劉開元

一、問題的提出

近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。①參見潘鐸印：《堅(jiān)決遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢》，載 《民主與法制時(shí)報(bào)》2021年4月15日，第2版。最高人民法院2019年發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)犯罪特點(diǎn)和趨勢》專題報(bào)告顯示，2016年至2018年三年間，網(wǎng)絡(luò)犯罪案件數(shù)量和占比不斷攀升，其中涉及詐騙罪的案件在全部案件數(shù)量中占比最高，達(dá)到30%，團(tuán)伙詐騙的案件占比呈逐年上升趨勢，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪涉眾性特征愈發(fā)凸顯。最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年全國檢察機(jī)關(guān)辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件數(shù)量較上年增加54%，其中，上半年起訴利用電信網(wǎng)絡(luò)手段實(shí)施的詐騙犯罪32463人，同比上升77.1%。在一些大中城市，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)案量在刑事案件中的占比持續(xù)攀升，大案要案頻發(fā)，造成民眾財(cái)產(chǎn)損失巨大，打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作形勢非常嚴(yán)峻，完善涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的規(guī)范迫在眉睫。

由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪具有跨地域、涉眾性、多層級以及非接觸等特征，同一案件往往涉及眾多分布廣泛的犯罪嫌疑人和被害人，依據(jù)傳統(tǒng)管轄理論的屬地原則、屬人原則及法律、司法解釋、部門規(guī)章的規(guī)定，可供選擇的管轄連接點(diǎn)②通說認(rèn)為，管轄連接點(diǎn)是指法律所規(guī)定的管轄地，起到將辦案機(jī)關(guān)與案件連接起來的作用。網(wǎng)絡(luò)犯罪案件中常見的連接點(diǎn)包括：服務(wù)器所在地，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者所在地，被侵害的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及其管理者所在地，犯罪過程中被告人、被害人使用的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所在地，被害人被侵害時(shí)所在地和被害人財(cái)產(chǎn)遭受損失地。眾多，多地均有管轄權(quán)進(jìn)而引發(fā)管轄競合的現(xiàn)象成為常態(tài)，管轄權(quán)爭議頻繁發(fā)生，不利于及時(shí)打擊犯罪和維護(hù)司法公正。因此，作為法定管轄原則重要補(bǔ)充的指定管轄制度的價(jià)值得以凸顯，在確定管轄權(quán)的過程中發(fā)揮著重要作用。

但是，由于當(dāng)前指定管轄的依據(jù)、適用情形、程序等規(guī)定均存在一定的不足和局限，涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的規(guī)范之間存在諸多矛盾，對指定管轄制度的完善滯后于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的態(tài)勢變化，使得指定管轄合理配置司法資源、保障程序正義與實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的功能未能充分發(fā)揮。因此，進(jìn)一步修改完善指定管轄制度，以適應(yīng)打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的需要，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。

二、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件指定管轄制度的適用

2021年4月，筆者在S省公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了調(diào)研，通過訪談等形式了解該省電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中指定管轄的情況，同時(shí)查閱了“中國裁判文書網(wǎng)”涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪指定管轄的417件案例，對于當(dāng)前指定管轄在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中的適用情況以及存在的問題和不足進(jìn)行了實(shí)證研究。

（一）指定管轄的適用要求

指定管轄的適用需要具備必要條件，遵循特定要求。

1.適用情形。對于指定管轄的適用情形，《刑事訴訟法》僅規(guī)定“管轄不明”一種情形，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《刑事訴訟法解釋》）規(guī)定“因本院院長需要回避或其他原因，不宜行使管轄權(quán)”“管轄權(quán)發(fā)生爭議且協(xié)商未果”“管轄不明”“有關(guān)案件，由犯罪地、被告人居住地以外的法院審判更為適宜的”等四種情形，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定》）規(guī)定“管轄權(quán)不明確或有爭議”“情況特殊”等兩種情形，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《檢察院刑訴規(guī)則》）規(guī)定“管轄有爭議”“需要改變管轄”“需要集中管轄的特定類型的案件”“其他需要指定管轄的案件”等四種情形；《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》（以下簡稱《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》）規(guī)定“多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”“特殊情況下由異地公安機(jī)關(guān)立案管轄更合適的跨省重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”“審查后發(fā)現(xiàn)受案機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)”等三種情形；《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》規(guī)定“產(chǎn)生管轄權(quán)爭議且協(xié)商未果的”“在境外實(shí)施的”“多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”等三種情形；《人民檢察院辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件規(guī)定》（以下簡稱《檢察院網(wǎng)絡(luò)犯罪案件規(guī)定》）規(guī)定“因跨區(qū)域犯罪、共同犯罪、關(guān)聯(lián)犯罪等原因存在管轄爭議”三種情形。

