王志明

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433)

清代督撫選官人事權(quán)廣泛，他們可以向朝廷推薦文官武將，也可直接提拔下屬，本文探討其選拔地方道、府、廳、州、縣及其佐貳雜職等文官人事權(quán)問題。(1)關(guān)于這一問題的探討，較早的有劉鳳云：《清代督撫與地方官的選用》，《清史研究》1996年第3期。張振國對這一相關(guān)問題有系列研究，劉錚云、胡恒、魏光奇、肖宗志、劉偉等學(xué)者也有相關(guān)探討，見下文引注。清代民族史、邊疆史、地方行政史的大量論著也涉及到督撫選官問題，對本研究皆有啟發(fā)。清初沿用明代督撫外補(bǔ)地方官的做法，到康熙朝題補(bǔ)現(xiàn)象增多，雍正朝逐漸規(guī)范，乾隆朝調(diào)整定型，一直延續(xù)到清末官制改革。清代督撫選拔地方官的人事權(quán)大致可分為四種形式。第一種形式依據(jù)職務(wù)繁簡，將“沖、繁、疲、難”四字與“最要、要、中、簡”四等關(guān)聯(lián)，高等級由督撫題補(bǔ)。第二種形式依據(jù)特別治理需要，主要為河缺與各類邊缺。這兩種形式較為劃一，經(jīng)制性強(qiáng)。第三種形式經(jīng)制性弱、靈活性大，如“留授”“委署”“違例”等。這三類都是坐缺提拔。第四種形式為非坐缺的各類保舉，雖然不決定具體職位，但督撫的意見對被保舉者的仕途影響很大。

一、基于繁簡等級劃分的督撫題補(bǔ)權(quán)

清初地方官任用如同明代，主要由吏部月選掣簽，但難以人缺相稱。順治十二年，皇帝命將州縣分為上、中、下三等，候選官員也分為上、中、下三等，各等人抽簽相應(yīng)等級的官缺，上等官員主要由地方督撫推薦。順治朝還以“政事殷繁”“地方扼要”為標(biāo)準(zhǔn)選取直隸保定府、江南江寧府等30府為“最要者”，亦須由督撫保舉任職，清代的“最要缺”可能源于此。這類做法兩年后終止(2)《欽定皇朝文獻(xiàn)通考》卷55《選舉考九·舉官》，《文淵閣四庫全書》第633冊，上海古籍出版社1987年版，第637頁。，但官分三等一直有影響，在雍正初年引見官員的履歷單上，還可見知府、同知、通判、知縣缺標(biāo)有“優(yōu)等”“次等”“平?！弊謽?。雍正五年至七年，各地督撫開始將地方官缺分最要、要、中、簡四等級上奏。(3)張振國認(rèn)為：康熙三十七年地方官分要、中、簡，其時(shí)皇帝全面引見月選官，吏部需要在引見月折上標(biāo)明官員等級以便皇帝考察。參見張振國：《清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定》，《明清論叢》第 11 輯，故宮出版社 2011年版，第 383—384 頁。但查《清代官員履歷檔案全編》，這類標(biāo)注僅在引見官員履歷排單上。最早的履歷排單是在雍正四年六月份，未見有官缺等級。雍正六年二月份的履歷排單，開始出現(xiàn)等級標(biāo)注，但很不周全，只有兩個(gè)引見官標(biāo)有“中缺”字樣。雍正七年二月份的履歷排單，寫簡缺、中缺、要缺的字樣多了，但也有的官員沒有注明任職等級。雍正八年二月份的履歷排單，則一個(gè)不漏寫了官缺的四個(gè)等級。正好印證了雍正五年到七年逐步推進(jìn)、完善全國地方官缺四等級的情形，也可見在雍正五年之前，吏部未必匯報(bào)官缺等級。《清代官員履歷檔案全編》第10冊，華東師范大學(xué)出版社1997年版，第165—167、443—447；第11冊，第193—211、682—685頁。

官缺四等級與職務(wù)繁簡相關(guān)。雍正放手大吏進(jìn)退下屬，以收整飭之效，督撫調(diào)繁、題升的事例普遍，這要求官缺繁簡劃分要有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。康熙中后期以來簡繁標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，也很有必要加以整頓。為合理區(qū)分州縣等級，理順督撫題補(bǔ)人事權(quán)，雍正六年廣西布政使郭鉷奏請以“沖繁疲難”四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判別州縣缺，包括交通、政務(wù)、稅收、治安等方面：“地當(dāng)孔道者為沖”，“政務(wù)紛紜者為繁”，“賦多逋欠者為?！保懊竦笏缀?、命盜案多者為難”。郭鉷的建議討論了三年，在雍正九年才全面落實(shí)推行。以“沖、繁、疲、難”為標(biāo)準(zhǔn)，由沖、繁、疲、難、無字進(jìn)行排列組合，將官缺分為四字缺、三字缺、二字缺、一字缺和無字缺五個(gè)等級，以此決定督撫題補(bǔ)道、府、廳、州、縣官員的范圍：兼有四字的為最要缺，兼有三字的為要缺，兼有二字、一字及無字的為簡缺。最要缺、要缺為督撫題補(bǔ)調(diào)補(bǔ)缺，其余歸吏部月選。郭鉷原來設(shè)想只要有一字，其缺即由督撫題補(bǔ)，但是吏部將題補(bǔ)的范圍大大縮小，限制了督撫的選官范圍。(4)《世宗憲皇帝朱批諭旨》卷202上，廣西布政使郭鉷，雍正六年三月十九日，《文淵閣四庫全書》第424冊，第328—329頁。

