孫 琳 高司民

(復旦大學 經(jīng)濟學院，上海 200433)

新冠肺炎疫情的暴發(fā)和蔓延對全球的經(jīng)濟發(fā)展和社會生活產(chǎn)生了重大負面影響，據(jù)國際貨幣基金組織估算，2020年全球經(jīng)濟萎縮了3.2%(1)資料來源：https://www.imf.org/en/publications/weo.。新冠病毒的變異和升級不僅對全球經(jīng)濟恢復和增長造成了新的阻礙，而且對各國政府的公共衛(wèi)生體系建設(shè)和重大事件應急管理提出了更高的要求。我國《第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》等重要文件中明確提出建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機制，創(chuàng)新醫(yī)防協(xié)同機制，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。中國疾病預防控制中心(以下簡稱“疾控中心”)作為國家衛(wèi)生健康委直屬事業(yè)單位，自2002年成立起承擔了傳染病監(jiān)測、突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估與應急管理等重要職責。在我國醫(yī)療體制改革的推動下，2002年以來，醫(yī)院和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量大幅上升。與之相反，2002—2020年間疾控中心數(shù)量卻從3580個下降到3384個，其衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量從15.88萬人下降到14.52萬人，(2)資料來源：《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》。整體呈現(xiàn)出“重醫(yī)療、輕預防”的特征。

“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象的出現(xiàn)，有其一定的必然性與合理性。據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)數(shù)據(jù)，截至2021年底，中國65歲及以上人口高達2.01億，老齡化率提升至14.2%，(3)資料來源：http://www.gov.cn/guoqing/2021-05/13/content_5606149.htm.已超過14%的深度老齡化標準。隨著人口老齡化程度的不斷加深，65歲及以上的老年人口對醫(yī)療資源的需求明顯高于其他年齡層次，并存在不斷加大的趨勢，這導致醫(yī)療衛(wèi)生服務結(jié)構(gòu)中診治需求持續(xù)處于高位。這可能直接加大了醫(yī)療與衛(wèi)生防疫這兩類服務供給水平之間的差距。與美國、澳大利亞等發(fā)達國家有所不同，1994年分稅制改革后的中國式財政分權(quán)的特征是“收入集權(quán)，事權(quán)分權(quán)”，我國衛(wèi)生總費用(4)據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)解釋，衛(wèi)生總費用包括政府、社會和個人三方的衛(wèi)生支出。中政府支出部分較少，且我國地方政府多年來分擔了醫(yī)療衛(wèi)生總支出的絕大部分。(5)孫琳、高司民：《公共衛(wèi)生投入與預算績效評價：基于新冠肺炎疫情的視角》，《財經(jīng)智庫》2020年第2期。當央地政府間權(quán)責不匹配時，地方政府承擔公共服務供給責任所需的資金不足，易傾向于減少衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的資源供給。同時，在地方政府履行支出責任時，往往基于經(jīng)濟性績效考核指標的壓力，更愿意將有限的資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性投資中去，而分配在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的資源也更側(cè)重于向可量化考核的醫(yī)療服務傾斜，由此也成為“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象形成的重要因素之一，導致醫(yī)療衛(wèi)生服務內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分化。

在促進國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展的目標下，本文基于財政體制改革深化、老齡化程度逐漸提升的背景，力圖闡釋財政分權(quán)、人口老齡化與醫(yī)療衛(wèi)生服務之間的影響機制。本文可能的邊際貢獻主要在于：第一，基于財政分權(quán)和老齡化視角闡釋了“重醫(yī)療、輕預防”的現(xiàn)象和成因；第二，基于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中醫(yī)療診治和衛(wèi)生防疫的結(jié)構(gòu)性特征，實證檢驗了財政分權(quán)體制與人口老齡化對于醫(yī)療衛(wèi)生服務的結(jié)構(gòu)性影響；第三，評估了疾控人員改革政策實施的有效性，并結(jié)合新一輪的新冠肺炎疫情發(fā)展及處置機制進行分析，為進一步提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力和完善我國疾控體系提供對策建議。

一、 文獻述評

(一) “重醫(yī)療、輕預防”的現(xiàn)象和成因

針對“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象，已有較多學者予以闡述，這種現(xiàn)象主要是強調(diào)用于預防保健的資源投入極為不足，反映出“重治療而輕疾病防控”的陳舊觀念。(6)馬新元、潘寶駿：《憂思“重治輕防” 呼吁“預防為主”》，《中國公共衛(wèi)生管理》1991年第1期；弓巧玲：《重治輕防 自戕其身》，《中國公共衛(wèi)生管理》1991年第6期。國外的研究也發(fā)現(xiàn)了類似問題，如相對于疾病預防和篩查，整個社會對于癌癥新藥以及其他治療方式的改進等會投入更多的資源。(7)M. B. Sporn, “The War on Cancer,” The Lancet 347.9012 (1996): 1377-1381； B. A. Chabner, and T. G. Roberts, “Chemotherapy and the War on Cancer,” Nature Reviews Cancer 5.1 (2005): 65-72.