2.適用原則。對于指定管轄的適用原則，《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》和《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》規(guī)定相同，即“有利于查清犯罪事實(shí)、有利于訴訟”；《檢察院網(wǎng)絡(luò)犯罪案件規(guī)定》規(guī)定“有利于查清犯罪事實(shí)、有利于保護(hù)被害人合法權(quán)益、保證案件公正處理”。

3.適用主體。對于指定管轄的主體，《公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定》《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》以及《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》規(guī)定相同，即“共同上級公安機(jī)關(guān)”。其中，《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》還規(guī)定跨境案件和有特殊情況需異地辦理的跨省重大案件由公安部直接指定?！缎淌略V訟法》 《刑事訴訟法解釋》和《檢察院刑訴規(guī)則》規(guī)定相同，即“上級機(jī)關(guān)”，法院為“上級法院”，檢察院為“上級檢察院”?！掇k理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》規(guī)定：“人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，第一審人民法院對于已經(jīng)受理的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)沒有管轄權(quán)的，可以依法報(bào)請共同上級人民檢察院、人民法院指定管轄?！?/p>

4.協(xié)商要求。對于司法機(jī)關(guān)對指定管轄的協(xié)調(diào)，《公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定》規(guī)定“對管轄不明確或者有爭議的刑事案件，可以由有關(guān)公安機(jī)關(guān)協(xié)商。協(xié)商不成的，由共同的上級公安機(jī)關(guān)指定管轄”。《檢察院刑訴規(guī)則》規(guī)定“對管轄不明確的案件，可以由有關(guān)人民檢察院協(xié)調(diào)確定管轄”。對四類案件①管轄權(quán)有爭議的案件、需要改變管轄的案件、需要集中管轄的特定類型的案件和其他需要指定管轄的案件。② 參見彭麗君、王輝等詐騙罪案，浙江省瑞安市人民法院（2017）浙0381刑初1450號刑事判決書。的審查起訴指定管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)與人民法院協(xié)商一致。對需要集中管轄的特定類型的案件的審查逮捕指定管轄的，應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)協(xié)商一致?！掇k理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》和《檢察院網(wǎng)絡(luò)犯罪案件規(guī)定》規(guī)定相同，即“公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)對管轄權(quán)有爭議的，協(xié)商解決”?！缎淌略V訟法解釋》規(guī)定了協(xié)商時(shí)限，即“應(yīng)當(dāng)在審理期限內(nèi)協(xié)商解決”。

（二）指定管轄的司法適用

1．指定模式。司法實(shí)踐中，指定管轄的方式，在偵查階段一般是逐級指定。如“彭麗君、王輝等詐騙案”，公安部指定浙江省公安廳管轄，浙江省公安廳指定溫州市公安局管轄，而溫州市公安局則指定瑞安市公安局管轄，經(jīng)過三次指定后最終確定管轄機(jī)關(guān)。②在審查起訴和審判階段，則是“一步到位”由上級機(jī)關(guān)直到最高機(jī)關(guān)指定，如“劉長洪詐騙案”，由江蘇省高級人民法院指定連云港市東?？h人民法院管轄。③參見劉長洪詐騙罪案，江蘇省東?？h人民法院（2021）蘇0722刑初504號刑事判決書。再如“劉凱、喬禹詐騙案”，最高人民法院指定天津市河北區(qū)法院進(jìn)行管轄。④參見劉凱、喬禹詐騙罪案，天津市河北區(qū)人民法院（2019）津0105刑初128號刑事判決書。

