuán)體萬字會所托，既非山東政府委派，亦非武屬紳民請求，本良心之寄托，行慈善之事業(yè)。但使宮壩堵口，拯救一方難民，吾等之志愿足矣。如有存絲毫權(quán)利心者，神不佑我”[26]。但由于當(dāng)時政府已經(jīng)與亞洲建業(yè)公司進(jìn)行談判，天津萬字會最終沒有成功。利津地方鄉(xiāng)紳民眾也自發(fā)組織成立了宮家堵口促進(jìn)會。“一方面向當(dāng)局請愿進(jìn)行堵口；一方面延訪公正鄉(xiāng)耆，及富有河工之專門學(xué)識者，規(guī)定工程詳章，為官府襄助，勢必達(dá)到口門堵合而后已?！盵27]這推動了宮家決口堵筑工程的開展。

雖然政府與民間都采取了一些措施試圖堵口，但由于籌款緩慢，修堵不及時，導(dǎo)致決口口門刷寬，堵筑工程難度加大，所需治理經(jīng)費也隨之水漲船高，最后竟達(dá)到驚人的數(shù)目?！皩m家于十年七月漫溢決口,初僅七八丈。未及數(shù)月，沖刷至二百余丈，經(jīng)河務(wù)局勘估，需費三百六十余萬元。兼旬之間，又沖至五百余丈，經(jīng)局復(fù)估需費五百七十余萬元。經(jīng)省署派員切實復(fù)位，仍需四百數(shù)十萬元”。[23]無論是北京中央政府還是山東省地方政府，都無力承擔(dān)如此巨額的費用。而此時剛成立不久的亞洲建業(yè)公司迫切希望發(fā)展其在華業(yè)務(wù)，宣稱“敝公司怡人類互助之天職，本其所具科學(xué)之知識以極廉代價從事修堵”[28]，希望承包宮家決口堵筑工程。

三、美商亞洲建業(yè)公司的承包訴求與合同簽訂

晚清時，大量西方人來到中國，他們對黃河的探索也隨之展開。起初，對黃河感興趣的西方人多是地質(zhì)學(xué)家及旅行家，他們探尋黃河之源流及其流域之形勢的記述頗多，如Baron von Richthofen的《中國著名工程論》，Pumpelly的《考察黃河紀(jì)》，Ney Elisa、Kingsmill、Morrison的《新黃河紀(jì)》，W.F.Tyler的《考察黃河報告書》等。[29]隨著西方人對黃河尤其是黃河水災(zāi)認(rèn)知的進(jìn)一步加深，他們的訴求也在發(fā)生變化，“起初意在發(fā)展航運拓展貿(mào)易，后從鄭州堵口工程中看到商機(jī)又轉(zhuǎn)為尋求介入治河工程以進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移與資本輸出”[9]。但西方人對黃河治理的介入是有限的，中國政府一直將這種介入限制在有限的技術(shù)采納和專家聘用范圍內(nèi)。而宮家決口堵筑工程完全由外商承包，在我國黃河治理史上實屬罕見。

承包該工程的亞洲建業(yè)公司由美國建業(yè)公司投資創(chuàng)辦，美國建業(yè)公司總部位于紐約，以基礎(chǔ)工程建設(shè)聞名。他們比較早的注意到中國廣闊的建筑市場前景[30]，并于1921年委派前美國駐北京大使館商務(wù)參贊衛(wèi)琛來華主持公司業(yè)務(wù)，投資創(chuàng)立亞洲建業(yè)公司，辦公場所位于上海廣東路三號，在美國駐上海領(lǐng)事館注冊。并在北京、上海、濟(jì)南等地設(shè)立事務(wù)所拓展業(yè)務(wù)，承辦橋梁、水廠、鐵路、水利、運河、公路等一切建筑工程。[31]除承包宮家決口堵筑工程外，亞洲建業(yè)公司還承包過濟(jì)曹路工[32]、成渝馬路[33]、南京市政及自來水[34]等工程。公司經(jīng)理衛(wèi)琛還通過在報紙發(fā)表文章等方式擴(kuò)大影響力和知名度[35]，并于1924年當(dāng)選美國商會董事[36]。