四等級與四字的對應(yīng)關(guān)系，雖在雍正九年確定，但執(zhí)行時(shí)仍比較含混，直到乾隆八年才嚴(yán)格規(guī)范，引見官員排單的信息也透視了這一過程。查《清代官員履歷檔案全編》，雍正九年十一月引見官員排單有15名地方官，皆注明等級，但無沖繁疲難四字。雍正九年十一月以前的排單同樣也沒有注明四字。但查雍正九年十二月引見官員排單有地方官14人，其中6人不但注明等級，而且注明四字，這是引見履歷上首次出現(xiàn)的四字標(biāo)注。但等級和四字也不匹配，如彭心鑒月選得安徽南陵縣知縣，為要缺，但只注有一字“繁”。(5)《清代官員履歷檔案全編》第12冊，第369—399、420—421頁。雍正十年以后引見排單注明四字者逐漸增多，而且四字與四等級的組合也漸漸合規(guī)。到乾隆七年十二月引見排單有地方官22人，只有三處組合不規(guī)范，如吳炯月選福建仙游縣知縣，注明繁疲難三字，卻為簡缺。(6)《清代官員履歷檔案全編》第16冊，第113—116、149—153頁。乾隆八年十一月引見排單地方官有23名，官缺等級和四字組合完全合規(guī)，而且都是中缺和簡缺。(7)《清代官員履歷檔案全編》第16冊，第113—116、149—153頁。

可見雍正六年二月排單開始注明等級，雍正九年十二月排單注明等級的同時(shí)開始注明四字，直到乾隆八年等級和四字才合乎規(guī)范。這類排單都是月選官，靠抽簽選任而不是督撫題補(bǔ)，應(yīng)該都是二字以下的中缺簡缺，但從雍正六年到乾隆八年月選官缺的排單可見，有些注明三字、四字、要缺、最要缺，按規(guī)定都應(yīng)該由督撫題補(bǔ)的官缺，卻也是通過抽簽選官，說明乾隆八年以前題補(bǔ)制度的執(zhí)行還不規(guī)范。乾隆八年以后，這類月選排單上都是清一色的中缺、簡缺、二字、一字、無字。雍正朝也有些案例說明，本應(yīng)由吏部抽簽的官缺，卻由督撫題補(bǔ)人選，以致于月選來的人只好另行再選。(8)參見王志明：《雍正朝官僚制度研究》，上海古籍出版社2007年版，第153—155頁。這說明此時(shí)督撫題補(bǔ)制度還沒有嚴(yán)格的規(guī)范性。

研究表明，地方官缺四字、四等及其與題補(bǔ)和月選的關(guān)系，經(jīng)歷過雍正十二年、乾隆六年、乾隆十二年三次調(diào)整，到乾隆四十三年才固定下來，并定制“互換例”，即同省區(qū)內(nèi)一缺改題補(bǔ)，必有一缺由題補(bǔ)改月選。且必須是同級別的官缺互換，如不可將一縣丞缺改月選而將一知縣缺改題補(bǔ)。(9)張振國：《論清代“沖繁疲難”制度之調(diào)整》，《安徽史學(xué)》2014 年第3 期。因此，乾隆中后期直到清末，各地官缺等級和繁簡很少變動(dòng)。驗(yàn)之安徽省正職州縣官情況，比較乾隆五十三年和光緒二十八年的記錄，中缺、簡缺改最要缺、要缺的有4例，最要缺、要缺改中缺、簡缺的也有4例，皆為州縣等級，嚴(yán)格遵循了“互換例”。(10)中缺、簡缺改最要缺、要缺的有4例：無為州由沖繁中缺改為沖繁難題補(bǔ)要缺；鳳臺(tái)縣由疲難中缺改為沖繁難題補(bǔ)要缺；太和縣由繁難中缺改為繁疲難題補(bǔ)要缺；蒙城縣由繁難中缺改為沖繁難題補(bǔ)要缺。最要缺、要缺改中缺、簡缺的有4例：宿松縣由沖繁難調(diào)補(bǔ)要缺改為沖難中缺；池州縣由沖繁難調(diào)補(bǔ)要缺改為沖難中缺；蕪湖縣由沖疲難題補(bǔ)要缺改為沖繁中缺；廣德州由疲繁難題補(bǔ)要缺改為繁難中缺。晚清時(shí)期新設(shè)的渦陽縣為沖繁難要缺，未見相應(yīng)改簡。參見《中樞備覽(乾隆五十三年春)》《中樞備覽(光緒二十八年秋)》，《清代縉紳錄集成》第3冊，大象出版社2008年版，第322—327頁；第72冊，第103—109頁。

二、基于臺(tái)灣、苗疆等各類邊缺的督撫題補(bǔ)權(quán)

邊缺與河缺獨(dú)立且早于沖、繁、疲、難題補(bǔ)缺。清代開疆拓土，中央政府派往邊疆的官員也多于歷代王朝，“邊缺”題補(bǔ)制度為其邊疆行政的重要特色。邊缺以升遷快吸引人才，且因地?fù)窆?，及時(shí)到位，可收治理之效。

廣義上說，臺(tái)灣、苗疆、煙瘴、海疆、沿邊等缺都屬于邊缺范疇，史籍檔案上常有“苗疆邊缺”“臺(tái)灣邊缺”“煙瘴邊缺”“口外邊缺”等用詞?！斑吶薄被蚍Q“邊省要缺”，其“邊”不一定都指國與國之間的邊界。清前期與緬甸曾有小規(guī)模戰(zhàn)事，中緬邊境一帶的“邊缺”明顯帶有防范外敵的意圖。新疆、西藏、蒙古以及東北沿邊的廣大地方，設(shè)官任職較多，但罕見“邊缺”。大量的邊缺設(shè)置倒是帶有防范和穩(wěn)定邊地各族的意圖，如蒙、藏周邊地區(qū)的直隸“口外邊缺”“陜甘邊缺”以及四川、云南的大量“邊缺”，對管控民族沖突、警戒可能的叛亂勢力發(fā)揮作用。以貴州、云南、廣西為中心的西南“苗疆”“夷疆”邊缺，隨著“改土歸流”不斷擴(kuò)展，則是直接設(shè)在彝族、苗族等少數(shù)民族的生活區(qū)，促進(jìn)了西南地區(qū)的政治和社會(huì)整合。臺(tái)灣缺是海疆缺的重心，主要目的是增進(jìn)國家統(tǒng)一，海疆外防的意義在晚清時(shí)期才開始突顯。

