田 路

東莞理工學(xué)院城市學(xué)院，廣東 東莞 523419

地方立法是一個(gè)引人注目的內(nèi)容，工作的開(kāi)展即為賦予所設(shè)區(qū)域的地方立法權(quán)限，并且還能夠進(jìn)一步明確其立法的權(quán)限與范圍，需要注意的是，地方立法雖然具有一定的權(quán)限，但“有權(quán)”切不可“任性”。地方應(yīng)科學(xué)行使自身立法權(quán)限，嚴(yán)格遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和既定制度體系，這樣才可以確保其權(quán)利有序運(yùn)用。另外，地方立法權(quán)對(duì)新增加立法權(quán)的地方區(qū)域來(lái)講屬于一種新生事物，需要地方堅(jiān)持合理行使自身立法原則，全面守住和維護(hù)法制統(tǒng)一的底線。

一、地方立法守住與維護(hù)法制統(tǒng)一的概述

在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，守住與維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一是立法工作人員需要關(guān)注和重視的要點(diǎn)。地方立法需要考慮諸多問(wèn)題，如《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）的修改與地方立法體系的調(diào)整等情況，這些新情況使地方立法維護(hù)法制統(tǒng)一這一任務(wù)變得更加復(fù)雜且繁重，并且也會(huì)增加法制統(tǒng)一的維護(hù)和守住難度。其一即為地方立法的主體正在大幅度提升。已經(jīng)從以往一個(gè)省區(qū)面對(duì)一到兩個(gè)地方性報(bào)批增加到了十幾個(gè)、二十幾個(gè)［1］。在過(guò)程中如果一個(gè)市區(qū)有兩件立法事件，那么省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)量就會(huì)高達(dá)數(shù)十件，量級(jí)完全不同；其二即為在賦予設(shè)區(qū)的市人大與常委會(huì)制定地方性法規(guī)權(quán)力的基礎(chǔ)上，相關(guān)地方政府也會(huì)依照地方性法規(guī)主體數(shù)量的增加而增加工作內(nèi)容；其三即為新增加的地方立法主體可以說(shuō)全部都是新手，沒(méi)有太多的經(jīng)驗(yàn)，并且其立法能力也正在形成階段［2］；其四即為在推動(dòng)地方立法任務(wù)的過(guò)程中，任務(wù)會(huì)變得越來(lái)越重、越來(lái)越高、越來(lái)越復(fù)雜繁瑣，如何更好地完成地方立法任務(wù)且保障地方法律法規(guī)可以符合相關(guān)審查任務(wù)是地方立法工作人員需要深入思考和探索的問(wèn)題；其五即為當(dāng)前社會(huì)群眾對(duì)立法的認(rèn)識(shí)逐漸加深，并且參與的積極性和意識(shí)也變得越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)各項(xiàng)立法事項(xiàng)都十分敏感，因此，地方立法既要重視立法的科學(xué)性與合理性以及可行性，同時(shí)還需要關(guān)注立法的合法性。例如在財(cái)政部與稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)的提升卷煙稅率通知時(shí)，某知名網(wǎng)站經(jīng)過(guò)投票顯示，有諸多社會(huì)群眾都十分贊成重稅控?zé)?，但需要注意的是，在評(píng)論區(qū)有諸多網(wǎng)民認(rèn)為在立法法修改以后，這個(gè)通知是不可以的，因?yàn)榱⒎ǚㄒ?guī)定了稅率的確定需要由法律規(guī)定，雖然有很多人認(rèn)為其是合理的，但對(duì)其合法性提出了相應(yīng)的質(zhì)疑［3］。從這一案例中可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)群眾對(duì)立法的敏感度和參與意識(shí)是極強(qiáng)的，在立法主體增加的基礎(chǔ)上，需要著重強(qiáng)調(diào)不抵觸這一問(wèn)題現(xiàn)象。

二、地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線原則

（一）地方立法應(yīng)堅(jiān)持不越權(quán)