1922年2月，經(jīng)時任山東省河務(wù)局局長勞之常介紹，亞洲建業(yè)公司提議包修宮家決口，并承諾在當(dāng)年大汛來臨之前竣工，商定的包修費用為九十五萬元，定于2月10日簽訂合同。[37]但由于山東省公署無法在規(guī)定期限內(nèi)找到擔(dān)保銀行，加之有人認(rèn)為“九十五萬元尚不足秸料一項之用”[38]，對亞洲建業(yè)公司并不信任，雙方未達(dá)成最終合意。亞洲建業(yè)公司代表走后，山東各界認(rèn)為既然與外商難以達(dá)成合意，還不如由山東省河務(wù)局按照外商的施工計劃和九十五萬元的預(yù)算著手修筑施工，所需款項由濟(jì)南各銀行、商會、財政廳、鹽署和軍政界人物以個人名義籌集。就在該方案敲定后不久，教會一陶姓牧師經(jīng)過一番斡旋又將亞洲建業(yè)公司代表邀請至濟(jì)南，3月14日至15日，山東省公署與亞洲建業(yè)公司商定擔(dān)保事宜。但亞洲建業(yè)公司認(rèn)為只有在對決口進(jìn)行實地勘察之后才能對工程質(zhì)量做出保證，并且時間緊迫，汛期前不能保證完工，不愿再次承辦。雙方再次不歡而散。繼而，有人提出單獨聘請亞洲建業(yè)公司工程師主持堵口工程，未獲各界多數(shù)支持。3月18日，各界再次召開會議，又一次公推河務(wù)局局長勞之常承辦堵口工程。勞之常聲稱，這是河務(wù)局和他本人義不容辭的責(zé)任，但需省署書面保證，如果他辦理不妥將不負(fù)責(zé)任，并允許他用工程款來以工代賑。雙方多次磋商未果。由于黃河汛期到來，加之此時奉直失和，時局動蕩，金融不穩(wěn)，該項提議也未實質(zhì)開展。[39]

11月13日，經(jīng)過華洋義賑會和美國領(lǐng)事居中溝通協(xié)調(diào)，山東省公署再次與亞洲建業(yè)公司經(jīng)理衛(wèi)琛、總工程師塔德進(jìn)行談判。[40]11月20日，雙方最終以一百五十萬元達(dá)成宮家決口堵筑工程包修協(xié)議，簽訂合同。合同規(guī)定了山東省公署與亞洲建業(yè)公司的權(quán)利義務(wù)，對雙方責(zé)任做了明確劃分。在工程項目、工程價款的給付時間和方式、工人招募方式、工程質(zhì)量擔(dān)保等方面的規(guī)定尤其詳細(xì)。[17]260-269

雖然宮家壩堵口工程由亞洲建業(yè)公司包修，但由于投資巨大，山東省公署對此十分關(guān)注，擔(dān)心開工之后功虧一簣，“本省財政河工從此益不能再振”[23]。因此合同規(guī)定，亞洲建業(yè)公司包辦決口堵筑工程，負(fù)責(zé)工程的主體項目，山東公署負(fù)責(zé)“合同以外關(guān)于堵口應(yīng)辦之事項……如購地遷民、調(diào)查宣論、測量繪圖、彈壓交涉以及考察料物、監(jiān)視工作等事”[41]23，承擔(dān)對工程的保護(hù)及協(xié)助維持之責(zé)。為此山東省公署“于省署設(shè)籌備處綜籌全工計劃，于河務(wù)局設(shè)監(jiān)理處督飭全工進(jìn)行，于宮口工次設(shè)駐工辦事處，派王露洪為委員長就近查察，逐日呈報，并以全力會合地方官紳為公司輔助”[17]276。利津?qū)m家壩堵口駐工辦事處制定了《分派職員視察工料辦法》《分派軍警彈壓工人辦法》《引河購地辦法》《遷民辦法》《維持糧價銀價辦法》《組織衛(wèi)生隊檢查糧米辦法》《勸論工頭工人辦法》等一系列配套規(guī)定，協(xié)助工程的有序開展。此外，駐工辦事處還監(jiān)視工務(wù)的進(jìn)行情況，在亞洲建業(yè)公司施工辦法不合理時，駐工辦事處可以隨時提出忠告，與公司協(xié)商并呈請監(jiān)理處核實辦理。這樣，既充分保障尊重了亞洲建業(yè)公司作為承包方的施工自主權(quán)，為工程的順利開展提供支持，又能很好地起到監(jiān)督作用。

