卿玉琳

中共湘西州委黨校法學(xué)教研部，湖南 吉首 416000

大氣污染、水污染與噪聲污染合稱三大污染，近5年來，噪聲污染舉報(bào)案件僅次于大氣污染，排第2位。湘西自治州貫徹黨中央建設(shè)美麗中國(guó)的重大決策，按照省委、省政府建設(shè)“美麗湖南”的部署要求，推進(jìn)“美麗湘西”建設(shè)，推動(dòng)“全域旅游”建設(shè)，助推湘西州經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，推動(dòng)綠色發(fā)展。但湘西州長(zhǎng)期發(fā)展失衡，與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距不斷拉大，片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大。因此，環(huán)境保護(hù)和污染防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩大國(guó)家戰(zhàn)略在這一地區(qū)不斷發(fā)生沖突。2018年湘西州各市縣城市管理部門根據(jù)城市管理執(zhí)法改革要求，承擔(dān)了部分社會(huì)生活噪聲污染防治的行政處罰權(quán)，但因執(zhí)法體制機(jī)制不健全，執(zhí)行過程中存在許多問題，矛盾凸現(xiàn)。因此，應(yīng)該在國(guó)家政策指導(dǎo)下努力推進(jìn)湘西自治州社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)。

一、湘西州社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》

根據(jù)2022年6月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》規(guī)定，社會(huì)生活噪聲污染是指“人為活動(dòng)產(chǎn)生的除工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲和交通運(yùn)輸噪聲之外的干擾周圍生活環(huán)境的聲音”（第五十九條），且“超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)并依采取防控措施產(chǎn)生噪聲，并干擾他人的正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象”（第二條）。為了加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)生活噪聲污染防治的管理，對(duì)可能出現(xiàn)的噪聲污染現(xiàn)象進(jìn)行了規(guī)定性條款，包括：超出營(yíng)業(yè)性文化娛樂場(chǎng)所的邊界噪聲；在商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中為了招攬顧客而使用高音廣播喇叭或采用其他方法，在敏感建設(shè)物集中區(qū)域內(nèi)使用高音廣播喇叭，使用家用電器、樂器或者進(jìn)行其他家庭室內(nèi)娛樂活動(dòng)，在公共場(chǎng)所組織娛樂、集會(huì)等活動(dòng)中使用音響器材等產(chǎn)生的噪聲[1]（第六十一至六十六條）。并規(guī)定地方人民政府指定的部門有權(quán)針對(duì)以上行為責(zé)令改正、給予警告，可以并處罰款（第八十一至八十四條）。目前，湖南省和湘西自治州針對(duì)噪聲污染防治并沒有出臺(tái)噪聲污染防治單行條例，但湘西自治州各縣市為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)生活噪聲污染防治的管理，相繼根據(jù)國(guó)務(wù)院和湖南省關(guān)于推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革的要求，結(jié)合本縣（市）的實(shí)際情況進(jìn)行了職能劃分，修改了“三定方案”。

（二）《城市管理執(zhí)法辦法》

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，為了提高政府依法治理的能力和水平，2015年12月24日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，將環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染……等行政處罰權(quán)納入城市管理綜合執(zhí)法部門；2017年5月1日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》通過條文的方式進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，但并未對(duì)有關(guān)社會(huì)生活噪聲污染防治進(jìn)行具體條文規(guī)定。為了進(jìn)一步明晰管理職權(quán)，2017年8月1日湖南省人大常委會(huì)通過的《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》規(guī)定，由城市管理綜合部門負(fù)責(zé)行使“在戶外使用音響器材造成”的環(huán)境噪聲污染行政處罰權(quán)，并有權(quán)要求責(zé)令改正；拒不改正的，處以500元以下罰款（第五十四條第二款）；由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府進(jìn)行監(jiān)督管理“燃放煙花爆竹造成的噪聲污染”（第三十五條）。湘西自治州各縣市進(jìn)行城市管理改革時(shí)，將第五十四條第二款劃歸城市管理綜合執(zhí)法部門進(jìn)行管理。針對(duì)第三十五條，湘西自治州各縣市職權(quán)劃分部門各不相同，如永順縣、古丈縣將其劃歸城市管理綜合執(zhí)法部門管理，吉首市、花垣縣仍歸公安機(jī)關(guān)管理，瀘溪縣的公安機(jī)關(guān)和城市管理綜合執(zhí)法部門共同管理，龍山縣和保靖縣并未進(jìn)行劃分。

