河南省平頂山市中級(jí)人民法院課題組

2015年實(shí)施的《行政訴訟法》確立了行政規(guī)范性文件一并審查制度，標(biāo)志著我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查完成了從隱形到顯形的制度轉(zhuǎn)變。在依法治國(guó)的大背景下，確立規(guī)范性文件一并審查制度，對(duì)有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職均具有重要的實(shí)踐意義。①參見(jiàn)余凌云：《論行政訴訟法的修改》，載《清華法學(xué)》2014年第3期。這一制度賦予了行政訴訟主客觀雙重訴訟功能，也暗含了立法者想通過(guò)該制度制約行政權(quán)力的初衷。但囿于目前立法設(shè)計(jì)的不足及審判經(jīng)驗(yàn)的缺乏，該制度在實(shí)際運(yùn)行中存在較多問(wèn)題，一直受理論界與實(shí)務(wù)界詬病。本文以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的行政規(guī)范性文件一并審查文書(shū)以及對(duì)行政審判一線的工作人員發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷為研究基礎(chǔ)，探析該制度的實(shí)踐運(yùn)行效果，以發(fā)現(xiàn)更深層次的問(wèn)題，進(jìn)而探尋切實(shí)可行的破解之道。

一、行政規(guī)范性文件一并審查制度的實(shí)踐運(yùn)行

（一）對(duì)樣本案例裁判文書(shū)的分析

1.總體情況

為了更好地探析行政規(guī)范性文件一并審查制度在司法實(shí)踐中的運(yùn)用情況，課題組在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中以“行政訴訟法第五十三條”“行政案件”“規(guī)范性文件審查”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索范圍為2015年1月1日至2020年12月31日，共檢索到裁判文書(shū)4512份。經(jīng)過(guò)甄別，排除無(wú)關(guān)和重復(fù)的裁判文書(shū)后，得到有效裁判文書(shū)4204份。

從判決發(fā)布年份看，2015年至2020年的裁判文書(shū)分別為286件、478件、615件、901件、936件和988件，呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，2015年《行政訴訟法》施行后，隨著當(dāng)事人對(duì)規(guī)范性文件一并審查制度的逐步了解，在起訴時(shí)要求一并審查的比例也逐年升高。

從審判程序看，基層法院、中級(jí)法院、高級(jí)法院、最高法院的裁判文書(shū)分別為923件、1915件、1238件和128件。

從地域分布來(lái)看，裁判文書(shū)在200件以上的有浙江省、北京市、江蘇省、廣東省、湖南省，分別為509件、312件、263件、247件、238件。由此可以看出， 當(dāng)事人提請(qǐng)規(guī)范性文件一并審查的案件在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較多，一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展活躍，依據(jù)規(guī)范性文件所作出的行政行為對(duì)當(dāng)事人的影響范圍更為廣泛；另一方面也說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的當(dāng)事人法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)。

2.抽樣分析

因申請(qǐng)規(guī)范性文件一并審查的裁判文書(shū)數(shù)量較多，我們隨機(jī)抽取了486份裁判文書(shū)，并將其作為樣本進(jìn)行分析。通過(guò)對(duì)486份裁判文書(shū)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)未啟動(dòng)規(guī)范性文件一并審查的案件有398件，占比為81.9%；啟動(dòng)一并審查程序的案件為88件，占比為18.1%。

（1）啟動(dòng)一并審查率普遍偏低

從法院審級(jí)來(lái)看，基層法院?jiǎn)?dòng)一并審查率最高，為20.8%；中級(jí)法院次之，為19.8%；高級(jí)法院和最高法院的啟動(dòng)率分別為15.5%、9.3%。從審理程序的角度來(lái)看，一審啟動(dòng)一并審查率最高，為26.5%；二審啟動(dòng)一并審查率次之，為13.9%；再審最低，為9.3%。由此可見(jiàn)，各級(jí)人民法院對(duì)于行政規(guī)范性文件一并審查的案件，其啟動(dòng)率均不高，并且隨著法院審級(jí)的提高呈遞減趨勢(shì)。

通過(guò)對(duì)未啟動(dòng)規(guī)范性文件審查的裁判文書(shū)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)未啟動(dòng)一并審查的主要原因有：與被訴行政行為缺乏關(guān)聯(lián)性（119件，占比29.9%），主訴不符合起訴條件（92件，占比23.1%），不屬于可以一并審查的規(guī)范性文件（73件，占比18.3%），直接對(duì)規(guī)范性文件起訴（41件，占比10.3%），提出一并審查的時(shí)間不符合條件（21件，占比5.3%），一并審查的規(guī)范性文件不明確、不具體（15件，占比3.8%），其他（37件，占比9.3%）。

（2）確認(rèn)違法率不高

在啟動(dòng)審查的88份裁判文書(shū)樣本中，對(duì)規(guī)范性文件是否認(rèn)定合法進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)案涉文件絕大部分被認(rèn)定為合法，被認(rèn)定為不合法（不予適用）的僅有4份，占啟動(dòng)一并審查案件總數(shù)的4.5%。

在進(jìn)入審查程序后的案件中，對(duì)規(guī)范性文件一并審查可以根據(jù)《行政訴訟法》第64條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第21條①《最高人民法院院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！钡囊?guī)定開(kāi)展，2018年的部分案件是按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》）處理的，但是不影響處理程序以及處理結(jié)果。審查確認(rèn)違法率不高是否意味著我國(guó)規(guī)范性文件的制定較為規(guī)范？或者司法審查太過(guò)謙抑？帶著疑問(wèn)對(duì)這88份樣本進(jìn)行了研讀。對(duì)于規(guī)范性文件合法或有效的處理方面，法院一般是在判決中駁回原告的訴訟請(qǐng)求；對(duì)于規(guī)范性文件不合法的情況處理方面，法院一般是采取謹(jǐn)慎、回避的態(tài)度，用不予適用或者否定評(píng)述的方式予以解決。比如在確認(rèn)不合法的4份樣本裁判文書(shū)的說(shuō)理部分中，只有在規(guī)范性文件被審查出存在制定機(jī)關(guān)無(wú)職權(quán)、文件內(nèi)容與上位法存在沖突等明顯違法的情形，法官才會(huì)裁決該規(guī)范性文件不符合法律規(guī)定，排除適用。

（二）調(diào)研情況

課題組通過(guò)走訪、一線座談、電話訪談并發(fā)放200份調(diào)查問(wèn)卷（收回有效問(wèn)卷196份）對(duì)制度的實(shí)踐運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)規(guī)范性文件一并審查在實(shí)踐中的適用情況進(jìn)行了深入了解。

1.當(dāng)事人對(duì)規(guī)范性文件一并審查制度不太了解。在調(diào)研中，一線法官普遍反映提請(qǐng)規(guī)范性一并審查的當(dāng)事人對(duì)于規(guī)范性文件一并審查制度并不是很了解。在問(wèn)卷調(diào)查中，法官認(rèn)為當(dāng)事人對(duì)規(guī)范性文件了解不深入的有181份，占比92.4%；認(rèn)為不了解的有12份，占比為6%；認(rèn)為了解的有3份，占比為1.6%。這也是當(dāng)事人提請(qǐng)規(guī)范性文件一并審查的雖然很多，但是真正進(jìn)入審查程序較少的原因。

2.法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)影響一并審查。大多數(shù)法官認(rèn)為在規(guī)范性文件一并審查實(shí)踐中存在審查范圍不明確（142份，72.4%）、審查標(biāo)準(zhǔn)模糊（190份，96.9%）、審查程序不完善（97份，49.5%）、司法建議效果不佳（178份，90.8%）等突出問(wèn)題，主要原因在于目前的法律規(guī)定不完善，導(dǎo)致在具體審查中缺乏遵循。