2．指定情形。指定管轄的適用情形在偵查階段主要有兩類：一是案情重大復(fù)雜，包括因網(wǎng)絡(luò)交易、技術(shù)支持、資金支付結(jié)算等關(guān)系形成多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件和跨境的重大案件；⑤近年來，隨著公安機(jī)關(guān)持續(xù)深入開展針對國內(nèi)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪窩點(diǎn)的專項(xiàng)打擊行動(dòng)，多層級鏈條、跨區(qū)域的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪團(tuán)伙開始逐漸向東南亞等地轉(zhuǎn)移，因此，同一案件既符合“多層級鏈條、跨區(qū)域”特征，也符合“跨境”特征的情形越來頻繁出現(xiàn)。二是案情特殊，包括因特殊情況需要異地指定管轄、管轄權(quán)出現(xiàn)爭議的案件。審查起訴、審判階段則主要適用于經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)對受理案件無管轄權(quán)的案件，方式是報(bào)請上級機(jī)關(guān)指定管轄。

3．指定條件。確定管轄機(jī)關(guān)的條件，偵查機(jī)關(guān)一般以偵辦力量、與案發(fā)地之間的距離、辦案經(jīng)驗(yàn)、是否參與前期偵查等為考量因素。對管轄權(quán)有爭議案件的指定管轄，一般根據(jù)立案先后順序、偵查工作的進(jìn)展程度、偵辦力量的強(qiáng)弱、偵辦經(jīng)驗(yàn)的豐富程度等因素確定。針對多層級鏈條、跨區(qū)域或者跨境的重大案件，指定的管轄地相對分散，對管轄權(quán)有爭議的案件，指定被害人相關(guān)地①被害人相關(guān)地包括被害人使用的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)所在地、被害人被侵害時(shí)所在地，被害人遭受財(cái)產(chǎn)損失地等。的居多。審查起訴和審判階段指定的管轄地與偵查階段基本保持一致，極少出現(xiàn)指定偵查機(jī)關(guān)所在地以外的司法機(jī)關(guān)管轄的情況。

4．指定協(xié)商。偵查機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部指定管轄機(jī)關(guān)的協(xié)商，一般由上級機(jī)關(guān)在綜合考量案情和辦案力量配置等因素的基礎(chǔ)上，與具有相同或近似條件的機(jī)關(guān)協(xié)商確定具體管轄機(jī)關(guān)。偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)商，則采用口頭協(xié)商與書面協(xié)商兩種方式，以口頭協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，以書面協(xié)調(diào)為工作方式。如劉光浩、陳義、尹超超等詐騙案中，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)便是在口頭協(xié)調(diào)達(dá)成一致意見后由公安機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)發(fā)送商請函進(jìn)行正式工作協(xié)商。②參見劉光浩、陳義、尹超超等詐騙罪案，安徽省宿州市中級人民法院（2020）皖13刑終219號之一刑事裁定書。公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間在偵查機(jī)關(guān)對不具有直接關(guān)聯(lián)性的案件③對不具有直接關(guān)聯(lián)性的兩起案件能否并案管轄，是實(shí)踐中公安司法機(jī)關(guān)面臨的一大難題。所謂不具有直接關(guān)聯(lián)性，是指因幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)行為產(chǎn)生關(guān)聯(lián)但沒有共同犯意的兩個(gè)犯罪行為之間的關(guān)系，例如甲為乙實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為提供技術(shù)支持的同時(shí)也為丙實(shí)施網(wǎng)絡(luò)賭博行為提供了支持，此時(shí)乙與丙的兩個(gè)犯罪行為之間不具有直接的關(guān)聯(lián)性。是否有權(quán)并案管轄等問題存在分歧時(shí)，公安機(jī)關(guān)一般選擇直接報(bào)上級機(jī)關(guān)指定管轄。

三、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件指定管轄存在的問題

我國法律、司法解釋與規(guī)范性文件對指定管轄的規(guī)定比較完善，基本可以滿足一般刑事案件的需要。但是，對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件而言，由于該類犯罪涉及地域廣、人員多，情況復(fù)雜，現(xiàn)有立法難以滿足此類案件指定管轄的需要，一定程度上影響了指定管轄在司法實(shí)踐中的適用效果。