（三）《環(huán)境保護(hù)法》

我國(guó)2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》，針對(duì)社會(huì)生活噪聲污染，僅規(guī)定了“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取措施防治在生產(chǎn)建設(shè)或其他活動(dòng)中產(chǎn)生的……噪聲……等對(duì)環(huán)境的污染和危害”（第四十二條），并未對(duì)噪聲污染的防治進(jìn)行具體規(guī)定。湖南省人大常委會(huì)修訂2020年施行的《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府負(fù)在法定職責(zé)的部門”有權(quán)針對(duì)“高考、中考等特殊期間，考場(chǎng)周圍產(chǎn)生的環(huán)境噪聲污染，在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域或者在廣場(chǎng)、街道、公園等公共場(chǎng)所組織集會(huì)、娛樂、健身等活動(dòng)產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染，在商住綜合樓內(nèi)經(jīng)營(yíng)歌舞廳、酒吧等娛樂業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染以及法律法規(guī)禁止的其他行為”責(zé)令改正，進(jìn)行罰款（第三十九條）。而湘西自治州各縣針對(duì)“高考、中考等特殊期間，考場(chǎng)周圍產(chǎn)生的環(huán)境噪聲污染”的職能劃分并未體現(xiàn)在“三定方案”中，實(shí)踐中，由公安、城市管理綜合部門、交警等部門單獨(dú)或聯(lián)合執(zhí)法。這表明，湘西自治州各縣在職權(quán)劃分時(shí)，部分職權(quán)還存在一定的遺漏現(xiàn)象。

二、湘西州社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法存在的問題

（一）社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法范圍限定狹窄

湘西屬于土家族、苗族聚居地，湘西州新人結(jié)婚有在宴席上請(qǐng)苗鼓隊(duì)打鼓的習(xí)俗，但苗鼓存在聲音大、傳播范圍廣的特點(diǎn)，且婚宴所在的位置一般位于人口流動(dòng)大、居民較多的城市中心地帶或敏感建筑集中區(qū)域內(nèi)，鼓聲一響附近居住或行走在路上的人常常能感覺到心跳加快、煩躁、不舒服。針對(duì)這一現(xiàn)象，常有居民到城管執(zhí)法部門投訴，要求進(jìn)行整治。

為了解決經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活方式和方法越來越多元化，越來越多的噪聲出現(xiàn)，《噪聲污染防治法》（2022）相對(duì)于《環(huán)境噪聲污染防治法》（2018）擴(kuò)大了社會(huì)生活噪聲的處罰范圍，比如原《環(huán)境噪聲污染防治法》（2018）第四十四條規(guī)定“禁止使用高音廣播喇叭或者采用其他發(fā)出高噪聲的方法招攬顧客”，而婚宴聘請(qǐng)的鼓隊(duì)打鼓是一種已經(jīng)被購(gòu)買的服務(wù)，其作用和目的是為了給結(jié)婚的新人增添喜慶氛圍，不存在需要招引其他客人前來達(dá)到消費(fèi)或服務(wù)的目的，因此不符合“招攬顧客”的規(guī)定，不在該條款禁止范圍內(nèi)。

而《噪聲污染防治法》（2022）第八十一條第（一）款，就明確規(guī)定“地方人民政府指定的部門”有權(quán)針對(duì)“超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)排放社會(huì)生活噪聲的”進(jìn)行罰款，擴(kuò)大了罰款范圍，由此婚宴鼓造聲成的噪音污染也可歸入其中。但根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，以及湘西州各縣三定方案的職能劃分，城管執(zhí)法部門有權(quán)行使《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》第五十四條第二款“關(guān)于戶外使用音響器材造成噪聲污染的”處罰權(quán)，將處罰權(quán)限定在“音響器材造成的噪聲染染”，鼓聲不屬于使用音響器材，因此不適用該條款，綜合執(zhí)法部門無權(quán)進(jìn)行管轄，針對(duì)婚宴鼓聲造成的環(huán)境噪聲污染的處理仍然是一個(gè)難題。

（二）社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法體制不完善

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，城市管理綜合執(zhí)法部門有權(quán)行使社會(huì)生活噪聲污染防治的行政處罰權(quán)，但是城市管理綜合執(zhí)法部門并沒有界定噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，噪聲污染的界定由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)。

如在日常行政執(zhí)法活動(dòng)中，城市管理綜合執(zhí)法部門在收到投訴后，首先要請(qǐng)求生態(tài)環(huán)境主管部門給予支持與配合，對(duì)噪聲進(jìn)行界定是否超過環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)，確定超出環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)后，執(zhí)法部門才有權(quán)依法進(jìn)行處理。但在實(shí)踐中，社會(huì)生活噪聲污染具有瞬發(fā)性局域性、隨機(jī)性的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)會(huì)造成執(zhí)法部門取證困難，對(duì)于這種情況，執(zhí)法人員會(huì)面臨取不到證的結(jié)果；同時(shí)，城市管理綜合執(zhí)法部門因?yàn)樾姓?jí)別低，權(quán)威性不強(qiáng)，無力與生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行有效協(xié)調(diào)與對(duì)話，在請(qǐng)求生態(tài)環(huán)境主管部門派人進(jìn)行噪音界定的時(shí)候，會(huì)面臨被拖延、忽略的情形，這不僅會(huì)嚴(yán)重影響城市管理綜合執(zhí)法部門工作效率，而且容易造成執(zhí)法效率低下的現(xiàn)狀。因此，城市管理綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制亟需建立與完善。