邊缺發(fā)源于“邊俸(邊疆歷俸)”?！斑呝骸毕鄬?nèi)地“腹俸”“常俸”而言(京官有“京俸”)。清代官員三年一考，“大計(jì)”卓異官才有升遷希望。清代正式在編官員很少，任職和升遷很難，而邊俸就可突破限制，任職和升遷有望。早在順治十三年，有關(guān)邊俸制度就規(guī)定司道官“邊俸”一年半相當(dāng)于“常俸”二年，知府有司“邊俸”二年相當(dāng)于“常俸”三年，任滿即可升遷內(nèi)地?？滴跏?，廣西南寧、太平、慶遠(yuǎn)、思恩四府及土府州佐貳等官，皆納入邊俸，由督撫題補(bǔ)。這實(shí)際上就是“苗疆”“煙瘴”缺的萌芽，只是定制性不強(qiáng)。此后云、黔、川、桂和閩、浙增加不少“邊俸”缺?？滴醵晔諒?fù)臺(tái)灣后，以邊俸為基礎(chǔ)，正式定制臺(tái)灣各缺由督撫題補(bǔ)、三年俸滿優(yōu)升，形成“臺(tái)灣例”。此例在康熙二十七年獲準(zhǔn)生效，強(qiáng)調(diào)邊俸三年和督撫題補(bǔ)兩大原則。后來的苗疆、煙瘴、沿邊甚至河缺都沿用“臺(tái)灣例”，因此學(xué)者們多認(rèn)為“臺(tái)灣例”是邊缺的開始。(11)參見戴龍輝：《從邊俸到邊缺：清代邊疆官員選任中的制度演替》，《云南社會(huì)科學(xué)》2022年第 1 期；張軻風(fēng)、戴龍輝：《清前期 “邊缺” 與邊疆治理述論》，《中國邊疆史地研究》2020年第4期。

“海疆要缺”的核心是臺(tái)灣。為打擊臺(tái)灣鄭氏政權(quán)，康熙朝嚴(yán)密管控沿海居民與臺(tái)灣往來，規(guī)定沿海州縣官員照邊俸升轉(zhuǎn)，以加強(qiáng)管制，此為海疆缺的初始階段。收復(fù)臺(tái)灣后，“臺(tái)灣例”開啟了海疆缺和邊缺的經(jīng)制性規(guī)則。臺(tái)灣府官缺無論繁簡，都須在福建省內(nèi)陸調(diào)補(bǔ)，不得在臺(tái)灣府內(nèi)題調(diào)。雍正八年，福建按察使李玉鋐提議臺(tái)灣有些官缺可以在臺(tái)灣府內(nèi)就近題補(bǔ)，既熟悉民情又免內(nèi)陸官員遠(yuǎn)涉風(fēng)浪赴臺(tái)之苦，雍正認(rèn)為提議很實(shí)際，但以不合成例否定其議。而且臺(tái)灣有些職位任期可以適當(dāng)縮短，但不會(huì)延長三年任期，任期長有自立之嫌。(12)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第133頁。光緒十三年，臺(tái)灣建省，文職全為海疆缺?！恶R關(guān)條約》后，臺(tái)灣各官陸續(xù)內(nèi)渡，臺(tái)灣海疆缺終止。(13)參見戴龍輝：《從臺(tái)灣例到海疆缺：清代海疆治理下的臺(tái)灣職官選任制度發(fā)展》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。

臺(tái)灣缺外，海疆缺主要為“沿海州縣”，分布在山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省的沿海、海島(如海南島、崇明島)及臨海內(nèi)河。海疆缺州縣并不都濱海，如福建侯官、仙游、安溪縣都沒有海岸線，但海防地位重要，而且治理繁難。臨海內(nèi)河如江蘇常熟、昭文縣踞長江下游地段，通海便捷，也屬于海疆題補(bǔ)缺。沿海州縣缺最初主要目的是打擊盜匪?？滴跞拍?，廣東省調(diào)鄰近官員任職南海、番禺、東莞、新會(huì)四縣，以整飭治安(14)《欽定八旗通志》卷202《蕭永藻傳》，《文淵閣四庫全書》第667冊，第705頁。，康熙末年逐漸形成了由朝廷揀選卓異官員到福建、廣東沿海州縣任職的慣例。雍正即位后，令沿海州縣官員由各省督撫揀選屬員調(diào)補(bǔ)，正式確立了沿海州縣缺題補(bǔ)制度。雍正二年，沿海五省共確定海疆題補(bǔ)缺104個(gè)。隨著沿海治安情況好轉(zhuǎn)，有些沿海題補(bǔ)缺又改歸月選，雍正乾隆年間海疆缺大幅剪裁。到乾隆二十三年，沿海州縣題補(bǔ)只剩下56缺(不含臺(tái)灣海疆缺)，不少海疆缺調(diào)整到?jīng)_、繁、疲、難體系。(15)張振國:《清代海疆缺考論》，《史學(xué)月刊》2015年第9期。