（一）指定管轄的適用范圍擴(kuò)張

《刑事訴訟法》規(guī)定指定管轄適用于“管轄不明”的案件一種情形，司法解釋和規(guī)范性文件則增加了“管轄權(quán)爭議”“異地管轄更合適”“多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”“受案后發(fā)現(xiàn)沒有管轄權(quán)”等多種不同情形。而且，司法解釋和規(guī)范性文件賦予了辦案機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，使指定管轄在司法實(shí)踐中的適用范圍越來越大。如《檢察院刑訴規(guī)則》規(guī)定的“其他需要指定管轄”的情形。而且，不同法律規(guī)范的適用條件不一致甚至沖突。如司法解釋和規(guī)范性文件中“管轄爭議”“多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”“在境外實(shí)施的案件”等指定管轄適用情形，與《刑事訴訟法》規(guī)定的“管轄不明”并不一致，甚至并無關(guān)聯(lián)。再如《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》和《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》規(guī)定的“多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”“在境外實(shí)施的案件”等情形具有排他性色彩，與司法解釋規(guī)定的“管轄爭議”“管轄不能”“管轄不宜”存在內(nèi)涵、外延上的不一致，前者強(qiáng)調(diào)案件的復(fù)雜性、重大性，后者則強(qiáng)調(diào)案件管轄權(quán)的沖突。

（二）指定管轄的確立依據(jù)不明

指定管轄是通過人為手段確定或者變更管轄權(quán)的一種特殊方式，是一般管轄制度的例外和補(bǔ)充。其指導(dǎo)原則應(yīng)同時(shí)契合刑事訴訟的基本價(jià)值理念、管轄的制度定位以及自身的特殊性。①參見陳光中主編：《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社2021年版，第119-120頁。因此，應(yīng)當(dāng)對指定管轄作出詳細(xì)具體的制度規(guī)定。但是，現(xiàn)有法律規(guī)定并未完全達(dá)到這一要求，主要表現(xiàn)為規(guī)定過于原則，程序性規(guī)定不足，可操作性不強(qiáng)。如《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》和《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》確定的“有利于查清犯罪事實(shí)，有利于訴訟原則”（即“兩個(gè)有利于原則”）強(qiáng)調(diào)了實(shí)體公正與訴訟效率的保障與兼顧，②參見潘俠：《化解網(wǎng)絡(luò)犯罪指定管轄難題》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2021年2月3日，第4版。但是未能體現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的特殊性，化解電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪指定管轄難題的針對性不強(qiáng)。再如，《檢察院網(wǎng)絡(luò)犯罪案件規(guī)定》規(guī)定了“有利于保護(hù)被害人合法權(quán)益”“保證案件公正處理”兩個(gè)原則，增強(qiáng)了案件管轄確定的針對性，但是仍然過于粗疏，可操作性不強(qiáng)。

（三）指定管轄程序指引性不足

現(xiàn)有規(guī)范的程序指引性不強(qiáng)，表現(xiàn)在啟動(dòng)指定管轄不規(guī)范和前置性協(xié)商機(jī)制不明確兩方面，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在指定管轄的啟動(dòng)時(shí)間、指定方式、協(xié)商程序等方面做法不統(tǒng)一。啟動(dòng)時(shí)間上，有的公安機(jī)關(guān)在偵查程序開始之初就啟動(dòng)指定管轄，有的公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)束后才啟動(dòng)指定管轄。指定方式上，偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)指定方式不一致，偵查機(jī)關(guān)采取逐級、多次指定方式，而審判機(jī)關(guān)則采取“一步到位”方式跨層級指定。協(xié)商程序上，現(xiàn)有規(guī)定過于原則，沒有對協(xié)商的形式和主體，以及“應(yīng)當(dāng)協(xié)商”“可以協(xié)商”的適用情形和條件作出明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。特別是，由于不同機(jī)關(guān)作出的協(xié)商規(guī)定存在抵牾，導(dǎo)致不同機(jī)關(guān)采取不同的協(xié)商方式，影響協(xié)商效果。比如偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間雖然協(xié)商頻繁，但不同地區(qū)、不同機(jī)關(guān)做法各異，口頭協(xié)商和書面協(xié)商同時(shí)存在。