在我國等級化的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系下，分設(shè)醫(yī)院和專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)，而基層醫(yī)療機構(gòu)和基層公共衛(wèi)生機構(gòu)則為一體化模式，即“地段醫(yī)療制度”。(8)杜創(chuàng)、朱恒鵬：《中國城市醫(yī)療衛(wèi)生體制的演變邏輯》，《中國社會科學》2016年第8期。自新中國成立以來，“預防為主”的衛(wèi)生方針在現(xiàn)實中存在難以落地的問題。2003年的SARS疫情后我國加大了醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入，但公共安全風險防范意識薄弱的問題沒有得到有效解決，預防和應對準備工作不足。通過全國省級疾控中心調(diào)查結(jié)果可知，2011—2015年間共減少384名衛(wèi)生技術(shù)人員，且整體素質(zhì)趨于下降。(9)陳浩、熊勇超等：《2011—2015年全國省級疾病預防控制中心人員流動情況分析》，《中國公共衛(wèi)生管理》2018年第2期。根據(jù)中央編辦、財政部、國家衛(wèi)生計生委于2014年1月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)疾病預防控制中心機構(gòu)編制標準指導意見的通知》，疾控中心人員配置原則上應按照各省(直轄市、自治區(qū))常住人口萬分之1.75的比例核定，但Li et al.統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2008—2017年這一比例從1.47下降到了1.42。(10)Y. Q. Li, H. Chen, and H. Y. Guo, “Examining Inequality in the Public Health Workforce Distribution in the Centers for Disease Control and Prevention (CDCs) System in China, 2008-2017,” Biomedical and Environmental Sciences 33.5 (2020): 374-383.類似地，王紹光通過對2018年疾控人員數(shù)據(jù)進行計算，發(fā)現(xiàn)中國至少缺編5.64萬人。(11)王紹光：《筑牢疾控體系：四次危機，一個教訓》，《開放時代》2020年第3期。事實上，在提高人民的健康水平方面，衛(wèi)生防疫等預防性公共衛(wèi)生服務的貢獻巨大。(12)CDC, “Ten Great Public Health Achievements-United States, 1900-1999,” MMWR Morbidity and Mortality Weekly Report 48.12 (1999): 241-243；M. Avendano, and J. Cylus, “Working at Older Ages: Why It’s Important, How it Affects Health, and the Policy Options to Support Health Capacity for Work,” Coll. The Economics of Healthy and Active Ageing Series, World Health Organization, 2019；李華、俞衛(wèi)：《政府衛(wèi)生支出對中國農(nóng)村居民健康的影響》，《中國社會科學》2013年第10期；劉鵬程、王穎、李程躍、吳紅輝、傅華：《疾病預防控制對人群期望壽命提升貢獻的測算結(jié)果》，《中國衛(wèi)生資源》2015年第2期。那為何還會出現(xiàn)“重醫(yī)療、輕預防”的現(xiàn)象呢？

經(jīng)費一直是困擾疾控體系建設(shè)的難題。疾控中心不僅獲得的財政補助少，而且其在所有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政補助中占比趨于下降。由于政府基本財政保障不足，部分疾控中心只能用“創(chuàng)收”手段解決資金短缺問題，弱化了其公共職能。同時，疾控機構(gòu)人員的工資和待遇保障水平與醫(yī)院存在明顯差距，與其承擔的職業(yè)風險并不匹配。(13)蔡源益、孟朝琳等：《取消“三項收費”后疾控人員薪酬滿意度現(xiàn)狀和影響因素研究》，《現(xiàn)代預防醫(yī)學》2019年第21期；吳凡、陳勇等：《中國疾病預防控制體系發(fā)展改革的若干問題與對策建議》，《中國衛(wèi)生資源》2020年第3期。由于薪酬缺乏吸引力，疾控中心不僅難以招納新的高素質(zhì)人才，還加劇了內(nèi)部人員的流失和老化問題。此外，還存在人員編制分配不合理、培訓資源匱乏、職責劃分不明確等，也直接導致重大公共衛(wèi)生事件的有效預防和應急管理受到較大影響。

從疾控中心在醫(yī)療衛(wèi)生體系角色定位來看，王紹光和宋華琳認為疾控中心在整個醫(yī)療衛(wèi)生體制中法律與權(quán)責地位以及職業(yè)評價相對較低。(14)王紹光：《筑牢疾控體系: 四次危機，一個教訓》，《開放時代》2020年第3期；宋華琳：《疾病預防控制機構(gòu)法律地位的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》2020年第4期。杜創(chuàng)和朱恒鵬則指出醫(yī)療衛(wèi)生服務中存在“任務沖突”，疾病防治等公共衛(wèi)生工作的成功實施一定程度上意味著治療工作的減少，會對醫(yī)療業(yè)務收入和積累診療經(jīng)驗造成影響。(15)杜創(chuàng)、朱恒鵬：《中國城市醫(yī)療衛(wèi)生體制的演變邏輯》，《中國社會科學》2016年第8期。從診療服務和預防性服務供給和需求來看，一方面，Dranove在探討預防性研發(fā)投入不足時，指出了健康保險的存在、遭受起訴的可能性、不傷害原則(Do No Harm，DNH)(16)即醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)供應商不應該提供具有傷害性的產(chǎn)品或服務，除非有可靠的科學共識認為其益處大于潛在成本，而且沒有更安全的替代方案。的規(guī)制等都會影響預防性公共品的供給；(17)D. Dranove, “Is there Underinvestment in R&D about Prevention?”, Journal of Health Economics 17.1(1998): 117-127.另一方面，人們更愿意為治療需求而不是預防性行為付費。(18)D. Bauer, D. Lakdwalla, and J. Reif, “Mortality Risk, Insurance, and the Value of Life, ” NBER Working Paper: 25055， 2018； E. Wolff, S. Larsson, and M. Svensson, “Willingness to Pay for Health Improvements Using Stated Preferences: Prevention Versus Treatment,”Value in Health 23.10 (2020): 1384-1390.因此，伴隨著醫(yī)療診治需求增加，衛(wèi)生防疫等公共衛(wèi)生需求不斷削弱，導致“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(二) 人口老齡化、財政分權(quán)與醫(yī)療衛(wèi)生服務結(jié)構(gòu)