在與亞洲建業(yè)公司簽訂150萬元的包工承攬合同后，省長熊炳琦主要依靠向銀行借款和華洋義賑會的捐贈籌足資金?！捌渲幸话偈娜f元由魯省長籌募，余三十六萬由華洋義賑會捐助?！盵42]“經(jīng)飭財政廳與濟(jì)南各銀行就目下財政情形金融狀況，官商通力合作，約可挪墊洋一百萬元，……已得銀行公會同意。實已智盡能索，無可再籌?！盵23]但由于山東省公署此前已經(jīng)向銀行借債甚多，并且無力償還，因此各銀行實質(zhì)上并不愿借款，只是迫于政府壓力，不得已而為之。

時人對美商亞洲建業(yè)公司承包堵口工程持樂觀態(tài)度，“包于美商，好在包于美商，較河局自辦，仍省許多。日前美商衛(wèi)琛，與災(zāi)民代表接談，當(dāng)言視蒞災(zāi)區(qū)，歷睹苦況，深為痛惜，據(jù)此可知美人之慈善心，具有同情”[25]。山東省督軍田中玉、省長熊炳奇在給中央的電文中也稱美商承包堵口工程“既可工簡費省，又得實驗新法”[43]，甚為滿意。

四、新法采用與口門堵筑

光緒初年開始，水文觀測、施工、建筑材料、通信手段以及水能開發(fā)等方面的西方水利技術(shù)相繼被引進(jìn)并應(yīng)用于黃河的治理開發(fā)。如1878年測量黃河壺口水位時開始采用公制海拔計高的辦法，1887年鄭州黃河決口后的黃河堤防修建工程中開始用小火車運料，用電燈照明，用水泥抹面、灌漿等。1899年開始在黃河防汛中采用電話、電報傳遞汛情。[44]但由于對西方水利科學(xué)技術(shù)和治河思想的顧慮，加之西方人治河所估經(jīng)費往往很高，因此晚清民初政府多迫于現(xiàn)實工程的需要，只在一定程度內(nèi)對西方水利技術(shù)和器物加以接納。

利津?qū)m家堵口駐工辦事處委員長王洪露認(rèn)為，治河過程中“泥守舊故習(xí)，不知變通”與“專騖新法，多乖情事”都是不可取的，必須權(quán)衡新法舊法，相濟(jì)使用。[41]1根據(jù)時人趙煒泰翻譯的亞洲建業(yè)公司所作《亞洲建業(yè)有限公司之堵筑利津?qū)m家決口說明書》，整個宮家決口堵筑工程主要包括挑挖引河，疏浚老河道，修建甲堤、乙堤、丙堤、丁堤、戊堤、套堤，修建截流壩，修建挑水壩等工程。[45]其中挑引河，浚老河，筑堤束水的施工方法與我國舊法無異，“惟建筑截流壩一工而以機(jī)器打樁，架木為橋，誠所謂善事利器者”[41]23。這是“架橋平堵法”在我國黃河治理中的首次應(yīng)用。[7]王露洪對此做了詳細(xì)描述：[41]47-48

查截流壩工系攔截全河大溜，便入引河。建筑引河上頭稍北靠甲堤西頭為起點，逐漸而西。用三十馬力打樁機(jī)，二千二百磅鐵錘將木樁打入河內(nèi)，每樁四根為一排，如遇水深溜急，間用五根為一排，距離皆以十尺為率。其樁圓長短不一，視水之淺深，溜之緩急而定。如水深溜急之處，皆用圓長之樁。無論方樁圓樁，兩端橫徑均在一尺以外，長自四十五尺至六七十尺不等。每打成一排，縱橫皆釘以相等料木，互相維系，不令搖動。水工計長七十丈，連河兩岸，共打樁八十五排。打齊后上架木板，形如浮橋。再取長十?dāng)?shù)丈之鐵絲網(wǎng)，將網(wǎng)之兩端各系船上，在橋空即排樁之間自南而北鋪沉河底，用石壓定，不使移動。鐵絲網(wǎng)鋪滿之后，于樁橋上鋪設(shè)鐵軌，用人力輕便鐵車裝石拋于樁空鐵絲網(wǎng)之上。俟石拋出水面，再用麻袋土密排石上，層層加高。

