陳真亮

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州311300)

一、問題的提出

目前，中國環(huán)境法處于“基本法+單行法”的發(fā)展階段，已形成數(shù)量龐大的法律規(guī)范群。2021年，全國人大常委會立法工作計劃要求“研究啟動環(huán)境法典編纂工作”，這對環(huán)境法典編纂條件是否成熟以及技術(shù)方案的論證提出了理論需求。誠然，法典編纂是中國環(huán)境法體系化和科學(xué)化以及環(huán)境法代際發(fā)展的一個重要路徑選擇和歷史機遇。環(huán)境法法典化要求環(huán)境法律體系具備較為合理的內(nèi)在邏輯主線和內(nèi)部法域結(jié)構(gòu)，環(huán)境法體系化和法典化研究的一項緊迫的基礎(chǔ)性工作是尋找聯(lián)結(jié)部門法內(nèi)部核心領(lǐng)域的恰當(dāng)?shù)倪壿嬛骶€[1]。而《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)中的環(huán)境基本國策條款恰好可以為環(huán)境法法典化和體系化提供一條最高位階的邏輯主線，因此，環(huán)境法法典化應(yīng)主動將憲法等公法規(guī)范納入并使其指導(dǎo)環(huán)境法典編纂的立法程序、價值選擇、基本原則和制度設(shè)計之全過程。為方便表述，筆者將在下文中將《憲法》中的環(huán)境基本國策條款簡稱為“憲法環(huán)境基本國策”。

環(huán)境法法典化的重要目標(biāo)之一是建構(gòu)符合形式法治要求的規(guī)范體系，而環(huán)境法規(guī)范的體系化要求環(huán)境法領(lǐng)域的學(xué)者在方法論上回歸法教義學(xué)。環(huán)境保護在立法上必須遵循憲法、政策綱領(lǐng)和計劃之要求，并于法體系下個別法領(lǐng)域?qū)⒅唧w化[2]。而“根據(jù)憲法，制定本法”是實現(xiàn)“依憲立典”和環(huán)境法體系化的一項根本性憲法遵循和邏輯起點。因此，立法機關(guān)在編纂環(huán)境法典的過程中內(nèi)在地要求剖析“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范蘊涵和法典表達。環(huán)境法典及其規(guī)范體系化過程中的價值識別和價值選擇，不能超越憲法所確立的基本價值秩序?；緡呤沁B接憲法和環(huán)境法的橋梁，可以促成環(huán)境法在合憲秩序上的法典編纂。進言之，環(huán)境法典編纂要對憲法環(huán)境基本國策予以回應(yīng)和反映，需要推進環(huán)境法規(guī)范和憲法基本國策的價值和體系融貫。

法典化是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，是推進國家治理現(xiàn)代化和依法治理的重大法治工程。欲重塑中國環(huán)境立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)和現(xiàn)代性法律品質(zhì)，尋求立法的民主性和科學(xué)性，以及立法效率與法律實效的協(xié)調(diào)，必須回歸憲法文本。然而，已有研究鮮有從基本國策的角度，對生態(tài)文明時代環(huán)境法法典化的困境及其破解問題做出應(yīng)有的充分回答。相較于法典理念和原則的確立，就具體制度的創(chuàng)設(shè)，以及內(nèi)部的結(jié)構(gòu)設(shè)計和關(guān)系銜接等問題而言，環(huán)境法典如何面對全面法典化與適度法典化進路之抉擇，大數(shù)據(jù)時代解法典化與反法典化之挑戰(zhàn)以及規(guī)范封閉性與治理開放性張力之平衡等困境，亦是亟待解決的重要問題?；緡叩膽椃ń塘x學(xué)可以發(fā)揮環(huán)境法典編纂的“邊界控制”和“內(nèi)容形成”功能。環(huán)境法法典化要對憲法基本國策的類型、規(guī)范表達和如何入典予以回應(yīng)。

二、憲法環(huán)境基本國策是環(huán)境法典的邏輯主線

“生態(tài)文明”和“美麗中國”等概念入憲，為生態(tài)文明建設(shè)提供了新的憲法保障，是環(huán)境保護主流化和法治化的重要體現(xiàn)。但是，時代場域的變遷使得當(dāng)代環(huán)境法法典化所依存的經(jīng)濟社會環(huán)境等條件遠(yuǎn)非民法典的“法典化時代”所能比擬，故環(huán)境法典編纂首先要回應(yīng)憲法生態(tài)化和現(xiàn)代化帶來的憲法秩序更新，還需要回應(yīng)環(huán)境基本國策從憲定、法定向“典定”的轉(zhuǎn)變，以及導(dǎo)向型和要素型憲法環(huán)境基本國策在環(huán)境法法典化中的規(guī)范表達。

(一)憲法環(huán)境基本國策的緣起和發(fā)展

基本國策是根據(jù)本國基本國情創(chuàng)制的，在憲法中具有重要地位并發(fā)揮重要作用的國策。憲法的政策性條款屬于嚴(yán)格意義上的和效力位階最高的基本國策，它賦予了國家權(quán)力行使者責(zé)任和義務(wù)，為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供了政策保障[3]。憲法環(huán)境基本國策條款根據(jù)《憲法》治理環(huán)境與生態(tài)文明建設(shè)的根本規(guī)范，滿足了環(huán)境權(quán)入憲的功能期待和價值訴求，體現(xiàn)了環(huán)境保護與生態(tài)文明建設(shè)從政治規(guī)范到憲法規(guī)范的話語與邏輯轉(zhuǎn)換。20世紀(jì)70年代以來，越來越多的國家的憲法規(guī)定了環(huán)境保護和維護生態(tài)平衡的國家義務(wù)，如有的國家規(guī)定了環(huán)境保護的基本政策和原則；也有的國家規(guī)定了環(huán)境基本國策；還有的國家出現(xiàn)了憲法綠色化、環(huán)境權(quán)和生態(tài)文明入憲等趨勢，發(fā)展出環(huán)境憲法或生態(tài)憲法的基本樣態(tài)和規(guī)范功能等。對立法機關(guān)來說，須履行憲法所課予的及時實現(xiàn)國家目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化義務(wù)。

2018年的《憲法》修正案促進了憲法環(huán)境規(guī)范體系的完善，實現(xiàn)了生態(tài)文明時代憲法秩序的更新，有助于消除環(huán)境法典編纂中不同篇章結(jié)構(gòu)的內(nèi)容張力，促進環(huán)境治理的公法與私法領(lǐng)域形成協(xié)同共治的閉環(huán)。生態(tài)文明建設(shè)從“入黨章”到“入法”再到“入憲”，體現(xiàn)了“部門法的憲法化”，標(biāo)志著形成了政治規(guī)范、法律規(guī)范和憲法規(guī)范“三位一體”的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)范體系。隨著“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)等入憲，中國形成了由“根本任務(wù)規(guī)范-綱領(lǐng)性規(guī)范-規(guī)則性規(guī)范”構(gòu)成的憲法環(huán)境規(guī)范體系，并邁入中國版“環(huán)境國家”的生態(tài)文明時代?！懊利愔袊苯ㄔO(shè)的《憲法》規(guī)范、法典表達及其生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)是建設(shè)有價值目標(biāo)、積極進取、給付有度以及平等和諧的可持續(xù)發(fā)展型國家。實際上，不少國家的憲法以“國家目標(biāo)”條款對環(huán)境保護作出了原則性強化，補強了現(xiàn)代國家的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(二)憲法環(huán)境基本國策的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型及類型化

“美麗中國”是中國版的“環(huán)境國家”，更是對域外“環(huán)境國家”理論的借鑒和超越。21世紀(jì)的“環(huán)境國家”是以生態(tài)文明為重要理念和目標(biāo)的國家形態(tài)。從法治國家到社會國家和環(huán)境國家的演變，反映了國家職能的拓展和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變。從國家形態(tài)或原則的興起和發(fā)展來看，國家任務(wù)已經(jīng)從傳統(tǒng)的維護國內(nèi)和平的“警察國家”，發(fā)展至近代保障人民自由的“法治國家”，又及至現(xiàn)代實現(xiàn)社會公平正義的“社會國家”，再進階至保障人民能更好生存和發(fā)展的“環(huán)境國家”。其中，“社會國家”又稱“社會法治國家”，要求國家積極履行社會公共福祉的保障和促進義務(wù)，提供生存型和發(fā)展型的行政給付，促進基本公共服務(wù)的均等化，實現(xiàn)從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等的躍遷?！碍h(huán)境國家”可謂公法意義上的綠色原則，兼具普遍約束力和價值判斷的義務(wù)性規(guī)范功能。隨著現(xiàn)代法治國家的構(gòu)造過程逐漸融入國家對其國民的生存照顧意義上的關(guān)懷之中，建設(shè)一個服務(wù)于全民的“服務(wù)國家”被認(rèn)為是一個可欲又可求的目標(biāo)[4]。

