朱卓蓬

(長春理工大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130000)

民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展既使得無人機(jī)數(shù)量快速上漲，也使得無人機(jī)逐漸向商業(yè)領(lǐng)域延伸。然而，頻繁發(fā)生的無人機(jī)違法飛行事件以及無人機(jī)引發(fā)的安全事件促使無人機(jī)的研究視角從技術(shù)轉(zhuǎn)向監(jiān)管。在低空空域改革的背景下，民用無人機(jī)納入低空空域管理體系是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入還無法通過非許可的管理方式有效解決，原因在于民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入會(huì)帶來負(fù)外部效應(yīng)。第一，民用無人機(jī)存在侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。民用無人機(jī)可能會(huì)對(duì)他人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及隱私權(quán)造成損害。2012年,廈門加能電力科技有限公司與陳亞新財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案，法院認(rèn)定無人機(jī)因未盡到安全保障義務(wù)應(yīng)對(duì)汽車的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。(1)廈門加能電力科技有限公司與陳亞新財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案(2014)“廈民終字第3864號(hào)”。無人機(jī)所具有的傳感器在飛行過程中會(huì)收集大量數(shù)據(jù)，極易侵犯公民隱私權(quán)。第二，民用無人機(jī)存在安全風(fēng)險(xiǎn)。首先，因民用無人機(jī)本身的技術(shù)缺陷帶來的安全隱患。目前，民用無人機(jī)自身的避讓技術(shù)還不夠完善，大部分民用無人機(jī)還不具備感知與規(guī)避能力。其次，民用無人機(jī)的不當(dāng)用途對(duì)公共安全造成威脅。最后，無人機(jī)會(huì)影響數(shù)據(jù)安全。無人機(jī)作為一種人工智能設(shè)備，可能會(huì)成為黑客攻擊的對(duì)象，從而造成無人機(jī)自身管理數(shù)據(jù)以及無人機(jī)所收集數(shù)據(jù)的泄漏風(fēng)險(xiǎn)。

2018年1月，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。但在無人機(jī)制度構(gòu)建被熱烈討論的當(dāng)下，行政許可視角鮮少被人關(guān)注。民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入的法律屬性是什么？如何通過設(shè)定行政許可，實(shí)現(xiàn)民用無人機(jī)監(jiān)管、維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國家安全保障以及公民權(quán)利三者的平衡？作為無人機(jī)制度建構(gòu)的基礎(chǔ)性問題，無人機(jī)空域準(zhǔn)入的法律屬性將決定無人機(jī)監(jiān)管思路是寬松還是嚴(yán)格。鑒于此，筆者將圍繞民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可法律屬性展開討論。

一、民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可的界定

(一)民用無人機(jī)概念界定

無人機(jī)，從最廣泛的意義上來解釋，即正在飛行的，沒有指揮和駕駛飛機(jī)人員的設(shè)備?！盁o人”就目前的發(fā)展來看還未包括載乘客飛行。我國無人機(jī)的概念在立法上還未統(tǒng)一。2016年中國民航局發(fā)布的《輕小型無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》中將無人機(jī)定義為，由控制站管理(包括遠(yuǎn)程操控或自主飛行)的航空器?！墩髑笠庖姼濉返谖鍡l將無人機(jī)限于遙控駕駛航空器與自主航空器。2021年10月，深圳市發(fā)布的《深圳市民用無人機(jī)管理暫行辦法(征求意見稿)》中規(guī)定,無人機(jī)是指沒有機(jī)載駕駛員，自備飛行控制系統(tǒng)的航空器。國外對(duì)無人機(jī)的界定也略有不同。美國在無人機(jī)發(fā)展路標(biāo)中表明，一種動(dòng)力裝置，沒有操縱人，能夠自動(dòng)操縱或者遙控操縱，能夠重復(fù)使用或回收，能夠攜帶致命或非致命的有效載荷。[1]21可見，無人機(jī)的典型特征為沒有機(jī)載駕駛員以及具有飛行控制系統(tǒng)。我們有時(shí)會(huì)將無人駕駛航空器與無人機(jī)等同，但實(shí)際上無人機(jī)的外延小于無人駕駛航空器。無人機(jī)不包括模型航空器等無法自主飛行的航空器。

