閆志開(kāi)

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的國(guó)家戰(zhàn)略博弈背景

信息技術(shù)改變了世界，塑造了與現(xiàn)實(shí)社會(huì)并行的網(wǎng)絡(luò)空間。面對(duì)工業(yè)革命以來(lái)最重要的技術(shù)革新，世界主要國(guó)家積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，力爭(zhēng)在新一輪國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)地位。如，美國(guó)2003 年《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》提出確保網(wǎng)絡(luò)空間安全的國(guó)家戰(zhàn)略并作為國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略的執(zhí)行部分[1]；2018 年起國(guó)家間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)取代恐怖主義成為美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略的重點(diǎn)[2]；美國(guó)2020 年《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》[3]則明確將中國(guó)與俄羅斯作為美國(guó)及其盟友的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；美國(guó)《信息自由法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等搭建了與政策相協(xié)調(diào)的法律制度體系。歐盟2020 年《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出應(yīng)以歐盟為中心對(duì)成員國(guó)開(kāi)展組織協(xié)調(diào)，建立單一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)，以確保歐洲的全球競(jìng)爭(zhēng)力和數(shù)據(jù)主權(quán)[4]；歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》等引領(lǐng)世界多國(guó)立法潮流。由此可見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)空間在擴(kuò)張疆域的同時(shí)推動(dòng)了全球一體化，但也引發(fā)了多元化競(jìng)爭(zhēng)，其緣起則是2013 年“斯諾登泄密事件”。這一事件讓美國(guó)人意識(shí)到權(quán)力監(jiān)控的無(wú)處不在，更讓世界其他國(guó)家產(chǎn)生了對(duì)美國(guó)監(jiān)控的強(qiáng)烈擔(dān)憂。它意味著，網(wǎng)絡(luò)空間并非伴隨著全球化而來(lái)的普遍繁榮。它并未消彌民族國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家之間的博弈在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代得以延續(xù)。信息技術(shù)帶來(lái)的也并非僅僅是工作生活的便捷以及經(jīng)濟(jì)的全面提速，也會(huì)帶來(lái)“數(shù)字鴻溝”，延續(xù)甚至加劇各國(guó)公民在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的不平等。

然而，鑒于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的具體特征，將先前存在的法律規(guī)則、概念和術(shù)語(yǔ)應(yīng)用于新領(lǐng)域可能會(huì)帶來(lái)某些困難。根據(jù)我國(guó)《2020 年工業(yè)信息安全態(tài)勢(shì)報(bào)告》，國(guó)家工業(yè)信息安全監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)全年捕獲來(lái)自境外的惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊累計(jì)200 余萬(wàn)次[5]，還有一些由有國(guó)家背景的黑客組織發(fā)動(dòng)的更難被發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)攻擊。這些低級(jí)別、持續(xù)的攻擊不構(gòu)成使用武力，也達(dá)不到觸發(fā)武裝沖突所需的強(qiáng)度，但可能對(duì)受害國(guó)造成重大的經(jīng)濟(jì)和政治損害。關(guān)于國(guó)際法能否應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)空間有兩種相互競(jìng)爭(zhēng)的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間需要一套不同于規(guī)范物理領(lǐng)域互動(dòng)的規(guī)則[6]。這種觀點(diǎn)承認(rèn)需要規(guī)則，但不需要那些由國(guó)家及其主權(quán)定義的傳統(tǒng)國(guó)際秩序的管理規(guī)則。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)際法在形式上是通用的，因此適用于已知空間中人類互動(dòng)的所有領(lǐng)域，當(dāng)然也適用于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域[7]。在現(xiàn)實(shí)中，西方國(guó)家對(duì)此積極研究構(gòu)建話語(yǔ)權(quán)。北約召集專家組制訂《塔林手冊(cè)2.0》，以國(guó)家主權(quán)是整個(gè)法律秩序的錨點(diǎn)和切入點(diǎn)入手，利用了主要國(guó)際條約以及大量判例法中記錄的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中的法律應(yīng)用作了探討[8]。查塔姆研究所的一份報(bào)告討論了傳統(tǒng)的主權(quán)概念在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的應(yīng)用條件[9]。這些資料雖然不具有國(guó)際法的地位，但它表明西方國(guó)家正在模糊的國(guó)際法律領(lǐng)域發(fā)表明確信號(hào)，搶占先機(jī)以引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)規(guī)則朝向有利于己的方向發(fā)展。

中國(guó)于1994 年接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，從此開(kāi)啟互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。近三十年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)不僅對(duì)國(guó)人工作生活產(chǎn)生了深刻影響，也成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。特別是黨的十八大以來(lái)，面對(duì)信息技術(shù)革命引發(fā)的復(fù)雜形勢(shì)與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)黨中央高度重視互聯(lián)網(wǎng)、發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)、治理互聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事等領(lǐng)域信息化和網(wǎng)絡(luò)安全重大問(wèn)題，作出一系列重大決策、提出一系列重大舉措，推動(dòng)網(wǎng)信事業(yè)取得歷史性成就，不僅走出一條中國(guó)特色治網(wǎng)之道，而且提出一系列新思想新觀點(diǎn)新論斷，形成了網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略思想[10]。2018 年習(xí)近平總書(shū)記出席全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議并發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略思想。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略不僅涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、外交、技術(shù)等多個(gè)方面，還對(duì)網(wǎng)絡(luò)法律制度建設(shè)作出了方向指引。而全面依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，要求“把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道”[11]，對(duì)于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略也具有重要的保障作用。因此，研究網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的法治意涵，從法律制度建設(shè)方面探尋推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的路徑具有現(xiàn)實(shí)必要性。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)界對(duì)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行了多維分析解讀，但對(duì)于該戰(zhàn)略的法治意涵研究偏少，成為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究的短板，不利于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的深入持續(xù)協(xié)調(diào)推進(jìn)?；诖?，本文從網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的法治立場(chǎng)入手，梳理網(wǎng)絡(luò)法律在網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的功能定位，解析網(wǎng)絡(luò)法律制度的體系結(jié)構(gòu)，以期有助于網(wǎng)絡(luò)法律制度的完善及網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)。