“美麗中國”是“環(huán)境國家”和“社會國家”在環(huán)境保護領(lǐng)域的高級體現(xiàn)，具有給付國家和福利國家的二元面向，其目標(biāo)是促進人的平等、人的團結(jié)，以及人的全面發(fā)展和尊嚴(yán)保護?！懊利愔袊币髧冶仨氈铝τ诰S持人與自然的生存空間，以及回應(yīng)民眾對美好生活的期盼和對良好生態(tài)環(huán)境的需求?！懊利愔袊钡慕ㄔO(shè)目標(biāo)要求加強以保護自然的生存基礎(chǔ)為目的的風(fēng)險預(yù)防，這雖然產(chǎn)生于對現(xiàn)代經(jīng)濟的副作用和風(fēng)險社會之反思，但作用范圍更廣，且針對的是集體性公共利益。當(dāng)然，“美麗中國”建設(shè)必須在“法治國家”框架之下進行，遵循程序正當(dāng)原則、比例原則、照顧最少受益者原則和環(huán)境民主原則等，把保障人民健康放在相對優(yōu)先發(fā)展的位置上，保障最大多數(shù)國民追求幸福和美好生活的權(quán)利。

從大歷史觀角度來看，1978年《憲法》開啟了生態(tài)文明建設(shè)的征程，2018年修正后的《憲法》將“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)入憲，對既有的相對分散化的《憲法》環(huán)境條款進行了體系化的統(tǒng)合和規(guī)范?！稇椃ā分械沫h(huán)境條款主要包括《憲法》序言第7段，總綱第9條第2款、第10條第5款、第22條第2款、第26條，以及國家機構(gòu)第89條第6項等。其中，《憲法》序言中的“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”和“和諧美麗”等屬于“導(dǎo)向型基本國策”。序言是憲法價值最直接、最集中、最全面和最根本的言說和宣示，其中的生態(tài)文明及其價值構(gòu)造愈來愈凸顯中國性和中國化，表達了憲法對國家、人和環(huán)境三者之間的關(guān)系的最基本和最核心的看法[5]。而總綱中的環(huán)境資源保護條款屬于“要素型基本國策”[6]。尤其《憲法》第89條第6項是國家機構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”職責(zé)條款，為形成符合環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家權(quán)力分工體系，以及促進制度現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。就數(shù)量而言，與環(huán)境保護直接相關(guān)的憲法基本國策條款至少有5條，占《憲法》總綱條款總數(shù)(27條)的近1/5，其地位和意義不言而喻?？傊?，“美麗中國”建設(shè)的內(nèi)在要求將不受污染的和健康良好的生態(tài)環(huán)境作為最本質(zhì)的重要目的以及國家決策的重要依據(jù)，立法者需要找尋生態(tài)文明體制改革總方案和子方案及其法治實踐成果在環(huán)境法體系化中的法域映射，探索環(huán)境法典的新法域和實證法樣態(tài)。

(三)環(huán)境基本國策從憲定、法定向典定轉(zhuǎn)變

環(huán)境基本國策體系中主要包括以下四個層次(或類型)的條款：

一是《憲法》中的環(huán)境基本國策條款，即憲定環(huán)境基本國策(亦即上文所述之憲法環(huán)境基本國策)。被納入《憲法》序言和總綱中的根本性政策一般都被視為“憲法基本國策”?，F(xiàn)行的憲法環(huán)境條款屬于基本國策而非基本權(quán)利，憲法環(huán)境基本國策是國家環(huán)境保護義務(wù)的最高規(guī)范形態(tài)，是對所有國家公權(quán)力構(gòu)成約束力的“國家目標(biāo)條款”?；緡呤菄噎h(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范形態(tài)，是對所有公權(quán)力構(gòu)成生態(tài)文明建設(shè)等約束的“國家目標(biāo)條款”。《憲法》中有關(guān)生態(tài)文明和環(huán)境保護的規(guī)定都可統(tǒng)稱為憲定環(huán)境國策。鑒于基本國策條款入憲的重大理論和實踐價值，基本國策條款又被稱為“憲法第三結(jié)構(gòu)”。

二是法律中的環(huán)境基本國策，即法定環(huán)境基本國策。從內(nèi)容上來看，目前法定的環(huán)境基本國策分別是保護環(huán)境，節(jié)約資源以及十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”，三者統(tǒng)稱為環(huán)境基本國策，分別由環(huán)境基本法《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)、單行法《中華人民共和國節(jié)約能源法》和單行法《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定?！八帘３帧钡幕緡呋芬呀?jīng)走向政策上的終結(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮其他環(huán)境保護基本國策的規(guī)范性功能。“保護環(huán)境”是國家發(fā)展政策的重要組成部分，是立國之策、治國之策和興國之策，是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。隨著新《環(huán)境保護法》的生效，“保護環(huán)境”基本國策經(jīng)過30年“長跑”終于正式入法。

除了上述兩個層次(或類型)以外，還有國家領(lǐng)導(dǎo)人講話中的環(huán)境基本國策和國家政策文件中的環(huán)境基本國策條款。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，自此，生態(tài)文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)和環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的變化。上述黨和國家高度重視“美麗中國”建設(shè)的新時代可被稱為生態(tài)文明時代。在這個新時代，憲法精神和憲法價值應(yīng)成為中國環(huán)境法法典化的規(guī)范價值觀，而憲定基本國策和法定基本國策是環(huán)境法典編纂的根本規(guī)范和價值目標(biāo)遵循。

但長期以來，“保護環(huán)境”基本國策處于邊緣化狀態(tài)，尤其是國家環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的硬性規(guī)定的缺失，導(dǎo)致法定義務(wù)和環(huán)境治理的目標(biāo)往往難以達成。中國環(huán)境基本國策經(jīng)歷了“政治和政策話語體系”到“憲法和法律話語體系”的歷史性轉(zhuǎn)型。要將憲法環(huán)境基本國策向“法典化”轉(zhuǎn)變，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)“方針條款”理論，合理借鑒“制度性保障”和“憲法委托”理論并將其效力拓展至所有國家公權(quán)力，從而使其成為具有約束力的“國家目標(biāo)條款”，以強化國家環(huán)境義務(wù)之履行[7]。 “美麗中國”建設(shè)的憲法規(guī)范可以對立法機關(guān)和司法機關(guān)產(chǎn)生拘束力，使法官在具體案件中通過引致環(huán)境立法中限制民事主體權(quán)利的強制性規(guī)范，即轉(zhuǎn)引公法規(guī)范，來對私主體環(huán)境保護義務(wù)的合法性和合理性作出判斷。當(dāng)然，憲法基本國策的綠色化和現(xiàn)代化，是國家或地區(qū)由傳統(tǒng)社會邁向現(xiàn)代社會的必由之路，將帶來政治、經(jīng)濟、思想文化和社會生活等各方面的整體轉(zhuǎn)型。

總之，憲定環(huán)境基本國策和法定環(huán)境基本國策為環(huán)境義務(wù)體系的構(gòu)建提供了完整的效力鏈條和請求權(quán)基礎(chǔ)，是“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)向具有公法規(guī)范效力的“美麗中國”具體實踐轉(zhuǎn)型的根本保障。環(huán)境治理的法治化和制度體系化必須打破部門法之間的藩籬，構(gòu)建以《憲法》為核心，各部門法之間相互協(xié)同的法律機制。憲法環(huán)境基本條款所帶來的新憲法秩序和憲法生態(tài)文明觀將形塑環(huán)境法等部門法中的基本概念，甚至?xí)檄h(huán)境資源法學(xué)的核心概念范疇，從而影響未來中國環(huán)境法典總則和分則中相關(guān)條款的最終表達。環(huán)境法法典化要以《憲法》序言中的國家任務(wù)為目標(biāo)，以總綱中的國家環(huán)境義務(wù)為內(nèi)容，以國家機構(gòu)中的生態(tài)文明建設(shè)為職責(zé)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)條款為統(tǒng)領(lǐng)規(guī)范，在整體上形成構(gòu)建生態(tài)文明秩序的規(guī)范體系。環(huán)境基本國策從載入《環(huán)境保護法》到載入未來的環(huán)境法典，可以促進環(huán)境法典完成從“弱規(guī)范性”邁向“強規(guī)范性”、從“消極的污染防治”邁向“積極的環(huán)境治理”、從“有關(guān)環(huán)境保護的法典”邁向“專門保護環(huán)境的法典”的歷史性轉(zhuǎn)型。