（四）公檢法在指定管轄中的關(guān)系錯(cuò)位

首先，法律規(guī)定與司法適用錯(cuò)位。《刑事訴訟法》只規(guī)定了指定審判管轄，而沒有規(guī)定指定偵查管轄。據(jù)此，進(jìn)行指定偵查管轄?wèi)?yīng)依照指定審判管轄的規(guī)定，由法院依法確定管轄法院，公安機(jī)關(guān)根據(jù)管轄法院確定相應(yīng)的偵查機(jī)關(guān)。司法實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)確定偵查管轄地時(shí)，審判機(jī)關(guān)并不介入，而進(jìn)入審判階段指定管轄程序時(shí)，審判機(jī)關(guān)又通常不會對偵查指定管轄的結(jié)果做出改變，③在“中國裁判文書網(wǎng)”公開的涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的417個(gè)案例中，指定審判管轄的結(jié)果與指定偵查、檢察管轄的結(jié)果均保持一致。從而使偵查機(jī)關(guān)對審判指定管轄具有事實(shí)上的預(yù)決力，法院從法律規(guī)定的主導(dǎo)者變成事實(shí)上的被動(dòng)接受者。

其次，司法解釋與規(guī)范性文件賦予公安機(jī)關(guān)指定管轄權(quán)過大。一是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)監(jiān)督制約規(guī)定不足?，F(xiàn)有規(guī)范性文件僅規(guī)定公安機(jī)關(guān)“抄送”指定管轄決定書至同級司法機(jī)關(guān)，而對檢察機(jī)關(guān)如何具體行使法律監(jiān)督職能未作出明確規(guī)定。二是偵查階段指定管轄的程序約束力過大?！掇k理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)立案、并案偵查，或因有爭議，由共同上級公安機(jī)關(guān)指定立案偵查的案件，需要提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由該公安機(jī)關(guān)所在地的人民檢察院、人民法院受理?！备鶕?jù)該規(guī)定，指定偵查管轄結(jié)果對審查起訴和審判管轄具有程序約束力，事實(shí)上限制和剝奪了《刑事訴訟法解釋》《檢察院刑訴規(guī)則》《實(shí)施刑事訴訟法規(guī)定》賦予檢察、審判機(jī)關(guān)的審查起訴、審判指定管轄權(quán)。司法實(shí)踐中，對于跨地域、多層級或者跨境的案件，指定管轄成為程式化的備案，實(shí)質(zhì)作用不大。近年來，公安機(jī)關(guān)辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件時(shí)，多采用以集中行動(dòng)、專項(xiàng)行動(dòng)為主的辦案模式。此時(shí)，主導(dǎo)偵辦的是上級公安機(jī)關(guān)（以公安部、省級公安機(jī)關(guān)為主），無論是線索移交還是案件交辦，均由上級機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署，不會產(chǎn)生管轄權(quán)爭議，上級機(jī)關(guān)做出指定管轄決定趨向程式化。而且，對于管轄權(quán)有爭議的案件，沒有嚴(yán)格遵循“有利于查清犯罪事實(shí)，有利于訴訟”原則，大多按照受理案件的時(shí)間先后指定管轄，不利于發(fā)揮指定管轄的靈活性對實(shí)體公正的保障作用，也不利于發(fā)揮刑事審判的教育、預(yù)防功能。①參見龍宗智、白宗釗、譚勇：《刑事訴訟指定管轄若干問題研究》，載《法律適用》2013年第12期。

四、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪指定管轄存在問題的原因

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件指定管轄適用中之所以出現(xiàn)上述問題，主要原因在于我國訴訟構(gòu)造管轄模式與指定管轄制度不夠完善不夠協(xié)調(diào)。

（一）訴訟構(gòu)造與管轄模式不協(xié)調(diào)

我國《刑事訴訟法》確定了“以審判為中心”的管轄模式，即只規(guī)定法院的管轄權(quán)，而不單獨(dú)規(guī)定偵查、審查起訴管轄權(quán)。如此設(shè)定可以保障審判的中心地位和司法權(quán)威。但是，這種管轄模式的選擇與我國現(xiàn)行訴訟構(gòu)造之間存在矛盾與沖突。當(dāng)前，我國雖然正在進(jìn)行以審判為中心的刑事訴訟制度改革，但改革仍在進(jìn)行之中，現(xiàn)行的刑事訴訟程序仍然以“流水作業(yè)式”為主要模式，即 “偵查、起訴、審判三階段互相平行，首尾相繼”的流水線型構(gòu)造。②參見陳瑞華：《從“流水作業(yè)”走向“以裁判為中心”——對中國刑事司法改革的一種思考》，載《法學(xué)》2000年第3期。在這一構(gòu)造中，偵查機(jī)關(guān)獨(dú)立于訴訟進(jìn)程之外，卻對案件的審理結(jié)果產(chǎn)生重要影響，審判階段呈現(xiàn)出一種“離心化”的傾向。③參見魏曉娜：《以審判為中心的刑事訴訟制度改革》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。因此，“以審判為中心”的管轄模式與“流水作業(yè)式”訴訟構(gòu)造形成了一定的張力，導(dǎo)致法定的管轄模式在訴訟構(gòu)造的影響下產(chǎn)生實(shí)際運(yùn)行的異化，一定情形下偵查管轄仍具有決定作用，背離了法定的管轄要求。