3.法官裁判說(shuō)理普遍偏于謹(jǐn)慎。在調(diào)查中，大多數(shù)法官更傾向于對(duì)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)做更加嚴(yán)格的限定，在上位法依據(jù)不明時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)予以較高程度的尊重。在電話訪談中，一些法官提到，這也是吸取了“洛陽(yáng)種子案”法官的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在自由裁量的范疇內(nèi)更加偏于謹(jǐn)慎處理這類案件，特別是裁判文書(shū)說(shuō)理部分很多都是籠統(tǒng)地以規(guī)范性文件“并未違反上位法規(guī)定”“不與上位法沖突”“并未與法律，法規(guī)及規(guī)章相抵觸”等簡(jiǎn)單說(shuō)明后，就認(rèn)定規(guī)范性文件合法。對(duì)不合法的規(guī)范性文件，一般也簡(jiǎn)單地以“不符合上位法的規(guī)定，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)”予以評(píng)價(jià)。

4.審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法后的后續(xù)處理效果欠佳。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議后，行政機(jī)關(guān)一般都進(jìn)行回復(fù)，有些回復(fù)解釋較為合理，但是多數(shù)回復(fù)較為模糊，甚至有些行政機(jī)關(guān)不回復(fù)，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者撤銷的更是十分少見(jiàn)。調(diào)查問(wèn)卷顯示，有8.8%的行政機(jī)關(guān)不回復(fù)司法建議。可見(jiàn)，法院發(fā)送司法建議后，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督，很難促使行政機(jī)關(guān)修改、撤銷規(guī)范性文件。

5.認(rèn)定規(guī)范性文件不合法后的效力問(wèn)題。規(guī)范性文件被確認(rèn)為不合法的，100%的法官都認(rèn)為裁判對(duì)之后判決應(yīng)具有普遍約束效力，對(duì)今后依據(jù)這一規(guī)范性文件作出的行政行為無(wú)需再進(jìn)行審查，可以直接依據(jù)在先判決認(rèn)定其不合法。但是因?yàn)槟壳吧形从行畔⒐蚕硐到y(tǒng)，無(wú)法識(shí)別規(guī)范性文件是否被確認(rèn)為不合法，所以在實(shí)踐中對(duì)于當(dāng)事人要求審查的規(guī)范性文件，依然按照法定程序進(jìn)行相應(yīng)的審查。

綜上所述，盡管行政規(guī)范性文件一并審查制度已經(jīng)確立，但由于規(guī)定籠統(tǒng)和欠缺操作性，法院對(duì)規(guī)范性文件的一并審查普遍采取謹(jǐn)慎、回避的態(tài)度，該制度目前運(yùn)行效果不佳。從處理結(jié)果看，法院未啟動(dòng)規(guī)范性文件一并審查的情況占到樣本案例的81.9%，即使規(guī)范性文件不合法，也僅采用不適用或者不對(duì)其進(jìn)行評(píng)述的方式予以模糊處理。比如有的法院未對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行評(píng)述。①參見(jiàn)夏延忠訴西寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局行政管理案，西寧市中級(jí)人民法院（2015）寧行終字第50號(hào)行政裁定書(shū)。在該案中，二審法院以“原審法院在審理本案時(shí)……遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人，程序違法”為由發(fā)回重審。而且法院向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議后，因缺乏剛性，行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的回復(fù)一般都非常模糊，甚至一些行政機(jī)關(guān)并未回復(fù)，導(dǎo)致其后續(xù)處理困難重重。

二、行政規(guī)范性文件一并審查制度的實(shí)踐困境

行政規(guī)范性文件一并審查制度承載了立法者通過(guò)司法機(jī)關(guān)審查行政規(guī)范性文件制約行政權(quán)力的初衷，但在司法實(shí)踐中卻運(yùn)行效果不佳，特別是審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查強(qiáng)度、審查結(jié)果的處理及審查效果等方面還存在諸多問(wèn)題，制約著行政規(guī)范性文件一并審查制度的有效開(kāi)展。

（一）界定不明的審查范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，可以對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查，其中對(duì)審查范圍規(guī)定為“行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件”，但單純的概念界定無(wú)法滿足多樣的司法實(shí)踐需要，審查范圍較難確定。實(shí)踐中，規(guī)章并非都按《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的程序制定，而且有一些規(guī)章雖然形式上看起來(lái)屬于規(guī)章，但性質(zhì)上卻近似于規(guī)范性文件。①參見(jiàn)楊如冰、宋冬梅：《完善規(guī)范性文件一并審查制度的幾點(diǎn)思考》，載《山東審判》2016年第1期。② 參見(jiàn)張盛珠訴景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處、景寧畬族自治縣人民政府其他行政行為及行政復(fù)議案，浙江省高級(jí)人民法院（2018）浙11行終29號(hào)行政判決書(shū)。而且對(duì)于政府發(fā)布的紅頭文件是否屬于規(guī)范性文件，就存在一定的爭(zhēng)議。如在當(dāng)事人申請(qǐng)一并審查景寧畬族自治縣縣委辦公室印發(fā)的《景寧畬族自治縣農(nóng)民異地搬遷工程實(shí)施辦法》時(shí)，一審法院就認(rèn)為其不屬于審查范疇，而二審法院認(rèn)為屬于一并審查的范疇。②而且還有一些紅頭文件有明確的指向性，在外化表現(xiàn)上針對(duì)的是不特定對(duì)象，但實(shí)際上僅影響特定對(duì)象，該紅頭文件就不能等同于規(guī)范性文件。③如某縣下發(fā)了一份紅頭文件，要求全縣范圍內(nèi)的化工經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須辦理專項(xiàng)生產(chǎn)許可證才能進(jìn)行生產(chǎn)，但實(shí)際上，全縣只有一家化工經(jīng)營(yíng)企業(yè)，在這種情況下，該紅頭文件具有明確的指向性，就不能等同于規(guī)范性文件。所以在實(shí)踐中，對(duì)于會(huì)議紀(jì)要、批復(fù)、通知等諸多繁雜的文件，是否屬于規(guī)范性文件并納入一并審查的范疇，在目前沒(méi)有更明確規(guī)定的情況下，對(duì)法官來(lái)講確難區(qū)分。

（二）尚未統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)

法官對(duì)規(guī)范性文件的審查基準(zhǔn)可以隱含在裁判文書(shū)中。對(duì)88份啟動(dòng)審查的樣本案件的說(shuō)理部分加以剖析，發(fā)現(xiàn)不同的法官對(duì)于規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，主要存在三種審查邏輯：

1.僅審查文件內(nèi)容是否與上位法相沖突。著重審查規(guī)范性文件所依據(jù)的上位法是否現(xiàn)行有效、行政機(jī)關(guān)所作具體行政行為是否以上位法為依據(jù)。這一審查基準(zhǔn)所作的裁判文書(shū)通常表述為“文件的內(nèi)容符合上位法相關(guān)規(guī)定，不存在與上位法沖突的情形”④雷露訴郴州市道路運(yùn)輸管理處道路運(yùn)輸管理行政處罰案，湖南省桂陽(yáng)縣人民法院（2019）湘1021行初187號(hào)行政判決書(shū)?！拔募樯衔环▽?shí)施而制訂，適用該規(guī)范性文件并無(wú)不當(dāng)”⑤錢(qián)怡蔚、祁志云、錢(qián)瑞華訴上海市楊浦區(qū)人民政府、上海市人民政府征收決定及行政復(fù)議案，上海市高級(jí)人民法院（2020）滬行終229號(hào)行政判決書(shū)。。此類裁判文書(shū)占樣本總數(shù)的62%。

2.在對(duì)文件內(nèi)容及上位法關(guān)聯(lián)性審查之前，先行對(duì)規(guī)范性文件的制定主體進(jìn)行審查。先根據(jù)立法法、組織法等法律，對(duì)制定主體是否有制定該規(guī)范性文件的權(quán)限，是否越權(quán)進(jìn)行合法性審查。隨后對(duì)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件與上位法之間的關(guān)系進(jìn)行審查，其代表性表述為“規(guī)范性文件是制定機(jī)關(guān)在其行政職權(quán)內(nèi)，根據(jù)上位法制定的規(guī)范性文件，合法、有效”①任明俠訴泉州市醫(yī)療保險(xiǎn)管理中心、泉州市人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政給付及行政復(fù)議案，福建省高級(jí)人民法院（2018）閩行申33號(hào)行政裁定書(shū)。。該類文書(shū)占比25%。