三、環(huán)境法法典化的三重困境

環(huán)境法法典化是推動環(huán)境法體系化發(fā)展的重要歷史機遇，而環(huán)境法體系化更是環(huán)境法法典化的重要前提，也是環(huán)境法學(xué)發(fā)展的理想之境。但是，在環(huán)境法法典化的過程中，需要正視和回應(yīng)環(huán)境法法典化的范疇性困境、解法典困境和規(guī)范性困境共時疊加的三重困境之糾纏和詰問。

(一)范疇性困境：全面法典化與適度法典化

法典化可分為實質(zhì)法典化和形式法典化兩種類型，分別對應(yīng)體系型法典和匯編型法典。不管是實質(zhì)法典化還是形式法典化，都旨在追求和實現(xiàn)環(huán)境法體系的完全法典化，編纂出一部內(nèi)容全面、體系宏大的中國特色環(huán)境法典。具體來說，即要將污染防治、資源保護和生態(tài)保護等環(huán)境法子部門的法律規(guī)范全部納入環(huán)境法典中，同時廢除其他所有單行法和特別法。因此，這種環(huán)境法的法典化模式又稱“全面法典化”或“完全法典化”模式。

與“全面法典化”模式相對應(yīng)的是“適度法典化”模式。適度法典化是動態(tài)開放的實質(zhì)性法典編纂過程，以理念變革和方法創(chuàng)新為基礎(chǔ)，旨在構(gòu)建以目標(biāo)價值為核心、以工具價值為技術(shù)方法的基本邏輯體系。參照行政法典編纂采取程序主義進路，環(huán)境法典作為“行政立法領(lǐng)域的法典”，可以考慮采取程序主義進路下的“適度法典化”，即要編纂一個注重程序保護的環(huán)境法典，摒棄過于強調(diào)實體法或?qū)嵸|(zhì)法的定位，從而加強程序法方面的規(guī)定。受20世紀(jì) 以來行政法出現(xiàn)的程序化和主觀化發(fā)展趨勢的影響，域外行政法典編纂和環(huán)境法典編纂普遍采取程序主義進路。程序主義進路下的適度法典化，可以加強環(huán)境法典的體系性和開放性。例如，德國《環(huán)境法典草案(專家委員會草案)》是對一定意義上德國《行政程序法》的繼承；意大利《環(huán)境法律規(guī)范》(又稱意大利“環(huán)境法典”)第2部分至第6部分比較偏重環(huán)境評價、環(huán)境綜合許可的程序和管理性規(guī)定，體現(xiàn)了行政許可法和行政處罰法等內(nèi)容在環(huán)境法典中的特別適用。

域外環(huán)境法典除了規(guī)定環(huán)境權(quán)和課予環(huán)境義務(wù)之外，實際上也早已規(guī)定了環(huán)境資源的國家所有權(quán)、私人所有權(quán)和環(huán)境規(guī)制機構(gòu)等大部分的實體性規(guī)則。這是一種非完全法典化進路，是一種“去實體法化”的環(huán)境法法典化模式。因此，這種注重程序的適度法典化又可稱之為“程序主義進路”。例如，為應(yīng)對工業(yè)社會各種風(fēng)險和剩余風(fēng)險，規(guī)制行政興起，實體法規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的作用空間在較大程度上被限縮，行政程序開始發(fā)揮形成實體結(jié)果的作用，不再只是實體法的實施機制。風(fēng)險預(yù)防不同于危險防御，適用于科學(xué)上不確定的風(fēng)險行政領(lǐng)域，要求當(dāng)遇到嚴(yán)重的不可逆轉(zhuǎn)的健康影響或環(huán)境損害的威脅時，國家機關(guān)等環(huán)境法律關(guān)系主體不得以缺乏科學(xué)的充分確實證據(jù)為由，延遲采取或不采取符合成本效益的防止環(huán)境惡化或生態(tài)倒退的預(yù)防性措施。在對各類風(fēng)險開展公共治理的過程中，受制于立法時無法準(zhǔn)確預(yù)判未來的問題及其解決方案的現(xiàn)實情況，立法者只能設(shè)定規(guī)制目標(biāo)并將巨大的裁量權(quán)授予行政機關(guān)。在實體法缺乏具體內(nèi)容而處于開放性的狀態(tài)下，行政行為的內(nèi)容和正當(dāng)性，不再來自實體法的明確規(guī)定，而是依賴于形成該行為的程序本身，而非實體法[8]。

(二)解法典困境：解法典化與反法典化

自20世紀(jì)90年代，域外不少國家和地區(qū)進行了環(huán)境法典編纂，如瑞典、法國、德國、荷蘭、丹麥、波蘭、捷克、比利時、哈薩克斯坦、哥倫比亞、柬埔寨和加拿大等。進入21世紀(jì)，科技發(fā)展日新月異，既沖擊著法典化思潮，也沖擊著“法典化時代”所奠定的權(quán)力分立與制衡的憲法架構(gòu)。尤其是在大數(shù)據(jù)時代，法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫在很大程度上替代了傳統(tǒng)意義上法典的載體——“書”的功能，智能化搜索和類案檢索等技術(shù)帶來了法律研究方式的變革，環(huán)境法規(guī)范的可獲取性、便捷性和體系性也得到了較大提升。此時，過于實質(zhì)性的完全法典化可能并非提升環(huán)境法律體系性的唯一或最優(yōu)選擇，法律法規(guī)匯編也可起到系統(tǒng)化和體系化的功能。

大數(shù)據(jù)時代，與法典化運動和思潮緊密相關(guān)的是解法典化與反法典化。其中，解法典化是指在法典外，單行法或特別規(guī)范的激增造成法典內(nèi)外體系逐步分解或重大分裂的現(xiàn)象，又被稱為法典的解構(gòu)或分解，常常被用于指稱在立法模式選擇上不采取法典形式的立法取向。解法典化意味著法典被一些環(huán)境保護的特別法、超國家的國際法或區(qū)域統(tǒng)一法解構(gòu)或掏空。嚴(yán)格地講，只要環(huán)境法典喪失其作為環(huán)境法唯一和真正法源的地位，就會發(fā)生解法典化。反法典化意指反對進行法典編纂。反法典化適應(yīng)判例法國情，堅決反對法典的制定以及法典背景下法、法典制定的優(yōu)勢和不足，是對法典化的完全否定。反法典化不同于非法典化，盡管后者也是指反對法典化和法典的制定，但不反對制定法體系中所具有的結(jié)構(gòu)和體系的和諧與統(tǒng)一。解法典化與反法典化等現(xiàn)象的存在，意味著應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)清法典和法典化的限度，不要過分地崇拜法典和追求過于“完美”的法典化，特別是不要以西方某一特定國家的環(huán)境法典作為衡量環(huán)境法現(xiàn)代化的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

盡管目前中國還沒有一部形式意義上的環(huán)境法典，但環(huán)境法體系同樣面臨著解法典化的問題。由于生態(tài)文明體制改革的縱深推進，對現(xiàn)有法律進行頻繁修正和修訂的客觀要求使得“立改廢釋”不必拘泥于法律原旨主義，產(chǎn)生了一些新的特別法和單行法，繼而出現(xiàn)了單行法對環(huán)境基本法的重復(fù)與瓦解，特別立法“掏空”法典以及單行法逃離或逃逸環(huán)境基本法等“解法典化”現(xiàn)象[9]。與分散立法模式伴生的部門利益法定化，法律與政策混同以及法律實施難等困境，又進一步制約了生態(tài)文明法治的現(xiàn)代化和體系化進程。環(huán)境法的發(fā)展具有明顯的后工業(yè)文明特征，即使立法者通過法典實現(xiàn)了一定程度的規(guī)范整合，但單行立法、判例、習(xí)慣和個人性質(zhì)的規(guī)范等也會不斷打破法典的體系[10]。當(dāng)然，僅就立法立場來探究法典化是不全面的，解法典化及其意義的闡釋，事關(guān)法典的命運，始終是法學(xué)研究的重點以及法治實現(xiàn)的難點[11]。