民用無人機(jī)與國家無人機(jī)相對(duì)應(yīng)，兩者的分類主要在于無人機(jī)管理者與用途的不同。國家無人機(jī)由政府或軍事部門管理，主要用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察等飛行任務(wù)。民用無人機(jī)由自然人、法人或非法人組織基于民商事目的所擁有、管理和使用的無人機(jī)。[2]有學(xué)者將民用無人機(jī)分為工業(yè)級(jí)無人機(jī)(指針對(duì)企業(yè)、政府公共服務(wù)用的無人機(jī))和消費(fèi)級(jí)無人機(jī)，有學(xué)者區(qū)分為個(gè)人用途的無人機(jī)與商業(yè)用途的無人機(jī)。[3]由于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法類無人機(jī)不在本文討論范圍之內(nèi)，因而筆者選擇后者作為民用無人機(jī)分類。個(gè)人用途的無人機(jī)即娛樂型無人機(jī)，一般由個(gè)人或家庭持有，以娛樂為目的使用，具有自重較輕與載重有限的特點(diǎn)。商業(yè)用途的無人機(jī)即商業(yè)型無人機(jī)，可以用于航拍、物流配送等經(jīng)營性活動(dòng)。在此，將民用無人機(jī)界定為以民用活動(dòng)使用為目的的，機(jī)上沒有駕駛員操作的具備飛行控制系統(tǒng)的遙控航空器以及自主航空器。

(二)低空空域概念界定

民用無人機(jī)的準(zhǔn)入空域特指低空空域。低空空域在國際上還未形成統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在我國，根據(jù)2010年《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》關(guān)于低空空域的規(guī)定，各類低空空域垂直范圍原則為真高1000 m以下，不同地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際和需要進(jìn)行調(diào)整。出于對(duì)航空安全的考慮，低空空域還未全面對(duì)民用無人機(jī)開放。民用無人機(jī)可以飛行的空域被稱為隔離空域，即專門分配給無人機(jī)運(yùn)行的，限制其他航空器進(jìn)入以避免碰撞的空域。隔離空域的設(shè)置是為了與有人駕駛航空器隔離運(yùn)行并保持一定間隔的空域。隔離空域通常采用“區(qū)域管理+高度管理”的方式對(duì)無人機(jī)飛行進(jìn)行限制。[4]隔離空域包括適飛空域與管制空域。目前，大部分省市規(guī)定微型無人機(jī)進(jìn)入適飛空域無須申請(qǐng)飛行計(jì)劃，無人機(jī)進(jìn)入管制空域均需申請(qǐng)飛行計(jì)劃由空域管理部門進(jìn)行審批。

(三)民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可概念界定

廣義上的無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可一般指民用無人機(jī)使用階段的各類許可，是典型的多級(jí)許可，至少包括三級(jí)許可要求：民用無人機(jī)駕駛員執(zhí)照、空域管理和飛行計(jì)劃審批。若無人機(jī)以商業(yè)為目的飛行，法人還需要具備無人機(jī)經(jīng)營許可。為確保無人機(jī)飛行的安全性，無人機(jī)進(jìn)入空域飛行前應(yīng)具備所列許可。狹義上的民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可僅指無人機(jī)飛行許可，僅包括飛行計(jì)劃申請(qǐng)和隔離空域申請(qǐng)。通用航空是傳統(tǒng)航空活動(dòng)，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)。(《中華人民共和國民用航空法》)通用航空空域準(zhǔn)入行政許可，即通用航空飛行審批，空域管制部門需要對(duì)申請(qǐng)人按照法律規(guī)定申請(qǐng)的飛行計(jì)劃審批或飛行任務(wù)進(jìn)行審查并批準(zhǔn)。