人口老齡化程度對醫(yī)療衛(wèi)生服務的結(jié)構(gòu)性影響較大。從醫(yī)療診治端需求來看，一方面，醫(yī)療照護需求急速上升。隨著我國人口高齡化程度的加深，失能老人的數(shù)量和比例在快速提高，長期照護存在龐大的需求，家庭養(yǎng)老資源和社會養(yǎng)老服務資源面臨緊缺。(19)杜鵬、孫鵑娟、張文娟、王雪輝：《中國老年人的養(yǎng)老需求及家庭和社會養(yǎng)老資源現(xiàn)狀——基于2014年中國老年社會追蹤調(diào)查的分析》，《人口研究》2016年第6期。另一方面，醫(yī)療診治需求較大。老年人群體的患病病種逐漸發(fā)展成以心臟病、高血壓等慢性病為主，患病率高且治療周期較長，會產(chǎn)生相對較高的就醫(yī)率和住院率，(20)姜向群、萬紅霞：《老年人口的醫(yī)療需求和醫(yī)療保險制度改革》，《中國人口科學》2004年第S1期。日臻完善的醫(yī)保制度也增加了老年人就醫(yī)的意愿，(21)劉國恩、蔡春光、李林：《中國老人醫(yī)療保障與醫(yī)療服務需求的實證分析》，《經(jīng)濟研究》2011年第3期。促使醫(yī)療需求和醫(yī)療費用大幅增長，(22)封進、余央央、樓平易：《醫(yī)療需求與中國醫(yī)療費用增長——基于城鄉(xiāng)老年醫(yī)療支出差異的視角》，《中國社會科學》2015年第3期。導致醫(yī)療資源日趨緊張。從衛(wèi)生防疫端需求來看，由于大多數(shù)人群不愿意為預防性行為付費，特別是受老齡化和城鎮(zhèn)化等因素的影響，客觀上疾病譜的演變和主觀上的健康意識的提高導致診療需求重心從傳染病、圍產(chǎn)期和產(chǎn)科疾患向非傳染性疾病轉(zhuǎn)變，(23)World Health Organization, “Primary Health Care Now, More than Ever,” The World Health Report 2008, 2008.特別是老年人口對預防性的衛(wèi)生防疫服務需求相對較低，(24)D. Bauer, D. Lakdwalla, and J. Reif, “Mortality Risk, Insurance, and the Value of Life,” NBER Working Paper: 25055， 2018.容易造成醫(yī)療衛(wèi)生服務結(jié)構(gòu)的持續(xù)性分化。

在公共品和公共服務供給上，地方政府的意愿與財政保障能力均會影響包括衛(wèi)生防疫服務在內(nèi)的公共服務提供水平，而這主要受到財政分權(quán)體制及其衍生的績效考核影響。財政分權(quán)理論的發(fā)展為優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)提供了理論基礎(chǔ)。Tiebout引領(lǐng)了西方傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的發(fā)展，強調(diào)在一定條件下，財政分權(quán)體制相對于集權(quán)機制更能夠提高國家公共品的供給水平。(25)C. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditure,” Journal of Political Economy 64.5 (1956): 416-424.之后許多學者均通過實證研究驗證了財政分權(quán)體制對于政府治理及公共服務水平的正向效應。(26)R. M. Bird, “On Measuring Fiscal Centralization and Fiscal Balance in Federal States,” Government and Policy 4.4 (1986)： 389-404； P. Salinas, and A. Solé-Ollé, “Partial Fiscal Decentralization Reforms and Educational Outcomes: A Difference-in-differences Analysis for Spain,” Journal of Urban Economics 107 (2018): 31-46； T. Sanogo, “Does Fiscal Decentralization Enhance Citizens’ Access to Public Services and Reduce Poverty? Evidence from Cte d’Ivoire Municipalities in a Conflict Setting,” World Development 113 (2019): 204-221.但部分學者研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)的不完善性對地方政府的支出結(jié)構(gòu)與效率等會產(chǎn)生負面影響。例如，財政分權(quán)改革在賦予地方政府較大財政管理權(quán)限的同時，會加大地方政府的財政壓力，加劇政府間財政競爭，最終導致地方政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲和效率的降低。(27)M. Keen, and M. March, “Fiscal Competition and the Pattern of Public Speeding,” Journal of Public Economics 66.1 (1997): 33-53； E. Zhuravskaya, “Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style,” Journal of Public Economics 76.3 (2000): 337-368.同時，財政分權(quán)體制下的地方政府容易被利益集團捕獲或缺乏有效約束，(28)P. Bardhan, and D. Mookherjee, “Capture and Governance at Local and National Levels,” American Economic Review 90.90 (2000): 135-139； Y. Qian, and B. R. Weingast, “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives,” Journal of Economics Perspectives 11.4 (1997): 83-92.其公共產(chǎn)品的供給能力和治理水平會得到弱化。我國的財政分權(quán)是局部的、不完全的非公共財政體制下的分權(quán)。(29)周業(yè)安、章泉：《財政分權(quán)、經(jīng)濟增長和波動》，《管理世界》2008年第3期。隨著政府公共資源配置權(quán)力的擴大，以及財政分權(quán)體制衍生出對地方政府以GDP為主的績效考核體系，有效推動了當?shù)亟?jīng)濟增長，(30)Y. Ding, M. Q. Alexander, and K. Cem, “Fiscal Decentralization, Fiscal Reform, and Economic Growth in China,” China Economic Review 53 (2019): 152-167；詹新宇、劉文彬：《中國式財政分權(quán)與地方經(jīng)濟增長目標管理——來自省、市政府工作報告的經(jīng)驗證據(jù)》，《管理世界》2020年第3期。但也因此導致地方政府“重基本建設(shè)”現(xiàn)象，從而降低民生性公共服務的供給水平。(31)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期；張軍、高遠等：《中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施？》，《經(jīng)濟研究》2007年第3期；傅勇、張晏：《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期；龔鋒、盧洪友：《公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財政分權(quán)》，《管理世界》2009年第1期；Y. Hao, J. Liu, Z. Lu, R. Shi, and H.Wu, “Impact of Income Inequality and Fiscal Decentralization on Public Health: Evidence from China,” Economic Modelling 94 (2021): 934-944.與此同時，我國1994年實施分稅制改革后，財權(quán)重心上移；之后的2002年所得稅改革、2006年農(nóng)業(yè)稅取消等進一步加劇了地方政府收支矛盾。隨著財政分權(quán)改革的深入，央地兩級政府的財政事權(quán)與支出責任逐漸明晰。例如，國務院辦公廳于2018年發(fā)布《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，明確了中央政府和省級政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的分擔比例，但未進一步明確到省以下層面，在不同地方政府層面以及地方政府各個層級之間一定程度上仍存在權(quán)責不平衡的問題。整體而言，地方政府主觀上沒有意愿、客觀上也沒有充分的能力去投入大量資源到醫(yī)療衛(wèi)生(特別是衛(wèi)生防疫)領(lǐng)域，從而導致醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務供給的相對弱化。