3.在第二種審查邏輯的基礎(chǔ)上，增加對(duì)規(guī)范性文件制定程序的合法性審查。以此審查邏輯所作裁判文書(shū)說(shuō)理比較全面，主要表述方式為“該規(guī)范性文件制定主體合法，已依法發(fā)布實(shí)施，程序合法，其中有關(guān)……的規(guī)定與上位法不相沖突，可以作為被訴行政行為的依據(jù)”②金普華訴北京市密云區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)房屋拆遷行政許可案，北京市密云區(qū)人民法院（2018）京0118行初36號(hào)行政判決書(shū)。，此類文書(shū)數(shù)量較少，僅為樣本總數(shù)的13%。

由前述的樣本分析來(lái)看，僅在啟動(dòng)審查的88份文書(shū)樣本中，就存在三種不同邏輯的審查標(biāo)準(zhǔn)，足以表明現(xiàn)行的一并審查標(biāo)準(zhǔn)存在分歧。法官在審查具有直接、明確上位法依據(jù)的規(guī)范性文件時(shí)，參照現(xiàn)行法律規(guī)定與司法解釋進(jìn)行審理能夠平穩(wěn)且高效。但在面對(duì)比較籠統(tǒng)的上位法規(guī)定時(shí)，法官對(duì)規(guī)范性文件的司法審查就難免無(wú)所適從，存在明顯回避審查的裁判傾向。而且裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，會(huì)導(dǎo)致同案不同判的情況，影響法院的司法權(quán)威，也不利于該制度設(shè)計(jì)目的的實(shí)現(xiàn)。

（三）彈性不足的審查強(qiáng)度

通過(guò)對(duì)裁判文書(shū)說(shuō)理部分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)未啟動(dòng)審查的裁判文書(shū)也存在對(duì)法律進(jìn)行限縮解釋的現(xiàn)象，導(dǎo)致大量的規(guī)范性文件一并審查請(qǐng)求被以缺乏關(guān)聯(lián)性、超出訴訟范圍等理由駁回，反映出彈性不足的審查強(qiáng)度。比如，在涉案規(guī)范性文件并非被訴行政行為的直接依據(jù)駁回起訴的案件中，部分法院存在將“依據(jù)”限縮為“引用”的現(xiàn)象，只注重看規(guī)范性文件是否被行政行為明確引用，很少根據(jù)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限與事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行認(rèn)定；再比如，有些案件因提起審查時(shí)間不當(dāng)被駁回，盡管《行政訴訟法解釋》將提出一并審查的時(shí)機(jī)拓展到一審開(kāi)庭之前，有正當(dāng)理由的，還可以在法庭調(diào)查中提出，但實(shí)踐中往往對(duì)“正當(dāng)理由”進(jìn)行限縮或者不予判斷，多以超期為由不對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，鮮有在庭審中提出的一并審查得到法院認(rèn)可的情形。

（四）剛性不強(qiáng)的審查結(jié)果處理方式

在現(xiàn)有的一并審查制度的設(shè)計(jì)框架下，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查具有天然的附帶性，其并非一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求。況且，法律未對(duì)審查結(jié)果的處理方式作出規(guī)定，法官對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查終結(jié)后，僅能在裁判文書(shū)的說(shuō)理部分對(duì)該文件的合法性作出闡述，并不能將法律評(píng)價(jià)具象化為具有國(guó)家強(qiáng)制力的判項(xiàng)。僅僅是在個(gè)案中判決涉案規(guī)范性文件不予適用，不能很好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

《行政訴訟法解釋》第149條①《行政訴訟法解釋》第149條規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)?！睂?duì)審查結(jié)果處理方式的規(guī)定也較為疲軟，僅向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出司法建議，無(wú)法對(duì)“不合法規(guī)范文件”作出有終局性的否定評(píng)價(jià)。在88份啟動(dòng)審查的樣本中，裁判說(shuō)理部分基本都是以只言片語(yǔ)帶過(guò)，顯得過(guò)于籠統(tǒng)，不具有說(shuō)服力。另外，在4份確認(rèn)規(guī)范性文件不合法的樣本文書(shū)中，判決結(jié)果均為該規(guī)范性文件在個(gè)案不予適用，并沒(méi)有產(chǎn)生普適性法律效力。

（五）僅限個(gè)案的審查效力

目前，規(guī)范性文件一并審查的效力僅適用于個(gè)案，法律約束力不及于規(guī)范性文件本身，這就導(dǎo)致司法審查的效力無(wú)法被普遍適用?！缎姓V訟法》第64條規(guī)定，確認(rèn)規(guī)范性文件不合法的審查結(jié)果處理方式是“不予適用+提出司法建議”模式。這是一種在個(gè)案中否定其效力、不具有普適性的謙抑性評(píng)價(jià)制度，導(dǎo)致在制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件撤銷、廢止或者修訂之前，不合法的規(guī)范性文件仍繼續(xù)有效存在。行政規(guī)范性文件具有普遍約束力和反復(fù)適用的效力，一方面，其違法性可能繼續(xù)損害其他當(dāng)事人的合法權(quán)益；另一方面，不同當(dāng)事人可能對(duì)同一規(guī)范性文件提出審查要求，不僅浪費(fèi)司法資源，還可能造成依據(jù)同一規(guī)范性文件作出的類似具體行政行為受到不同的評(píng)價(jià)，這不僅不符合法安定性的要求，且有違平等適用原則?？傊粢?guī)范性文件被確認(rèn)不合法后，其效力僅限于個(gè)案，不具有普遍適用效力，那將會(huì)對(duì)法的安定性及行政行為的先定力產(chǎn)生巨大的影響，也會(huì)使司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系變得緊張。

三、我國(guó)行政規(guī)范性文件一并審查存在困境的原因

（一）謙抑過(guò)度的司法理念

司法審查在其誕生之初，就存在著“反多數(shù)難題”。一個(gè)規(guī)范性文件的創(chuàng)設(shè)，要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一決策和審批，甚至經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、表決，是符合大多數(shù)人利益的。有學(xué)者對(duì)司法審查權(quán)提出這樣的質(zhì)疑：“法官個(gè)人的有限理性與知識(shí)能保證其主張?jiān)诂F(xiàn)實(shí)上的可能性嗎？法官一定能發(fā)掘出符合大眾的價(jià)值觀和信念嗎？法官的背景知識(shí)及成見(jiàn)對(duì)判決的影響如何？”②李鴻禧主編：《臺(tái)灣憲法之縱剖橫切》，臺(tái)灣地區(qū)元照出版有限公司2002年版，第329-342頁(yè)。

各國(guó)在探索司法審查制度的過(guò)程中，曾出現(xiàn)過(guò)一些“司法積極主義”的思潮，但是司法自制理念一直處于主導(dǎo)地位。無(wú)論是創(chuàng)設(shè)該制度的美國(guó)，還是隨后引進(jìn)的德國(guó)、日本等國(guó)家，自我謙抑的司法審查理念一直是主流。我國(guó)設(shè)立的規(guī)范性文件一并審查制度，不過(guò)多地去干涉行政、立法領(lǐng)域，也體現(xiàn)了謙抑理念。但是過(guò)度自制是否違背了司法審查的初衷？在確認(rèn)規(guī)范性文件不合法可能會(huì)導(dǎo)致行政管理秩序受到?jīng)_擊的情況下，法院為規(guī)范性文件尋找不予啟動(dòng)一并審查的理由，或者在難以回避時(shí)降低審查強(qiáng)度，或者在合法性評(píng)述過(guò)程中使用更加籠統(tǒng)的語(yǔ)言，如此以來(lái)，司法的權(quán)威性很難得到切實(shí)保障。

（二）有所欠缺的管轄設(shè)計(jì)