我國《行政許可法》第十二條規(guī)定了五種許可形式：普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)以及登記。在法律屬性辨析上，民用無人機(jī)駕駛員執(zhí)照屬于認(rèn)可，民用無人機(jī)空域申請(qǐng)屬于特許，民用無人機(jī)飛行計(jì)劃審批還存有爭議。無人機(jī)經(jīng)營許可與出租車經(jīng)營許可類似，是對(duì)從事作業(yè)類以及無人機(jī)培訓(xùn)類經(jīng)營活動(dòng)的許可，應(yīng)屬于特許。由于無人機(jī)空域準(zhǔn)入所涉及的許可數(shù)量較多且法律屬性還未明晰，因而從整體上對(duì)無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可進(jìn)行審視，可以更好地把握民用無人機(jī)法律制度建構(gòu)。筆者從廣義的角度理解無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可，將民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可界定為，空域管制部門對(duì)申請(qǐng)人在無人機(jī)進(jìn)入低空空域飛行前提出的是否具備安全飛行條件的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查做出的同意或不同意決定。

二、民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入法律屬性之爭鳴

民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入是特許抑或是普通許可。在法定的行政許可分類中，除特許以外，其他四類行政許可事項(xiàng)僅在形式上有區(qū)別，實(shí)質(zhì)上都屬于一個(gè)類型的許可，可以被統(tǒng)稱為普通許可。[5]普通許可與特許之間有著明顯的區(qū)別，給無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可的法律屬性探究提供了理論基礎(chǔ)。目前，我國民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入延續(xù)了通用航空的空域準(zhǔn)入模式。通用航空空域準(zhǔn)入屬于特許，航空器未經(jīng)許可禁止進(jìn)入空域飛行。對(duì)于通用航空空域準(zhǔn)入行政許可主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)于航道的嚴(yán)格管控，二是航班時(shí)刻的競爭。圍繞著民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入法律屬性的界定，出現(xiàn)了“特許”說以及“普通許可”說兩種觀點(diǎn)，形成了理論爭鳴。通過梳理發(fā)現(xiàn)，“特許”說關(guān)注公權(quán)力對(duì)民用無人機(jī)的監(jiān)管，“普通許可”說著眼于公民私權(quán)利的保障。

(一)“特許”說

持民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入是特許屬性的學(xué)者認(rèn)為，在制度構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)設(shè)立一般禁止原則，即禁止任何個(gè)人、團(tuán)體(包括政府部門及其工作人員)飛行無人機(jī)，除非獲得航空管理部門的批準(zhǔn)。[6]美國學(xué)者Ryan J.VanOver提出聯(lián)邦法規(guī)對(duì)于娛樂型無人機(jī)的監(jiān)管過于寬松，從而導(dǎo)致隱私、安全以及安保等問題無法解決，出于這個(gè)原因建議密歇根州制定自己的州法規(guī)。[7]學(xué)者們皆強(qiáng)調(diào)了安全價(jià)值在航空業(yè)發(fā)展中的突出作用，對(duì)民用無人機(jī)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管。面對(duì)民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入存在的各類安全問題，特別是利用民用無人機(jī)侵犯國家安全或是進(jìn)行恐怖活動(dòng)的禁止，應(yīng)在立法中充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念。從實(shí)踐層面而言，民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入的特許屬性也得到廣泛的認(rèn)可。2016年民航局空管辦在《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中規(guī)定，民用無人機(jī)可以在隔離空域飛行。但是在飛行前，民用無人機(jī)飛行需要對(duì)飛行計(jì)劃進(jìn)行申報(bào)。部分地方立法采取對(duì)無人機(jī)空域準(zhǔn)入“一刀切”的監(jiān)管模式。例如，2017年齊齊哈爾市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)齊齊哈爾地區(qū)“低慢小”航空器管理工作的通告》中規(guī)定，嚴(yán)禁“低慢小”升空物體擅自飛行?！墩髑笠庖姼濉仿杂蟹潘?，對(duì)微型無人機(jī)取消了禁飛區(qū)域外的飛行計(jì)劃申報(bào)，但在許可條件與程序上仍嚴(yán)格。無人機(jī)想要在管制空域飛行，需依據(jù)更為繁雜的程序向空域管制部門提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行。