（三）社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)住建部2008年11月1日?qǐng)?zhí)行的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》規(guī)定，市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬分之三至萬分之五配備。[2]據(jù)調(diào)查，湘西州某縣2016年成立城市管理和綜合執(zhí)法局，經(jīng)核準(zhǔn)總編制為71名，共設(shè)6個(gè)二級(jí)單位，其中監(jiān)察大隊(duì)14人，城建鎮(zhèn)30人，加上其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)招錄的部分執(zhí)法人員，2019年在編在職55人，抽調(diào)及借調(diào)10人在編，實(shí)際在本單位工作的在崗在編人員為45人。排除負(fù)責(zé)辦公室日常工作的人員，縣城市管理綜合執(zhí)法部門按照一天兩班輪流守崗，每班不到15人負(fù)責(zé)全縣城區(qū)內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、環(huán)境保護(hù)管理等111項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)；如果排除其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員，城區(qū)內(nèi)每班執(zhí)法人員不到10人，顯然難以滿足其基本的履職需要。在實(shí)際工作中，城市管理綜合執(zhí)法部門的服務(wù)事項(xiàng)過多，涵蓋十幾類行政管理領(lǐng)域，如瀘溪縣城市管理和綜合執(zhí)法局共有138項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)，龍山縣城市管理和綜合執(zhí)法局共有133項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)，因此，在如此繁重的工作中，相較于履行社會(huì)生活噪聲污染防治等需要請(qǐng)求其他相關(guān)部門配合和支持的執(zhí)法活動(dòng)，執(zhí)法人員在履行職責(zé)過程中更愿意執(zhí)行有獨(dú)立執(zhí)行權(quán)的活動(dòng)?？梢?，基層城管執(zhí)法部門執(zhí)法事項(xiàng)多、執(zhí)法人員配備不足已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)生活噪聲污染防治執(zhí)法工作的瓶頸。

三、湘西州社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法的完善路徑

（一）合理劃定社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法的權(quán)限范圍

2018年12月4日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“根據(jù)中央改革精神和現(xiàn)行法律法規(guī)，整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。”以及2020年3月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》可知，社會(huì)生活噪聲污染執(zhí)法并未劃歸生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法部門，還是由城市管理綜合執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行分類管理。

依據(jù)《立法法》，設(shè)區(qū)的市可以針對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”的規(guī)定，湘西自治州可以針對(duì)社會(huì)生活噪聲污染進(jìn)行地方性立法。首先，要合理劃定社會(huì)生活噪聲污染防治的范圍，要將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生活中已經(jīng)常見或可預(yù)見的噪聲污染納入防治范圍中，避免出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象；其次，要規(guī)范社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法部門的職責(zé)，厘清各城市管理綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境主管部門、公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)執(zhí)法漏洞以及多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）理順社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法的管理體制

第一，加快建成“智慧城管”。目前湘西州大多縣市城市管理綜合執(zhí)法人員均是靠日常巡邏來收集信息，進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，這種模式不僅降低了工作效率，而且容易導(dǎo)致信息碎片化，不能滿足城市管理綜合執(zhí)法的客觀需求；特別是社會(huì)生活噪聲污染具有隨機(jī)性、突發(fā)性的特點(diǎn)，難以穩(wěn)固和收取證據(jù)。因此，有必要加快城市管理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和功能融合，借助先進(jìn)的信息技術(shù)提高城市管理的效率與質(zhì)量。

第二，建立多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。社會(huì)生活噪聲污染執(zhí)法具有一定的專業(yè)性，在執(zhí)法調(diào)查、執(zhí)法檢查中，城市管理綜合執(zhí)法部門需要生態(tài)環(huán)境主管部門、公安機(jī)關(guān)等的協(xié)助，把他們的執(zhí)法力量協(xié)調(diào)起來形成執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。因此，需要建立城市管理綜合執(zhí)法部門與相關(guān)行業(yè)管理部門共同參加的聯(lián)席會(huì)議制度，力求在執(zhí)法中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、有效共享信息、全面協(xié)調(diào)矛盾、科學(xué)解決問題。

（三）加強(qiáng)社會(huì)生活噪聲污染綜合執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)

第一，加大基層綜合執(zhí)法人員配置。針對(duì)基層城管執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)推動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉，適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例，以重點(diǎn)充實(shí)執(zhí)法一線隊(duì)伍。目前社會(huì)生活噪聲污染的執(zhí)法區(qū)域一般是指城市建成區(qū)內(nèi)，但是隨著湘西自治州“全域旅游”建設(shè)的加快，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是旅游景點(diǎn)對(duì)寧靜美好的人居環(huán)境要求也越來越高，因此，要加大基層城管執(zhí)法人員配置，擴(kuò)大執(zhí)法區(qū)域，以確保城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍具備與其執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的人員配置與執(zhí)法力量[3]。

第二，規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍編制的問題。首先，嚴(yán)禁任意借調(diào)或抽調(diào)城市管理綜合執(zhí)法人員，擠壓本應(yīng)用于綜合執(zhí)法的事業(yè)編制。其次，進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)劃城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍編制，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的管理與建設(shè)，提高執(zhí)法積極性。