晚清時(shí)期，東北、直隸地區(qū)也有添設(shè)海疆缺的事例。如同治五年奉天省新設(shè)奉錦山海道，所屬海防同知“亦系海疆要缺”。(16)《清穆宗實(shí)錄》卷192，同治五年十二月丁酉，《清實(shí)錄》第49冊，中華書局1986年版，第436頁。天津原為沿河要缺，因“各國通商，中外雜處，繁劇甲于通省”，同治十一年改為海疆最要缺。(17)光緒《大清會(huì)典事例》卷63《吏部·沿河州縣調(diào)補(bǔ)》，《續(xù)修四庫全書》第799冊，上海古籍出版社2002年版，第132頁。晚清以來，海疆情勢日益嚴(yán)重，對海疆道員的任免尤為慎重，如咸豐八年江蘇蘇松太道、光緒五年福建興泉永道人選能力被質(zhì)疑，上報(bào)更換能員。(18)《清文宗實(shí)錄》卷248，咸豐八年三月丁亥，《清實(shí)錄》第43冊，第828頁；《清德宗實(shí)錄》卷95，光緒五年五月己丑，《清實(shí)錄》第53冊，第412頁。

煙瘴和苗疆缺分布在西南，其中煙瘴缺主要在廣東、廣西，苗疆缺主要在云南、貴州、四川。煙瘴地方氣候濕熱，易發(fā)瘧疾等熱帶疾病，漢人尤其是北方人難以適應(yīng)?？滴醵迥暾铡芭_(tái)灣例”創(chuàng)定煙瘴缺，規(guī)定廣西南寧、太平、慶遠(yuǎn)、思恩四府官員由督撫題補(bǔ)，俸滿升調(diào)。煙瘴缺隨“改土歸流”增多，促進(jìn)了民族融合。至雍正七年，廣西佐雜煙瘴缺共計(jì)58 缺。(19)參見張軻風(fēng)、戴龍輝：《清前期“邊缺”與邊疆治理述論》，《中國邊疆史地研究》2020年第4 期。由于不斷開發(fā)，光緒時(shí)廣西煙瘴區(qū)域逐漸縮小到左右江流域。(20)參見蒼銘：《清前期煙瘴對廣西土司區(qū)漢官選派的影響》，《中國邊疆史地研究》2015年第3期。廣東煙瘴缺主要在海南島的瓊州府。(21)光緒《大清會(huì)典事例》卷67《吏部·漢員遴選·廣東煙瘴邊缺》，《續(xù)修四庫全書》第799冊，第167—168頁。

苗疆缺主要針對族群聚居區(qū)而設(shè)(苗疆又稱“夷疆”，指苗族為主體，包括彝族、瑤族等西南少數(shù)民族居住地)，是唯一以民族稱謂而設(shè)的官缺，遍布楚、湘、蜀、桂、粵、滇、黔等省?！懊缃北局浮盎馍纭薄Ｃ鞒衅谠诮窈霞资?、鳳凰縣一帶修筑營寨邊墻，分隔“生苗”和“熟苗”。清代“苗疆”主要有兩部分，以臘爾山為中心的“湘黔苗疆”(包括今湖南湘西地區(qū)和貴州銅仁東部地區(qū))和以雷公山為中心的“貴州苗疆”(包括今貴州黔東南地區(qū))。

苗疆缺最初萌芽于康熙三十七年，云南東川土府改流為東川軍民府，知府由題補(bǔ)產(chǎn)生。此后貴州也多設(shè)苗疆缺，到乾隆九年，貴州省共有苗疆 53 缺。隨著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，很多“生苗”化為“熟苗”，如貴州“生苗”內(nèi)建立“新疆六廳”，苗疆缺相應(yīng)被裁減?？滴醭跄晁O(shè)的威寧州，乾隆三十五年也告別苗疆，照內(nèi)地題缺揀補(bǔ)。但個(gè)別地方因治理需要，也添設(shè)苗疆缺。如臘爾山、南籠“苗亂”后，嘉慶二年定貴州新設(shè)松桃廳經(jīng)歷、銅仁縣縣丞等皆為苗疆調(diào)缺。到同光時(shí)期，苗疆核心區(qū)域大體限于貴州東部、南部和湖南西部一帶。(22)廣西南寧、太平、慶遠(yuǎn)、思恩四府瑤族、壯族居民雜處，“尤為難治”，康熙二十五年定為題補(bǔ)缺。筆者曾將其錯(cuò)誤歸為“苗疆”類，其實(shí)這些地方是循“臺(tái)灣例”的煙瘴缺。張中奎據(jù)此認(rèn)為康熙二十五年開始有廣西苗疆題補(bǔ)缺，亦誤。參見王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第118頁；張中奎：《清代“苗疆缺”官制研究》，《求索》2012年第8期；王思琪、王肇磊：《略論清代以來西南苗疆地域范圍的演變》，《湖北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。