二、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的法治立場(chǎng)

戰(zhàn)略是通過(guò)一個(gè)獨(dú)特的活動(dòng)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的資源分配。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略解決了一系列根本性、全局性、方向性問(wèn)題，不僅涉及經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化等多個(gè)方面，也蘊(yùn)涵豐富的法律元素，從多個(gè)維度體現(xiàn)了法治立場(chǎng)。試述如下：

（一）網(wǎng)絡(luò)法律與國(guó)家安全

在國(guó)際社會(huì)中，“安全是一種強(qiáng)有力的政治工具，可以在政府關(guān)注的競(jìng)爭(zhēng)中要求對(duì)優(yōu)先項(xiàng)目的關(guān)注”[12]。國(guó)家安全最初側(cè)重于軍事力量，現(xiàn)在則涵蓋了廣泛的方面，包括運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、外交、科技和文化力量來(lái)維持國(guó)家生存的需要。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展給國(guó)家安全帶來(lái)了實(shí)踐與理論上的挑戰(zhàn)。對(duì)此，習(xí)近平提出堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，強(qiáng)調(diào)“網(wǎng)絡(luò)安全是國(guó)家安全的重要組成部分”“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全”[13]，要求“維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益”“積極利用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引導(dǎo)新技術(shù)應(yīng)用”[14]。我國(guó)立法機(jī)關(guān)積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全立法工作，1993 年通過(guò)《國(guó)家安全法》對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家安全進(jìn)行了法制保障；2015 年通過(guò)新的《國(guó)家安全法》進(jìn)一步明確了政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、文化安全、科技安全等11 個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家安全任務(wù)；2016 年通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)安全法》為“保障網(wǎng)絡(luò)安全，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展”提供了法律框架；2021 年通過(guò)《數(shù)據(jù)安全法》為“規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”提供了法律框架。上述法律條文雖然字面表述略有差異，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本類似，均表達(dá)了通過(guò)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)及信息、數(shù)據(jù)的安全來(lái)保障國(guó)家、社會(huì)及公民利益的立場(chǎng)。

（二）網(wǎng)絡(luò)法律與科學(xué)技術(shù)

人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變是信息通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)使用普及的結(jié)果。信息技術(shù)的影響需辯證看待：一方面，信息技術(shù)革命不僅改變了人們的生活，也改變了人們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。如，恰當(dāng)使用信息技術(shù)，公司就會(huì)擁有接觸更多客戶、快速推出新產(chǎn)品和服務(wù)以及與來(lái)自世界各地的商業(yè)伙伴合作的潛力。另一方面，信息技術(shù)的濫用產(chǎn)生了制定和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)法律的需要。如，犯罪分子可采取技術(shù)手段實(shí)施網(wǎng)絡(luò)犯罪，而互聯(lián)網(wǎng)所謂的匿名性則助長(zhǎng)了犯罪實(shí)施。此外還有許多運(yùn)用基因編輯、自動(dòng)駕駛、智能寫(xiě)作等技術(shù)引發(fā)的社會(huì)失范問(wèn)題，甚至引發(fā)了人類倫理上的擔(dān)憂。人工智能在可靠性、透明度和問(wèn)責(zé)制方面還對(duì)司法機(jī)構(gòu)提出了重大挑戰(zhàn)[15]。針對(duì)信息技術(shù)的“雙刃劍”特征帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，習(xí)近平指出，“要整合多學(xué)科力量，加強(qiáng)人工智能相關(guān)法律、倫理、社會(huì)問(wèn)題研究，建立健全保障人工智能健康發(fā)展的法律法規(guī)、制度體系、倫理道德”[16]。

（三）網(wǎng)絡(luò)法律與政府機(jī)構(gòu)

進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間日益融合。網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家的新領(lǐng)域和全球治理的新領(lǐng)域。但如何治理網(wǎng)絡(luò)空間也成為新的挑戰(zhàn)。在理論上，《聯(lián)合國(guó)憲章》確立的主權(quán)平等原則是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系的基本準(zhǔn)則，其原則和精神也適用于網(wǎng)絡(luò)空間。但在實(shí)踐中，各界對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)的概念和具體做法仍存在不同理解。網(wǎng)絡(luò)空間不僅作為一種交流手段出現(xiàn)，而且作為全球資本運(yùn)作的新劇場(chǎng)而出現(xiàn)。正如習(xí)近平在給第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的賀信中指出的，“互聯(lián)網(wǎng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，也給世界各國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益帶來(lái)許多新的挑戰(zhàn)”。推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理需要尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。在我國(guó)，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)不僅體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)具有權(quán)力合法性，還蘊(yùn)含著對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求。習(xí)近平指出，“必須旗幟鮮明、牢不動(dòng)搖堅(jiān)持黨管互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)黨對(duì)網(wǎng)信工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[17]。這不僅明確了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)工作的管理體制發(fā)展導(dǎo)向，也表明了我國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的態(tài)度。如何管好互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)責(zé)提出了挑戰(zhàn)，需要基于本國(guó)國(guó)情做好政策頂層設(shè)計(jì)，并順利實(shí)現(xiàn)政策的法律化。