在經(jīng)歷SARS疫情的沖擊后，國內(nèi)外學者普遍認為基于強傳染性疾病的特征，政府公共財政應為及時化解公共危機提供財力保障。(32)劉尚希、陳少強：《構(gòu)建公共財政應急反應機制》，《財政研究》2003年第8期。特別是在疫情暴發(fā)初始階段，充分有效的預防準備有可能杜絕突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的蔓延，故在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的同時需要加大對衛(wèi)生防疫的投入力度。(33)孫開：《SARS疫情的財政思考》，《財經(jīng)問題研究》2003年第12期。但現(xiàn)實中卻不盡如人意。例如，公共衛(wèi)生問題越是嚴重的地區(qū)，其得到的政府支持卻越少；(34)孟慶躍、李仁中等：《財政分權(quán)和公共衛(wèi)生服務: 山東省四縣區(qū)結(jié)核病控制籌資分析》，《衛(wèi)生經(jīng)濟研究》2003年第10期。直轄市的區(qū)級疾控機構(gòu)存在經(jīng)費下達時間較晚、執(zhí)行效率較低等問題。(35)陳勇、吳春峰等：《上海區(qū)級疾病預防控制機構(gòu)財政經(jīng)費保障現(xiàn)狀：對財政事權(quán)與支出責任劃分的啟示》，《中國衛(wèi)生資源》2020年第1期。因此，地方政府應結(jié)合區(qū)域財政能力和承擔的疾控任務合理分配事權(quán)職責和支出責任，并進一步明晰和優(yōu)化政府間權(quán)責關(guān)系。

(三) 文獻評述與研究思路

“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象由來已久，已有文獻主要在法律法規(guī)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生資源供給、經(jīng)費保障和人員配置等方面對此問題展開分析，也有研究對劃分醫(yī)療服務和衛(wèi)生防疫服務的結(jié)構(gòu)進行了有益探索，(36)龔鋒、盧洪友：《財政分權(quán)與地方公共服務配置效率——基于義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務的實證研究》，《經(jīng)濟評論》2013年第1期；儲德銀、韓一多、張同斌：《財政分權(quán)、公共部門效率與醫(yī)療衛(wèi)生服務供給》，《財經(jīng)研究》2015年第5期。但目前為止較少有研究分析其存在的問題和原因。綜上所述，本文主要從以下兩個角度進行闡釋：首先，從財政體制展開分析，認為“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象受到中國式財政分權(quán)因素的影響。財政體制改革進程中的權(quán)責不匹配問題使得地方政府長期面臨較大的財政壓力，疊加中央對地方政府以經(jīng)濟性指標為主的績效考核導向，地方政府既沒有充分的財政能力也沒有內(nèi)在的意愿去大量提供民生性公共品，特別是短期難以見效的衛(wèi)生防疫服務。因此，財政分權(quán)體制可能導致醫(yī)療衛(wèi)生公共服務特別是衛(wèi)生防疫服務的供給不足；其次，本文考慮了人口結(jié)構(gòu)老齡化程度加深的因素。即我國作為人口大國，老齡化程度加深會催生龐大的醫(yī)療診治需求，而對預防性的衛(wèi)生防疫需求相對不足，致使資源被更多地配置到醫(yī)療機構(gòu)而不是疾控中心。上述因素均導致醫(yī)療衛(wèi)生服務的結(jié)構(gòu)逐漸異化，成為地方政府在面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時應對能力不足的重要原因。本文分析路徑如圖1所示，下文將驗證這一現(xiàn)象及影響因素。

圖1 財政分權(quán)體制、老齡化與醫(yī)療衛(wèi)生供給差異化的分析路徑

二、 變量選取、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計

(一) 變量選擇與數(shù)據(jù)來源

1. 被解釋變量。為了進一步研究醫(yī)療衛(wèi)生服務體系中的結(jié)構(gòu)性變化，本文借鑒陳碩和傅勇等學者的做法，選擇“十萬人均疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”作為被解釋變量，即用各省(直轄市、自治區(qū))疾控中心所配置衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)的人均水平來刻畫衛(wèi)生防疫服務供給水平。(37)陳碩：《分稅制改革、地方財政自主權(quán)與公共品供給》，《經(jīng)濟學(季刊)》2010年第4期；傅勇：《財政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給》，《經(jīng)濟研究》2010年第8期。不同于專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)(如?？萍膊》乐卧?、婦幼保健院)同時承擔治療服務和公共衛(wèi)生服務，疾控中心僅承擔公共衛(wèi)生防控服務，(38)可參照國家統(tǒng)計局公布的《健康產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2019)》。更能直觀地體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務結(jié)構(gòu)中衛(wèi)生防疫是否相對弱化的特征。

2. 核心解釋變量?！柏斦謾?quán)”解釋變量用“地方人均財政支出/中央人均財政支出”來刻畫，以代表各地方政府財力與事權(quán)的匹配程度。(39)陳碩、高琳：《央地關(guān)系：財政分權(quán)度量及作用機制再評估》，《管理世界》2012年第6期；J. Jia, Q. Guo, and J. Zhan, “Fiscal Decentralization and Local Expenditure Policy in China,” China Economic Review 28.1 (2014): 107-122.各地區(qū)人口老齡化程度則以“老齡化率”來刻畫，具體以“65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤庇嬎恪?/p>

