文/亢悅 劉旭 編輯/章蔓菁

回顧基金組織自成立以來的跨境資本流動(dòng)政策取向演變，其經(jīng)歷了從允許資本管制→倡導(dǎo)資本流動(dòng)自由化→允許危機(jī)時(shí)臨時(shí)資本管制→認(rèn)可資本過度流入事后管理→建議預(yù)防性資本流入管理的政策調(diào)整過程。

2022年4月，國際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）發(fā)布了《Review of the Institutional View on the Liberalization and Management of Capital Flows》（下稱《審查報(bào)告》），對其2012年發(fā)布的《資本流動(dòng)自由化與管理：基金組織觀點(diǎn)》（下稱《基金組織觀點(diǎn)》）作出更新，提出可事前對資本過度流入進(jìn)行預(yù)防性管理的政策取向。《基金組織觀點(diǎn)》與《審查報(bào)告》均經(jīng)基金組織執(zhí)董會(huì)審議通過，代表基金組織官方觀點(diǎn)，具有權(quán)威性。通過對《審查報(bào)告》及基金組織自成立以來的跨境資本流動(dòng)政策取向演變進(jìn)行分析，有助于深入了解國際政策環(huán)境的深刻變化，為我國實(shí)現(xiàn)有管理的人民幣可兌換提供借鑒。

基金組織認(rèn)為可事前對跨境資本過度流入進(jìn)行預(yù)防性管理

《審查報(bào)告》延續(xù)了2012年以來基金組織資本流動(dòng)管理的核心原則。2012年《基金組織觀點(diǎn)》認(rèn)為，資本過度流入會(huì)給資本流入國帶來宏觀經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)過度資本流入逆轉(zhuǎn)流出時(shí)，建議按順序使用政策工具：先采取宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，其次采取宏觀審慎措施（MPMs），必要時(shí)可采取資本流動(dòng)管理措施（CFMs）。2016年，基金組織審查了《基金組織觀點(diǎn)》，仍持上述觀點(diǎn)。此次《審查報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)資本過度流入風(fēng)險(xiǎn)，并對政策工具使用時(shí)機(jī)及政策協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行了擴(kuò)展和澄清。

《審查報(bào)告》提出可事前對跨境資本過度流入進(jìn)行預(yù)防性管理。2012年《基金組織觀點(diǎn)》重點(diǎn)關(guān)注資本過度流入后如何管控風(fēng)險(xiǎn)問題。此次《審查報(bào)告》提出，即使當(dāng)前尚未發(fā)生資本過度流入風(fēng)險(xiǎn)，但如果存在外債積累產(chǎn)生貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)并可能引發(fā)危機(jī)的情形，成員國可在債務(wù)性資本流入激增發(fā)生前就預(yù)防性地采取跨境資本流動(dòng)管理措施。

《審查報(bào)告》澄清四類可實(shí)施CFMs的政策協(xié)調(diào)情形。以下四類情形中，一國可基于國際標(biāo)準(zhǔn)使用CFMs，而不受基金組織的適用條件約束：一是基于國家安全需要使用CFMs；二是CFMs同時(shí)符合巴塞爾框架下的宏觀審慎措施標(biāo)準(zhǔn)；三是符合國際反逃稅標(biāo)準(zhǔn)的稅收措施；四是國際反洗錢/反恐怖融資的措施。

基金組織關(guān)于跨境資本流動(dòng)政策取向的演變

自成立以來，隨著全球跨境資本流動(dòng)格局的變化，基金組織關(guān)于跨境資本流動(dòng)管理的政策取向發(fā)生了顯著變化。經(jīng)歷了從允許資本管制→倡導(dǎo)資本流動(dòng)自由化→允許危機(jī)時(shí)臨時(shí)資本管制→認(rèn)可資本過度流入事后管理→建議預(yù)防性資本流入管理的政策調(diào)整過程。

基金組織建立時(shí)賦予成員國實(shí)施資本管制的權(quán)利。1941年，凱恩斯起草“凱恩斯計(jì)劃”。其理念包括鼓勵(lì)消除貿(mào)易壁壘，認(rèn)為資本流動(dòng)可能破壞經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，建議各國自行決定實(shí)施資本管制的方法和力度。1944年，聯(lián)合國貨幣金融會(huì)議通過《國際貨幣基金組織協(xié)定》（下稱《基金組織協(xié)定》）并成立基金組織?；鸾M織吸收了“凱恩斯計(jì)劃”的部分建議，鼓勵(lì)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換——《基金組織協(xié)定》第八條款要求各國承諾經(jīng)常項(xiàng)下實(shí)現(xiàn)自由兌換。同時(shí)，為在固定匯率制度下保持各國貨幣政策獨(dú)立性而允許資本管制，《基金組織協(xié)定》第六條第三款規(guī)定，成員國有權(quán)“運(yùn)用必要的管制措施管理國際資本流動(dòng)”。

20世紀(jì)80年代后，基金組織開始倡導(dǎo)資本流動(dòng)自由化。隨著第二次石油危機(jī)結(jié)束，美歐等發(fā)達(dá)國家率先開啟金融自由化，逐步放開資本賬戶。到90年代初，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家基本實(shí)現(xiàn)了資本賬戶開放。在此背景下，基金組織鼓勵(lì)發(fā)展中國家加速資本項(xiàng)目開放：80年代將開放資本賬戶納入成員國接受貸款援助的條件，90年代將實(shí)現(xiàn)資本賬戶開放納入基金組織工作目標(biāo)。1997年基金組織香港年會(huì)前夕，基金組織提出修訂《基金組織協(xié)定》，擬將資本項(xiàng)目開放作為基金組織的宗旨和成員國的普遍義務(wù)。但隨即到來的亞洲金融危機(jī)凸顯了跨境資本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而終止了該項(xiàng)《基金組織協(xié)定》修訂工作。