在《立法法》中提出了相關(guān)規(guī)定，即為設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這一規(guī)定進(jìn)一步說(shuō)明了地方立法對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行了清晰確立，但需要注意的是地方立法來(lái)行使自身權(quán)限的過(guò)程中，需要嚴(yán)格遵守，切不可越級(jí)越界［4］。另外，從學(xué)術(shù)界和實(shí)踐角度分析，城鄉(xiāng)管理不僅包含了市區(qū)容貌與市政事項(xiàng)的管理，同時(shí)還包含了對(duì)城鄉(xiāng)人員和組織提供服務(wù)與管理，這與地方立法工作的開(kāi)展有著一定的關(guān)系，有利于地方立法工作有序開(kāi)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）地方立法需堅(jiān)持不抵觸原則

其一，地方立法工作人員在行使自身權(quán)力的過(guò)程中，相關(guān)法律法規(guī)的確立切不可與我國(guó)《憲法》和行政法規(guī)等相關(guān)規(guī)定之間相互抵觸。針對(duì)《憲法》與行政法規(guī)中的規(guī)定來(lái)講，地方立法切不可隨意改變，也不可減少或增加以及改變范圍等。其二，即為地方立法切不可與上位法的立法原則和立法精神相違背，兩者可以不體現(xiàn)在地方立法的條文和規(guī)定中，但需要將立法原則和立法精神融入地方立法的全過(guò)程中，以此來(lái)更好地體現(xiàn)地方立法的引導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

（三）地方立法應(yīng)堅(jiān)持有特色的原則

地方立法在工作開(kāi)展的過(guò)程中應(yīng)做到有特色，從地方發(fā)展的實(shí)際角度出發(fā)，全面做到順應(yīng)社會(huì)群眾實(shí)際需求，關(guān)注社會(huì)情況，然后在這一基礎(chǔ)上準(zhǔn)確找出立法項(xiàng)目。另外，有特色原則還需要從細(xì)微角度入手，關(guān)注和重視實(shí)際且具體的問(wèn)題，不需要追求綜合性立法，借助地方立法來(lái)更好地解決區(qū)域?qū)嶋H問(wèn)題［5］。同時(shí)還需要積極征求社會(huì)群眾的意見(jiàn)與建議，聽(tīng)取社會(huì)群眾的民意，立足于善法與良法的確立。

（四）地方立法需堅(jiān)持可操作原則

法律法規(guī)的核心目標(biāo)即為實(shí)施，其權(quán)威也是實(shí)施，可操作性原則可以說(shuō)是法律法規(guī)有效開(kāi)展和實(shí)施的要點(diǎn)與保障。如何強(qiáng)化地方立法的可操作性是地方立法工作人員需要深入思考和探索的問(wèn)題。其一即為全面了解和吃透上位法。地方立法工作人員應(yīng)嚴(yán)格遵循上位法，實(shí)現(xiàn)實(shí)際工作開(kāi)展與上位法的融合，在過(guò)程中應(yīng)依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充，以此來(lái)促進(jìn)地方立法可操作性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其二即為全面規(guī)避大而全。地方設(shè)區(qū)的市屬于最基層的立法主體，所以，地方立法切不可過(guò)度追求大而全，不可直接引用上位法，也不可一部地方性法規(guī)來(lái)解決所有問(wèn)題。在過(guò)程中需要始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，如需要什么就設(shè)置什么，充分做到依照實(shí)際情況來(lái)對(duì)上位法進(jìn)行優(yōu)化，保障地方立法可以做到清晰明確以及切實(shí)可行。

（五）地方立法需堅(jiān)持重效果的原則

在地方立法初期階段，需要加強(qiáng)調(diào)查研究，并且積極做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，為立法工作的順利開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。另外，還應(yīng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)溝通，因?yàn)榈胤搅⒎ǖ倪^(guò)程也是部門(mén)與群眾溝通交流的過(guò)程，相關(guān)工作人員需要征求社會(huì)群眾的意見(jiàn)建議，關(guān)注和重視解決各類(lèi)矛盾問(wèn)題［6］。同時(shí)在地方立法工作完成之后，需要重視執(zhí)法檢查與立法以后的評(píng)估工作，這是了解地方立法確立之后實(shí)施情況的重要方式，這樣的方式不僅有利于貫徹地方立法，還可以使地方立法工作人員了解自身工作存在的不足，進(jìn)而全面提升地方立法工作開(kāi)展的質(zhì)量。