（二）指定管轄的地域標(biāo)準(zhǔn)寬泛化

網(wǎng)絡(luò)空間是不占據(jù)實(shí)體位置，以數(shù)字化形式存在的虛擬空間?，F(xiàn)實(shí)中的公安、檢察、審判機(jī)關(guān)無法直接通過網(wǎng)絡(luò)空間確定管轄權(quán)，必須將網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)中的地域劃分連接起來，實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)絡(luò)空間到現(xiàn)實(shí)空間的轉(zhuǎn)移。①參見孫瀟琳：《我國網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄問題研究》，載《法學(xué)評論》2018年第4期。但是，梳理近年來規(guī)范的發(fā)展脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，受到域外“最低聯(lián)系理論”的影響，網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄連接點(diǎn)不斷泛化。諸如“服務(wù)器所在地”“計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)所在地”均被規(guī)定為網(wǎng)絡(luò)犯罪的法定管轄地，而往往同一起電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件中可能涉及分布在不同地域的多個(gè)服務(wù)器和信息系統(tǒng)。這就造成同一案件法定管轄地?cái)?shù)量繁多，管轄競合和管轄爭議問題不斷出現(xiàn)，指定管轄原則和程序指引性不足的短板被不斷放大。這反映出規(guī)范制定者未能及時(shí)把握網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)之間的差別，沒有把握法律對行為的規(guī)范要以人為中心的立法要求。因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性和現(xiàn)實(shí)的牽連關(guān)系主要是受到犯罪主體及其行為而非工具的影響，因此在適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)犯罪的新變化，增加網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄連接點(diǎn)不可避免的趨勢下，應(yīng)注重傾向增加“人的所在地”而非“設(shè)備所在地”。

（三）指定管轄與并案管轄不協(xié)調(diào)

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪呈現(xiàn)出跨境、跨地區(qū)、多區(qū)域的特征，對于同一犯罪案件，提供技術(shù)支持的以及幫助資金支付結(jié)算的行為可能分處各地獨(dú)立進(jìn)行。這是傳統(tǒng)刑法理論中的幫助行為逐漸疏離正犯，而趨于類型化的表現(xiàn)。②參見陳興良：《網(wǎng)絡(luò)犯罪的類型及司法認(rèn)定》，載《法治研究》2021年第3期。對此，實(shí)體法通過“幫助行為正犯化”的立法模式予以回應(yīng)，起到了積極作用。相比之下，程序法尚未予以充分回應(yīng)，對此類案件可能涉及的多個(gè)相互之間不具有直接關(guān)聯(lián)的案件，仍規(guī)定由上級機(jī)關(guān)指定管轄，大大增加了辦案過程中的人力成本和時(shí)間成本。對此，應(yīng)當(dāng)通過修改法律，擴(kuò)大辦案機(jī)關(guān)并案管轄權(quán)，限縮指定管轄適用情形的范圍。

五、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件指定管轄的完善路徑

（一）明確指定管轄的科學(xué)指導(dǎo)思想

1．堅(jiān)持公正與效率相統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)公正是刑事訴訟最重要的價(jià)值，也是刑事訴訟的本質(zhì)體現(xiàn)，③參見馬貴翔：《公正效率效益——當(dāng)代刑事訴訟的三個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)》，載《中外法學(xué)》1993年第1期。在保障訴訟公正的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧對效率的追求，促進(jìn)實(shí)體正義和程序正義的實(shí)現(xiàn)。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的指定管轄，應(yīng)堅(jiān)持程序法定原則，準(zhǔn)確規(guī)定指定管轄的適用情形、依據(jù)和程序，嚴(yán)格限制指定管轄的啟動(dòng)，強(qiáng)化適用指定管轄的例外性和個(gè)別性。