（四）網(wǎng)絡(luò)法律與國(guó)際治理

由于國(guó)家安全和全球安全之間具有天然的分歧，而網(wǎng)絡(luò)空間存在一些任何國(guó)家安全機(jī)構(gòu)都沒(méi)有能力自行處理的問(wèn)題，因此國(guó)家間合作成為必然。習(xí)近平提出要“共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”[18]，體現(xiàn)了中國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際制度完善的話語(yǔ)主張。傳統(tǒng)的國(guó)際法的既定原則是否適用于網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家行為？不同國(guó)家之間的立場(chǎng)各異的網(wǎng)絡(luò)法律如何對(duì)接？這些均是國(guó)際治理的新型難題。雖然國(guó)際網(wǎng)絡(luò)治理目前還沒(méi)有一個(gè)普遍接受的定義，但它描述了各國(guó)政府和其他行為者之間的制度化集體行動(dòng)，以超越民族國(guó)家的層面來(lái)管理其事務(wù)?，F(xiàn)存的國(guó)際組織（廣義上包括政府間組織、非政府組織和多方利益相關(guān)者）缺乏強(qiáng)力支撐，需要與主權(quán)國(guó)家配合，才能更好發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)等作用。

三、網(wǎng)絡(luò)法律制度在網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的功能定位

習(xí)近平在主持中央第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，全面深化改革，要突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既有層次性，又有連貫性，頂層設(shè)計(jì)對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施效果具有根本性的影響。如果把社會(huì)看作一個(gè)系統(tǒng)，其中的每個(gè)因素都有相應(yīng)的地位和功能，而其功能是為了支持所在的社會(huì)系統(tǒng)。根據(jù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的相關(guān)論述解讀，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略涉及到技術(shù)、政治、文化、法律等多個(gè)要素。這些要素不僅分別具有各自功能，也會(huì)基于相互作用產(chǎn)生復(fù)合效果。其中，網(wǎng)絡(luò)法律制度尤為特殊，它既是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的目標(biāo)之一，又是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)手段，因而具有雙重地位。

（一）作為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)法律制度

習(xí)近平在談到建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署時(shí)指出，“向著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施基本普及、自主創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)、信息經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)安全保障有力的目標(biāo)不斷前進(jìn)”[19]。這表明，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)有四個(gè)維度，“網(wǎng)絡(luò)安全保障有力”即為其一，而這種保障不僅包括技術(shù)方面，也包括法律制度方面。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“運(yùn)用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題”，“以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”[20]。網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)驅(qū)動(dòng)性與普及性使我國(guó)社會(huì)進(jìn)入了不同于傳統(tǒng)社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)形態(tài)，并對(duì)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求[21]。在網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略語(yǔ)境下，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全法律保障有力這一目標(biāo)，就要在網(wǎng)絡(luò)法治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良法善治。

一方面，“良法”主要是對(duì)立法提出的要求。那么，什么樣的法律能稱得上良法？或者說(shuō)，良法的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？黨的十八屆四中全會(huì)指出，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。正義是良法的最高價(jià)值形態(tài)[22]。然而，什么是正義又是一個(gè)難以判斷的難題?！罢x具有一張普洛透斯的臉，變幻無(wú)窮，隨時(shí)可呈不同形狀，并具有極不相同的面貌”[23]。因此，有必要通過(guò)立法的程序正義來(lái)保障立法的實(shí)體正義。在我國(guó)，這種程序正義主要體現(xiàn)在“科學(xué)立法”的要求之中?！翱茖W(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要”[24]。具體到網(wǎng)絡(luò)立法。由于網(wǎng)絡(luò)催生許多新生事物，哪些需要法律規(guī)制是首要問(wèn)題。因?yàn)樵S多問(wèn)題可能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、道德倫理、行業(yè)自律、政策方針來(lái)解決，法律并非萬(wàn)能也不是一直必要?！安皇鞘裁捶ǘ寄苤螄?guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[25]。網(wǎng)絡(luò)立法需要把握以下幾點(diǎn)：一是適時(shí)。即，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新事物不必要馬上立法，如果不是緊急情況應(yīng)先行觀察或允許探索。如，我國(guó)對(duì)于在線支付等行為是否違反金融監(jiān)管法律就沒(méi)有因不合陳規(guī)而阻止，從而形成了移動(dòng)支付的普遍應(yīng)用局面。二要適度，法律不是萬(wàn)能的，即使通過(guò)法律規(guī)制某一事項(xiàng)也要注意法律的限度，不能全部包攬，而是要與其他規(guī)范相協(xié)調(diào)，建立共治機(jī)制。三要適量。立法并非“多多益善”，過(guò)多的法律不僅給普法工作帶來(lái)困難，也會(huì)導(dǎo)致法律之間的沖突，最終影響法律的效果和權(quán)威。老子曰“法令滋彰，盜賊多有”，而“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”也是立法應(yīng)追求的境界。國(guó)外學(xué)者也提出“過(guò)度法律化”可能會(huì)帶來(lái)“對(duì)于人類生活世界的殖民化”[26]。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日新月異的時(shí)代，立法者需要考慮人類社會(huì)的的發(fā)展需求與技術(shù)發(fā)展可能性，適度預(yù)見(jiàn)和引導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展，既要形成網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的新的規(guī)則，又要與現(xiàn)有法律體系相協(xié)調(diào)；既要對(duì)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)生活事實(shí)作出公平評(píng)價(jià)，又要足夠靈活以適應(yīng)技術(shù)的飛速發(fā)展。