3. 控制變量。本文主要設(shè)置了“人均GDP”、“GDP增長率”、“城鎮(zhèn)化率”、“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”、“人口規(guī)模”、“人均醫(yī)療衛(wèi)生支出”、“失業(yè)率”、“文盲率”作為控制變量。

(二) 模型設(shè)定與變量描述性統(tǒng)計

為了分析財政分權(quán)體制、人口老齡化對醫(yī)療衛(wèi)生供給的差異化作用，本文構(gòu)建計量模型，如公式(1)所示：

pmtp_cdcit=α0+α1fd_expit+α2oldit+

(1)

其中，pmtp_cdc為被解釋變量“十萬人均疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”，fd_exp和old分別為核心解釋變量“財政(支出)分權(quán)程度”和“老齡化率”，X代表各控制變量，i代表不同省(市)區(qū)，t代表不同年份，μt代表時間性干擾，φi代表個體性干擾，εit代表隨機擾動項。

本文選取2002—2019年《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》的省級層面相關(guān)數(shù)據(jù)進行整理和計算，通過描述性統(tǒng)計(見表1)可知各地區(qū)“財政(支出)分權(quán)程度”、“老齡化率”、“十萬人均疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”等指標均有較大的差異。

表1 數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計

三、 實證分析與穩(wěn)健性檢驗

(一) 基準回歸分析

根據(jù)VIF(方差膨脹系數(shù))檢驗結(jié)果，所有變量的VIF值均小于安全值10，均值為3.85，表明各變量間多重共線性問題不顯著；同時，本文通過Hausman檢驗選擇固定效應模型，在此基礎(chǔ)上控制個體和時間效應進行雙向固定效應估計。

表2第II列的回歸結(jié)果顯示：(1)“財政分權(quán)”(fd_exp)對“人均疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”(pmtp_cdc)的影響在1%水平上顯著為負，這意味著我國地方政府財政分權(quán)程度越高，各地區(qū)衛(wèi)生防疫服務的供給水平越低。由于地方政府長期面臨權(quán)責不匹配問題和經(jīng)濟導向的績效考核激勵，致使其更注重當下的經(jīng)濟建設(shè)，而沒有充足的資源和意愿加強醫(yī)療衛(wèi)生等社會公共服務，特別是不容易量化評價且見效周期長的衛(wèi)生防疫服務；(2)“老齡化率”(old)對“人均疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”變量的影響顯著為負。對此可能的解釋是，在財政資源和激勵機制的約束下，老年人口的增加對醫(yī)療診治服務產(chǎn)生了巨大的需求，對衛(wèi)生防疫服務需求相對較低，衛(wèi)生技術(shù)人員等醫(yī)護資源更多地配置到醫(yī)院，從而對疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量產(chǎn)生擠出效應。

為了進一步闡釋“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象，更直觀地展示財政分權(quán)與人口老齡化對醫(yī)療衛(wèi)生服務供給的結(jié)構(gòu)性影響，本文將“每萬人均醫(yī)院衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”(pmtp_hos)作為被解釋變量重新進行回歸。表2第IV列結(jié)果顯示，人口老齡化對于醫(yī)療診治服務的供給具有顯著的正向促進作用，這也意味著老齡化因素對于醫(yī)療診治服務和衛(wèi)生防疫服務供給可能產(chǎn)生了相反的影響。另外，本文將“每萬人均總衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”(pmtp_total)作為被解釋變量進一步觀察總量層面的影響。表2第VI列的回歸結(jié)果表明，“老齡化率”變量系數(shù)顯著為正，這表明我國人口老齡化程度的提高加大了醫(yī)療衛(wèi)生服務供給，但從結(jié)構(gòu)上看這一增長主要源自醫(yī)療診治服務供給(而并非衛(wèi)生防疫服務)。同時，在表2中第I、III、V列展示的回歸結(jié)果顯示，當未控制人口老齡化因素時，老齡化產(chǎn)生的效應會部分被財政分權(quán)變量所吸收，具體體現(xiàn)為財政分權(quán)會對衛(wèi)生防疫服務供給產(chǎn)生更明顯的負向效應(負數(shù)系數(shù)變小：-0.535→-0.554)，對醫(yī)療診治服務和總體醫(yī)療衛(wèi)生服務則降低了負向效應(負數(shù)系數(shù)變大：-0.848→-0.797)。因此，在考察財政分權(quán)對醫(yī)療衛(wèi)生服務的影響時，不考慮人口老齡化很可能會使得研究結(jié)果被低估。同時，這一結(jié)果對分析醫(yī)療公共服務供給差異化具有較大的政策含義，特別是在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，長期積累的公共衛(wèi)生資源供給不足問題極有可能導致應急管理缺位。

表2 基準回歸結(jié)果

(二) 穩(wěn)健性檢驗

1. 替換被解釋變量

為了進一步增強前述實證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文將被解釋變量分別替換為“各省疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員/醫(yī)院衛(wèi)生技術(shù)人員”(cdc_hos)以及“各省疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員/總衛(wèi)生技術(shù)人員”(cdc_total)，構(gòu)建計量方程并進行檢驗。結(jié)果顯示，財政分權(quán)與老齡化對被解釋變量(cdc_hos和cdc_total)的影響顯著為負(見表3)，表明近年來我國疾控中心資源投入較之醫(yī)院及醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)整體而言較為薄弱。

表3 替換被解釋變量的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

2. 替換解釋變量

首先，本文將“財政支出分權(quán)”替代為“財政收入分權(quán)”(fd_rev)(40)財政收入分權(quán)程度=地方人均財政收入/中央人均財政收入。后構(gòu)建計量方程進行檢驗，表4第I列的結(jié)果表明，財政收入分權(quán)和老齡化對被解釋變量的影響依然顯著為負。