《行政訴訟法》第53條規(guī)定了各級(jí)人民法院對(duì)于規(guī)章以下、無(wú)論何級(jí)政府制定的規(guī)范性文件均具有一并審查權(quán)。這就意味著只要是具體行政行為的依據(jù)，基層法院可以對(duì)省政府、國(guó)家部委制定的規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查。有學(xué)者指出，如果實(shí)行對(duì)“紅頭文件”的“一并起訴”，那么基層人民法院對(duì)省級(jí)政府甚至國(guó)務(wù)院的文件作出是否合法的審查，并對(duì)其效力作出裁判，這是難以想象的。①參見(jiàn)鄒榮：《“紅頭文件”如何接受司法監(jiān)督》，載《上海法治報(bào)》2014年1月15日，第B06版。

基層法院案件數(shù)量比較多、審案壓力大，案件審理質(zhì)量相對(duì)不高，在審理案件時(shí)可能會(huì)受到各方面因素的影響，很難保證獨(dú)立審判，這樣裁判結(jié)果的公正性就很容易出現(xiàn)問(wèn)題，背離一并審查制度設(shè)計(jì)的本意。在抽樣的486份原告請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件審查的案例中，48.6%（236件）案例中一審法院的行政層級(jí)低于原告請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件的制定主體的行政層級(jí)，18.2%（88件）案例中終審法院的行政層級(jí)低于規(guī)范性文件制定主體的行政層級(jí)，78.8%（383件）案例中法院被請(qǐng)求一并審查本地政府所制定的規(guī)范性文件。行政層級(jí)較低的法院去審查層級(jí)較高的制定主體發(fā)布的規(guī)范性文件，法官對(duì)制定規(guī)范性文件的背景和制度考量難以全面把握，在審理中受到的影響和壓力可想而知，裁判的公正性難以保障。

（三）運(yùn)行失范的審查規(guī)則

規(guī)范性文件一并審查范圍不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、審查強(qiáng)度的彈性不足等，主要由于審查規(guī)則不夠明確這一“先天跛足”所導(dǎo)致。現(xiàn)行法律對(duì)于規(guī)范性文件一并審查的規(guī)定顯得過(guò)于原則和籠統(tǒng)，對(duì)于“審查哪些方面、用何種強(qiáng)度審查”等問(wèn)題上的審查規(guī)則尚不明確，既缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)審查的剛性約束而“不愿審”，又沒(méi)有具體明確的審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)而“不會(huì)審”，還可能缺乏堅(jiān)實(shí)的立法支持而“不敢審”。

《行政訴訟法解釋》相較之前的規(guī)定有所進(jìn)步，用七個(gè)法條對(duì)規(guī)范性文件一并審查的管轄問(wèn)題、提請(qǐng)審查的時(shí)間問(wèn)題、審查結(jié)果的處理方式、聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)意見(jiàn)的情形、糾錯(cuò)程序等內(nèi)容做了更為細(xì)致的規(guī)定，但諸如訴訟主體、范疇的識(shí)別、如何認(rèn)定規(guī)范性文件是否是被訴行政行為的依據(jù)等問(wèn)題還沒(méi)有得到妥善解決。這些問(wèn)題尚未在審理規(guī)則中形成定論，也未在審判實(shí)踐中達(dá)成共識(shí)。規(guī)范性文件司法審查關(guān)涉行政訴訟制度乃至憲制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要足夠權(quán)威的審查規(guī)則支撐。①參見(jiàn)李稷民：《論我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查的構(gòu)造——解讀2018年〈行政訴訟法〉司法解釋帶來(lái)的變革》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第1期。

（四）術(shù)業(yè)有專攻的現(xiàn)實(shí)考量

行政訴訟法未賦予法官一并審查后確認(rèn)規(guī)范性文件違法，及直接對(duì)其進(jìn)行撤銷或變更的權(quán)利，這一制度的設(shè)計(jì)思路，也有“術(shù)業(yè)有專攻”的考量。一方面，法官在進(jìn)行一并審查時(shí)，由于缺乏行政管理方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)制定該規(guī)范性文件的政策背景、出臺(tái)時(shí)機(jī)等缺乏綜合的考量，如果法官對(duì)此不能全面的判斷，將該規(guī)范性文件變更或撤銷，使其直接失去對(duì)世效力，則有可能會(huì)出現(xiàn)司法權(quán)侵害其他相對(duì)人權(quán)益的情況。規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)具有該領(lǐng)域的專門(mén)知識(shí)，長(zhǎng)期行政管理獲得的經(jīng)驗(yàn)，且規(guī)范性文件更多涉及政策問(wèn)題，由制定機(jī)關(guān)自身進(jìn)行修訂或撤銷、廢止更為恰當(dāng)。

另一方面，我國(guó)規(guī)范性文件較多地體現(xiàn)了黨的政策或黨委、政府的重點(diǎn)工作，具有更高的政治地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。②參見(jiàn)楊士林：《試論行政訴訟中規(guī)范性文件合法性審查的限度》，載《法學(xué)論壇》2015年第5期。規(guī)范性文件在行政管理中發(fā)揮著重要的作用，且成為一個(gè)統(tǒng)一的體系，基于我國(guó)特殊的國(guó)情，為維護(hù)我國(guó)規(guī)范性文件運(yùn)行的安定和統(tǒng)一，行政訴訟法未賦予法院對(duì)不合法規(guī)范性文件徑行裁判的權(quán)利。

四、完善我國(guó)行政規(guī)范性文件一并審查制度的路徑

（一）樹(shù)立適度能動(dòng)的審查理念

各國(guó)在對(duì)規(guī)范性文件司法審查中，都遵循謙抑的司法理念，而我國(guó)對(duì)行政權(quán)的司法審查剛剛起步，存在著明顯過(guò)度謙抑的情況。針對(duì)這一現(xiàn)象，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)能動(dòng)司法開(kāi)展了深入的研究。在保持司法權(quán)對(duì)行政權(quán)司法審查謙抑的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)司法能動(dòng)性。能動(dòng)司法要求在司法實(shí)踐中，法官要善于發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，在合理范疇內(nèi)行使自由裁量權(quán)。特別是事實(shí)審和法律審出現(xiàn)行政行為交叉時(shí)，需要法官靈活加強(qiáng)審查力度或減弱審查強(qiáng)度。③參見(jiàn)傅國(guó)云：《行政訴訟中的事實(shí)審與法律審——司法審查強(qiáng)度探微》，載《浙江學(xué)刊》2000年第2期。盡管目前學(xué)者對(duì)能動(dòng)司法的內(nèi)涵、范圍、程度等有一定的分歧，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，在司法實(shí)踐中，能動(dòng)司法應(yīng)用到規(guī)范性文件一并審查制度中適用空間廣闊、實(shí)踐價(jià)值突出。在規(guī)范性文件一并審查制度確立后，囿于制度的籠統(tǒng)與模糊，具體的審查過(guò)程以及標(biāo)準(zhǔn)把握更多依賴法官的司法智慧和創(chuàng)造性運(yùn)用。④參見(jiàn)何海波：《行政訴訟法修改的理想與現(xiàn)實(shí)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第12期。而且，隨著中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，民眾對(duì)公平正義的追求不斷增強(qiáng)，積極發(fā)揮司法功能、強(qiáng)化司法審查力度的思想已經(jīng)成為理論界與實(shí)務(wù)界的共識(shí)。過(guò)度謙抑的司法理念很可能會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)威的降低，而將審查理念從“過(guò)度謙抑”向“適度能動(dòng)”轉(zhuǎn)變可以激活法院內(nèi)部的主體意識(shí)，充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，在合法、合理限度內(nèi)限制行政權(quán)的無(wú)序擴(kuò)張，有效保障社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）建立明確有序的審查規(guī)則