(三)規(guī)范性困境：規(guī)范封閉性與治理開放性

隨著《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)的施行，中國開啟了部門法法典化的新時代。相較于法國和德國等大陸法系開啟的“舊法典化時代”，在多元規(guī)制和多中心協(xié)同治理的“新法典化時代”，“美麗中國”的生態(tài)文明建設(shè)時代的法典建構(gòu)需關(guān)注以下三大挑戰(zhàn)或詰問：一是法律需要對高度不確定的系統(tǒng)性風(fēng)險，利益多元性，風(fēng)險社會超大規(guī)模性，以及數(shù)字國家和數(shù)字社會二元同構(gòu)下的數(shù)字時代及其治權(quán)結(jié)構(gòu)失衡等問題進行有效規(guī)制。二是環(huán)境治理乃至社會治理的權(quán)力中心從立法權(quán)向行政權(quán)和社會權(quán)過渡或讓渡，權(quán)力從國家中心開始逐步向社會中心轉(zhuǎn)移。這種權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移以及行政機關(guān)職權(quán)的拓展和擴張，是回應(yīng)多元規(guī)制時代決策專業(yè)性和緊急性的明智且無奈之舉。三是環(huán)境判例和法官造法的激增以及“司法尊重行政”原則的法治實踐，已深刻地改變了傳統(tǒng)的“立法中心主義”或“法典萬能主義”。在多元主體的合作規(guī)制模式下，行政機關(guān)積極能動地廣泛參與社會公共政策的制定過程，相關(guān)的合理解釋和行政立法也在一定程度上回應(yīng)和破解了技術(shù)系統(tǒng)挑戰(zhàn)規(guī)制系統(tǒng)所引發(fā)的生態(tài)安全、數(shù)據(jù)安全和決策偏見等新型環(huán)境風(fēng)險。這些卓有成效的法治政府和依法行政實踐，也日益受到立法和司法機關(guān)的認(rèn)可。

法典的優(yōu)勢和法典化的目標(biāo)均在于通過“法典理性主義”來破解整體性缺陷，通過內(nèi)部邏輯嚴(yán)密的法律規(guī)范體系來實現(xiàn)國家治理和社會治理的可預(yù)測性，但是其不可避免地具有一定的滯后性和封閉性。進言之，實質(zhì)意義上的法典化模式是要追求形式上的封閉性和方法論意義上的體系性，而這與環(huán)境法的跨部門法或科際整合屬性以及治理體系開放性等在較大程度上都存在理論背反，也與風(fēng)險時代的環(huán)境法回應(yīng)型法之特性和公眾全方面參與之要求有所矛盾。法律尤其是法典文本之遲滯性與現(xiàn)代社會系統(tǒng)之變動性和復(fù)雜性之間的沖突，可謂成文法國家法治進程中“永遠(yuǎn)的痛”。開放性是非常重要的環(huán)境法品格和優(yōu)勢，故堅持法典的開放性、融和性和現(xiàn)代性導(dǎo)向，有利于成就21世紀(jì)法典化體系中“最具現(xiàn)代化的環(huán)境法典”。作為國家治理現(xiàn)代化和法治化的重要領(lǐng)域和載體的環(huán)境法典，必然要求其保持開放性以實現(xiàn)對社會情勢變更的適應(yīng)和回應(yīng)，從而能夠有效應(yīng)對生態(tài)文明時代的多元規(guī)制、系統(tǒng)性風(fēng)險和數(shù)字化治理等問題。

如何把握“適度”法典化與“適度”開放性之間的平衡，是環(huán)境法法典化和體系化的兩難選擇。環(huán)境法幾乎觸及所有法律領(lǐng)域的橫斷面，但目前中國環(huán)境法在開放性方面仍受到一定阻滯，可以說還處于相對封閉的狀態(tài)，根源在于當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制采取了一種封閉式的技術(shù)規(guī)范進路，這尤其體現(xiàn)在核能開發(fā)利用等領(lǐng)域，其高科技風(fēng)險決策過程是“自上而下”的模式，其形成過程往往是封閉或半封閉的。因此，環(huán)境法法典化要回應(yīng)環(huán)境問題的專業(yè)性、科技性、風(fēng)險不確定性、政策性和國際性等特殊性，必然要妥當(dāng)處理規(guī)范封閉性與治理開放性之間的張力。環(huán)境法典分則中的污染防治編和自然保護編等在很大程度上屬于異質(zhì)性規(guī)則，具有不同的屬性和規(guī)制目標(biāo)的張力。環(huán)境法典所追求形式法治的穩(wěn)定性，不符合生態(tài)環(huán)境的特性和環(huán)境治理體系所需要的動態(tài)調(diào)整，兩者存在明顯沖突。如若不然，“封閉”或松散耦合的法律系統(tǒng)的不自足，必將導(dǎo)致法典對社會和科技的快速發(fā)展應(yīng)對乏力。

四、導(dǎo)向型憲法環(huán)境基本國策對環(huán)境法典的價值引導(dǎo)

“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”和“和諧美麗”等導(dǎo)向型憲法環(huán)境基本國策的價值構(gòu)造，將影響憲法秩序的構(gòu)造，具有整合法律體系、指導(dǎo)憲法解釋、規(guī)制憲法變遷、引領(lǐng)憲法評價和法典編纂等功能?！懊利愔袊苯ㄔO(shè)目標(biāo)導(dǎo)向下的導(dǎo)向型憲法基本國策條款可以紓解范疇性困境和解法典困境，能夠促進環(huán)境法典的體系融貫性與價值融貫性，以及協(xié)調(diào)規(guī)范拘束力與結(jié)構(gòu)開放性之間的矛盾，并對環(huán)境法“適度法典化”模式進行動態(tài)優(yōu)化。

(一)促進環(huán)境法典的體系融貫性與價值融貫性

首先，體系的融貫性表現(xiàn)在同一體系的法律原則之間形成價值的統(tǒng)一體。同一體系的法律原則能對法律規(guī)則形成支持和證立，達到表述與價值以及文義與目的的統(tǒng)一；在法體系中，原則與原則之間必須融貫，在抽象層面不能發(fā)生明顯抵觸；這種規(guī)則-原則體系不僅追求形式正義，也追求實質(zhì)正義[12]?；緡邨l款是環(huán)境法正當(dāng)性建構(gòu)的規(guī)范來源，對其的解釋要以基本權(quán)利為核心構(gòu)筑解釋基準(zhǔn)，同時緩和環(huán)境法與基本權(quán)利之間可能的緊張關(guān)系，以實現(xiàn)環(huán)境法體系整體法秩序的融貫統(tǒng)一?！稇椃ā穼ⅰ巴苿游镔|(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把中國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”寫入序言并與其他國家目標(biāo)相互協(xié)同，可以促使環(huán)境法典與單行法以及總則與分則在生態(tài)法益層面的價值目標(biāo)融貫。

其次，在環(huán)境法法典化和體系化過程中需要進行實質(zhì)性的價值判斷，而且該價值判斷也需要回歸《憲法》和人的尊嚴(yán)以保障其規(guī)范化，以形成基本的價值共識。環(huán)境法典和《憲法》具有價值通約性與同構(gòu)性，環(huán)境法和《憲法》也有具有價值共通性。具體的部門法和領(lǐng)域法具有對《憲法》具體化的功能，反過來，在依憲治國的憲法秩序的要求下，環(huán)境法所不能自足的價值和規(guī)范訴求也可以由《憲法》供給，通過《憲法》來實現(xiàn)法秩序的協(xié)調(diào)和重構(gòu)[13]。通過梳理生態(tài)環(huán)境單行法立法目的條款，可以發(fā)現(xiàn)其價值內(nèi)涵范圍廣泛而多樣，包括國家安全、環(huán)境保護、人體/公眾健康、海洋權(quán)益、公共衛(wèi)生、可持續(xù)發(fā)展、人類命運共同體、生態(tài)安全、生態(tài)文明、生物安全、維護土地公有制以及資源保護與合理利用等。環(huán)境法典的編纂需要考慮將這些子部門法之間的不同立法目的和規(guī)制理念進行統(tǒng)一，在法律價值上實現(xiàn)從“環(huán)境”到“人”的拓展，即“見物又見人”。