另一方面，“善治”是對(duì)法律實(shí)施更全面的要求。善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)，本質(zhì)特征在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是兩者的最佳狀態(tài)[27]。法治是善治的重要內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)將法治（the rule of law）定義為“治理的一項(xiàng)原則”，其中，包括國(guó)家本身在內(nèi)的所有個(gè)人、公共和私人機(jī)構(gòu)對(duì)公開(kāi)頒布、平等執(zhí)行和公正裁決的法律負(fù)責(zé)，并要求采取措施確保遵守法律面前人人平等、法律確定性以及程序和法律透明度等原則[28]。在治理基礎(chǔ)上發(fā)展出了“善治”（good governance）的概念。善治意味著在追求廣泛接受的社會(huì)目標(biāo)的過(guò)程中，獲取和使用公共權(quán)力和資源的合法、負(fù)責(zé)和有效的方式。與以往的現(xiàn)實(shí)社會(huì)不同的是，網(wǎng)絡(luò)是一種協(xié)作結(jié)構(gòu)，它既不依賴于市場(chǎng)，也不依賴于層級(jí)。網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系復(fù)雜化需要法律的介入，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展之間的平衡。網(wǎng)絡(luò)法治體系不僅包括網(wǎng)絡(luò)法律制定，還包括執(zhí)法、司法、守法等法律實(shí)施環(huán)節(jié)，因而是更高的要求。

（二）作為手段的網(wǎng)絡(luò)法律制度

法律作為手段體現(xiàn)了法律的工具價(jià)值，即它是有益于達(dá)到目的的有效手段。習(xí)近平指出，“必須提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局”[29]。據(jù)此，法律是綜合治網(wǎng)的手段之一。把握這一論述的內(nèi)涵需要厘清三點(diǎn)：

首先，網(wǎng)絡(luò)法律嵌入網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力。社會(huì)權(quán)力的分配，雖然部分由歷史決定，然而仍有積極變化的空間，作為新興事物的網(wǎng)絡(luò)空間更是權(quán)力空白疆域。網(wǎng)絡(luò)綜合治理可以緩解甚至克服傳統(tǒng)權(quán)力的不對(duì)稱，從而帶來(lái)更有效的政策干預(yù)，并從“線上”向“線下”傳導(dǎo)，在整體上促進(jìn)安全、增長(zhǎng)和公平的可持續(xù)改善。在我國(guó)，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”[30]。由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)全面而深刻地影響了人們的行為、資源生產(chǎn)及權(quán)利（權(quán)力）分配，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)尤其需要重視網(wǎng)絡(luò)法治的作用。公共治理不能取安全保障而舍隱私保護(hù)[31]。鑒于我國(guó)政府管理在治理中的重要作用，要更注重“發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用”[32]。如，通過(guò)政府對(duì)企業(yè)（G2B）、政府對(duì)政府（G2G）和政府對(duì)公民（G2C）等電子政務(wù)形式，加強(qiáng)不同政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，增加公共服務(wù)對(duì)于公民的可及性。當(dāng)前我國(guó)各地積極推進(jìn)的“網(wǎng)格化管理”在疫情防控中的良好運(yùn)轉(zhuǎn)就體現(xiàn)出了基層治理的新成效。

其次，網(wǎng)絡(luò)法律反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。法律和經(jīng)濟(jì)有許多不同，但也有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟(jì)決定法律的內(nèi)容及形式，法律也會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)，造成其發(fā)展或遲滯?，F(xiàn)代法律被認(rèn)為是“工業(yè)經(jīng)濟(jì)的功能先決條件”[33]，法律被視為一種可以被塑造和操縱以改變?nèi)祟愋袨椴?shí)現(xiàn)發(fā)展的力量。法律的不完善及其應(yīng)用的不確定性則是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)因素。對(duì)不完善的制度如果不加以矯正，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑，造成“路徑依賴”。一方面，網(wǎng)絡(luò)法律通過(guò)公法與私法兩種進(jìn)路調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。公法旨在通過(guò)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)立法糾正網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)環(huán)境的結(jié)果，而私法則通過(guò)意思自治幫助在市場(chǎng)中進(jìn)行談判的網(wǎng)絡(luò)主體。另一方面，在治理視野下，法律對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響并非單純的法律條文，而是以法律框架的形式發(fā)生綜合作用?；诓煌恼沃贫?、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、網(wǎng)絡(luò)文化特征等國(guó)情影響，網(wǎng)絡(luò)法律制度的作用也會(huì)有差異。