1.從“模糊”到“明確”：框定審查范圍

一是以關(guān)聯(lián)性作為確定審查范圍的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，法官一般依據(jù)當(dāng)事人提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件是否被行政行為直接引用來(lái)進(jìn)行二者之間的關(guān)聯(lián)性認(rèn)定，實(shí)質(zhì)上限縮了規(guī)范性文件的審查進(jìn)路。①參見(jiàn)王紅衛(wèi)、廖希飛：《行政訴訟中規(guī)范性文件一并審查制度研究》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。有學(xué)者尖銳地指出：“關(guān)聯(lián)性判斷在客觀上能夠起到限制一并審查請(qǐng)求權(quán)的法律效果，因而往往成為地方法院調(diào)控一并審查裝置‘流量’的閥門(mén)?！雹趨⒁?jiàn)李成：《行政規(guī)范性文件一并審查進(jìn)路的司法建構(gòu)》，載《法學(xué)家》2018年第2期。將規(guī)范性文件納入司法審查的重要目的之一就是評(píng)價(jià)其能否作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，故不能對(duì)關(guān)聯(lián)性判斷進(jìn)行過(guò)多的苛責(zé)與限縮。行政行為是動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包含職權(quán)取得、程序運(yùn)行、事實(shí)認(rèn)定、結(jié)果處理等諸多環(huán)節(jié)，故而只要規(guī)范性文件在實(shí)質(zhì)上為具體行政行為提供合法性支撐，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是行政行為的依據(jù)。所以，對(duì)于二者的關(guān)聯(lián)性認(rèn)定，不應(yīng)該依據(jù)行政機(jī)關(guān)的直接援引作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，行政行為的依據(jù)還應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)在庭審中援引或者提交的規(guī)范性文件。對(duì)于行政相對(duì)人申請(qǐng)審查的規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)不認(rèn)為是行政行為依據(jù)的，法院在形式審查后無(wú)法直接判斷是否屬于行政行為依據(jù)的，不納入一并審查范疇。

二是以實(shí)質(zhì)性作為是否納入審查范圍的依據(jù)。規(guī)范性文件一并審查制度設(shè)計(jì)之初，就肩負(fù)著從源頭防治行政權(quán)失位、越位、錯(cuò)位的重?fù)?dān)?！缎姓V訟法》第53條僅將主體為國(guó)務(wù)院部門(mén)以及地方人民政府及其部門(mén)的規(guī)范性文件納入一并審查范圍，對(duì)于會(huì)議紀(jì)要、通知、批復(fù)、意見(jiàn)是否屬于審查范疇沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。事實(shí)上，規(guī)范性文件不論是何種性質(zhì)，只要被賦予行政管理權(quán)，在其行使職權(quán)的過(guò)程中勢(shì)必對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生影響。如果將上述形式的規(guī)范性文件排除在審查范圍之外，就不能排除行政機(jī)關(guān)利用這個(gè)方式制定、發(fā)布作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，從而架空《行政訴訟法》第53條的可能性。從法益平等保護(hù)的角度出發(fā)，法院不能僅從文件的形式上區(qū)分審查范圍，而應(yīng)從文件的實(shí)質(zhì)進(jìn)行甄別，即從制定主體、內(nèi)容和程序等方面加以判斷，對(duì)于實(shí)質(zhì)上行使政府行政管理權(quán)的文件。比如，內(nèi)部規(guī)范性文件外化為影響當(dāng)事人合法權(quán)益的行政管理類文件，法院有必要將其納入規(guī)范性文件的審查范疇。

2.從“無(wú)序”到“統(tǒng)一”：厘定審查標(biāo)準(zhǔn)

法院在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)通常采用法庭調(diào)查、證據(jù)審查等方式。法官首先明確行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，然后讓當(dāng)事人雙方圍繞確定的文件及條款展開(kāi)辯論。在審查中，法官認(rèn)為規(guī)范性文件存在違法可能性的，需要制定機(jī)構(gòu)作出說(shuō)明或者就具體問(wèn)題進(jìn)行書(shū)面答復(fù)，必要時(shí)可以要求制定機(jī)關(guān)到庭陳述意見(jiàn)。對(duì)規(guī)范性文件一并審查應(yīng)采用合法性審查為主、合理性審查為輔的標(biāo)準(zhǔn)。在審判實(shí)務(wù)中，對(duì)于法律問(wèn)題及程序問(wèn)題均可進(jìn)行合法性審查，主要是對(duì)制定權(quán)限、制定內(nèi)容、制定程序是否合法等加以審查，若規(guī)范性文件符合上述標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)為合法有效。

（1）合法性審查。一是權(quán)限審查方面。這是規(guī)范性文件是否具備合法性的前提，故首先要對(duì)其制定權(quán)限進(jìn)行審查，其權(quán)限來(lái)源于憲法或其他法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)。假如制定機(jī)關(guān)越權(quán)，那么規(guī)范性文件就不具有合法性。二是程序?qū)彶榉矫?。盡管在相關(guān)司法解釋中，對(duì)于直接影響公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件制定程序作出了規(guī)定。但在司法實(shí)踐中，對(duì)制定程序是否有必要審查、怎樣進(jìn)行審查，依然存在爭(zhēng)議。對(duì)于規(guī)范性文件制定程序應(yīng)全面審查，對(duì)于違反法定程序的，可以確認(rèn)其不合法。而對(duì)于是否將制定機(jī)關(guān)參加訴訟并說(shuō)明的理由納入一并審查范疇，基于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)很可能不是訴訟當(dāng)事人的情況，很難將其納入到一并審查的范疇。實(shí)踐中，一些法院采取與制定機(jī)關(guān)召開(kāi)座談會(huì)等形式，可以讓制定機(jī)關(guān)說(shuō)明規(guī)范性文件的制定背景、過(guò)程，并提交相關(guān)佐證材料作為法院審查法律依據(jù)的材料，入卷并供當(dāng)事人查閱。這一方式值得借鑒和推廣。三是內(nèi)容審查方面。在《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)于被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的具體條款不符合上位法作了較為詳細(xì)的規(guī)定。①《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》第2條規(guī)定：“下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍；下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍；下位法延長(zhǎng)上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限；下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件；下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件；下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍；下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì)；下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件；法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件；其他相抵觸的情形。”在司法實(shí)踐中，規(guī)范性文件與上位法抵觸的情形主要如下：其一，規(guī)范性文件限縮了上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，增加了其義務(wù)，或者限制或剝奪了權(quán)利主體的權(quán)利等。其二，規(guī)范性文件擴(kuò)大了上位法規(guī)定的行政主體范圍或其職權(quán)范圍，或簡(jiǎn)化了行政主體履職的程序等。其三，規(guī)范性文件的內(nèi)容并未與上位法抵觸，但改變了后者的適用條件或范圍，也不能認(rèn)定為合法，比如突破了上位法的處罰幅度或者強(qiáng)制措施適用范圍等。

（2）合理性審查。盡管規(guī)范性文件的制定一般有法律授權(quán)，但是行政機(jī)關(guān)在適用時(shí)仍存在自由空間，所以在合法性審查不足以涉及到的范疇內(nèi)，有必要引入合理性審查。合理性審查重點(diǎn)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問(wèn)題、程序問(wèn)題及法律適用問(wèn)題，即應(yīng)用比例原則等司法審查工具，進(jìn)行深層次的審查。②參見(jiàn)蔣紅珍：《論比例原則——政府規(guī)制工具選擇的司法評(píng)價(jià)》，法律出版社2010年版，第210-333頁(yè)。主要采用目的正當(dāng)性審查（規(guī)范性文件是否契合公共利益）、適當(dāng)性審查（審查手段有助于目的實(shí)現(xiàn)）、必要性審查（審查手段對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小）、均衡性審查（考量公共利益與個(gè)人利益之間的平衡）等方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行深度審查。