因此，環(huán)境法是否具有基礎(chǔ)性法律的定位，取決于是否以生態(tài)文明的憲法規(guī)定來設(shè)計環(huán)境法典，也取決于是否能充分實現(xiàn)《憲法》所確立的環(huán)境保護國家目標(biāo)。對于環(huán)境法規(guī)范體系化過程中應(yīng)當(dāng)納入的價值，也可以從憲法價值中去尋找。例如，需要在《憲法》第26條規(guī)定的自然資源國家所有制的基礎(chǔ)上，建立有利于“綠色發(fā)展”的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度和生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化實現(xiàn)機制，厘清《憲法》中的所有權(quán)與《民法典》所確立的所有權(quán)之間的關(guān)系，為推進綠色發(fā)展和建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟體系提供法律依據(jù)。這既是《民法典》等其他部門法典必須高度重視并予以解決的一個重要課題，也是環(huán)境法典編纂工作中的重要任務(wù)。

(二)協(xié)調(diào)環(huán)境法典的規(guī)范拘束力與結(jié)構(gòu)開放性

在“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，中國已形成結(jié)構(gòu)合理、效力差序的“根本任務(wù)規(guī)范-綱領(lǐng)性規(guī)范-規(guī)則性規(guī)范”環(huán)境憲法規(guī)范體系，而憲法基本國策條款可促進規(guī)范拘束力與結(jié)構(gòu)開放性的協(xié)調(diào)[14]。理想的環(huán)境法體系分為內(nèi)部體系和外部體系，內(nèi)部體系以法律原則和價值為核心，外部體系以法律規(guī)則為核心，前者保持相對開放性，后者保持必要封閉性，進而能夠滿足外部社會和環(huán)境法治實踐中的穩(wěn)定性與發(fā)展性需求。實際上，中國環(huán)境法正處在一個“法典化”和“解法典化”并存的時代，應(yīng)當(dāng)以前瞻性的眼光來審視未來可能出現(xiàn)的解法典化現(xiàn)象，且應(yīng)清楚應(yīng)對“解法典化”的核心在于如何處理環(huán)境法典與單行環(huán)境法的關(guān)系[15]。而完備的法律規(guī)范體系對規(guī)范性法律文件的制定要求為，構(gòu)建以《憲法》為核心，上下有序、內(nèi)外協(xié)調(diào)，以及各部門法和同一部門不同層級的法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)一致、有效銜接、價值融貫和調(diào)控嚴(yán)密[16]。

在外部體系方面，要求合理銜接國家環(huán)境政策與憲法、民法等其他部門法；在內(nèi)部體系方面，要求涵攝各級統(tǒng)合法與單行法，鼓勵各領(lǐng)域的單行法先行統(tǒng)合，構(gòu)建以“環(huán)境法總則”為核心的一核多級的環(huán)境法體系[17]。要加強環(huán)境法不同子部門之間在針對環(huán)境問題的對話、溝通和互動基礎(chǔ)之上形成的協(xié)同配合規(guī)制效應(yīng)。環(huán)境法要想具備不斷學(xué)習(xí)和更新的能力，必須成為一種反思型法，即要有不斷反思和進化的能力，強調(diào)社會系統(tǒng)內(nèi)部的程序性和系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。這意味著，環(huán)境法典需要根據(jù)不完備的信息來規(guī)制環(huán)境風(fēng)險，根據(jù)不斷變化的環(huán)境科學(xué)信息來調(diào)整環(huán)境規(guī)制方案，因此，環(huán)境決策程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)與時俱進的動態(tài)性。如今，環(huán)境治理的行政程序已經(jīng)普遍由行政行為程序擴展至現(xiàn)代政府多中心協(xié)同治理機制下的行政程序。生態(tài)環(huán)境的科學(xué)特性決定了環(huán)境法必須具備動態(tài)性和適應(yīng)性，如此才能在無限的不確定中找到希望，這是環(huán)境問題的復(fù)雜性和生態(tài)系統(tǒng)的牽連性使然[18]。因此，環(huán)境法典總則編和分則編都需要回應(yīng)風(fēng)險預(yù)防理念，對傳統(tǒng)環(huán)境法基本制度進行“風(fēng)險化”改良或調(diào)適。

(三)對環(huán)境法“適度法典化”模式動態(tài)優(yōu)化

改革開放40多年來，中國環(huán)境資源和生態(tài)文明立法進程深嵌于國家治理和環(huán)境治理的變遷邏輯之中。這一過程同時也是對環(huán)境法話語的價值確認(rèn)和制度建構(gòu)的過程。法典是大陸法系的最高立法形式，是國家法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！睹穹ǖ洹返某晒χ贫ê褪┬幸l(fā)了中國的環(huán)境法典、教育法典和行政基本法典等其他部門法的法典化思潮。對“適度法典化”模式的動態(tài)優(yōu)化，是指合理借鑒動態(tài)系統(tǒng)論之于法典編纂及其方法論的意義。動態(tài)系統(tǒng)論最早于20世紀(jì)40年代由奧地利學(xué)者維爾伯格提出，有學(xué)者認(rèn)為其強調(diào)了法律規(guī)范中的不同因素以及各因素之間的強度差異，分析了保護中的位階差異、利益沖突頻發(fā)、保護程度差異和救濟方式差異等產(chǎn)生的原因[19]。該理論之于法典化的重要啟示在于，采取“動態(tài)法典化”思維，對適度法典化模式進行修訂和優(yōu)化。例如，歐洲動態(tài)系統(tǒng)論的立法多為“示范法”或基于學(xué)者草案建議稿的“體系法”，在包括民法典和環(huán)境法典在內(nèi)的法典編纂與法典實施中皆有成功先例，亦有規(guī)律或經(jīng)驗可循。實際上，域外環(huán)境法典對基礎(chǔ)概念和邏輯主線的選擇，基本是遵循國家環(huán)境目標(biāo)和以憲法為基礎(chǔ)的整體法秩序，并考慮環(huán)境法特殊性開展差異化的和動態(tài)的適度法典化，以務(wù)實地實現(xiàn)國家環(huán)境目標(biāo)為出發(fā)點。因此，動態(tài)的“適度法典化”實質(zhì)上是要妥適地處理好環(huán)境法典“編”與“纂”的關(guān)系、總則編與分則編的關(guān)系、各編之間的關(guān)系以及環(huán)境法典與單行法的關(guān)系，探究環(huán)境法典體例與制度創(chuàng)新的特殊需求及其限度問題。此外，域外環(huán)境法典的行政、司法等方面的法典適用及其實施效果等相關(guān)研究也亟待加強，既要有靜態(tài)環(huán)境法典文本的研究，也有要動態(tài)環(huán)境法典適用的研究。

2014年，《環(huán)境保護法》的修訂以及生態(tài)文明體制改革的縱深推進，直接帶動了各個環(huán)境單行法、要素法的頻繁“立改廢釋”。這反而又使得作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》處于法律適用的休眠或半休眠狀態(tài)，甚至出現(xiàn)環(huán)境法律適用的競合或沖突。因而，多數(shù)環(huán)境法學(xué)者主張，環(huán)境法法典化應(yīng)從實際出發(fā)，將務(wù)實性、適應(yīng)性和靈活性相結(jié)合，采用“中法典”與部門單行法并行的動態(tài)“適度法典化”模式。這意味著要對構(gòu)成環(huán)境法典法源的單行法作出入典或者保持原狀的編纂方法，保持環(huán)境法體系中“法典-單行法”并行的體系構(gòu)造。動態(tài)的“適度法典化”包括立法編纂程度的適度、法典結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的適度以及法典編纂進度的適度等方面，可以采取漸進性和分步式立法，建立開放式和留白式的法典立法框架，采取定期評估和再法典化模式。在動態(tài)的“適度法典化”模式下，環(huán)境法典體例可采取“總則-分則”結(jié)構(gòu)。為破解上文所述《環(huán)境保護法》休眠的困境，以及避免法典制度設(shè)計本身的激進或冒進主義，可相對務(wù)實地分三步走：首先，補齊單行法，編纂環(huán)境法典的各分編；其次，對各分編規(guī)定提取公因式來編纂環(huán)境法典總則編，將《環(huán)境保護法》整飭調(diào)適為環(huán)境法典“總則”；最后，將總則編與各分編進行整合，從而形成一部具有中國特色的環(huán)境法典。