其次，本文分別采用“老年撫養(yǎng)比”(aedr)、“人口自然增長率”(npgr)(41)人口自然增長率相對于老齡化率而言是反向指標。和“老少比”(car)作為老齡化程度的替代變量。其中，“老年撫養(yǎng)比”以老年人口數(shù)(≥65歲)與勞動年齡人口數(shù)(15～64歲)之比計算，“人口自然增長率”為出生率與死亡率的差，“老少比”以65歲以上人口與0～14歲人口的比例來衡量。估計結(jié)果如表4第II、III、IV列所示，各項系數(shù)均表明：受財政支出分權(quán)和人口老齡化因素的共同影響，顯著降低了衛(wèi)生防疫服務的供給。

表4 替換解釋變量的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

最后，考慮到直轄市存在一定的特殊性，故本文在剔除了北京、天津、上海和重慶四個直轄市之后對剩余樣本重新進行了回歸。結(jié)果如表5第I列所示，財政支出分權(quán)和老齡化率的系數(shù)依然顯著為負。

根據(jù)上述估計結(jié)果可以看出，核心解釋變量的估計系數(shù)符號與顯著性水平均與此前所做的基準估計相吻合，回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

四、 異質(zhì)性分析、內(nèi)生性檢驗與拓展分析

(一) 異質(zhì)性分析

為了考察基準回歸結(jié)果在不同區(qū)域間是否存在異質(zhì)性，本文引入了地區(qū)虛擬變量，并將東部地區(qū)作為對照組。若省份屬于中部地區(qū)(mid)，則mid取值為1，否則為0；若為西部地區(qū)(west)，則west取值為1，否則為0。

表5第II列的結(jié)果顯示，交互項fd_exp*mid的系數(shù)顯著為負，說明與對照組東部地區(qū)相比，中部地區(qū)財政分權(quán)對衛(wèi)生防疫服務供給的弱化作用更明顯。多年來，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，對提升西部地區(qū)財力起到了重要作用；而中部地區(qū)面臨較大的人口壓力和公共服務供給負擔，人均財政支出長期低于西部和東部，且差距逐步擴大，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域亦是如此。因此，中部地區(qū)地方政府在財力并不充裕的情況下，更缺乏激勵提供具有預防性質(zhì)的衛(wèi)生防疫服務。此外，交互項old*west的系數(shù)顯著為正，說明西部地區(qū)人口老齡化對于衛(wèi)生防疫服務供給的負向影響不如東部地區(qū)明顯。事實上，人口老齡化也呈現(xiàn)明顯的區(qū)域不平衡性，西部地區(qū)的老齡化問題并不如東部和中部地區(qū)嚴峻，(42)據(jù)國家統(tǒng)計局第七次全國人口普查結(jié)果，以各省人口數(shù)量加權(quán)計算，西部地區(qū)的老齡化率為13.13%，東部和中部地區(qū)分別為13.35%和14.13%。在受益于財政資源傾斜的同時，西部地區(qū)老年人口對于醫(yī)療診治資源的需求以及對于衛(wèi)生防疫服務的沖擊相較于東部地區(qū)而言更低。

(二) 內(nèi)生性檢驗

考慮到模型中可能存在的內(nèi)生性問題，本文借鑒郭慶旺和賈俊雪(2010)、董志強等(2012)的研究，(43)郭慶旺、賈俊雪：《財政分權(quán)、政府組織結(jié)構(gòu)與地方政府支出規(guī)?！?，《經(jīng)濟研究》2010年第11期；董志強、魏下海、湯燦晴：《人口老齡化是否加劇收入不平等？——基于中國(1996—2009)的實證研究》，《人口研究》2012年第5期。分別采用“財政分權(quán)”和“人口老齡化”滯后一期值作為工具變量，使用兩階段最小二乘法(2SLS)進行檢驗?；貧w結(jié)果顯示，二者均顯著為負(見表5第III列)，與基準回歸結(jié)果一致。若隨機擾動項存在序列相關(guān)，那么，內(nèi)生變量的滯后項作為工具變量便不能滿足外生性條件。因此，為滿足相關(guān)性和外生性，參照已有相關(guān)做法，(44)Y. Liu, J. Martinez-Vazquez, and A. M. Wu, “Fiscal Decentralization, Equalization, and Intra-provincial Inequality in China,”International Tax and Public Finance 24 (2017): 248-281；詹新宇、劉文彬：《中國式財政分權(quán)與地方經(jīng)濟增長目標管理——來自省、市政府工作報告的經(jīng)驗證據(jù)》，《管理世界》2020年第3期。本文將各省相鄰地區(qū)以人口數(shù)量加權(quán)平均的“財政分權(quán)”程度和“老齡化率”并滯后一期作為財政分權(quán)和老齡化率的工具變量重新進行估計，結(jié)果見表5第IV列，兩個核心解釋變量系數(shù)均顯著為負。

此外，本文對上述工具變量的有效性進行了檢驗。由于選取的工具變量個數(shù)正好等于內(nèi)生變量個數(shù)，故不存在過度識別問題。同時，根據(jù)2SLS一階段回歸結(jié)果，工具變量與內(nèi)生變量具有相關(guān)性。Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計量也均大于安全值10，拒絕工具變量是弱工具變量的原假設(shè)。(45)D. Staiger, and J. H. Stock, “Instrumental Variables Regression with Weak Instruments,” Econometrica 65.3 (1997): 1-30.這說明通過弱工具變量檢驗，上述工具變量整體有效，故本文基準回歸結(jié)果較為可靠。