(二)“普通許可”說

持民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入是普通許可屬性的學(xué)者認(rèn)為，無人機(jī)進(jìn)入空域飛行是權(quán)利，在權(quán)利主導(dǎo)下，空域準(zhǔn)入行政許可為普通許可屬性，在制度構(gòu)建上應(yīng)對(duì)無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，設(shè)置有差異的行政許可程序與條件。[8]一方面，單純的民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入的特許屬性無法滿足各方利益需求。民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入制度的建設(shè)需要平衡風(fēng)險(xiǎn)防控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及用戶權(quán)利三者之間的關(guān)系。將通用航空空域準(zhǔn)入的特許屬性直接套用于民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入，必會(huì)極大限制民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及公民權(quán)利。另一方面，無人機(jī)的數(shù)量遠(yuǎn)多于有人駕駛航空器，限制飛行也會(huì)限制無人機(jī)的生產(chǎn)與銷售。

三、我國民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可法律屬性重塑

民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可所涉及的不僅是具有經(jīng)營性質(zhì)的營業(yè)領(lǐng)域，也涉及以娛樂為目的的飛行。以行政主體對(duì)行政相對(duì)人所持有的無人機(jī)是否具備空域準(zhǔn)入條件的審查、判斷、認(rèn)定以及確認(rèn)為表象。其實(shí)質(zhì)是對(duì)原本依據(jù)法律、法規(guī)限制的空域使用自由權(quán)的恢復(fù)與解禁。基于安全、權(quán)利以及發(fā)展的三者平衡，單純的空域準(zhǔn)入行政特許屬性已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。民用無人機(jī)的數(shù)量激增，截至2018年無人機(jī)實(shí)名登記信息系統(tǒng)顯示，已登記注冊(cè)約28.5萬架無人機(jī)，用于個(gè)人娛樂的無人機(jī)約19.2萬架。(中國民用航空局航空器適航審定司《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見》(2019年))我們不應(yīng)籠統(tǒng)地對(duì)無人機(jī)空域準(zhǔn)入進(jìn)行定性，也不應(yīng)單純地根據(jù)無人機(jī)的自身重量對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類規(guī)制。除實(shí)定法分類以外，在行政許可理論上王克穩(wěn)教授提出依據(jù)行政許可的功能與作用，大致可以將行政許可分為三大類型：一是資源配置類，二是市場(chǎng)準(zhǔn)入類，三是危害控制類。[9]民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入行政許可兼具這三種許可屬性。除具有通用航空的市場(chǎng)準(zhǔn)入特性以外，還需對(duì)資源配置類以及危害控制類分類討論。因而，可以在行政許可的視角下，將無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可的性質(zhì)與無人機(jī)的分類聯(lián)系起來，依據(jù)民用無人機(jī)的用途進(jìn)行分類，對(duì)民用無人機(jī)進(jìn)行分類許可，分級(jí)監(jiān)管。

(一)娛樂型無人機(jī)的普通許可屬性

在實(shí)定法意義上，娛樂型民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可屬于普通許可。娛樂型無人機(jī)主要是指以個(gè)人愛好或娛樂為目的使用的無人機(jī)。首先，公民所獲得的無人機(jī)飛行權(quán)是權(quán)利解禁。民用無人機(jī)飛行所涉及權(quán)利具有多樣性。王錫柱學(xué)者從三個(gè)方面對(duì)無人機(jī)飛行所包含的權(quán)利進(jìn)行了深刻闡述。其認(rèn)為無人機(jī)作為一種航空器，屬于動(dòng)產(chǎn)，公民具有占有、使用、收益以及處分的權(quán)利。[8]無人機(jī)空域準(zhǔn)入是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，是財(cái)產(chǎn)利益的充分發(fā)揮。同時(shí)，無人機(jī)是一種空中平臺(tái)，根據(jù)不同的需求可以具備不同的功能。在飛行時(shí)會(huì)涉及公民的表達(dá)自由等與飛行目的相關(guān)聯(lián)的權(quán)利。此外，無人機(jī)飛行還是低空空域使用權(quán)的體現(xiàn)。部分學(xué)者認(rèn)為公民的低空空域使用權(quán)來源于物權(quán)。[10]48低空空域可以成為物權(quán)的客體，與海域、地域同屬于國家資源，不能排除公民的占有和使用。以普通許可的方式，可以更好地將娛樂型無人機(jī)納入低空空域體系。