五、要素型憲法環(huán)境基本國策對環(huán)境法典的規(guī)范指引

憲法基本國策具有客觀法秩序性質(zhì)，導(dǎo)向型憲法環(huán)境基本國策尚無法為環(huán)境法典編纂直接提供詳細(xì)的、可操作性的具體規(guī)則。但通過“美麗中國”的法教義學(xué)分析和法典編纂合憲性檢視，要素型憲法環(huán)境基本國策可以紓解規(guī)范性困境，為環(huán)境法典總則編和分則編的編纂，以及通過反射性利益來保障公民環(huán)境權(quán)益等提供規(guī)范指引。

(一)指引總則編的編纂和內(nèi)容設(shè)想

如果以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，《憲法》第26條第1款等國策是其合憲性的依據(jù)。編纂總則編是環(huán)境法法典化的基礎(chǔ)性工程，是落實立法目的、基本原則和基本制度的基本形態(tài)。環(huán)境法典總則編中的基本國策，屬于上承總則編一般性規(guī)定和生態(tài)環(huán)境治理體系部分，下啟分則各編具體制度，外接其他部門法制度的“橋梁”?？倓t編要以憲法環(huán)境基本國策為基礎(chǔ)，整合《環(huán)境保護法》等相關(guān)綜合性立法，總結(jié)生態(tài)文明體制改革成果，抽象環(huán)境法體系中的共通性規(guī)定，確立環(huán)境法典的價值目標(biāo)體系、調(diào)整范圍、基本原則、管理體制、治理體系和基本制度，形成總則與分則各編之間的統(tǒng)轄遵從關(guān)系。通過程序與實體相結(jié)合、技術(shù)與內(nèi)容相結(jié)合、體系與條款相結(jié)合以及審查與融貫相結(jié)合，厘清環(huán)境法體系與憲法的關(guān)系，明晰環(huán)境法體系中的基礎(chǔ)性概念內(nèi)涵，促使環(huán)境法體系和制度更加科學(xué)合理，實現(xiàn)環(huán)境法體系的分類科學(xué)化、事項完備化和制度實效化，打造以《憲法》為直接依據(jù)，且環(huán)境基本法和環(huán)境部門法梯級分明的環(huán)境法體系[20]。

總則編是環(huán)境保護領(lǐng)域的通則法和平衡法，亦是各分則編之間的關(guān)鍵紐帶?？倓t編應(yīng)體現(xiàn)“美麗中國”的憲法規(guī)范和價值目標(biāo)，宜采取全面提取公因式的方法，至少需要規(guī)定以下三部分內(nèi)容：一是統(tǒng)領(lǐng)性內(nèi)容，即具有提綱挈領(lǐng)意義和宣示價值，必須在總則中規(guī)定的內(nèi)容包括立法目的、基本概念、適用范圍、基本原則和基本國策等。二是具有抽象和普遍適用的基本制度，如環(huán)境影響評價制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測制度和環(huán)境規(guī)劃制度等。三是既不屬于上述兩種范疇但又無法在分則中規(guī)定的內(nèi)容，如涉及跨國的環(huán)境問題的處理[21]。其中，基本原則最能體現(xiàn)憲法環(huán)境基本國策條款經(jīng)由立法目的條款進入環(huán)境法典“總則”所確立的發(fā)展導(dǎo)向目標(biāo)，可以考慮將《環(huán)境保護法》規(guī)定的原則升級為“生態(tài)安全、風(fēng)險預(yù)防、高水平保護、協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境民主和環(huán)境責(zé)任”等基本原則。

在總則編立法目的方面，宜將“生態(tài)文明”規(guī)定為法典的一元目的。環(huán)境保護被納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局之中，需要將生態(tài)整體主義作為環(huán)境法典的邏輯基礎(chǔ)，這既是環(huán)境資源法律體系內(nèi)在邏輯性的體現(xiàn)，也是生態(tài)系統(tǒng)運行規(guī)律在法律中的表達。以“生態(tài)文明”為法典目的，是以《憲法》確定的“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)為依據(jù)的，可以合理吸收“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)并加以揚棄。將“生態(tài)文明”寫入《憲法》是生態(tài)整體主義在中國法律體系頂層設(shè)計的體現(xiàn)，可以為生態(tài)、環(huán)境和自然資源等子部門法的法典化提供法源基礎(chǔ)。目前，大量的生態(tài)環(huán)境和自然資源單行法已將“生態(tài)文明”確立為立法目的，完成了“生態(tài)文明”的法律淵源化。尤其是“生態(tài)文明”建設(shè)對自然保護地體系的法治實踐，已經(jīng)淬煉出一個以保護生態(tài)安全為目標(biāo)、以保護原真性生態(tài)系統(tǒng)為客體、以規(guī)范禁止和限制開發(fā)利用行為對象的“實證自然保護法”的子部門法形態(tài)，促進了制度體系從“環(huán)境要素”向“整體環(huán)境”的治理轉(zhuǎn)型。憲法的綠色化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正在引領(lǐng)環(huán)境法體系的規(guī)范重心由生活環(huán)境向生態(tài)環(huán)境、由資源保護向生態(tài)保護以及由要素個體向生態(tài)整體擴展和提升[22]。因而，總則編可據(jù)此確定生態(tài)環(huán)境法律秩序中不同價值的位階，將“生態(tài)文明”載入環(huán)境法典立法目的，梳理環(huán)境資源一體 的規(guī)制理念，推進陸海統(tǒng)籌之下的山水林田湖草沙冰等的國土統(tǒng)籌綜合治理。

在基本國策的國家環(huán)境義務(wù)之法典表達方面，總則編還要注重政府生態(tài)環(huán)境保護的憲法職責(zé)的法典義務(wù)之表達?？梢钥紤]在總則第2章規(guī)定國家環(huán)境義務(wù)，系統(tǒng)規(guī)定各級政府的環(huán)境損害預(yù)防、風(fēng)險預(yù)防、環(huán)境質(zhì)量改善以及突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等共同但有區(qū)別的責(zé)任。可以采用分節(jié)的方式分別對國家、政府和司法機關(guān)等不同主體的環(huán)境保護義務(wù)和職權(quán)職責(zé)作出規(guī)定?？梢园ūＷo環(huán)境的基本國策，立法、行政和司法權(quán)力的基本配置和分工協(xié)作機制安排，以及在全民所有制體制下國家和地方在環(huán)境保護領(lǐng)域的事權(quán)財權(quán)關(guān)系等。此外，由于國家負(fù)有消極不作為的不破壞環(huán)境義務(wù)，所以該章節(jié)還應(yīng)明確規(guī)定國家的環(huán)境保護義務(wù)以及授權(quán)政府以國家所有權(quán)人的身份代表國家行使民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的資格[23]。

(二)指引分則編的編纂和內(nèi)容設(shè)想

根據(jù)要素型憲法環(huán)境基本國策的各環(huán)境要素，通過查漏補缺，可以依次推進分則編的法典編纂，這是動態(tài)的“適度法典化”三步走的關(guān)鍵。其指引意義至少有三個方面：