“沿邊缺”主要分布在蒙、藏周邊的陜甘、四川、直隸口外一帶地方，帶有防范西北少數(shù)民族禍亂的功能。在云南、新疆、東北真正“極邊”地方，也設(shè)有少量邊缺。學(xué)者認(rèn)為沿邊缺源于“山陜例”。為防御蒙古準(zhǔn)噶爾叛亂勢力，康熙四十一年將山、陜二省接鄰準(zhǔn)噶爾部原勢力范圍的地方官缺定為由皇帝特別選用，此即“山陜例”。此例后來運(yùn)用到云南鶴慶、順寧、永昌、永北四府，但在康熙五十一年，順寧府知府由云南巡撫調(diào)補(bǔ)，就接近督撫題補(bǔ)、俸滿升轉(zhuǎn)的“臺(tái)灣例”，成為沿邊缺的開端。(23)參見張軻風(fēng)、戴龍輝：《清前期“邊缺”與邊疆治理述論》，《中國邊疆史地研究》2020年第4期。同時(shí)，自乾隆到清末，直隸口外地方陸續(xù)增加不少邊缺。(24)光緒《大清會(huì)典事例》卷65《吏部·漢員遴選·直隸邊缺·佐雜調(diào)補(bǔ)》、卷59《吏部·漢官遴選·添設(shè)各省道員知府同知通判州縣各缺》，《續(xù)修四庫全書》第799冊，第151—153、72頁。川陜楚邊區(qū)群山環(huán)繞，易生盜匪，為加強(qiáng)管轄，道光元年添置了一些邊缺。(25)張振國：《清代川陜楚邊區(qū)的行政建制與人事管理——以道光元年設(shè)治為中心》，《中國歷史地理論叢》2020年第4輯。

三、基于河缺及其他相關(guān)缺的督撫題補(bǔ)權(quán)

河缺題補(bǔ)是為選拔整治河道和維護(hù)水利工程的官員。清朝整治水利主要有三方面的官員：管河專職官員，沿河州縣地方行政官員，負(fù)責(zé)治河的綠營武官，分屬工部、吏部、兵部三個(gè)不同衙門管轄。管河專職官員，又稱“河員”“河官”，最高為河道總督(又稱“總河”)，屬下有管河道、廳、汛，設(shè)有管河同知、通判及佐貳雜職。早在順治十六年，就規(guī)定河官由河道總督在河員內(nèi)題補(bǔ)。康熙十六年規(guī)定，也可在沿河州縣題補(bǔ)官員任河官。(26)參見金詩燦：《清代河官與河政研究》，武漢大學(xué)出版社2016年版，第132—133頁。雍正元年，直隸、河南、江蘇等地的管河道員、同知、通判、縣丞、主簿、州同、州判、閘官等，計(jì)有249題補(bǔ)缺。河道總督的數(shù)量、駐地以及下屬河官的設(shè)置，各朝又有調(diào)整。(27)光緒《大清會(huì)典事例》卷64《吏部·漢員遴選·河員遴選》，《續(xù)修四庫全書》第799冊，第135—137頁。

沿河州縣官題補(bǔ)缺分布在長江、黃河、淮河和直隸水患較多的區(qū)域。沿河州縣題調(diào)定制始于雍正元年總河齊蘇勒的請示，此前沿河州縣正印官并不管河工，當(dāng)河務(wù)急需柴草木料時(shí)，他們相互推諉，故齊蘇勒奏說總河應(yīng)有權(quán)選用懂水利的沿河州縣官。雍正元年，河南、山東、江南三省共計(jì)有37州縣缺為沿河調(diào)補(bǔ)缺，乾隆元年又增添了直隸吳橋、故城、東光等22個(gè)沿河州縣題補(bǔ)缺。江南、山東、河南沿河州縣的巡檢、典史、吏目等佐雜題補(bǔ)官缺，乾隆三十八年議定有122缺以上。為加強(qiáng)河道管理，沿河佐雜在乾隆朝以后又不斷添加。(28)光緒《大清會(huì)典事例》卷63《吏部·漢員遴選·沿河佐雜》，《續(xù)修四庫全書》第799冊，第132—135頁。

河官、沿河州縣分屬不同官僚體系，河道總督、地方督撫甚至漕運(yùn)總督的權(quán)力范圍有交集的地方，兩系統(tǒng)中下層官員也有沖突之處。如遇修筑河堤大型工程時(shí)，河道官員命沿河州縣官協(xié)辦，乘機(jī)攤派勒索百姓，嘉慶二年特命河官只能調(diào)派沿河州縣佐雜下級官員。(29)光緒《大清會(huì)典事例》卷919《工部·河工禁令二》，《續(xù)修四庫全書》第811冊，第150—151頁。為彌合矛盾，有些州縣官兼管河工。嘉慶十七年規(guī)定，凡兼河工的州縣，皆由當(dāng)?shù)囟綋嵴{(diào)補(bǔ)。后來又規(guī)定不重要的兼河州縣還是由月選產(chǎn)生，如嘉慶二十一年將直隸南皮縣知縣改為兼河中缺，選權(quán)歸吏部。(30)光緒《大清會(huì)典事例》卷63《吏部·沿河州縣調(diào)補(bǔ)》，《續(xù)修四庫全書》第799冊，第132頁。為協(xié)調(diào)管理，朝廷一直強(qiáng)調(diào)河官與沿河州縣官互相題補(bǔ)，但效果并不理想。

除以上沖繁疲難缺、各類邊缺以及河缺題補(bǔ)外，因特殊事例也時(shí)常特設(shè)題補(bǔ)缺。如雍正朝浙江鄞縣、奉化等27縣，福建之閩縣、龍巖等47州縣皆有棚民，朝廷確定了浙江棚民題補(bǔ)缺，但認(rèn)為福建本來調(diào)補(bǔ)缺就很多，福建棚民缺由皇帝揀發(fā)任職。此外，還有一些重要職務(wù)，如直隸州知州，各省鹽運(yùn)使司、運(yùn)副、運(yùn)判，順天府學(xué)教授、訓(xùn)導(dǎo)，京畿四路捕盜同知等，也都由督撫題補(bǔ)。(31)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第152—153頁。

四、“留授”“違例”、保舉等類相關(guān)的督撫選官權(quán)