(三) 拓展分析：疾控人員編制標準實施有效性

為了強化政府基本公共衛(wèi)生服務職能，加強重大疾病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系與隊伍建設(shè)，2014年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)疾病預防控制中心機構(gòu)編制標準指導意見的通知》(以下簡稱《通知》)對各地區(qū)疾控人員的配置設(shè)立了標準。但這一政策的實施是否有效呢？

基于《通知》的人員編制核定要求，(46)《通知》中提到：“疾病預防控制中心的人員編制以省、自治區(qū)、直轄市為單位……原則上按照各省、自治區(qū)、直轄市常住人口(以第六次全國人口普查數(shù)據(jù)為準)萬分之1.75的比例核定；地域面積在50萬平方公里以上且人口密度小于25人/平方公里的省、自治區(qū)，可按照不高于本地區(qū)常住人口萬分之3的比例核定?！北疚母鶕?jù)2013年各省疾控人員與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)(47)數(shù)據(jù)分別來自于《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。進行計算后，發(fā)現(xiàn)北京等9個地區(qū)配置超標，天津等19個地區(qū)配置未達標，內(nèi)蒙古、青海、西藏和新疆則均屬于依照萬分之3的比例核定的特殊類別，但2013年西藏的疾控人員配置超過了這一標準，故這項政策只針對其他3個省(自治區(qū))未形成有效約束。同時，《通知》規(guī)定未達標的省份需要補充疾控人員，疾控人員配置超標的省份根據(jù)《通知》規(guī)定和財政預算約束需調(diào)減疾控人員編制數(shù)量，因而可以形成一個準自然實驗，即將除西藏外的特殊省份作為控制組，未達標和超標省份分別作為處理組予以雙重差分。本文構(gòu)建如下模型進行估計：

Yit=α+δTreati×Postt+μt+φi+eit

(2)

其中，Treat為政策實施虛擬變量，Post為時間虛擬變量，均取值0或1；Treat×Post表示政策實施分組變量與時間變量的交叉項，δ是本文主要關(guān)注的參數(shù)?？紤]到政策實施前后時間窗口的平衡，減輕長時間跨度的影響，本文利用2009—2019年的數(shù)據(jù)進行檢驗，同時將各省歷年的疾控人員均除以第六次人口普查公布的各省常住人口數(shù)，從而得到被解釋變量“每萬人疾控人員數(shù)”。表6第I列的回歸結(jié)果表明，未達標×特殊組和超標×特殊組在政策沖擊后均沒有明顯差異，即未達標的省份并未有效地補充疾控中心人員，而超標省份也沒有明顯地縮減機構(gòu)人員。

考慮到控制組變量數(shù)較少，本文更加關(guān)注的是未達標省份在政策前后疾控人員配置的變動情況?！锻ㄖ访鞔_指出：“現(xiàn)有編制比例高于本標準的省、自治區(qū)、直轄市，可暫維持現(xiàn)有人員編制總額不變，不再新增人員編制。”因此，本文進一步將超標省份和特殊省份合并作為控制組，將未達標的省份作為實驗組進行雙重差分估計。表6第II列的結(jié)果顯示，兩個組別在政策沖擊后也不存在顯著差異。進一步對其進行平行趨勢檢驗后，發(fā)現(xiàn)在上述政策沖擊前實驗組與對照組趨勢基本一致，而2014年政策實施之后兩個組別均沒有出現(xiàn)顯著異動，這表明這項關(guān)于疾控中心人員配置標準的政策并沒有達到預期效果。

五、 結(jié)論與對策建議

(一) 結(jié)論與討論

為了提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，完善公共衛(wèi)生事業(yè)投入體制，本文從財政分權(quán)和老齡化的視角對“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象進行了詮釋。根據(jù)2002—2019年省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析后發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)與人口老齡化程度加深將導致醫(yī)療衛(wèi)生服務呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，且衛(wèi)生防疫服務供給更不充分。具體而言，一方面，財政分權(quán)體制下的地方政府財政事權(quán)與支出責任不匹配，地方政府因面臨經(jīng)濟績效考核壓力和晉升激勵而導致其缺少能力和意愿去增加醫(yī)療衛(wèi)生服務供給，特別是短期內(nèi)無法見效的衛(wèi)生防疫服務；另一方面，老齡化程度的加深使社會產(chǎn)生較大的診治需求，受醫(yī)療服務付費偏好、疾病譜演變等因素影響，老年人群對預防性衛(wèi)生防疫服務的需求相對萎縮，從而加大了醫(yī)療衛(wèi)生服務的結(jié)構(gòu)性分化。值得注意的是，本文對2014年公布的一項關(guān)于疾控人員編制標準政策進行分析后，發(fā)現(xiàn)其實施效果并不明顯。

在財力保障缺乏、老年人群需求差異化，以及相關(guān)疾控人員改革政策未能充分貫徹與執(zhí)行等因素的疊加作用下，地方政府衛(wèi)生防疫服務和突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應急管理水平普遍受到較大影響。這將導致產(chǎn)生巨大的直接應急處置成本、間接經(jīng)濟機會成本和社會秩序成本。根據(jù)Chen et al.(2022)測算，(48)J. Chen, W. Chen, E. Liu, J. Luo, and Z. M. Song, “The Economic Cost of Locking down like China: Evidence from City-to-City Truck Flows,” Working Paper, 2022.從短期來看，對北上廣深四個特大城市實施一個月的全域靜態(tài)管理將使國民實際收入減少8.6%；其中，11%是由全域靜態(tài)管理的溢出效應所帶來的；從長期來看，將對居民儲蓄、投資等產(chǎn)生難以估量的負面影響。最重要的是，人民群眾(特別是老年人)的生命安全和心理健康將受到較大影響。