再次，網(wǎng)絡(luò)法律影響科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。人們普遍認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)對(duì)于激勵(lì)生產(chǎn)行為至關(guān)重要。由于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)不包括新技術(shù)設(shè)計(jì)等知識(shí)創(chuàng)造，國(guó)家擴(kuò)大了這一制度，將對(duì)知識(shí)創(chuàng)造行為的有限形式的保護(hù)納入進(jìn)來(lái)。有爭(zhēng)議的是，法律在多大程度上可以通過(guò)創(chuàng)造勞動(dòng)力市場(chǎng)或發(fā)展先進(jìn)技術(shù)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？理論和經(jīng)驗(yàn)都表明，法律和法律機(jī)構(gòu)可以在技術(shù)發(fā)展中發(fā)揮重要但有限的作用[34]。如，法律在通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法開(kāi)發(fā)新技術(shù)方面發(fā)揮著重要作用，這種激勵(lì)作用可促進(jìn)技術(shù)發(fā)展和就業(yè)，從而提高社會(huì)總體福利。反過(guò)來(lái)看，在法律與市場(chǎng)的互動(dòng)中也存在失敗的例子。如，在較簡(jiǎn)單時(shí)代發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)權(quán)制度不能保護(hù)知識(shí)，后起的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法又帶來(lái)了權(quán)利濫用的風(fēng)險(xiǎn)。整體而言，現(xiàn)行法律制度是能夠通過(guò)演化不斷適應(yīng)社會(huì)需求的，因而是有助于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的，給人類帶來(lái)了巨大的利益。當(dāng)然，它也不是最優(yōu)的，存在巨大的改進(jìn)空間。

四、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中法律制度的體系結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)法律制度正處于發(fā)展變化之中，尚未形成固定而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系。但它也不是漫無(wú)目的、完全隨機(jī)的制度匯總，而是有著相對(duì)明確的立法進(jìn)路和邏輯結(jié)構(gòu)。對(duì)網(wǎng)絡(luò)法律制度的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行解析，有助于檢視已有的網(wǎng)絡(luò)法律的科學(xué)性合理性，也有助于下一步網(wǎng)絡(luò)立法工作順利推進(jìn)。

（一）網(wǎng)絡(luò)法律制度的體系探討

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)法律制度的性質(zhì)，學(xué)界有不同看法。依據(jù)部門(mén)法對(duì)法律進(jìn)行分類早就成型，網(wǎng)絡(luò)法律制度作為新生事物，如何與傳統(tǒng)的法律體系相協(xié)調(diào)？學(xué)界觀點(diǎn)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)問(wèn)題只是法學(xué)研究與法律適用的一個(gè)對(duì)象，與其他對(duì)象并無(wú)根本差異；也有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)法有其獨(dú)特的規(guī)制內(nèi)容、屬性和法律原則，將其作為獨(dú)立法律部門(mén)進(jìn)行構(gòu)建極具必要性和社會(huì)價(jià)值[35]；還有人認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)法是一門(mén)領(lǐng)域法而非傳統(tǒng)的部門(mén)法，更需跨部門(mén)法的研究[36]。

我國(guó)已經(jīng)建成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這是當(dāng)前分析我國(guó)法律制度的語(yǔ)境。從構(gòu)成上看，該體系是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門(mén)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體[37]。這些法律部門(mén)確立的各項(xiàng)法律制度，涵蓋了社會(huì)關(guān)系的各個(gè)方面，把國(guó)家各項(xiàng)工作、社會(huì)各個(gè)方面納入了法治化軌道，為依法治國(guó)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)法律制度的興起可以說(shuō)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建成以來(lái)面臨的最大挑戰(zhàn)。換言之，內(nèi)容新穎、范圍廣泛、種類多樣的網(wǎng)絡(luò)法律制度如何與傳統(tǒng)的法律體系相對(duì)接，以及網(wǎng)絡(luò)法律制度內(nèi)部如何調(diào)適，都是當(dāng)前及今后一段時(shí)期立法工作的重要任務(wù)，也是在新的起點(diǎn)上完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求。

（二）網(wǎng)絡(luò)法律制度的結(jié)構(gòu)解析

網(wǎng)絡(luò)法律制度是在網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略指引下的一系列法律制度的集成。從不同角度觀察會(huì)有不同的結(jié)構(gòu)形態(tài)，綜合起來(lái)就形成了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律制度的立體樣貌。

1.以法律文件層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)

以法律文件的層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)法律制度可分為網(wǎng)絡(luò)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋等四個(gè)層級(jí)。這種法律體系的構(gòu)成取決于我國(guó)的立法體制。立法權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的核心權(quán)力之一。習(xí)近平提出，“推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制”[38]。立法權(quán)限劃分涉及政治體制與經(jīng)濟(jì)利益，涉及中央集權(quán)與地方分權(quán)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，無(wú)論在程序還是在實(shí)體上均需做好銜接協(xié)調(diào)。

第一，網(wǎng)絡(luò)法律。與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的法律可分為單行法與附屬法兩類。（1）單行法是圍繞某一網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行立法，如，《網(wǎng)絡(luò)安全法》主要規(guī)制設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和使用網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)督管理活動(dòng)；《數(shù)據(jù)安全法》主要規(guī)制數(shù)據(jù)處理活動(dòng)及其安全監(jiān)管活動(dòng)；《個(gè)人信息保護(hù)法》主要規(guī)制處理自然人個(gè)人信息的活動(dòng)；《電子商務(wù)法》主要規(guī)制通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售商品或者提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；《電子簽名法》確立了數(shù)據(jù)電文的法律效力；《密碼法》規(guī)范密碼應(yīng)用和管理等。這些先后頒布的單行法律逐漸連貫起來(lái)，共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)信息的安全、保護(hù)、應(yīng)用等全流程監(jiān)管制度。（2）附屬法則指其他法律中與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的法律條款，如，《反恐怖主義法》規(guī)定了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者為國(guó)家機(jī)關(guān)提供技術(shù)支持和協(xié)助的義務(wù)；《未成年人保護(hù)法》設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專章；《民法典》規(guī)定“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”；《刑法》也以修正案的形式增加規(guī)定了非法侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)罪、侵犯公民個(gè)人信息罪等。在各類法律中加入網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用條款是現(xiàn)實(shí)需求，也是在保持法律體系完整的情況下的立法技術(shù)的合理選擇。