沖繁疲難缺、邊缺、河缺、棚民缺等類官缺，皆由督撫題補(bǔ)，經(jīng)制性強(qiáng)。此外，督撫的選官人事權(quán)還體現(xiàn)在經(jīng)制性弱、靈活性大、潛規(guī)則多的方面，如“留授”“委署”“酌補(bǔ)”“違例”以及各類保舉?！傲羰凇苯橛谠逻x和督撫題補(bǔ)之間，理論上屬于吏部月選的范疇，但不由抽簽決定任職，而是將月選的某些缺“留”給督撫(“留缺”“留補(bǔ)”“留授”皆由此派生)，由督撫在吏部圈定的人員內(nèi)挑選補(bǔ)授。(32)張振國的研究實(shí)際上是以“留授”來觀察清代督撫題補(bǔ)以外更廣泛的人事權(quán)，認(rèn)為署缺是留授的變異形態(tài)，光緒末到宣統(tǒng)全面推行留授制。其實(shí)晚清改革官制、督撫權(quán)力擴(kuò)大特別是撤銷吏部后，督撫人事權(quán)增大是必然趨勢。最后吏部撤銷、月選停止，就不存在“留授”問題。參見張振國：《清代文官選任制度研究》第五章《留授》，南開大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。留授不像題調(diào)缺那樣固定，隨機(jī)性較強(qiáng)。順治朝平定云貴，康熙朝湖廣地區(qū)平定三藩叛亂，督撫曾以這一方法補(bǔ)用地方官。雍正朝大批官員被撤職，而事務(wù)更繁忙，督撫奏請皇帝派發(fā)一些人來補(bǔ)用，于是皇帝和吏部“揀發(fā)”候選官員到各省待用的現(xiàn)象一發(fā)不可收。不一概抽簽而是揀發(fā)，無非是為了人缺相稱，讓督撫再把一道用人關(guān)，同時(shí)也增加了任職前的實(shí)習(xí)和鍛煉機(jī)會(huì)。隨著揀發(fā)來的人增多，挑選誰、任何職，都是由督撫決定，與題補(bǔ)權(quán)沒有什么兩樣，督撫有時(shí)就將這些揀選來的人補(bǔ)用題補(bǔ)缺。為規(guī)范留授，規(guī)定告病、病故、休致等因所出的月選官缺可留授，終養(yǎng)、回避、丁憂等因所空出的官缺則不可留授。雍正九年沖繁疲難分等，規(guī)定最要缺、要缺題補(bǔ)后，被題補(bǔ)人原缺由督撫留授。(33)魏光奇認(rèn)為清代州縣官缺有題缺、調(diào)缺、留缺和吏部選缺等類。選缺官員升、調(diào)本省題、調(diào)各缺，其所遺之缺也歸督撫題補(bǔ)，稱留缺，其實(shí)只是留授的一種形式。參見魏光奇：《晚清州縣官任職制度的紊亂——透視中國傳統(tǒng)政治的深層矛盾》，《河北學(xué)刊》2008年第2期。乾隆朝以后，候選官員增多，吏部加大分發(fā)各省的人員范圍，如捐納、進(jìn)士、舉人、貢生、保舉等類候補(bǔ)人員不時(shí)分發(fā)，供由地方督撫補(bǔ)用。時(shí)久弊多，對留授的各種限定條件越來越細(xì)，而佐雜微員選缺的留授條件較寬，故督撫對底層官員的任用權(quán)更大。

官員離任出缺、后任者又未到任時(shí)，一般由督撫選擇人員前來委署。清代署職很多，選任署理人員是督撫的一項(xiàng)重要人事權(quán)。分發(fā)各省的人員不斷增加，謀求正職很難，故署缺很普遍，這成為晚清吏治的嚴(yán)重問題。咸同軍興以后，各類軍需捐納、軍功保舉的人員激增，分發(fā)人員求職競爭更大。如同治末年，江蘇外補(bǔ)道不過二至三員，候選者有六七十人。府州縣、同知、通判外補(bǔ)數(shù)十員，候補(bǔ)者一千余人。(34)肖宗志：《候補(bǔ)文官群體與晚清政治》，巴蜀書社2007年版，第29頁。署缺成為緩解選官壓力的手段，但也擠占了正職的授予機(jī)會(huì)。為規(guī)范委署，限制督撫特權(quán)，相繼出臺(tái)委署的“省例”和“部例”，即各省和吏部試圖規(guī)范署缺，但成效不大。

“違例”題補(bǔ)屬員的現(xiàn)象在嘉慶朝漸漸增多。由于用兵和社會(huì)秩序混亂，晚清督撫開始征收厘金，地方財(cái)權(quán)、軍權(quán)擴(kuò)張，督撫的選官人事權(quán)隨之增大，普遍出現(xiàn)各種“違例”“酌補(bǔ)”現(xiàn)象。有些戰(zhàn)亂地方，官衙簿冊被毀，官員離散，客觀上也要求及時(shí)、靈活補(bǔ)用任事者。于是不按繁簡、年資、身份、級別等吏部“成例”題補(bǔ)、調(diào)補(bǔ)、署理等“酌情補(bǔ)用”現(xiàn)象普遍，破例“留授”增多，不少月選缺也改為題補(bǔ)缺。尤其是在新設(shè)和邊疆省區(qū)，“違例”“酌補(bǔ)”更多，地方大員李鴻章、張之洞、丁寶楨等紛紛奏請?jiān)黾拥胤健傲羧薄薄?35)劉偉：《同光年間州縣官選任制度的嬗變》，《安徽史學(xué)》2010年第1期。