其次，娛樂型無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可屬于“涉及國家安全、公共安全以及生命財(cái)產(chǎn)安全”范疇。在許可的理論分類上，娛樂型無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可屬于危害控制類許可。危害控制類許可是指以預(yù)防和控制社會(huì)危害性活動(dòng)為目的的許可。保障安全是航空發(fā)展中最重要的原則。誠如上文所言，民用無人機(jī)在飛行時(shí)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，易造成負(fù)外部效應(yīng)。當(dāng)民用無人機(jī)的飛行活動(dòng)會(huì)影響到公共安全或他人權(quán)利時(shí)，行政主體通過設(shè)立行政許可在事前控制所存風(fēng)險(xiǎn)。表面上看，許可指向的是空域，實(shí)際上是對(duì)行政相對(duì)人使用空域進(jìn)行無人機(jī)飛行行為的許可。危害控制類許可具有超強(qiáng)的管制屬性與超高的許可風(fēng)險(xiǎn)。[11]空域管制部門頒發(fā)各類空域準(zhǔn)入許可體現(xiàn)對(duì)于空域管理的管制屬性。在立法中設(shè)置了明確的許可條件，對(duì)于空域準(zhǔn)入許可的批準(zhǔn)，以法定條件為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)不享有自由裁量權(quán)，符合許可條件的行政相對(duì)人即可獲得許可?？沼蚬苤撇块T所提供的空域管制服務(wù)表明其承擔(dān)了較高的許可風(fēng)險(xiǎn)。行政許可的監(jiān)管包括事前、事中以及事后三部分。空域管制部門在批準(zhǔn)許可后，面對(duì)飛行中的風(fēng)險(xiǎn)還需通過事中動(dòng)態(tài)監(jiān)管以及事后許可退出對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行全過程監(jiān)管。

(二)商業(yè)型無人機(jī)的特許屬性

在實(shí)定法意義上，商業(yè)型無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可屬于特許。商業(yè)型無人機(jī)是指以營利為目的使用的無人機(jī)，較為典型的是物流無人機(jī)的集群飛行。首先，法人需經(jīng)行政主體授權(quán)才能取得空域使用權(quán)。我國空域具有主權(quán)屬性，作為我國領(lǐng)空，我國對(duì)其有完全的、排他的主權(quán)?？沼蛞簿哂泄珯?quán)屬性，根據(jù)《憲法》第九條規(guī)定，低空空域作為一種自然資源，屬于國家所有。商業(yè)無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可在邏輯上的表現(xiàn)為國家禁止、國家許可和產(chǎn)生法律后果。國家具有干預(yù)低空空域資源利用的立法權(quán)和管理權(quán),同時(shí)，國家也具有審慎管理保護(hù)自然資源的義務(wù)。[12]國家為了優(yōu)化低空空域資源利用，將部分低空空域占有、使用以及收益的權(quán)利以特許的方式授權(quán)給企業(yè)，由企業(yè)代表國家履行所有權(quán)職能。商業(yè)飛行服務(wù)于不特定人群，飛行頻率較高，且商業(yè)無人機(jī)的大規(guī)模發(fā)展必定需要打破目視飛行的局限性，對(duì)駕駛員具有較高的要求。國家的任務(wù)就是在所有合格申請(qǐng)者中找到最佳的申請(qǐng)人，并且授予他開發(fā)低空的權(quán)利，同時(shí)努力保證分配效率。[13]207