2．堅(jiān)持便利與經(jīng)濟(jì)相統(tǒng)一?？梢栽诜ǘü茌牭刂g選擇指定的，應(yīng)按照訴訟經(jīng)濟(jì)的要求指定法定管轄地管轄。④參見王靜：《從秩序到效率——論網(wǎng)絡(luò)犯罪指定管轄制度的重構(gòu)》，載《人民檢察》2020年第11期。因特殊情形需要指定非法定管轄地機(jī)關(guān)受理案件即需要進(jìn)行“賦權(quán)管轄”的，應(yīng)選擇辦案條件最有利、變更管轄最方便的地區(qū)管轄，防止因指定管轄而增加訴訟成本。

3．堅(jiān)持形式理性與實(shí)質(zhì)理性相統(tǒng)一。形式理性要求法律制度規(guī)定的程序應(yīng)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，追求確定性、可預(yù)測性以及價(jià)值判斷的整合性；實(shí)質(zhì)理性則要求程序應(yīng)具有保障個(gè)案正義實(shí)現(xiàn)的功能。只有將實(shí)質(zhì)合理性與形式合理性統(tǒng)一起來，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)程序的工具價(jià)值和獨(dú)立價(jià)值。要實(shí)現(xiàn)形式理性與實(shí)質(zhì)理性的有機(jī)統(tǒng)一，應(yīng)在依據(jù)多元價(jià)值導(dǎo)向構(gòu)建具有法定性的制度體系的同時(shí)，給予個(gè)案中法律的具體適用者一定的靈活解釋的空間。換言之，應(yīng)規(guī)定在管轄法定原則的框架下給予執(zhí)法者和司法者靈活適用指定管轄的自由，以此充分釋放指定管轄的制度效能。

（二）明確指定管轄僅適用于管轄權(quán)爭議

將管轄權(quán)爭議作為指定管轄的唯一適用情形，首先要厘清管轄權(quán)爭議的內(nèi)涵，排除管轄權(quán)無爭議時(shí)指定管轄的適用情形。

首先，應(yīng)將“不宜行使管轄權(quán)”和“不能行使管轄權(quán)”并入移送管轄的適用情形。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪具有跨地域、涉眾性等特征，同時(shí)存在多個(gè)地域具有法定管轄權(quán)且適宜管轄的現(xiàn)象較為普遍，這為建立獨(dú)立的移送管轄制度創(chuàng)造了條件。規(guī)定受案機(jī)關(guān)“不宜管轄”和“不能管轄”時(shí)，按照“主要取證地為主、被告人居住地為輔”的原則通過自行協(xié)商的方式將案件移送到有法定管轄權(quán)的公安或司法機(jī)關(guān)。

其次，擴(kuò)大并案管轄的適用范圍。并案管轄與指定管轄均是調(diào)整管轄權(quán)的手段，且目的都是提高訴訟效率，節(jié)約訴訟資源。但二者存在明顯不同，并案管轄是對管轄權(quán)的合并，將原本由不同機(jī)關(guān)管轄的多個(gè)具有關(guān)聯(lián)的案件合并到一處辦理；指定管轄是管轄權(quán)的確定與變更，上級機(jī)關(guān)通過指定的方式明確案件的管轄系屬。司法實(shí)踐中，并案管轄是法定管轄地辦案機(jī)關(guān)之間自行移交，而指定管轄則需要報(bào)請共同的上級機(jī)關(guān)進(jìn)行指定，且可以突破法定管轄的限制，指定原本無管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理案件。可見，并案管轄比指定管轄更高效更經(jīng)濟(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)規(guī)范，規(guī)定對多個(gè)無直接關(guān)聯(lián)的涉眾性網(wǎng)絡(luò)犯罪案件、不存在管轄權(quán)爭議的跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件等，允許一個(gè)辦案機(jī)關(guān)合并管轄。一是將《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》和《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》規(guī)定的“因網(wǎng)絡(luò)交易、技術(shù)支持、資金支付等關(guān)系形成的多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”和“跨境案件”兩類特殊的指定管轄情形規(guī)定為并案管轄。二是將《檢察院刑訴規(guī)則》《公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定》以及《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》中規(guī)定的關(guān)聯(lián)案件即“一人犯數(shù)罪”“共同犯罪”“共犯實(shí)施的其他犯罪”以及“訴訟法上的共犯”①訴訟法上的共犯，主要指實(shí)體法中不認(rèn)為是共犯但程序法出于便利訴訟考量而視為共犯合并辦理的情形，典例是具有直接關(guān)聯(lián)的上下游犯罪。參見萬毅：《解讀“并案管轄”四個(gè)關(guān)鍵詞》，載《檢察日報(bào)》2014年3月5日，第3版。四類案件，納入并案管轄范圍。