清代人口多，政事繁雜，而正式在編的官員很少，官員辦事多依靠幕僚和吏役，大量的候補(bǔ)官員也常常承辦差使，特別是戰(zhàn)爭、災(zāi)害等非常時(shí)期，差使候補(bǔ)人員數(shù)量更大。晚清籌辦洋務(wù)，涉外事多，更需要差用專門人員。在晚清引見文官的履歷上，候補(bǔ)官員幾乎都有差委經(jīng)歷。如安徽六安州監(jiān)生聶元龍，報(bào)捐知府銜后發(fā)往湖北，光緒四年“委辦宜昌關(guān)交涉事宜”，后又往江蘇安徽賑災(zāi)，到福建“委辦通商總局事務(wù)”，光緒二十二年仍未實(shí)任知府。(36)《清代官員履歷檔案全編》第6冊，第245頁。這類受差人員的官位和職務(wù)很難衡量其行政職能。不少新增的職務(wù)事權(quán)很大，但官品不高。如貴州平遠(yuǎn)州蔭生丁道源，捐同知后在山東河工效力，光緒二十七年委辦川軍“全軍營務(wù)兼提調(diào)糧臺(tái)”，職權(quán)頗重。(37)《清代官員履歷檔案全編》第7冊，第288—289頁。這些辦差履歷與其署職和升遷補(bǔ)用密切相關(guān)。可見，差委人員具有地方官的職能，選拔差委也是督撫重要的人事權(quán)。

保舉是督撫提拔地方官的重要人事權(quán)。清代督撫保舉的類型很多，題補(bǔ)、調(diào)補(bǔ)、留授、署職等實(shí)際上都帶有保舉性質(zhì)，犯錯(cuò)則督撫承擔(dān)連帶責(zé)任。不過這是坐缺保舉，即針對某個(gè)具體職位的保舉。督撫還有大量非坐缺保舉的事例，如皇帝命督撫保舉勝任道府人員，供特旨補(bǔ)用。督撫保舉卓異、保舉軍功人員等等，都直接關(guān)系到被保舉人外補(bǔ)的機(jī)會(huì)。(38)王志明：《雍正朝文官保舉和題補(bǔ)制度》，《清史研究》2003年第1期。特別是到晚清時(shí)期，軍功保舉人員數(shù)量很大。

五、督撫選拔地方官人事權(quán)范圍及利弊

前述督撫選拔地方官的人事權(quán)大致可分繁簡題補(bǔ)、特別治理需要題補(bǔ)、“留授”“委署”以及非坐缺的各類保舉四類。繁簡類題補(bǔ)范圍最明確，下面以乾隆二十九年、同光年間以及宣統(tǒng)三年的繁要缺為例加以說明。據(jù)劉錚云統(tǒng)計(jì)，乾隆二十九年全國十八省知州、知縣、同知、通判計(jì)1579缺，最要、要缺題補(bǔ)所占比例為27.2%。(39)劉錚云：《“沖、繁、疲、難”：清代道、府、廳、州、縣等級初探》，臺(tái)灣《“中央研究院”歷史語言研究所集刊》第64本第1分，1993年，第187頁。筆者根據(jù)張振國整理的同治光緒年間《缺目總匯》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國知州、知縣、同知、通判計(jì)1771缺，最要、要缺題補(bǔ)所占比例為30.7%。與劉錚云的統(tǒng)計(jì)同口徑比較，可見乾隆到同光年間，知州、知縣、同知、通判百來年最要缺、要缺增加了3%。知州、知縣、同知、通判外，《缺目總匯》所錄還有道、府、廳等各類地方官缺，共計(jì)2118個(gè)，樣本數(shù)量最大，其最要缺、要缺占36.4%。(40)張振國：《清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定》，《明清論叢》第11輯。胡恒統(tǒng)計(jì)宣統(tǒng)四年全部府廳州縣1915 缺，其中最要缺、要缺773個(gè)，占40.4%，并將1911年知府題補(bǔ)缺的比例與乾隆二十九年對照，最要缺和要缺的比例總體增加了11.1%，大體反映了晚清督撫外補(bǔ)權(quán)的增勢。(41)胡恒：《清代政區(qū)分等與官僚資源調(diào)配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。綜觀這些數(shù)據(jù)，可知經(jīng)制性的督撫題補(bǔ)缺約占地方官的三四成。

“留授”“委署”以及非坐缺的各類保舉隨機(jī)性強(qiáng)，總的趨勢是咸豐同治以后日益增多。清代督撫題補(bǔ)綠營武官的比例高于文官，以守備至副將題補(bǔ)缺計(jì)，雍正、乾隆、嘉慶三朝的題補(bǔ)比例分別為48%、53%、58%。(42)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第240—241頁。題補(bǔ)文官的比例在乾隆朝明顯有縮小的趨勢，而且規(guī)定題補(bǔ)比例不可更改。這說明武官更需要人缺相符，兵部抽簽委派更不恰當(dāng)。雍正、乾隆、嘉慶朝持續(xù)用兵，嘉慶朝鎮(zhèn)壓白蓮教，用兵規(guī)模大，前線題補(bǔ)也順應(yīng)形勢。但要考慮到“留授”“委署”等文官外補(bǔ)的非經(jīng)制情況，也很難說督撫任用文官的人事權(quán)小于任用武官。