第二，網(wǎng)絡(luò)法規(guī)。法規(guī)可分為行政法規(guī)與地方性法規(guī)兩類。（1）行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，但限于為執(zhí)行法律的規(guī)定需要和屬于憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。行政法規(guī)可采條例的形式，如《電信條例》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》；也可采規(guī)定或辦法等形式，如《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等。行政法規(guī)雖然便捷高效，但也可能出現(xiàn)權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法規(guī)化等風(fēng)險(xiǎn)，為此需要貫徹立法公開(kāi)、立法聽(tīng)證及備案審查等制度[39]。（2）地方性法規(guī)。在改革的背景下，地方立法權(quán)擴(kuò)張是地方的需求，也是社會(huì)變遷的結(jié)果[40]。根據(jù)《立法法》規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，可在不與上位法抵觸的前提下制定地方性法規(guī)；設(shè)區(qū)的市也可依法就特定事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)管理的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)一些有立法權(quán)的地方人大積極探索地方立法，形成了一批法規(guī)文件。從2010 年北京市《經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)站備案登記管理暫行辦法》、廣州市《涉密計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)保密設(shè)施實(shí)施規(guī)范（試行）》，到2021 年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)地方性法規(guī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展共同進(jìn)步、相互促進(jìn)，在數(shù)量質(zhì)量上均有顯著提升。地方性法規(guī)不僅滿足了地方發(fā)展需要，也為國(guó)家層面立法積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于完善我國(guó)的法律體系具有重要意義。

第三，網(wǎng)絡(luò)規(guī)章。規(guī)章可分為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。（1）國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章。根據(jù)《立法法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委可根據(jù)法律和行政法規(guī)等，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的部門(mén)規(guī)章包括：《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》等。由于網(wǎng)絡(luò)規(guī)范一般涉及多個(gè)部門(mén)，因此，網(wǎng)絡(luò)部門(mén)規(guī)章常以多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布。另外，為了防止部門(mén)立法的自利化傾向，我國(guó)《立法法》將部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)限定于“執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”，但是在實(shí)際執(zhí)行中面臨著涵攝判斷問(wèn)題。如，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》存在違法增設(shè)行政許可和沒(méi)有上位法依據(jù)減損公民權(quán)利的內(nèi)容[41]，為此需要在征求意見(jiàn)、備案審查等環(huán)節(jié)完善規(guī)章制定質(zhì)量。（2）地方政府規(guī)章。有一些網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方政府也結(jié)合本地情況出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章。如，2014 年國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》，2015 年杭州市人民政府發(fā)布《杭州市網(wǎng)絡(luò)交易管理暫行辦法》，以規(guī)范該行政區(qū)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)交易行為。這種地方立法也體現(xiàn)了地方的積極性與主動(dòng)性，但是對(duì)于這類法律的合法性、合理性、實(shí)效性尚未引起法律理論與實(shí)務(wù)界的足夠關(guān)注。

第四，網(wǎng)絡(luò)司法解釋。我國(guó)的司法解釋來(lái)源于制定法本身的局限，是立法與司法權(quán)力分立的產(chǎn)物，屬于授權(quán)性解釋[42]。近年來(lái)，由于立法技術(shù)、歷史傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、法官思維能力以及司法體制等方面因素的綜合影響，司法解釋日益呈現(xiàn)出“泛立法化”的趨勢(shì)[43]。這雖然能夠在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行法律之不足，卻也面臨著正當(dāng)性與合理性的質(zhì)疑。雖然理論界對(duì)此褒貶不一，但是，《立法法》規(guī)定，“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意”。這也意味著司法解釋在事實(shí)上具有一定的法律效力。因此，本文將相關(guān)的司法解釋也納入網(wǎng)絡(luò)法律制度體系。與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的司法解釋主要涉及刑事與民事兩個(gè)領(lǐng)域。其中刑事案件司法解釋較多，如最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理非法利用信息網(wǎng)絡(luò)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，此外還針對(duì)涉嫌淫穢電子信息犯罪案件先后發(fā)布兩個(gè)司法解釋。民事領(lǐng)域的司法解釋相對(duì)較少，如最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于審理侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》，均屬于對(duì)網(wǎng)絡(luò)民事侵權(quán)的司法審查過(guò)程的細(xì)化規(guī)定?？傮w而言，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的司法解釋較好地解決了司法機(jī)關(guān)審理網(wǎng)絡(luò)案件中的難題，但也存在“名為解釋實(shí)為立法”的質(zhì)疑，在某些條款合法性與必要性上有待商榷，需要在今后司法解釋工作中完善。

2. 以立法導(dǎo)向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)

以立法導(dǎo)向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)法律制度可分為三個(gè)支柱：以保障網(wǎng)絡(luò)安全為導(dǎo)向的法律、以維持網(wǎng)絡(luò)秩序?yàn)閷?dǎo)向的法律、以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為導(dǎo)向的法律。