3.從“機(jī)械”到“彈性”：明晰審查強(qiáng)度

司法權(quán)與行政權(quán)的分配體現(xiàn)在兩個(gè)方面：橫向方面是哪種行政行為屬于受案范圍，縱向方面是在訴訟中行政行為受到的司法審查程度，即法院如何看待行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出的認(rèn)定，能否以司法認(rèn)定代替行政認(rèn)定。這種司法對(duì)行政干預(yù)的縱深程度被稱為司法審查強(qiáng)度。在現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)中，司法審查的深度應(yīng)當(dāng)有所控制，而審查強(qiáng)度受控于司法審查標(biāo)準(zhǔn)。①參見(jiàn)王麟、王周戶主編：《行政訴訟法》，法律出版社2005年版，第57頁(yè)。審查強(qiáng)度是“彈性尺度”，審查標(biāo)準(zhǔn)是“剛性要素”。在域外司法實(shí)踐中，法院對(duì)于規(guī)范性文件一并審查一般有強(qiáng)尊重、尊重和弱尊重三種態(tài)度，分別對(duì)應(yīng)低、中、高三種審查強(qiáng)度。弱尊重要求法官在行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間，更尊重行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，這是一并審查中最常用的態(tài)度。借鑒德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，認(rèn)為規(guī)范性文件一并審查強(qiáng)度應(yīng)根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)的不同而有所區(qū)別。

（1）高審查強(qiáng)度：弱尊重。這種審查標(biāo)準(zhǔn)僅限于對(duì)于存在重大違法的情形，當(dāng)規(guī)范性文件存在明顯不合理的情形或者存在明顯錯(cuò)誤的，比如涉及侵害性行政行為或者涉及重大人身利益的規(guī)范性文件時(shí)，且沒(méi)有合理的理由支持其最低限度的合法性時(shí)，該文件就應(yīng)被認(rèn)定為不合法。對(duì)于規(guī)范性文件的瑕疵問(wèn)題，一般不能認(rèn)定其不合法。

（2）中等審查強(qiáng)度：尊重。在對(duì)涉及普通民事權(quán)益的規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，法官需要識(shí)別其內(nèi)容是否合乎事理且可支持，在這種標(biāo)準(zhǔn)下雖然支持法官進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而非止于“明顯錯(cuò)誤”之責(zé)難，但仍需要體現(xiàn)出法官對(duì)規(guī)范性文件應(yīng)有的尊重。這也即是說(shuō)，能夠證明規(guī)范性文件在合乎常理范疇內(nèi)，法院就應(yīng)予以一定程度的尊重。

（3）低審查強(qiáng)度：強(qiáng)尊重。在對(duì)大多數(shù)規(guī)范性文件一并審查時(shí)，法官需要進(jìn)行詳細(xì)的審查，對(duì)于授益性行政行為或者專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)性行政裁量等應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)尊重，當(dāng)法官無(wú)法確信其合法，那么就需要行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，對(duì)該文件指定的法律授權(quán)內(nèi)容、范圍、目的等在合理范疇內(nèi)進(jìn)行說(shuō)明。

當(dāng)然，在具體司法審查時(shí)，規(guī)范性文件類型較為復(fù)雜，法官不應(yīng)機(jī)械套用審查標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)規(guī)范性文件的功能等因素，靈活適用不同的審查強(qiáng)度有序開(kāi)展審查。

（三）強(qiáng)化審查結(jié)果的效力運(yùn)用

1.“柔性”到“剛性”：強(qiáng)化審查結(jié)果

目前，我國(guó)在司法建議制度方面的落實(shí)不足，而在規(guī)范性文件一并審查的制度下，對(duì)規(guī)范性文件糾錯(cuò)功能的重?fù)?dān)幾乎完全落在法院的司法建議上，但是司法建議的弱強(qiáng)制性使得一并審查糾錯(cuò)功能的實(shí)現(xiàn)較為困難。若在一并審查中發(fā)現(xiàn)了違法條款，向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，但由于缺乏強(qiáng)制性與懲罰機(jī)制，可能被行政機(jī)關(guān)擱置不理。這些違法的規(guī)范性文件將繼續(xù)有效地存在于法秩序中，對(duì)司法的公信力和公平正義的影響可想而知。因而，及時(shí)立法，完善和規(guī)范司法建議制度，是保證一并審查制度能夠真正起到監(jiān)督、糾錯(cuò)作用的當(dāng)務(wù)之急。司法建議脫胎于中國(guó)行政權(quán)與司法權(quán)微妙的關(guān)系和中國(guó)特有的法院文化之中，域外類似可參考的有法國(guó)的最高法院法官的咨詢制度、英國(guó)的檢察官咨詢制度、美國(guó)的行政會(huì)議制度、日本的專門(mén)咨詢制度，但由于各國(guó)國(guó)情不同，也不可照搬照抄。

（1）實(shí)現(xiàn)司法建議規(guī)范化。《行政訴訟法》第64條和《行政訴訟法解釋》第149條對(duì)司法建議的提出時(shí)限、對(duì)象以及制定機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)作了較為明確的規(guī)定，但其中仍有一些操作性規(guī)定需細(xì)化。首先，司法建議的內(nèi)容必須是明確而且可執(zhí)行的。其次，司法建議不應(yīng)只是對(duì)裁判文書(shū)說(shuō)理的簡(jiǎn)單重復(fù)，在宣示審查結(jié)果之后，還應(yīng)載明審查原因、審查經(jīng)過(guò)、審查建議以及回復(fù)要求等。最后，應(yīng)按位階原則進(jìn)行司法建議發(fā)布、送達(dá)。出于公文往來(lái)的規(guī)則以及司法權(quán)威的考量，確認(rèn)規(guī)范性文件不合法的司法建議應(yīng)由制定機(jī)關(guān)上一級(jí)的法院發(fā)送。與此同時(shí)，可以向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上一級(jí)人民政府和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出建議。

（2）落實(shí)反饋問(wèn)責(zé)制度化。司法審查建議作為規(guī)范性文件監(jiān)督方式在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，還不是很成熟，需要做好與原有監(jiān)督方式的銜接。行政規(guī)范性文件一并審查制度只是開(kāi)啟了司法對(duì)于規(guī)范性文件效力否定的可能性，而規(guī)范性文件效力的最終決定權(quán)則在司法之外。①參見(jiàn)萬(wàn)旭：《問(wèn)題與挑戰(zhàn)：論人民法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查》，載《成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第4期。所以，在具體操作中，司法審查建議的落實(shí)、反饋機(jī)制就顯得至關(guān)重要。法院應(yīng)敦促被建議機(jī)關(guān)對(duì)違法規(guī)范性文件進(jìn)行修改、廢除，并要求被建議機(jī)關(guān)將相關(guān)處理結(jié)果及時(shí)反饋。

若想實(shí)現(xiàn)不合法的規(guī)范性文件被有效預(yù)防、合理處置的良好愿景，建立相應(yīng)問(wèn)責(zé)機(jī)制勢(shì)在必行。對(duì)制定“不合法規(guī)范文件”的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，既能規(guī)范行政立法進(jìn)行，也可促進(jìn)法治事業(yè)有序發(fā)展。最高人民法院可以與全國(guó)人大法工委共同探索建立科學(xué)的規(guī)范性文件違法問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)責(zé)任人范圍、懲罰方式、問(wèn)責(zé)程度等問(wèn)題進(jìn)行明確，這樣才能避免不規(guī)范的行政立法，達(dá)到用司法權(quán)制約行政權(quán)的目的。

2.“個(gè)案”到“普遍”：增強(qiáng)審查效力

目前，規(guī)范性文件一并審查的效力存在于個(gè)案中，但法院裁判中對(duì)其不適用，蘊(yùn)含著對(duì)其不合法的隱形評(píng)價(jià)，無(wú)形中對(duì)所有依據(jù)此條款的司法審查都形成了約束力。正如有學(xué)者評(píng)價(jià)，司法機(jī)關(guān)作出不予適用的決定，可以對(duì)法規(guī)命令的制定機(jī)關(guān)產(chǎn)生實(shí)際的監(jiān)督作用。①參見(jiàn)李震山：《行政法導(dǎo)論》，三民書(shū)局2011年版，第315頁(yè)。這也就意味著，被法院認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)再依照其作出行政行為，就有被法院撤銷的可能性。如此，法院裁判規(guī)范性文件不合法后產(chǎn)生的效力如下：

