文/黃輝顯 孫金鵬 徐蕾 石瑜

一、政策背景及需求分析

隨著碳達峰、碳中和“3060”目標的提出，在滿足能源資源約束的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，成為當(dāng)前我國“十四五”時期及未來社會發(fā)展面臨的重大課題。一方面，產(chǎn)業(yè)能級擴容和新動能發(fā)展需要能耗指標的支持，要形成根據(jù)項目產(chǎn)出效益確定用能權(quán)的科學(xué)分配機制，同時通過節(jié)能技改、產(chǎn)能置換等方式騰出用能空間，從而實現(xiàn)能耗指標的“開源節(jié)流”與優(yōu)化配置；另一方面，“十四五”能耗“雙控”制度發(fā)生重大調(diào)整，對區(qū)域能耗總量與強度的約束、新增用能與現(xiàn)狀存量用能的動態(tài)平衡、能耗指標在年度與區(qū)域的交易流轉(zhuǎn)、化石能源與可再生能源的區(qū)分考核等方面均提出了新的思路。因此，無論是從破解能源等要素指標對于經(jīng)濟發(fā)展的約束，還是落實當(dāng)前政策要求，均對區(qū)域用能指標的數(shù)字化預(yù)算、科學(xué)化配置以及動態(tài)化管理提出了要求。

從當(dāng)前政策要求來看，《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號）提出，推動地方實行用能預(yù)算管理。結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、重大項目布局、用能空間等情況，建立用能預(yù)算管理體系，編制用能預(yù)算管理方案，將能源要素優(yōu)先保障居民生活、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)。鼓勵各地區(qū)依法依規(guī)通過汰劣上優(yōu)、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區(qū)用能預(yù)算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支持本地區(qū)重點項目新增用能需求?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）、《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》（國發(fā)〔2021〕33號）等系列重要文件也均提出，推動科學(xué)有序?qū)嵭杏媚茴A(yù)算管理，優(yōu)化能源要素合理配置，全面提升節(jié)能管理能力。

二、用能預(yù)算管理的內(nèi)涵及重點任務(wù)

（一）用能預(yù)算管理的內(nèi)涵

用能預(yù)算管理的概念來源于財務(wù)管理，目標是在滿足系列約束條件的前提下，實現(xiàn)對未來有限要素指標的科學(xué)管理。具體來說，用能預(yù)算管理是通過建立能耗收支平衡體系，基于“收入”情況決定“支出”可用指標量，同時基于“支出”需求挖掘和倒逼騰退“收入”空間，形成項目指標合理配置與節(jié)能挖潛、淘汰落后產(chǎn)能等相結(jié)合的用能總量動態(tài)平衡制度，滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、能耗“雙控”、煤炭消費壓減和碳排放相關(guān)約束條件，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展。

（二）用能預(yù)算管理的重點任務(wù)

從用能預(yù)算管理的內(nèi)涵來看，其核心是完成三個任務(wù)：一是落實重點行業(yè)能效約束制度和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)淘汰落后產(chǎn)能、節(jié)能技改、發(fā)展可再生能源等途徑形成的可用的能耗增量，結(jié)合上級下達的能耗增量指標，形成能源消費預(yù)算的動態(tài)儲備庫；二是建立新上重大項目用能登記和指標分配機制，并在科學(xué)核定重點企業(yè)用能指標、滿足保障性用能需求的基礎(chǔ)上，按照“供需平衡”原則，形成能源消費預(yù)算的動態(tài)支出庫；三是統(tǒng)籌考慮重點行業(yè)和企業(yè)能耗強度下降目標、單位產(chǎn)品能耗限額、新上項目能耗強度等要求，編制能耗強度目標預(yù)算，確保完成能耗強度任務(wù)指標。用能預(yù)算管理體系的邏輯框圖見圖1。