一是指引選擇“總則編-分則編”的邏輯結(jié)構(gòu)，采取系統(tǒng)化、類型化、法權(quán)化和司法化等“適當(dāng)提取公因式”的方法，以更高層次的“核心要素”抽象并貫通分則編。根據(jù)憲法環(huán)境基本國策條款和“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)，環(huán)境法典可以參照生態(tài)文明體制改革構(gòu)建“大環(huán)?！备窬?，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新體制機制的要求，形成污染防治與自然生態(tài)保護一體謀劃、限制污染和破壞生態(tài)環(huán)境行為以及促進綠色低碳發(fā)展整體考慮的新型規(guī)則體系[24]。具體而言，先以憲法環(huán)境基本國策來指導(dǎo)構(gòu)建環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)概念和邏輯主線，根據(jù)環(huán)境法的領(lǐng)域法屬性進行理論創(chuàng)新、體系創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，然后選擇相應(yīng)的概念和法律關(guān)系來構(gòu)建法典體系，形成以價值體系為指引、以概念體系為方法的特殊編纂模式[25]。呂忠梅團隊完成的《生態(tài)環(huán)境法典(草案)專家建議稿》，采用總則、污染防治、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)境責(zé)任的五編制，并采用污染防治、生態(tài)保護、低碳發(fā)展等更高層次的“要素”來統(tǒng)籌整合環(huán)境要素、生態(tài)要素和能源要素甚至經(jīng)濟社會發(fā)展要素的編章結(jié)構(gòu)設(shè)計。此外，在北京卓亞經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心組織下，由中國政法大學(xué)、武漢大學(xué)、中國人民大學(xué)和天津大學(xué)4所高校研究團隊共同編纂的《生態(tài)環(huán)境法典草案專家建議稿》，采取總則、污染防治、自然生態(tài)保護、自然資源開發(fā)利用中的環(huán)境保護、能源節(jié)約與資源綜合利用、循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物綜合利用以及應(yīng)對氣候變化的七編制。當(dāng)然，并非所有的污染防治和自然生態(tài)保護等問題都適宜納入環(huán)境法典，換言之，還需處理好環(huán)境法典與單行法之間的關(guān)系。對此，可以將普通的污染防治和自然生態(tài)保護規(guī)定適度納入法典，將特殊的污染防治和生態(tài)保護留給單行法以另行規(guī)定。

二是指引分則編進行查漏補缺。當(dāng)前中國的“生態(tài)文明”體制改革正在進行中，一些“補短板、強弱項”的環(huán)境立法還在研究制定之中。這在客觀上要求環(huán)境法典編纂在確保體系穩(wěn)定的同時，必須高度保持對改革實踐的開放性和回應(yīng)性。就目前的環(huán)境法體系而言，宜采取“先補齊單行法、后編纂環(huán)境法典”的動態(tài)法典化進路。分則編的內(nèi)容構(gòu)造還亟須對《憲法》第9條列舉的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)要素等立法空白或薄弱領(lǐng)域進行立法具體化，迫切需要補短板、強弱項、填漏洞，如《中華人民共和國國土空間規(guī)劃法》《中華人民共和國自然保護地法》《中華人民共和國國家公園法》《中華人民共和國資源綜合利用法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法》和《中華人民共和國南極與環(huán)境保護法》等。此外，分則編尤其要全面納入現(xiàn)行立法中的生態(tài)區(qū)域保護等相關(guān)法律規(guī)范，但是要注意與污染防治編“共同但有區(qū)別”的提取公因式之方法，不能簡單地將生態(tài)區(qū)域保護等法律規(guī)范抽象平移至自然生態(tài)保護編。目前，許多直接創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的生態(tài)區(qū)域保護相關(guān)的法律規(guī)范尚存于行政法規(guī)甚至部門規(guī)章之中，這不僅可能引發(fā)碎片化問題，而且有違憲法與法律保留原則，因此，應(yīng)考慮將此類法律規(guī)范納入環(huán)境法典編纂的范疇之中[26]。

三是指引創(chuàng)設(shè)“轉(zhuǎn)致條款”?？紤]到環(huán)境法典的科學(xué)性、系統(tǒng)性、適度性、約束性和可操作性等要求，既可以在環(huán)境法典中預(yù)設(shè)較為妥當(dāng)?shù)慕玉g《憲法》的“轉(zhuǎn)致條款”，也可以利用《民法典》第9條“綠色原則”等作為環(huán)境法典外接功能的“轉(zhuǎn)致條款”，從而使環(huán)境保護的強制性規(guī)范通過技術(shù)化裝置進入私法或公法，實現(xiàn)環(huán)境法典與民法、行政法的緊密對接和協(xié)同配合。環(huán)境法具有公私法交融的“領(lǐng)域法”或“諸法合體”特征，僅靠命令控制模式下的環(huán)境公法調(diào)整機制，抑或是私法自治的自組織治理模式，都難以治理“生活性污染”“社會源污染”和“生態(tài)保護”等新問題。作為獨立部門法的環(huán)境法，不僅具有專門調(diào)整的法律關(guān)系，同時也因其規(guī)制邏輯的開放性和回應(yīng)性，需要根據(jù)新的環(huán)境科學(xué)和科技發(fā)展等及時調(diào)整，允許并且需要其他部門法對環(huán)境法中僅依靠自身調(diào)整手段難以解決的問題予以協(xié)助。

(三)指引通過反射性利益來保障公民環(huán)境權(quán)益

針對如何滿足人民對美好生活的向往和對良好的、健康的環(huán)境權(quán)利之需求，要素型憲法環(huán)境基本國策的客觀價值秩序及其啟示是通過環(huán)境法典貫徹反射性利益來保障公民環(huán)境權(quán)益。憲法環(huán)境基本國策作為客觀法，其客觀價值秩序要求“國家除了承擔(dān)針對防御權(quán)功能的不侵犯義務(wù)和針對受益權(quán)功能的給付義務(wù)以外，還應(yīng)當(dāng)運用一切可能的和必要的手段來促成基本權(quán)利的實現(xiàn)”[27]?？陀^規(guī)范又稱客觀價值秩序，表明以“國家目標(biāo)條款”等憲法環(huán)境基本國策是一種客觀規(guī)范，公權(quán)力機關(guān)在履行職權(quán)時須關(guān)注整體制度和法秩序的建構(gòu)。憲法環(huán)境基本國策條款補強了現(xiàn)代國家的正當(dāng)性基礎(chǔ)并構(gòu)成了對立法機關(guān)的憲法委托，課予公權(quán)力機關(guān)履行“共同但有區(qū)別的”客觀法上的環(huán)境保護義務(wù)，為公民環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)提供了間接保障。

國家對公民環(huán)境權(quán)益負(fù)有保護義務(wù)，主要源于憲法最高位階的“客觀價值秩序”功能。憲法與環(huán)境法等部門法的關(guān)系長期以來缺乏法律的合憲性解釋與合憲性審查之學(xué)術(shù)作業(yè)。因此，通過環(huán)境法典編纂來貫徹落實憲法環(huán)境基本國策條款，是環(huán)境法對《憲法》進行具體化的重要任務(wù)。在現(xiàn)有制度框架下完善并推進環(huán)境法法典化的“合憲性”審查和解釋，有利于促進采取自我謙抑主義立場的憲法環(huán)境基本國策條款從“憲法規(guī)范”向“規(guī)范憲法”轉(zhuǎn)型。憲法環(huán)境基本國策條款對環(huán)境法典影響巨大，需注重在憲法秩序下展開環(huán)境法典編纂，否則將會面臨環(huán)境法體系的合憲性審查問題。例如，法國在環(huán)境法典編纂過程中對合憲性問題已經(jīng)有所考量，但在2004年制定《環(huán)境憲章》并于次年將其正式納入法國《憲法》序言之后，據(jù)法國憲法委員會對諸項法典進行合憲性審查的情況統(tǒng)計，《法國環(huán)境法典》被宣告違憲的頻率最高[28]。

“生態(tài)文明”建設(shè)是一種制度性要求和憲法價值目標(biāo)，而憲法通過制度性保障的消極和積極之二元結(jié)構(gòu)來課予現(xiàn)狀保持、危險防御和風(fēng)險預(yù)防等國家義務(wù)，促進環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，避免生態(tài)倒退。環(huán)境法典編纂要遵循《憲法》第14條“發(fā)展型國家”的定位，將環(huán)境法定位于“發(fā)展與保護兼顧型環(huán)境法”，全面實施《憲法》環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)范，實現(xiàn)《憲法》和環(huán)境法規(guī)范的交互影響及體系性融貫，避免環(huán)境保護的極端主義或不講條件的絕對優(yōu)先。因此，對環(huán)境保護目標(biāo)的法典表達，也應(yīng)與《憲法》序言“國家根本任務(wù)”中的其他國家目標(biāo)相協(xié)調(diào)，從而體現(xiàn)環(huán)境法的協(xié)調(diào)原則。當(dāng)然，“美麗中國”的建設(shè)目標(biāo)并不意味著國家政治以生態(tài)文明建設(shè)為唯一目標(biāo)或重心，亦不意味著能夠?qū)h(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)的價值凌駕于其他目標(biāo)之上。