其次，商業(yè)型無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可屬于特許相關(guān)的“自然資源開發(fā)利用”范疇，屬于對(duì)自然資源的配置。資源配置類許可是為國家所有或壟斷的資源，除國家直接使用或經(jīng)營的以外，其使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)以審批方式出讓而設(shè)立的。低空空域?qū)儆谧匀毁Y源，具有稀缺性。民用無人機(jī)在飛行的過程中占據(jù)了一定的低空航道，在時(shí)間與空間上具有排他性。若想要使無人機(jī)成為綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，必定需要開發(fā)低空空域成為無人機(jī)運(yùn)輸航道。商業(yè)型無人機(jī)受許人對(duì)于低空空域的利用是特許利用，而非自由利用。在客觀上，娛樂型無人機(jī)與商業(yè)型無人機(jī)都是利用了低空空域可作為空中交通道路的基本功能。但就使用者的主觀目的而言兩者不同。商業(yè)型無人機(jī)是通過運(yùn)輸貨物而賺取利潤。商業(yè)型無人機(jī)的發(fā)展拓展了低空空域的多元化利用方式，公民雖有低空空域使用權(quán)，但限于空域商業(yè)化使用的目的，并非所有公民都可以以商業(yè)目的使用低空空域。在滿足公民以娛樂為目的使用低空空域的前提下，為實(shí)現(xiàn)無人機(jī)的商業(yè)化功能對(duì)低空空域以特許的方式進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)公物的特許利用。

四、結(jié)論

低空空域是重要的自然資源，將無人機(jī)納入低空空域體系是對(duì)低空空域開發(fā)與利用的重要方式。正如文中提及的，自然資源是行政特許的必要條件，但不是充分條件。在民用無人機(jī)的空域準(zhǔn)入制度建設(shè)中，在傳統(tǒng)的通用航空空域準(zhǔn)入基礎(chǔ)上還應(yīng)考慮其他因素。目前，美國將無人機(jī)分為娛樂型無人機(jī)、小型商用無人機(jī)以及民用非小型無人機(jī)進(jìn)行分類監(jiān)管。歐盟以運(yùn)行中心為原則，將民用無人機(jī)分為開放類、特許運(yùn)營類以及審定類無人機(jī)分類規(guī)制。我國民用無人機(jī)在制度構(gòu)建中，需要以民用無人機(jī)空域準(zhǔn)入許可法律屬性為基礎(chǔ)，結(jié)合民用無人機(jī)因重量、飛行目的以及飛行空域所帶來的不同風(fēng)險(xiǎn)展開討論。

娛樂型無人機(jī)普通許可的法律屬性表明在該類無人機(jī)監(jiān)管中可以放松事前監(jiān)管，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。在事前監(jiān)管方面，對(duì)無人機(jī)的重量進(jìn)行劃分，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較小的娛樂型無人機(jī)設(shè)置飛行條件，只要行政相對(duì)人的飛行符合要求即可。在事中監(jiān)管方面，合理對(duì)民用無人機(jī)動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)極小的無人機(jī)，取消動(dòng)態(tài)監(jiān)管，例如250 g以下的微型無人機(jī),但應(yīng)加強(qiáng)飛行應(yīng)急處理能力。在事后監(jiān)管方面，強(qiáng)化違規(guī)處理能力，明確侵權(quán)責(zé)任劃分。

商業(yè)型無人機(jī)行政特許具有法律屬性，其所存在的還需考量無人機(jī)從事何種商業(yè)飛行。從政府與市場(chǎng)關(guān)系角度去理解，國家對(duì)自然資源的管理權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家干預(yù)自然資源配置的權(quán)力，其權(quán)能的設(shè)定應(yīng)是以解決市場(chǎng)失靈為限。[12]從目前法律設(shè)定來看，物流無人機(jī)的飛行許可相較于一般的無人機(jī)經(jīng)營性運(yùn)行，如航空攝影、空中拍照等，更加嚴(yán)格。