圖1 用能預(yù)算管理體系的邏輯框圖

三、用能預(yù)算管理體系的機制路徑

（一）項目用能預(yù)分配和評估結(jié)算機制

用能預(yù)算管理的根本目標是按照“以效益定數(shù)量”的原則，合理滿足新上項目的用能需求。首先，應(yīng)對預(yù)算年度存在用能需求的固定資產(chǎn)投資項目開展調(diào)研，結(jié)合項目節(jié)能審查批復(fù)，調(diào)研在預(yù)算期內(nèi)計劃建成投產(chǎn)項目的實施進度、產(chǎn)能和釋放周期，核定預(yù)算期內(nèi)年度用能需求;其次，綜合考慮項目的行業(yè)類型、對產(chǎn)業(yè)鏈的影響程度、能效技術(shù)效率（單位產(chǎn)品、工序能效）、經(jīng)濟效率（單位產(chǎn)值、增加值、稅收能效）、社會效益等多個因素，設(shè)計科學(xué)的指標權(quán)重和評價系數(shù)對項目進行排序，建立項目定量的基礎(chǔ)用能指標和鼓勵性用能指標的核定方法和預(yù)分配機制。

在指標分配機制的設(shè)計過程中，應(yīng)扣除項目產(chǎn)能置換和自身配套可再生能源等自身挖潛后的能耗量，作為核定項目對外部配置指標的需求量。同時可考慮項目所在地整體的能源利用水平，發(fā)揮能耗指標的杠桿作用，合理設(shè)置省、市、縣（區(qū)）三級的配置比例系數(shù)。

完成指標預(yù)分配后，需要對年度內(nèi)的清單內(nèi)支持項目開展全過程評估、監(jiān)控和結(jié)算。對于實際投產(chǎn)后本年度未達到預(yù)期能效水平的項目，可核減或免除下年度鼓勵用能指標，實施“以指標定產(chǎn)能”的約束機制。對于評估結(jié)算后項目實際能耗與預(yù)期指標存在差異的，則進行指標再分配與年度劃轉(zhuǎn)。

（二）重點企業(yè)用能預(yù)測及用能指標核定機制

重點用能企業(yè)的能源利用狀況是區(qū)域用能預(yù)算管理體系的重點。初始階段可按歷史強度法考慮用能變化分配，即以上年度能源消費為基數(shù)，考慮預(yù)算年度的產(chǎn)能利用率變化、工業(yè)增加值增速、單位增加值能耗下降目標等因素，進行用能預(yù)測和指標核定。在體系深化階段，應(yīng)根據(jù)歷史強度法和基準法相結(jié)合的方式，對于“兩高”行業(yè)的企業(yè)建立能效約束和產(chǎn)能管控為導(dǎo)向的用能權(quán)分配機制，實現(xiàn)壓減高耗能低附加值企業(yè)用能，優(yōu)先保障高附加值低能耗企業(yè)用能的目標，同時使重點用能企業(yè)成為區(qū)域用能指標的重要來源。

（三）區(qū)域能源消費總量、增量和強度的預(yù)算平衡

1.能耗總量預(yù)算平衡

能源消費總量預(yù)算供給即上級下達的“十四五”或年度能源總量控制目標值。能源消費總量預(yù)算支出根據(jù)本地區(qū)能源消費總量預(yù)算供給，按照“供需平衡”原則，將能源消費總量預(yù)算指標根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)、居民生活領(lǐng)域占比分解能源消費總量。其中，總量預(yù)算應(yīng)優(yōu)先考慮居民生活和第三產(chǎn)業(yè)的用能需求，結(jié)合國民經(jīng)濟相關(guān)規(guī)劃，在對GDP、人口、城鎮(zhèn)化率等指標進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合人均能耗強度變化和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，對居民生活、服務(wù)業(yè)、交通運輸業(yè)等“剛性”領(lǐng)域用能進行預(yù)測。

2.能耗增量預(yù)算平衡

能耗增量預(yù)算供給包括能源消費增量指標和預(yù)期騰退的能源消費存量指標，其中，增量指標包括上級下達的能耗增量指標、單列項目能耗指標；存量指標包括節(jié)能改造、淘汰產(chǎn)能、關(guān)停退出、發(fā)展新能源等預(yù)期可用的能源消費量。

能耗增量預(yù)算支出中，除優(yōu)先滿足一產(chǎn)、三產(chǎn)和居民生活等 “剛性”增長需求外，二產(chǎn)的用能增量測算應(yīng)與前述項目用能預(yù)分配、評估結(jié)算機制和重點企業(yè)用能預(yù)測及用能指標核定機制相結(jié)合，以企業(yè)和項目為抓手，使其既作為預(yù)算支出的對象，又成為預(yù)算供給的重要來源。