一是對(duì)新行政行為產(chǎn)生的效力。在理論層面，行政規(guī)范性文件被認(rèn)定為不合法，依據(jù)其所作出的所有行政行為都屬于違法范疇。法院判決行政規(guī)范性文件不合法后，行政機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件實(shí)施的地域范圍內(nèi)依據(jù)該文件作出的新的行政行為，也應(yīng)被認(rèn)定為不合法。但在實(shí)踐中，因?yàn)樾姓?zhí)法者一直保持強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)法習(xí)慣，雖然在個(gè)案中敗訴，但并不影響規(guī)范性文件繼續(xù)產(chǎn)生效力。這也意味著，假如沒(méi)有正式廢止或者修正行政規(guī)范性文件，其依然會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生效力。所以，會(huì)出現(xiàn)這樣特殊的情形，即不合法的行政規(guī)范性文件依然作為行政行為的依據(jù)，繼續(xù)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生影響。按照法學(xué)理論來(lái)講，規(guī)范性文件被審查后，一旦被法院認(rèn)定為不合法，則不能再作為作出行政行為的依據(jù)，制定機(jī)關(guān)就需要對(duì)該文件加以修訂，為今后作出行政行為提供合法依據(jù)。規(guī)范性文件一并審查的效力應(yīng)超越個(gè)案效力的界限，法院要用好建議權(quán)，督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止規(guī)范性文件。如此，就能夠促使制定機(jī)關(guān)在今后的制定過(guò)程中更加慎重。

二是對(duì)前后裁判產(chǎn)生的效力。其一，對(duì)之前依據(jù)規(guī)范性文件作出的行政行為，法院并未裁決違法，之后該文件被法院作出否定評(píng)價(jià)，之前的裁判如何處理？假如規(guī)范性文件被法院認(rèn)定為不合法，那么規(guī)范性文件就無(wú)法作為被訴行政行為的合法依據(jù)。這也意味著作出在先判決的依據(jù)被推翻，那么當(dāng)事人可以據(jù)此提起再審。其二，判決規(guī)范性文件不合法后，在后針對(duì)該文件的行政訴訟中是否還需要再予以司法審查？法院認(rèn)為規(guī)范性文件條款不合法后，在后的判決一般應(yīng)尊重在先判決的效力，不能作出與在先判決相沖突的處理結(jié)果。在后的行政訴訟一般不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，可以直接依據(jù)在先判決的結(jié)果予以處理。②參見(jiàn)田勇軍：《行政判決既判力主觀范圍擴(kuò)張理論探析》，載《行政法論叢》2015年第6期。這樣做的理由主要是：基于司法公信力，法院不能作出前后兩個(gè)互相沖突的判決；在后訴訟不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查能夠節(jié)省司法資源，提升司法效率；反復(fù)被法院確認(rèn)不合法，能夠督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)啟動(dòng)修改程序。

（四）健全規(guī)范性文件一并審查配套制度

1.從“失衡”到“對(duì)等”：改變管轄模式

根據(jù)《行政訴訟法解釋》第145條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)一并請(qǐng)求對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件審查的，由行政行為案件管轄法院一并審查。但是基于行政審判制約、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職能，需要比刑事、民事審判有更多的獨(dú)立性。行政規(guī)范性文件一并審查這一制度，如果運(yùn)行得當(dāng)，將會(huì)對(duì)清理、整頓我國(guó)當(dāng)前規(guī)范性文件違反上位法的狀況，發(fā)揮司法的監(jiān)督作用，遏制肆意擴(kuò)張的行政權(quán)具有重要意義。鑒于行政審判的特殊性，以及規(guī)范性文件一并審查的特殊性（對(duì)法官個(gè)人來(lái)講，審查規(guī)范性文件需要比辦理一般的行政案件具備更多的法律素養(yǎng)、辦案經(jīng)驗(yàn)、綜合利益考量；對(duì)受理案件的法院來(lái)講，需要比審理一般行政案件更多的獨(dú)立性），將審理一并審查案件的審級(jí)提高或由專門(mén)法院進(jìn)行審理，才能真正保證此類案件審理的公正性，實(shí)現(xiàn)該制度設(shè)計(jì)的初衷。

第一種方式，由中級(jí)法院管轄。通過(guò)出臺(tái)司法解釋的方式，將規(guī)范性文件一并審查類案件納入為《行政訴訟法》第14條“轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”的范疇，依法由中級(jí)人民法院一審。對(duì)搜集的486個(gè)一并審查類案例進(jìn)行整理歸類，發(fā)現(xiàn)被質(zhì)疑的規(guī)范性文件的制定主體大部分為地市級(jí)人民政府，占比為59.5%，呈現(xiàn)“中間大，兩頭小的”橄欖式分布。因而，此類案件依法應(yīng)由中級(jí)人民法院審理，盡可能減少地方干擾，提高裁判的權(quán)威性，且原告如不服一審法院的判決，還可向高級(jí)人民法院提起上訴。①參見(jiàn)廣州市番禺南英房地產(chǎn)有限公司訴廣州市國(guó)土資源和房屋管理局、廣州市國(guó)土資源和房屋管理局番禺區(qū)分局土地出讓行政糾紛案廣東省高級(jí)人民法院（2015）粵高法行終字第438號(hào)行政裁定書(shū)。該案中，一審中級(jí)人民法院作出不予立案的裁定，經(jīng)上訴，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“除了對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者縣級(jí)以上人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件之外，中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件還包括在其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大、復(fù)雜案件。本案南英公司提起的訴訟，涉及廣州市不同時(shí)期國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)收情形等問(wèn)題，也即涉及廣州市人民政府辦公廳發(fā)布的穗府辦〔2010〕35號(hào)《轉(zhuǎn)發(fā)市國(guó)土房管局關(guān)于調(diào)整我市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)的通知》如何適用的問(wèn)題，南英公司亦提出了對(duì)該規(guī)范性文件合法性的一并性審查，該案審理對(duì)象和范圍將涉及到廣州全市的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金計(jì)收問(wèn)題，案情復(fù)雜。另，本案南英公司提出的返還土地出讓金數(shù)額……爭(zhēng)議賠償數(shù)額巨大?；谏鲜隼碛桑梢哉J(rèn)定本案屬于重大、復(fù)雜案件，符合上述法律規(guī)定的由中級(jí)人民法院管轄的情形。一審法院適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十五條第（一）項(xiàng)的規(guī)定裁定對(duì)南英公司的起訴不予立案不當(dāng)，本院予以糾正。本案南英公司提起的訴訟符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件，依法應(yīng)予立案。”如果原告在起訴時(shí)未提起對(duì)規(guī)范性文件一并審查的申請(qǐng)，且該案件屬于基層法院管轄，基層法院受理該案后，原告在開(kāi)庭審理前又提出一并審查的申請(qǐng)，基層法院可按照《行政訴訟法》第23條第2項(xiàng)的規(guī)定，報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院決定，若其申請(qǐng)合法，則由中級(jí)人民法院審理此案。此外，負(fù)責(zé)一審的中級(jí)人民法院可成立專門(mén)的規(guī)范性文件一并審查合議庭，由專業(yè)知識(shí)、法律素養(yǎng)、大局意識(shí)等方面水平更高的固定審判人員專門(mén)審理該類型案件，通過(guò)在不斷審理同一類型案件的過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)制度存在的問(wèn)題，探索新的審判方法。

第二種方式，由異地法院管轄。根據(jù)被申請(qǐng)一并審查的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)所在地，移送到行政干涉較小的異地法院進(jìn)行審理。但此種方式操作起來(lái)較為復(fù)雜，比如之前河南省高級(jí)人民法院決定采用“結(jié)對(duì)”和“推磨”兩種辦法確定異地法院審理：“結(jié)對(duì)”，即兩個(gè)法院相互審理對(duì)方區(qū)域內(nèi)的政府機(jī)關(guān)被告案件；“推磨”，即在3個(gè)或3個(gè)以上的法院中，由A法院審理B行政區(qū)的案件，B法院審理C行政區(qū)的案件，C法院審理A行政區(qū)的案件，依次類推。