第一，以保障網(wǎng)絡(luò)安全為導(dǎo)向的法律

針對(duì)國(guó)家安全形勢(shì)的內(nèi)外變化，習(xí)近平提出要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國(guó)家安全制度體系”[44]。網(wǎng)絡(luò)安全是傳統(tǒng)國(guó)家安全的拓展與延伸，屬于非傳統(tǒng)安全。網(wǎng)絡(luò)安全立法有多種模式。如，美國(guó)采用分散立法模式。其中，《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》會(huì)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)欺詐行為，《公平信用報(bào)告法》提供了正確處置信用報(bào)告規(guī)范，《聯(lián)邦信息安全管理法》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其承包商擁有安全的信息系統(tǒng)，兒童的網(wǎng)絡(luò)信息受《兒童在線隱私保護(hù)法》的保護(hù)，一些州法律還規(guī)定了個(gè)人信息的特定數(shù)據(jù)安全級(jí)別。與之相比，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法采取了先分后總的進(jìn)路，早在1994 年就出臺(tái)《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》對(duì)“有害數(shù)據(jù)”作出制度防范，之后不斷頒布網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)，網(wǎng)絡(luò)安全的法律制度保障日益牢固。特別是近年來(lái)，我國(guó)采取了以安全為核心的集中立法模式，即最近幾年先后修訂或制訂了《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等，形成了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域法律體系的“四梁八柱”，奠定了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域堅(jiān)強(qiáng)的法律基礎(chǔ)。

第二，以維持網(wǎng)絡(luò)秩序?yàn)閷?dǎo)向的法律

法的重要任務(wù)是穩(wěn)定國(guó)家秩序和社會(huì)秩序，保持社會(huì)和國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)和統(tǒng)治關(guān)系。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的權(quán)力真空，從法律上分析就是“法律漏洞”，需要法治作為一種合法的、引導(dǎo)性的沖突調(diào)整機(jī)制介入。網(wǎng)絡(luò)空間中的秩序混亂有兩類起源：在私法領(lǐng)域，自然人“法無(wú)禁止即可為”，但基于意思自治的法律行為產(chǎn)生的沖突缺乏法律評(píng)價(jià)，帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)行為不確定性。在公法領(lǐng)域，公權(quán)力機(jī)構(gòu)“法無(wú)授權(quán)不可為”，雖然會(huì)默許一些創(chuàng)新性的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用，但監(jiān)管過(guò)于寬松也可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間中違法犯罪行為規(guī)制滯后，導(dǎo)致混亂無(wú)序的非法狀態(tài)。如，網(wǎng)絡(luò)空間中的壟斷及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)就需要法律規(guī)制及時(shí)維持秩序。其具體表現(xiàn)是，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用催生了一批網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)。他們的成功使消費(fèi)者受益，不僅價(jià)格低廉，而且可以獲得更多數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的服務(wù)，但這也導(dǎo)致了贏家通吃的局面，使它們成為強(qiáng)大的壟斷者。這導(dǎo)致了平臺(tái)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)加的掠奪性商業(yè)行為。美國(guó)從網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)中獲益顯著，但對(duì)亞馬遜、蘋(píng)果和谷歌等公司應(yīng)該受到更嚴(yán)格監(jiān)管也已成為兩黨達(dá)成的罕見(jiàn)共識(shí)[45]?；诖?，美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)反壟斷領(lǐng)域規(guī)制措施不斷強(qiáng)化。如，《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法》禁止占主導(dǎo)地位的在線平臺(tái)收購(gòu)直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或最終可能成為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的新生公司，《合并申報(bào)費(fèi)現(xiàn)代化法》增加公司必須支付的合并申報(bào)費(fèi)從而為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供更多資金。在我國(guó)，“強(qiáng)化反壟斷、深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求”[46]。《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)》顯示，2020 年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP 比重為38.6%[47]，同時(shí)期數(shù)字市場(chǎng)部分領(lǐng)域“壟斷”之勢(shì)悄然形成。對(duì)于數(shù)字市場(chǎng)領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題的法律規(guī)制主要依賴反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)法，但這些法律規(guī)制網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)均有滯后之處。如，2017 年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十二條新增了規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)行為的專項(xiàng)規(guī)定，但在主觀惡意或客觀行為的認(rèn)定上有待司法解釋細(xì)化。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼喚網(wǎng)絡(luò)立法加快步伐。2021 年中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要加快健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管制度，加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法司法。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)阿里巴巴公司調(diào)查，對(duì)其“二選一”壟斷行為作出行政處罰即具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向意義。

第三，以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為導(dǎo)向的法律

雖然網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)安全的風(fēng)險(xiǎn)，但也不能因噎廢食、裹足不前。網(wǎng)絡(luò)的原本功能是通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)便利來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。鑒于網(wǎng)絡(luò)巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，各國(guó)都在盡力推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，其基礎(chǔ)則在于為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度環(huán)境。相關(guān)的法律主要包括與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度帶來(lái)的挑戰(zhàn)是根本性的、多方面的，有著內(nèi)在的張力。如，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律的沖突，是調(diào)整知識(shí)產(chǎn)權(quán)法還是制訂網(wǎng)絡(luò)法？如何在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度之間建立和諧的聯(lián)系？這些問(wèn)題或許沒(méi)有絕對(duì)正確的答案，結(jié)論常取決于社會(huì)發(fā)展階段及決策者的偏好。又如，網(wǎng)絡(luò)為公司傳播其品牌信息創(chuàng)造了巨大的機(jī)會(huì)。然而它的全球影響力、開(kāi)放性、多功能性和弱監(jiān)管性也為商標(biāo)濫用創(chuàng)造了肥沃的土壤。總之，雖然管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其執(zhí)法的法律法規(guī)在某種程度上是一致的，但它們并不統(tǒng)一。不同司法管轄區(qū)的法律差異加劇了網(wǎng)絡(luò)法律適用的不確定性。這意味著，這種難題短期內(nèi)不會(huì)得到徹底的解決，需要人們繼續(xù)探索。