3.能耗強度目標預(yù)算

在控制總量目標的同時，注重單位GDP能耗下降的目標管理。應(yīng)統(tǒng)籌考慮重點行業(yè)和企業(yè)能耗強度下降目標、單位產(chǎn)品能耗限額、新建高耗能項目能耗強度等要求，編制能耗強度目標預(yù)算，實現(xiàn)騰退低效用能空間和滿足高效用能需求的定量平衡，以此確保區(qū)域完成能耗強度任務(wù)指標。

（四）預(yù)算執(zhí)行制度及能耗指標流轉(zhuǎn)機制

在完成能源消費總量、增量和強度的預(yù)算平衡后，為保證體系的有效實施，應(yīng)制定預(yù)算審核、執(zhí)行、調(diào)整和決算等的完整執(zhí)行制度。

此外，考慮到用能企業(yè)和支持項目在預(yù)算年度內(nèi)存在預(yù)測產(chǎn)能利用率與實際情況存在差異的情況，為避免因采用歷史強度法進行用能變化分配而可能帶來的低效用能占指標空間的問題，應(yīng)建立以強度考核為導(dǎo)向的能耗指標流轉(zhuǎn)機制。具體來說，就是在預(yù)算年度結(jié)束的結(jié)算過程中，以用能主體實際的單位產(chǎn)品能耗和單位增加值能耗為依據(jù)進行用能評估和下年度的再分配。凡是未完成能耗強度下降目標的用能主體，在下年度用能指標分配過程中，將以懲罰性的能耗強度目標與產(chǎn)能控制系數(shù)對其用能總量進行約束；超額完成能耗強度下降目標的用能主體，可充分考慮下年度產(chǎn)能增長預(yù)期，對其用能總量適當(dāng)放開。在體系深化階段，可進一步考慮建立用能主體間指標的交易機制，在建立能耗指標基準價的前提下，實現(xiàn)市場化的適時指標流轉(zhuǎn)。

用能預(yù)算管理體系的整體路徑見圖2。

圖2 構(gòu)建用能預(yù)算管理體系的整體路徑

四、關(guān)于優(yōu)化用能預(yù)算管理體系的方向與展望

（一）隨著能耗管控的方向逐步向碳排放管控轉(zhuǎn)變，應(yīng)更加精細化地制定基于分用能品種的用能預(yù)算管理體系，對化石能源、二次能源和可再生能源進行差別化管理，制定以碳排放總量和強度為目標的預(yù)算管理體系。

（二）用能預(yù)算管理是基于數(shù)字化、精細化的用能管理制度，因此應(yīng)逐步與用能企業(yè)的能耗在線監(jiān)測和能源統(tǒng)計管理系統(tǒng)有效銜接，實現(xiàn)智能化預(yù)算和動態(tài)化管控。

（三）作為未來區(qū)域能耗“雙控”長效機制重要抓手，用能預(yù)算化管理體系成功實施的關(guān)鍵在于激發(fā)用能主體對于能源消費集約化的主動性，因此在指標分配和評估結(jié)算時，應(yīng)注重實現(xiàn)能效的資產(chǎn)化，重視以能耗強度的考核評估，逐步與市場化的用能指標交易銜接。

（四）隨著能源資源指標約束性的逐步加強，用能預(yù)算管理也應(yīng)發(fā)揮能耗指標配置對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用，使用能指標分配與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整銜接，加快新舊動能轉(zhuǎn)換。

五、結(jié)束語

區(qū)域用能預(yù)算管理是在強化用能要素保障和節(jié)能降碳新形勢下提出的用能綜合性管控體系，其核心是建立集能效評價、指標分解、監(jiān)測反饋、動態(tài)執(zhí)行為一體的長效機制。在體系的實施過程中，應(yīng)與區(qū)域上位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)相契合，確定騰退用能和保障用能的重點，從而實現(xiàn)精準完成能耗強度下降目標和保障經(jīng)濟發(fā)展的彈性用能，并逐步實現(xiàn)與碳排放管控和市場化指標交易的銜接。