從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上來看，環(huán)境基本國策、國家環(huán)境義務(wù)和人權(quán)條款構(gòu)成“三位一體”的憲法環(huán)境規(guī)范體系。在《憲法》中確立環(huán)境保護的國家目標(biāo)和體現(xiàn)反射性利益，是“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)的必然要求，而國家履行環(huán)境義務(wù)是當(dāng)前環(huán)境法治的核心和關(guān)鍵。憲法環(huán)境基本國策以動態(tài)性的“國家目標(biāo)條款”規(guī)范定位證成國家環(huán)境義務(wù)，課予國家持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)并促進立法等客觀法義務(wù)，履行風(fēng)險預(yù)防、現(xiàn)狀保持和禁止生態(tài)倒退等國家任務(wù)。此外，環(huán)境權(quán)可以由《憲法》人權(quán)與人格尊嚴(yán)條款所涵攝，也可以通過“憲法委托”理論成為具有約束力的“國家目標(biāo)條款”?！稇椃ā芬?guī)定了環(huán)境基本國策的具體內(nèi)容及其相應(yīng)的環(huán)境基本權(quán)利觀念，并通過相應(yīng)的國家機構(gòu)實施國家環(huán)境義務(wù)，從而塑造相應(yīng)性質(zhì)的“美麗中國”。

環(huán)境權(quán)作為一項新興權(quán)利，各部門法和學(xué)科的學(xué)者們都對其給予了“入憲”“入法”或“入典”的期待并進行了大量相關(guān)研究。然而，當(dāng)前學(xué)界仍有待針對環(huán)境權(quán)是否應(yīng)該以及應(yīng)該如何載入環(huán)境法典展開更充分的討論。客觀而言，環(huán)境權(quán)內(nèi)涵模糊和基本權(quán)利具有不可通約性等自身問題，使得環(huán)境權(quán)難以載入《民法典》或者環(huán)境法典的“權(quán)利譜系”中，甚至遭到一些公法和私法研究領(lǐng)域的學(xué)者的反對。作為客觀法秩序的憲法環(huán)境基本國策條款破解環(huán)境法法典化困境的另一運作機理，是在賦予國家環(huán)境義務(wù)的同時，可以通過反射性利益及其主觀化來保障公民的環(huán)境權(quán)益。國家環(huán)境義務(wù)是公民環(huán)境權(quán)益的一種反射與鏡像投映，強化國家環(huán)境義務(wù)實際上是強化公民環(huán)境權(quán)益。國家義務(wù)就像一面鏡子反映著公民權(quán)益，國家環(huán)境義務(wù)是對公民享有良好環(huán)境的自由或利益之保障，可以推導(dǎo)出公民的環(huán)境權(quán)益。

換言之，國家環(huán)境義務(wù)具有公民環(huán)境權(quán)益的反向證明和保障功能，可將這種關(guān)系稱之為“鏡像命題”(Mirror Thesis)關(guān)系[29]。環(huán)境保護作為國家義務(wù)，被納入基本國策是以國家環(huán)境管理職權(quán)為基礎(chǔ)的。國家環(huán)境義務(wù)和環(huán)境職權(quán)是以保障公民環(huán)境權(quán)益作為出發(fā)點的。據(jù)此，環(huán)境法法典化研究有必要重新詮釋環(huán)境法律關(guān)系，且有必要從公民與國家之間的環(huán)境法律關(guān)系的視角進行研究、補充和更新環(huán)境權(quán)益保障理論。環(huán)境法典對環(huán)境權(quán)進行規(guī)定，可以促進環(huán)境權(quán)從“宣示性”到“具體制度構(gòu)建”的作用轉(zhuǎn)變，使環(huán)境權(quán)的法律定位和法律位階進一步明確化和成文化。當(dāng)前，學(xué)界對環(huán)境權(quán)“入典”已達成較為廣泛的共識，具體方案雖存有一定差異，但也為立法決策提供了深厚的理論支撐。目前，呂忠梅團隊采取五編制構(gòu)想，共800余條的《生態(tài)環(huán)境法典(草案)專家建議稿》已基本形成，筆者建議在總則編中既可規(guī)定環(huán)境保護基本國策和國家環(huán)境義務(wù)條款，也可探索規(guī)定總括性的一般環(huán)境權(quán)條款，即“公民有在清潔、健康、美麗的生態(tài)環(huán)境中生活與發(fā)展的權(quán)利”，以及知情權(quán)、參與權(quán)和公益訴訟權(quán)等程序性權(quán)利的保障性條款。總之，通過環(huán)境法典來確立國家環(huán)境義務(wù)或公民環(huán)境權(quán)的實定權(quán)利地位，有助于平衡私權(quán)力與公權(quán)力的法律關(guān)系，構(gòu)建一個由命令控制法向利益衡平法轉(zhuǎn)型的環(huán)境法法權(quán)譜系。在環(huán)境權(quán)暫未入憲、入法的情況下，對其通過憲法環(huán)境基本國策的規(guī)范解釋和適用，國家完成法定義務(wù)，政府履行法定職責(zé)，特別是制定和實施公共政策等所帶來的反射性和事實性的利益，實際上是對公民環(huán)境權(quán)益的確認(rèn)和保護。

六、結(jié)語

綜上所述，環(huán)境法法典化的實質(zhì)，是要通過環(huán)境法源的理性化和體系化來確保環(huán)境法律的“可達性”。其應(yīng)有之義是要進行環(huán)境法的統(tǒng)合性立法，兼容法典化的體系化內(nèi)核，規(guī)避其封閉性和滯后性，吸收分散立法的實踐導(dǎo)向和回應(yīng)性功能，克服其方法論缺失所引發(fā)的制度性缺陷，尋求一種漸進式和開放式的環(huán)境法立法的體系化路徑。在憲法環(huán)境基本國策規(guī)范體系之下，中國形成了“基本國策指引—基本權(quán)利支撐—執(zhí)政黨強力實施—國家法律與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同配合”的環(huán)境法實施路徑和法治經(jīng)驗。環(huán)境對憲法基本國策條款進行環(huán)境法典總則的承接和分則的銜接和創(chuàng)設(shè)，可以消解環(huán)境法律復(fù)雜化及其附帶的復(fù)雜性機能障礙。長遠(yuǎn)觀之，環(huán)境法的法典化及其帶來的研究轉(zhuǎn)型，需加強體系思維導(dǎo)向下的“面向《憲法》的環(huán)境法”研究轉(zhuǎn)型，應(yīng)該在《憲法》所確立的整體法秩序的框架內(nèi)，加強憲法教義學(xué)的學(xué)術(shù)作業(yè)，體系化地思考其特殊的學(xué)科問題，向立法者輸送環(huán)境法法典化的專業(yè)智慧。進言之，中國特色的環(huán)境法典編纂，需回應(yīng)和體現(xiàn)時代性、人民性、中國性和國際性，提升環(huán)境法典的中國特色和辨識度。

尤其需要注意的是，環(huán)境法法典化要處理好與行政基本法典等其他部門法典之間的關(guān)系。2021年4月21日，《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》要求，研究啟動環(huán)境法典、教育法典和行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。該計劃將環(huán)境法典定位為“行政立法領(lǐng)域的法典”。那么，隨之而來的問題是——環(huán)境法典是一個特別的行政法典，還是一個集實體法和程序法為一體的完全獨立的法典，抑或是否有可能或是否應(yīng)作為行政基本法典的一個分編？這些問題均是環(huán)境法法典化過程中需要回答的重要問題。但是，當(dāng)前行政法和環(huán)境法學(xué)界的法典化研究成果鮮有涉及環(huán)境法典與行政法典關(guān)系論和編纂進路論的研討。動態(tài)的適度法典化模式強調(diào)，要以環(huán)境管理或環(huán)境規(guī)制活動所遵循的一般性行政程序法律規(guī)范作為法典核心內(nèi)容，其他一般性的行政組織法、行政實體法和行政救濟法等內(nèi)容則完全可以規(guī)定在行政法典之中。因此，環(huán)境法典編纂需要對涉民法、行政法和經(jīng)濟法等部門法的相關(guān)規(guī)范作入典或出典的妥適安排，否則未來的諸多法典之間會產(chǎn)生“沖突打架”的問題。環(huán)境法、民法和經(jīng)濟法等部門法典，均需要在憲法環(huán)境基本國策統(tǒng)領(lǐng)下加強協(xié)同配合，通過相互促進和相互補充來共同因應(yīng)和治理現(xiàn)代環(huán)境問題。