(二) 對策建議

未雨綢繆。“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象及后果表明，預防性公共服務的投入不足將導致更為龐大的醫(yī)療診治費用，產(chǎn)生高額的應急處置成本。隨著我國人口老齡化程度的加深，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，且已有的醫(yī)學數(shù)據(jù)表明老年人口更容易受重大公共衛(wèi)生事件(如新冠肺炎疫情)的影響。應積極優(yōu)化財政分權(quán)結(jié)構(gòu)，加強央地間財政事權(quán)和支出責任的落實，改善“重醫(yī)療、輕預防”的醫(yī)療衛(wèi)生服務供給結(jié)構(gòu)，醫(yī)療與預防并重，共同建設(shè)有效的疾控體系。

1. 改革財政分權(quán)體制，完善地方政府綜合績效評價方式

財政分權(quán)體制改革應著力于平衡政府間權(quán)責關(guān)系，進一步完善地方政府績效評價方式。首先，應進一步厘清央地政府間和省內(nèi)政府間的財政關(guān)系，明晰地方政府的財政事權(quán)，強化公共服務支出責任。同時，優(yōu)化政府間的轉(zhuǎn)移支付制度和結(jié)構(gòu)，提高欠發(fā)達地區(qū)的財力，完善地方公共服務均等化功能；其次，進一步完善地方政府綜合績效評價體系，有效引導地方政府行為。對地方政府的績效考核，應重視民生類公共產(chǎn)品的提供情況。鑒于衛(wèi)生防疫服務更容易被忽視，故應側(cè)重完善預防性衛(wèi)生防疫工作評價指標，如疾控中心應急物資配置狀況、人員達標情況等。值得注意的是，醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入本身就具有一定的滯后效應，衛(wèi)生防疫建設(shè)的見效周期相對較長，但其具有相當重要的現(xiàn)實意義，故地方政府宜采用“短期目標+長期目標”相結(jié)合的綜合績效評價方式；最后，地方政府不僅要提高醫(yī)療衛(wèi)生支出，大力推進醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還特別要加強各地區(qū)疾控中心建設(shè)及其財政保障，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)避“重醫(yī)療、輕預防”現(xiàn)象。

2. 引入社會資本，分散老年人口醫(yī)療診治壓力

人口老齡化程度的加深使得醫(yī)護資源缺口加大，導致醫(yī)療衛(wèi)生服務供給整體弱化并產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性問題。首先，地方政府應引導市場資金進入，積極促進民營醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的發(fā)展；其次，地方政府應積極推動社會化養(yǎng)老護理服務，完善養(yǎng)老服務體系，在優(yōu)先保障特困、空巢等老年人群的基礎(chǔ)上逐步擴大覆蓋面，構(gòu)建長期護理保險制度。同時，醫(yī)保方面，也可逐步考慮覆蓋預防類項目，尤其是前端的篩查，加強體系化建設(shè)，實現(xiàn)醫(yī)療診治服務和衛(wèi)生防疫服務資源的優(yōu)化配置；最后，積極推動醫(yī)療與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。例如，人工智能可以適當緩解醫(yī)療資源的緊缺狀況，通過機器輔助診斷可以提升診療效率，并且可以提供智慧化的照料服務，從而節(jié)約醫(yī)護資源，助力實現(xiàn)醫(yī)療服務和衛(wèi)生防疫服務的均衡發(fā)展。

3. 構(gòu)建醫(yī)防協(xié)同機制，實現(xiàn)跨區(qū)域彈性聯(lián)防機制

地方政府應創(chuàng)新醫(yī)防協(xié)同機制并構(gòu)建跨區(qū)域彈性聯(lián)防機制。各地區(qū)財政資源和人口老齡化程度不一，且醫(yī)療衛(wèi)生資源約束也存在較大差異?；诖?，可考慮構(gòu)建跨區(qū)域彈性聯(lián)防機制以緩解單一地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源不足的狀況，如江浙滬、京津冀、川渝等可實施包括醫(yī)護資源等在內(nèi)的應急區(qū)域幫扶。同時，為緩解醫(yī)療衛(wèi)生服務的結(jié)構(gòu)性失衡并提高資源供給效率，政府應積極探索醫(yī)防協(xié)同共享機制，統(tǒng)一部署疫情防控應急預案，明確疾控中心、醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等在聯(lián)防聯(lián)控過程中的定位，并在常態(tài)化防控期間構(gòu)建醫(yī)院與疾控中心資源共享渠道，如人員雙向流動(兼職和掛職訓練等)、信息中心共建(患者流行病學信息和就診信息等)、實驗室共享等。

4. 加快疾控體系改革，加大公共衛(wèi)生資源要素投入

地方政府應進一步構(gòu)建穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機制。首先，提高疾控機構(gòu)人員配置標準，提升專業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)。從人員配置方面來看，目前部分地區(qū)仍未達到疾控人員配置標準且缺口較大(如廣東等地)，故應嚴格落實疾控中心人員配置標準并適當增加編制。2014年公布的《通知》要求，疾控中心增加的編制應在地方事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑解決。實際上，受事業(yè)編制總額限制，地方政府提高疾控人員配置比例的積極性并不高，故應考慮將地方疾控人員編制單獨設(shè)立并適當增加。為吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才、高質(zhì)量地建設(shè)疾控人員隊伍，應設(shè)計有效的人才薪酬與激勵制度，建立系統(tǒng)的培訓體系和穩(wěn)定的晉升通道；其次，深化疾控機構(gòu)經(jīng)費改革，增強疾控中心財政保障。(49)自2002年以來，雖然我國疾控中心總體的財政補助收入有所提高，但總量相對而言并不高，2019年為577.38億元。在新冠疫情沖擊下，2020年才較快提升至939.61億元。由于疾控中心的職責是提供純公共品和公共服務，故更加需要提高政府財政補助力度，從而強化其公共職能；最后，根據(jù)老齡化程度高的地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和廣大農(nóng)村基層等不同領(lǐng)域的特點，強化布局的均衡性，醫(yī)療與預防并重，充分、合理地配置稀缺的醫(yī)療衛(wèi)生資源，全方位提高應急管理能力。