三、貫徹落實(shí)地方立法守住維護(hù)法制統(tǒng)一底線的對(duì)策

（一）全面明確中央與地方的立法權(quán)限，地方立法應(yīng)與國(guó)家立法保持統(tǒng)一

地方立法工作的開(kāi)展需要科學(xué)劃分立法權(quán)限，并且在這一基礎(chǔ)上充分優(yōu)化立法權(quán)的配置，合理維護(hù)法制統(tǒng)一的底線。在過(guò)程中《立法法》規(guī)定需要由中央政府來(lái)確立，充分保留法律事項(xiàng)，另外，地方立法可以依照這一法律內(nèi)容來(lái)進(jìn)行優(yōu)化，依照區(qū)域?qū)嶋H情況來(lái)進(jìn)一步明確自身立法范圍［7］。

另外，在國(guó)家政府已經(jīng)確定的立法領(lǐng)域中，地方立法肩負(fù)著重要任務(wù)，即為將國(guó)家已經(jīng)確立的法律法規(guī)與地方實(shí)際情況進(jìn)行融合，保障地方立法可以具體化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容可以在地方的相關(guān)區(qū)域得到貫徹。但需要注意的是，在地方立法確立階段需要始終保持與行政法規(guī)和國(guó)家法律的統(tǒng)一，切不可違反。在多年發(fā)展背景下，人大常委會(huì)法工委借助備案審查以及與制定機(jī)關(guān)之間的溝通交流解決了諸多行政法規(guī)、地方法規(guī)兩者之間與司法解釋不通的問(wèn)題現(xiàn)象。主要分為以下幾種：其一即為不斷擴(kuò)大或縮小上位法的禁止范圍。其二即為增加或減少上位法規(guī)中當(dāng)事人需要履行的責(zé)任義務(wù)。其三即為減少或不斷限制上位法賦予社會(huì)群眾的權(quán)利。針對(duì)村委會(huì)組織法來(lái)講，村委會(huì)的組成應(yīng)由十八歲以上的村民選舉產(chǎn)生，但單一地規(guī)定了村民代表的選舉，這樣就大大縮小了選民的范圍，這一問(wèn)題的出現(xiàn)就是十分明顯的抵觸。其四即為調(diào)整與變更管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限和相關(guān)職責(zé)，這一現(xiàn)象較為復(fù)雜繁瑣，部分可能適應(yīng)綜合執(zhí)法或統(tǒng)一執(zhí)法的需要，這類(lèi)情況是可以進(jìn)行調(diào)整和整合的，但部分是不可改變的，如公安或檢察院的權(quán)限，其只能由機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行整合，不可隨意更改。其五即為調(diào)整并變更了上位法的處罰行為或種類(lèi)，打破了上位法的規(guī)定等等。從上述內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)，地方立法特別容易出現(xiàn)抵觸或不統(tǒng)一以及不一致的現(xiàn)象，所以，在剛剛開(kāi)始行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大與常委在工作開(kāi)展階段應(yīng)特別注意，需要全面強(qiáng)化法制統(tǒng)一的觀念。

（二）協(xié)調(diào)好不尊重原則與地方立法積極性?xún)烧咧g的關(guān)系

地方立法需要落實(shí)和貫徹依法治國(guó)的方針，將守住和維護(hù)法制統(tǒng)一底線作為核心要點(diǎn)，在過(guò)程中相關(guān)工作人員也應(yīng)進(jìn)一步明確如果違反原則就是濫用地方立法權(quán)限的表現(xiàn)，但如果工作人員過(guò)于擔(dān)心違反原則而不行使自身權(quán)利也是不作為的一種表現(xiàn)，會(huì)直接影響到地方立法權(quán)的合法合規(guī)行使。而想要有效協(xié)調(diào)好不遵守原則與地方立法積極性?xún)烧咧g的關(guān)系，應(yīng)做到以下兩個(gè)方面。一方面需要科學(xué)運(yùn)用整全性的立法思路。整全性即為地方立法部門(mén)在立法過(guò)程中過(guò)度追求立法的完整性，工作會(huì)涉及諸多方面且結(jié)構(gòu)也十分完整。這種方式難以避免粗放式立法或重復(fù)上位法，這樣難以確保地方立法內(nèi)容完善性且結(jié)構(gòu)完整性。整全性思路雖然自身沒(méi)有很大的問(wèn)題，但需要地方立法工作人員應(yīng)科學(xué)且正確使用這一思路，在地方立法自成體系的情況下來(lái)進(jìn)行使用［8］。另外一個(gè)方面即為強(qiáng)化地方立法的具體性。當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄅc上位法的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)兩者之前存在同質(zhì)化現(xiàn)象時(shí)，前者難以實(shí)現(xiàn)適用性目標(biāo)，這時(shí)地方立法粗線條地運(yùn)用上位法，全面發(fā)揮出自身積極性與主動(dòng)性，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況來(lái)確保立法內(nèi)容更加具體化。