第三種方式，由專門(mén)法院管轄。在司法改革的浪潮中，設(shè)立跨行政區(qū)劃法院已成為一項(xiàng)重要的改革思路，各地試點(diǎn)工作持續(xù)推進(jìn)，也都取得了一定的成效。比如河南省高級(jí)人民法院自2015年5月12日起進(jìn)行鐵路法院改革，擴(kuò)大鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院案件受理范圍，增加了行政類案件的受案范圍。2019年8月13日河南省高級(jí)人民法院再次對(duì)鐵路法院受理行政案件范圍進(jìn)行了拓展。①河南省高級(jí)人民法院2019年8月13日出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整行政訴訟案件管轄若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，再次對(duì)鐵路法院受理行政案件的范圍進(jìn)行調(diào)整:（1）鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院管轄以省政府為被告的一審行政案件和對(duì)鄭州、洛陽(yáng)鐵路基層法院一審上訴的二審行政案件;（2）原鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院管轄的以鄭州市金水區(qū)、中原區(qū)、二七區(qū)、管城回族區(qū)、惠濟(jì)區(qū)、上街區(qū)六個(gè)市區(qū)人民政府為被告的一審行政案件由鄭州市中級(jí)人民法院管轄。再比如廣東省高級(jí)人民法院自2015年12月25日起開(kāi)展鐵路法院改革，將一定行政區(qū)劃的行政案件統(tǒng)一納入鐵路運(yùn)輸法院管轄。②廣東省高級(jí)人民法院鐵路法院改革主要內(nèi)容：（1）廣州鐵路運(yùn)輸法院變更為廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ?，在原有管轄范圍之外，增加集中管轄廣州市所有的一審行政糾紛和非訴行政審查；（2）肇慶鐵路運(yùn)輸法院變更為廣州鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ?，從肇慶遷至廣州，在原有管轄范圍之外，增加廣東高院指定的跨地區(qū)的環(huán)境資源、重大職務(wù)犯罪等案件；（3）廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院除繼續(xù)管轄原有案件外，增加集中管轄針對(duì)廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ旱呐袥Q提起上訴的二審行政案件和原應(yīng)由廣州中院管轄的一審行政糾紛、非訴行政審查。廣州中院和廣州市各基層法院的行政庭并入廣州鐵路中院和廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ?，廣州中院和廣州市各區(qū)法院不再管轄行政案件。這類改革讓對(duì)行政規(guī)范性文件的審查實(shí)現(xiàn)了部分跨區(qū)域?qū)徖?，能夠?qū)崿F(xiàn)去地方化的效果。

以上三種方式各有優(yōu)缺。第一種方式的局限性是需要修改法律針對(duì)這類案件進(jìn)行特別規(guī)定，且規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)很大可能依然在本地域范圍內(nèi)，或者屬于上一級(jí)機(jī)關(guān)，無(wú)法完全規(guī)避行政干預(yù)，且提升審級(jí)必然導(dǎo)致中級(jí)法院和高級(jí)法院的案件量猛增，在人員配置無(wú)法充足保障的情況下難以實(shí)現(xiàn)。第二種方式的局限性是采取“結(jié)對(duì)”的方式時(shí)，結(jié)對(duì)法院與法院之間、法院與行政機(jī)關(guān)之間可能會(huì)相互包庇，難以完全避免干預(yù)；“推磨”的方式雖然能夠避免行政干擾，缺點(diǎn)是操作起來(lái)比較復(fù)雜，人力物力成本較高。第三種方式依托現(xiàn)有的鐵路法院進(jìn)行改革，可更大限度地在節(jié)省司法資源的情況下實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判。將牽扯利益眾多、壓力重重的規(guī)范性文件一并審查類案件統(tǒng)一納入跨行政區(qū)劃法院管轄的范圍，是在目前制度下更能保證案件公正審理的一種方式。

2.從“孤島”到“互聯(lián)”：建立審查信息共享機(jī)制

隨著規(guī)范性文件一并審查制度的建立與不斷推進(jìn)，相對(duì)人要求對(duì)規(guī)范性文件一并審查的案例也會(huì)越來(lái)越多。選取的案例中，有94個(gè)案件的行政相對(duì)人對(duì)省部級(jí)主體制定的規(guī)范性文件提出質(zhì)疑，其中8個(gè)案例中，不同的行政相對(duì)人對(duì)同一規(guī)范性文件提出質(zhì)疑。這類規(guī)范性文件適用的范圍非常廣，實(shí)踐中也已經(jīng)出現(xiàn)了不同案例中同一規(guī)范性文件被質(zhì)疑的情況，因此如何保證裁判尺度的統(tǒng)一，防止同案不同判已是司法實(shí)務(wù)中的關(guān)鍵問(wèn)題。在現(xiàn)有的法律框架下，對(duì)規(guī)范性文件一并審查的效力僅限個(gè)案，而該文件可以對(duì)當(dāng)事人反復(fù)適用，這就意味著在不同地區(qū)、不同層級(jí)的法院對(duì)同一個(gè)規(guī)范性文件提請(qǐng)一并審查，可能造成司法資源的浪費(fèi)，還會(huì)形成“同案不同判”的風(fēng)險(xiǎn)。

（1）建立全國(guó)統(tǒng)一的信息共享系統(tǒng)。最高人民法院可以牽頭在內(nèi)網(wǎng)建立規(guī)范性文件審查的信息共享系統(tǒng)，在法院受理對(duì)規(guī)范性文件提起一并審查的案件后，審判流程系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)基于同一規(guī)范性文件產(chǎn)生的案件進(jìn)行關(guān)聯(lián)標(biāo)記，并提示、推送類案。各級(jí)法院應(yīng)將“立案—審查—送達(dá)司法建議—制定機(jī)關(guān)的反饋”等各節(jié)點(diǎn)的信息及文書(shū)錄入系統(tǒng)，其他法院在接到一并審查請(qǐng)求的申請(qǐng)后，通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件標(biāo)題或文號(hào)進(jìn)行搜索，可獲得該規(guī)范性文件是否被其他法院審查、審查結(jié)果如何、制定機(jī)關(guān)反饋情況如何等信息，以便在審查中進(jìn)行參考。

（2）建立典型案例指導(dǎo)制度。案例指導(dǎo)制度在法院審判工作中一直發(fā)揮著重要作用。通過(guò)對(duì)疑難復(fù)雜、新類型案例的發(fā)布，可規(guī)制法官的自由裁量權(quán)、統(tǒng)一裁判尺度、保證司法公正。規(guī)范性文件一并審查制度建立后，司法實(shí)踐普遍對(duì)此類案件有著困惑和回避，法官不知道怎么判，或因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)行政層級(jí)高而不敢判、不能判。通過(guò)對(duì)選取的486個(gè)案例的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)被質(zhì)疑的規(guī)范性文件涉及的領(lǐng)域分布比較集中，土地征用、房屋拆遷補(bǔ)償類有208件，占到總體的42.8%，其他主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)、房屋登記、物價(jià)調(diào)節(jié)等涉及民生領(lǐng)域的文件。因此，最高人民法院和高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判實(shí)踐的需要，及時(shí)發(fā)布典型案例，指導(dǎo)審判工作統(tǒng)一裁判尺度。

3.從“封閉”到“開(kāi)放”：完善信息公開(kāi)機(jī)制

司法建議書(shū)作為司法裁判的擴(kuò)展和延伸，除一些不宜公開(kāi)的（如相對(duì)人申請(qǐng)不公開(kāi)，或涉及到工作秘密、內(nèi)部資料等情況），應(yīng)當(dāng)將建議書(shū)文本、行政機(jī)關(guān)反饋的書(shū)面答復(fù)、行政機(jī)關(guān)的處理情況予以公開(kāi)。同時(shí)，制定規(guī)范性文件的主體也要公開(kāi)對(duì)司法建議的處理結(jié)果。當(dāng)然，如果受送達(dá)機(jī)關(guān)對(duì)該司法建議存有異議，也應(yīng)建立相應(yīng)的異議與反饋機(jī)制。這是司法公開(kāi)的應(yīng)有之義，也可起到對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促警示作用。