3. 以法律規(guī)范內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)

以法律規(guī)范內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可將網(wǎng)絡(luò)法律分為網(wǎng)絡(luò)空間法、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容法、網(wǎng)絡(luò)組織法三類。

第一，網(wǎng)絡(luò)空間法

隨著網(wǎng)絡(luò)安全的重要性日益凸顯，《網(wǎng)絡(luò)安全法》自身成為一個(gè)獨(dú)立的法律制度。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展將網(wǎng)絡(luò)虛擬空間與現(xiàn)實(shí)空間交織在一起，網(wǎng)絡(luò)早已不單單是一種媒介，而已然成為打破距離和維度的人類活動(dòng)的“第二社會(huì)”[48]。我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問(wèn)題上特別強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的物理屬性和網(wǎng)絡(luò)空間的領(lǐng)土依附性，而不承認(rèn)脫離了現(xiàn)實(shí)物理世界的獨(dú)立虛擬存在的主權(quán)[49]。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第一條將“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全”列為該法的立法首要目標(biāo)，體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全在國(guó)家安全中的重要地位。這一重要法律不是一蹴而就的，是立足于過(guò)去多年的立法實(shí)踐。早期的相關(guān)立法有《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議處理辦法》《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)保密管理規(guī)定》《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》等，近期的典型法規(guī)是2021 年國(guó)務(wù)院《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》，基于網(wǎng)絡(luò)安全的視角，將公共通信和信息服務(wù)、能源、交通等重要行業(yè)和領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等納入“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”保護(hù)范圍。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全制度有其自身獨(dú)特的適用場(chǎng)域[50]。網(wǎng)絡(luò)空間立法主要是圍繞網(wǎng)絡(luò)硬件進(jìn)行的法律規(guī)范活動(dòng)。

第二，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容法

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容法律包括與網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)、信息等關(guān)聯(lián)的法律，不僅涉及數(shù)據(jù)或信息安全，還涉及數(shù)據(jù)或信息的利用，以及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的合法狀態(tài)保障。如，當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)犯罪分子用各種手段尋找網(wǎng)絡(luò)漏洞并對(duì)內(nèi)部系統(tǒng)造成損害，導(dǎo)致客戶的個(gè)人信息面臨風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)破壞企業(yè)在市場(chǎng)上的聲譽(yù)。2021 年我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》同樣兼顧“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益”與“促進(jìn)個(gè)人信息合理利用”兩大目標(biāo)，這顯示出個(gè)人信息保護(hù)本身既是一項(xiàng)信息安全，又是信息利用的前提。又如，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容管理問(wèn)題。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》將網(wǎng)絡(luò)信息分為違法信息、不良信息以及鼓勵(lì)制作、復(fù)制、發(fā)布的信息等類型，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)使用者、行業(yè)組織及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理部門(mén)共同參與，從而營(yíng)造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，維護(hù)國(guó)家安全和公共利益。

第三，網(wǎng)絡(luò)組織法

在現(xiàn)代社會(huì)，公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織[51]。在新技術(shù)、新問(wèn)題、新法律不斷涌現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，無(wú)論是規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間還是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的安全發(fā)展問(wèn)題，均需要以專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)為依托。世界各國(guó)均采取大同小異的措施設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。如，德國(guó)為順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的需要，聯(lián)邦將部分互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)下放，允許各州和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)享有一定的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)[52]。英國(guó)依據(jù)2002 年《通訊辦公室法案》設(shè)立信息通信管理局，對(duì)包括網(wǎng)絡(luò)媒體在內(nèi)的各類信息通信媒介的內(nèi)容及服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)布并定期更新有關(guān)領(lǐng)域的指南[53]。我國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室是“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列”[54]。中央和省市縣均有互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，在組織機(jī)構(gòu)上已經(jīng)框架完備。但是，從實(shí)踐看，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高[55]。如，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)“二選一”行為，我國(guó)《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》均明確了相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及規(guī)制措施，由于各相關(guān)法律條文之間的沖突及監(jiān)管機(jī)構(gòu)操作上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致我國(guó)在規(guī)制實(shí)踐中陷入了一種“看似有法可循、實(shí)則無(wú)法可依”的吊詭局面[56]。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管在縱向上涉及到中央與地方，橫向上涉及到多個(gè)部門(mén)。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制改革雖已取得重大成就，但在單方管理向多方共治的轉(zhuǎn)化方面尚未形成成熟模式。具體而言，網(wǎng)信部門(mén)的管理權(quán)力的邊界需要厘清，網(wǎng)信部門(mén)與其他主體的協(xié)作方式也有待完善。

五、結(jié)語(yǔ)

法律既是對(duì)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與固化，又要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展提供規(guī)范引導(dǎo)和保障促進(jìn)?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系與改革開(kāi)放相伴而生、相伴而行、相互促進(jìn)”[57]。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)決定了要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)法律制度進(jìn)行全面檢視，適時(shí)修改或廢止部分法律，又要立足新的目標(biāo)制訂新的法律，搭建和預(yù)留網(wǎng)絡(luò)發(fā)展空間，需要兼顧網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，平衡國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際趨勢(shì)，因此涉及事項(xiàng)多，復(fù)雜多變，需要在網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)下把握好方向。