（三）規(guī)范指定管轄的程序指引

首先，明確指定管轄的啟動(dòng)時(shí)機(jī)。由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件案情普遍復(fù)雜，在偵查程序啟動(dòng)之始，不宜進(jìn)行指定管轄，各地管轄機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)開展偵查，②參見潘俠：《化解網(wǎng)絡(luò)犯罪指定管轄難題》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2021年2月3日，第4版。深挖案件線索。待案情清晰后，存在管轄權(quán)爭議的，再上報(bào)上級機(jī)關(guān)指定管轄。其次，明確指定管轄的啟動(dòng)方式。參照司法實(shí)踐中法院的指定模式，報(bào)請省級機(jī)關(guān)指定，一步到位確定管轄地和管轄機(jī)關(guān)，減少指定管轄中的程序性環(huán)節(jié)，提高指定管轄的效率，防止因多次指定導(dǎo)致權(quán)力濫用。①參見熊秋紅等：《同一刑事案件能否多次指定》，載《人民檢察》2006年第1期。再次，完善協(xié)商機(jī)制。一是明確協(xié)商前置要求。規(guī)定“不同辦案機(jī)關(guān)對案件管轄權(quán)產(chǎn)生爭議的，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商之后仍有爭議，可以報(bào)請上級機(jī)關(guān)指定管轄”。二是明確協(xié)商的次數(shù)。以一次為限，與指定管轄保持一致。三是明確協(xié)商時(shí)機(jī)。偵查階段，在逮捕犯罪嫌疑人后進(jìn)行協(xié)商；審判階段，在召開庭前會議后進(jìn)行協(xié)商。四是明確管轄協(xié)商期限，規(guī)定一般為一個(gè)月，以保障管轄權(quán)及時(shí)確定。五是明確協(xié)商的形式和內(nèi)容。規(guī)定采用書面形式進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商文書為“協(xié)商建議書”和“協(xié)商答復(fù)書”等，協(xié)商文書內(nèi)容為不能或者不宜管轄的原因等。六是明確協(xié)商的范圍。既包括偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)商，也包括偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)相互之間的協(xié)商。

（四）完善公檢法三機(jī)關(guān)配合與制約機(jī)制

首先，完善以審判管轄為主導(dǎo)的指定管轄制度。堅(jiān)持“以審判為中心”的管轄模式，圍繞審判管轄這一主線規(guī)范指定管轄的主體、適用情形、方式等內(nèi)容。同時(shí)，在法律層面賦予偵查機(jī)關(guān)指定管轄權(quán)，規(guī)定“偵查機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生管轄權(quán)爭議，偵查機(jī)關(guān)存在不能管轄、不宜管轄等情形的，應(yīng)報(bào)共同的上級機(jī)關(guān)指定管轄”。

其次，構(gòu)建偵查指定管轄的監(jiān)督制約機(jī)制。一是明確指定管轄中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)接到上級機(jī)關(guān)指定管轄決定之后，應(yīng)在三日內(nèi)書面通知負(fù)責(zé)批捕和審查起訴的檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)指定管轄決定不當(dāng)?shù)?，?yīng)書面通知偵查機(jī)關(guān)變更管轄。同級偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在指定管轄問題上存在爭議，經(jīng)協(xié)商未果的，應(yīng)報(bào)上一級公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)協(xié)商解決。二是明確檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對上一訴訟階段辦案機(jī)關(guān)移交案件的審查權(quán)。明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對于同級公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)移交的案件，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的管轄制度，審查本機(jī)關(guān)管轄該案件的合法性和妥當(dāng)性，發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)沒有法定管轄權(quán)或者因存在回避事項(xiàng)不宜管轄的，應(yīng)通過協(xié)商移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。