督撫外補(bǔ)權(quán)的盈縮，也因時(shí)勢而異，具有以下特點(diǎn)。其一，戰(zhàn)亂時(shí)期督撫的選任權(quán)增大。如平定三藩、西南用兵、鎮(zhèn)壓太平天國時(shí)，地方督撫題補(bǔ)的官員自然多。其二，權(quán)臣、寵臣題補(bǔ)權(quán)大。如吳三桂掃平云貴一帶的南明王朝反清勢力，雄踞一方，繞過吏部選用大量文官武將，號稱“西選”。雍正帝寵臣田文鏡、李衛(wèi)的題補(bǔ)權(quán)限明顯較一般督撫大。晚清時(shí)期，曾國藩、李鴻章、張之洞等地方大員越例題補(bǔ)的人員更多。其三，皇帝個(gè)性的影響。如康熙對督撫題補(bǔ)權(quán)的態(tài)度搖擺不定，有時(shí)嚴(yán)格限制。而雍正則大膽開放督撫用人權(quán)，督撫越例題補(bǔ)、擠占月選官員的事例較多。雍正是在高度皇權(quán)和中央集權(quán)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大督撫人事權(quán)，晚清皇帝則是在皇權(quán)和中央集權(quán)漸漸萎縮的前提下，只好聽任督撫人事權(quán)膨脹。其四，地方行政事務(wù)的繁雜也影響到督撫的題補(bǔ)權(quán)。如雍正朝整飭力度大，晚清受洋務(wù)新政等因素影響，客觀上也需增加督撫的任事和用人權(quán)。光緒三十四年停止部選，民國時(shí)期地方大員用人權(quán)更為獨(dú)立，順應(yīng)了現(xiàn)代行政和人事管理的大趨勢。

清代的督撫題補(bǔ)制度有明顯的技術(shù)官僚傾向，一定程度上補(bǔ)救了科舉制應(yīng)試教育的缺陷。以文憑和資歷任官的常規(guī)模式已不能適應(yīng)清代行政管理的需要，如河缺要有治水能力，苗疆、煙瘴缺要有疏通民族關(guān)系的能力和健康的身體條件，沖繁疲難缺要有處理刑名錢糧復(fù)雜政務(wù)的能力，這都要求官員在實(shí)際政務(wù)中不斷學(xué)習(xí)專門知識。雍正朝擴(kuò)大了清前期題補(bǔ)制度的規(guī)模，經(jīng)乾隆朝調(diào)整鞏固，此后這一制度一直貫徹執(zhí)行，是清朝能夠維持兩百余年統(tǒng)治的組織保障。

但督撫題補(bǔ)制度也有不少缺陷。在沖繁疲難定制方面，盡管經(jīng)歷了幾次調(diào)整，但乾隆朝以后很少變動(dòng)，僵化、不合理之處較多。從全國情況來看，南北的標(biāo)準(zhǔn)不一，正如乾隆時(shí)監(jiān)察御史陶正靖所說：“蓋北省俗醇而事簡，賦少而易輸。州縣治事，自辰迨午，則案無留牘矣。南方俗漓而事繁，賦多而易逋，訟師衙蠹，奸弊百出，自非精敏強(qiáng)力之吏，鮮有不困者。故近日督撫所定沖繁疲難之缺，北方之兼四項(xiàng)者，僅比南之兼三；北方之兼二項(xiàng)者，僅比南之簡缺。此其大較也?！?43)陶正靖：《吏治因地制宜三事疏》，賀長齡：《皇朝經(jīng)世文編》卷17《吏政三·銓選》，《近代中國史料叢刊》第74輯，臺(tái)北文海出版社1966年版，第632—633頁。即使在一省內(nèi)，沖繁疲難也不盡合理，尤其是日久天長后表現(xiàn)更突出。光緒年間湖南布政使錫良匯報(bào)湖南地方的繁簡劃分情況：攸縣是“繁疲難”三項(xiàng)調(diào)補(bǔ)要缺，但實(shí)際情形是：“地處奧區(qū)，民多殷實(shí)，詞訟不繁，命盜案亦少?！卑不h是簡缺，實(shí)情卻是，“民俗刁蠻，藐法抗官，加以書役疲玩，故詞訟甚繁，上控之案絡(luò)繹不絕，非強(qiáng)干之員不足以勝其任。山鄉(xiāng)不征漕米，余款無多出，僅能相抵?！?44)《錫良檔一二一》,虞和平主編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第3輯第138冊，大象出版社2017年版，第643—661頁。題補(bǔ)調(diào)補(bǔ)制度也加重了清代官員任期短暫的形勢，因?yàn)橐蝗鳖}調(diào)，所出缺也須換人，連鎖更調(diào)自然縮短任期。題補(bǔ)制度的最大弊端是在請托徇私、行賄受賄、拉幫結(jié)派、貽誤耿直官員等方面。私下賣官、索賄升調(diào)的事例更是史不絕書，尤其是在康熙、乾隆末年以及晚清時(shí)期，題補(bǔ)的人事腐敗問題更為突出。

任用地方官的人事權(quán)雖然在皇帝、吏部和督撫，但由上分析可見督撫是權(quán)力核心。但督撫題補(bǔ)權(quán)也受吏部規(guī)定的各種條件限制，并不能為所欲為，就是在晚清也有督撫題調(diào)人員被吏部否決的事例。督撫題補(bǔ)官員，還有連帶責(zé)任，被題人瀆職，督撫也受罰俸、降級等處罰。為規(guī)避責(zé)任，有時(shí)督撫也不愿保題人員，請求皇帝和吏部派發(fā)?？梢?，督撫外補(bǔ)地方官，是建立在效忠皇帝、維護(hù)朝廷的大格局下進(jìn)行的。雖然清代督撫比明代督撫有更多的治權(quán)和人事權(quán)，但“朋黨”現(xiàn)象比明代弱多了，清代皇帝駕馭臣僚的能力明顯高于明代皇帝。特別是雍正皇帝，是承平時(shí)期御臣術(shù)的典范，既嚴(yán)格控制，又能放權(quán)任使。因此，不可將清代督撫的題補(bǔ)權(quán)說成是與吏部甚至皇帝“博弈”，不過確實(shí)存在權(quán)力尋租問題。清代督撫外補(bǔ)人事權(quán)總體上說是治國理政的需要，體現(xiàn)了“內(nèi)外相維”的原則，有效維護(hù)了中央集權(quán)和皇權(quán)。