新興經(jīng)濟(jì)體危機(jī)頻發(fā)，基金組織提出應(yīng)對危機(jī)的臨時(shí)措施。發(fā)展中國家在進(jìn)入國際資本市場和開放資本賬戶的過程中，都不同程度地遭遇了各種危機(jī)。最早進(jìn)入國際資本市場融資的中東歐和拉美國家，在20世紀(jì)80年代初爆發(fā)了國際債務(wù)危機(jī)。作為最早開放資本賬戶的發(fā)展中國家，墨西哥1994年爆發(fā)貨幣危機(jī)。作為開放樣板的亞洲，1997年爆發(fā)金融危機(jī)，并席卷全球主要新興市場國家。面對資本破壞性流動(dòng)對發(fā)展中國家接連造成的重創(chuàng)，基金組織不得不對其資本流動(dòng)管理政策立場進(jìn)行調(diào)整，于2000年發(fā)布報(bào)告，允許新興市場國家為應(yīng)對金融危機(jī)采取臨時(shí)性資本管制措施。

2008年國際金融危機(jī)后，基金組織發(fā)布《基金組織觀點(diǎn)》提出四類資本流動(dòng)管理政策，并認(rèn)為有必要對過度資本流入實(shí)施管理。2008年金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國家實(shí)施量化寬松政策，推動(dòng)資本過度流入新興經(jīng)濟(jì)體。根據(jù)國際金融協(xié)會(huì)（IIF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，危機(jī)前新興市場國家每年流入約800—900億美元，2009年、2010年和2011年則分別流入2460億美元、4400億美元和2820億美元。面對新興市場國家已經(jīng)發(fā)生的資本過度流入，基金組織于2012年發(fā)布《基金組織觀點(diǎn)》，提出資本流入國可對過度資本流入及資本流動(dòng)逆轉(zhuǎn)時(shí)的資本流出進(jìn)行管理，但資本管制是最后一步措施。

2022年《審查報(bào)告》提出在尚未發(fā)生資本過度流入時(shí)可針對債務(wù)性資本流入采取預(yù)防性管理措施。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，發(fā)達(dá)國家再次啟動(dòng)量化寬松政策，美聯(lián)儲(chǔ)資產(chǎn)負(fù)債表從疫情前的3.8萬億美元擴(kuò)張至2022年初近9萬億美元。2022年3月，美聯(lián)儲(chǔ)開啟新一輪加息，新興市場國家疫情期間積累的大量資本流入，正面臨發(fā)達(dá)國家加息縮表可能引發(fā)的資本流動(dòng)逆轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)?；鸾M織于2022年4月發(fā)布《審查報(bào)告》，主張?jiān)陲L(fēng)險(xiǎn)積累發(fā)生前采取預(yù)防性措施。針對資本過度流入，將跨境資本流動(dòng)管理措施的實(shí)施從事后管理前置到事前管理，是基金組織政策邁出的重要一步。

啟示與展望

基金組織從倡導(dǎo)資本流動(dòng)自由化逐步發(fā)展到預(yù)防性使用管理措施防范風(fēng)險(xiǎn)的政策轉(zhuǎn)變，是不同時(shí)期針對跨境資本流動(dòng)對全球經(jīng)濟(jì)影響的事后妥協(xié)?；鸾M織逐漸認(rèn)可跨境資本流動(dòng)管理的必要性，是基金組織政策取向的重要進(jìn)步，也為發(fā)展中國家有序開放資本賬戶和未來全球資本流動(dòng)管理提供了良好的國際政策環(huán)境。對于我國而言，基金組織政策取向的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈鴮?shí)現(xiàn)資本賬戶高水平開放提供了重要參考。應(yīng)注重資本流入端管理，特別是外債管理，避免貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)積累；應(yīng)關(guān)注交易與匯兌協(xié)同，交易層面要關(guān)注市場準(zhǔn)入的管理，交易層面無限制的，匯兌層面不宜再施加永久性的限制；應(yīng)以明確的法規(guī)形式公布管理措施，明確對已發(fā)生的交易不施加新的限制，保持開放政策的可預(yù)期性，避免政策“翻燒餅”。

同時(shí)應(yīng)該看到的是，基金組織的跨境資本流動(dòng)政策還有完善的空間?；鸾M織已關(guān)注到發(fā)展中國家面臨資本過度流入的問題，但對問題根源的認(rèn)識(shí)還有待深化。從根本上看這是由世界“中心—外圍”的二元結(jié)構(gòu)造成的：處于中心位置的發(fā)達(dá)國家，其政策外溢性決定了跨境資本流動(dòng)方向和力度，而處于外圍的發(fā)展中國家更多是被動(dòng)接受者。要解決發(fā)展中國家資本流動(dòng)的外生性問題，跨境資本流動(dòng)管理對提高其收益和合意性是必要的，而不僅限于過度流入。有管理的資本賬戶開放是發(fā)展中國家的常態(tài)，國際社會(huì)應(yīng)該尊重各國根據(jù)國情選擇開放的程度和模式。作為最大的發(fā)展中國家，我國應(yīng)站在更高層面提出跨境資本流動(dòng)管理建議，并借助當(dāng)前國際政策環(huán)境爭取更大的跨境資本流動(dòng)管理空間，提升國際話語權(quán)和參與國際治理的能力。