此外，工程中還使用了蒸汽打樁機(jī)、抽水機(jī)、挖泥機(jī)等多種機(jī)器?！坝脵C(jī)器掘泥，每日可掘一萬六千方?！盵46]“用高速抽水機(jī)(約計每分鐘一千五百轉(zhuǎn)，用煤油機(jī)或汽油機(jī)牽引之)以吸升之而流出焉。此種水機(jī)，每日可打水自十萬至四十萬加侖。”[45]同時，為方便聯(lián)絡(luò)，雙方還在合同中約定將“河務(wù)專用之電報電話展長至公司工作地點所設(shè)之辦公處”。[17]267

1923年7月，宮家壩堵合工程竣工。對于該工程，時人有不同的評價。山東省省長熊炳琦認(rèn)為“是役也，公司為信用名譽之關(guān)系，實已竭盡智能，力求完美”[47]。與政府的贊美褒獎不同，民間對亞洲建業(yè)公司的工程更多的是質(zhì)疑，認(rèn)為他們?yōu)榱粟s工期甚至在工程尚未完成的情況下就遣散工人，草草宣布竣工。

五、結(jié)語

透過上述美商亞洲建業(yè)公司承包山東利津黃河宮家決口堵筑工程的始末可見，在軍閥割據(jù)，財政混亂，戰(zhàn)亂不斷的局勢下，北洋政府無力承擔(dān)黃河決口堵筑這一巨大工程。如此，長期以來希圖涉足黃河治理的西方人便有了承包的機(jī)會。易言之，兩者共同催生了此次合作。

清朝中前期，出于維持漕運和建構(gòu)政權(quán)合法性的考慮，統(tǒng)治者十分重視黃河的治理，“黃河治理不只是水利工程，更成為關(guān)涉甚重的國家政治工程”[48]。鴉片戰(zhàn)爭，尤其是太平天國運動之后，“自強(qiáng)”“求富”成為時代主題，包括黃河治理在內(nèi)的河務(wù)被邊緣化。加之中央權(quán)力下放，地方勢力增強(qiáng)，對于黃河治理這種需要跨省協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧的大工程而言，中央與地方都是既無興趣、也無精力，黃河治理成為他們唯恐避之不及的麻煩和包袱。與此同時，外國人尤其是西方人對黃河和黃河水災(zāi)的認(rèn)知日益加深，在意識到發(fā)展黃河內(nèi)河航運業(yè)不可行之后，他們開始拓展在黃河治理方面的工程承包和技術(shù)輸出業(yè)務(wù)。

民國時期，政府對外國人參與黃河治理逐漸放開，從引進(jìn)外國先進(jìn)技術(shù)器物，聘請外國水利專家到接納外國治河理念，再到最后由外商完全承包黃河決口堵筑工程，外國人對黃河治理工程的參與逐漸深入。德國的恩格斯、方修斯，美國的費禮門等外國水利專家都先后對中國水利進(jìn)行實地考察和研究，他們也帶來了先進(jìn)的水利技術(shù)和理念。政府在與這些外國人交往過程中，也逐漸變被動為主動，采取措施推進(jìn)中國水利建設(shè)事業(yè)。如派遣留學(xué)生出國學(xué)習(xí)西方先進(jìn)水利技術(shù)，設(shè)立近代水利技術(shù)研究機(jī)構(gòu)。李儀祉等留學(xué)生學(xué)成歸來后成為推動中國水利現(xiàn)代化的骨干，中國第一水工實驗所等科研機(jī)構(gòu)則提高了工程效率，促進(jìn)了水利教育。

因此，以1921年山東利津黃河宮家決口后的應(yīng)對措施——將決口堵筑工程外包給美商亞洲建業(yè)公司為窗口，可以一窺近代以來中國對西方先進(jìn)水利技術(shù)和經(jīng)驗由被動有限接受到主動開放合作的轉(zhuǎn)變。