（三）健全地方立法的監(jiān)督機(jī)制

依照《立法法》中的適用與備案審查相關(guān)規(guī)定來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)的立法監(jiān)督機(jī)制主要為備案審查與提請(qǐng)審查兩類(lèi)，這類(lèi)立法監(jiān)督機(jī)制的核心重點(diǎn)即為審查制度，也是一種事后的立法監(jiān)督。在《立法法》重新修訂之后，全面強(qiáng)化了對(duì)地方立法的監(jiān)督力度，同時(shí)還進(jìn)一步明確了立法的備案審查權(quán)，最為重要的是構(gòu)建了立法提請(qǐng)審查反饋機(jī)制，但需要注意的是，這類(lèi)監(jiān)督機(jī)制存在諸多不足，如對(duì)不備案或者不提請(qǐng)審查的情況缺少明確的懲處措施、對(duì)審查程序缺少清晰規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致審查制度難以發(fā)揮出自身作用［9］?；诖?，地方立法需要構(gòu)建完善且健全的立法監(jiān)督機(jī)制，即為健全立法監(jiān)督與審查的責(zé)任追究和懲處、完善審查程序，并且進(jìn)一步明確規(guī)定完成審查需要的時(shí)限。

（四）地方立法切不可超越法定權(quán)限

《立法法》在《憲法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了人大與常委會(huì)的立法權(quán)，同時(shí)還對(duì)立法主體權(quán)限進(jìn)行了相應(yīng)的劃分。針對(duì)地方立法來(lái)講，立法工作人員在行使自身權(quán)力的基礎(chǔ)上，切不可違背相關(guān)原則，還需要嚴(yán)格遵守相關(guān)權(quán)限范圍，依照法定權(quán)限和程序來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)工作。另外，應(yīng)注意到在不抵觸的原則背景下，針對(duì)立法所涉及的區(qū)域和地方需清晰劃分，如哪些地方可以?xún)?yōu)化，哪些地方不可以變動(dòng)等等，在劃分完成立法權(quán)限之后，各個(gè)立法主體都會(huì)有明確分工，而各個(gè)立法主體也應(yīng)在這一背景下積極做好自己權(quán)限范圍內(nèi)的工作。對(duì)于國(guó)家政府專(zhuān)屬立法權(quán)限事項(xiàng)來(lái)講，如果政府尚未立法，那么地方立法切不可涉及。另外，部分刑事與民事等立法事項(xiàng)中，從原則角度分析地方實(shí)施細(xì)則和立法也不可涉及，因?yàn)檫@類(lèi)規(guī)范必須要全國(guó)保持統(tǒng)一［10］。因此，地方立法需要依照《立法法》的相關(guān)要求來(lái)強(qiáng)化自身權(quán)限意識(shí)，在法規(guī)允許的范圍內(nèi)開(kāi)展立法工作，即便是這樣，地方立法范圍和權(quán)限依然是十分寬泛的，不僅可以保障地方發(fā)展的實(shí)際需要，同時(shí)還可以進(jìn)一步發(fā)揮出地方立法的內(nèi)在作用。

結(jié)合全文，地方立法與地方政府規(guī)章制定兩者之間的劃分可以說(shuō)是對(duì)抵觸的一種界定，但需要注意的是，在符合地方立法要求和立法理念的基礎(chǔ)上，需要地方樹(shù)立依法立法的理念，不僅要體現(xiàn)出合法性要求，同時(shí)還需要進(jìn)一步落實(shí)和遵循不抵觸的原則，自覺(jué)遵守和維護(hù)法制統(tǒng)一，進(jìn)而更好地打好地方立法的基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。