黃積剛

（寧陜縣林業(yè)局，陜西寧陜 711699）

寧陜地處秦嶺南麓，全縣森林覆蓋率92.8%，集體林面積20.4萬hm2，農(nóng)民人均擁有林地逾3.33 hm2?？h情特點(diǎn)是版圖面積大、人口數(shù)量少，林地面積大、耕地面積小，資源稟賦大、經(jīng)濟(jì)總量小。2015年3月，寧陜縣被國家林業(yè)局確定為全國首批集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)，2017年通過評(píng)估驗(yàn)收后，2018年被確定為新一輪集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)。寧陜縣在林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、財(cái)政扶持制度、公益林管理經(jīng)營機(jī)制、林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和制度建設(shè)、新型林業(yè)經(jīng)營主體培育等方面開展了試驗(yàn)探索，在陜西省率先實(shí)現(xiàn)了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度、公益林管理經(jīng)營機(jī)制、公益林預(yù)收益抵押貸款、“林權(quán)抵押貸款直通車”等一系列創(chuàng)新突破，全面完成了集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)和集體林權(quán)制度改革各項(xiàng)建設(shè)試點(diǎn)工作任務(wù)，盤活了森林資源，釋放了森林活力，森林資源得到了有效保護(hù)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，為各地深化林改工作積累了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，成為西北地區(qū)集體林權(quán)制度改革的標(biāo)桿。

1 主要做法

1.1 培育新型林業(yè)經(jīng)營主體

鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民群眾興辦多元化、多類型的林業(yè)專業(yè)合作組織，支持發(fā)展林業(yè)龍頭企業(yè)。出臺(tái)林業(yè)產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，結(jié)合集體林權(quán)制度改革和“三變”改革（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東），引導(dǎo)各類實(shí)體以租賃、承包等多種方式流轉(zhuǎn)核桃園集中經(jīng)營管理，提高新型經(jīng)營主體的集約化經(jīng)營水平，壯大發(fā)展規(guī)模，積極打造干果（板栗、核桃）、森林旅游、林下藥材（食用菌）、特種養(yǎng)殖、花卉苗木五大林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。

1.2 完善林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

加強(qiáng)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，發(fā)揮三級(jí)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系（縣有中心、鎮(zhèn)有站、村有聯(lián)絡(luò)員）作用，服務(wù)于林權(quán)服務(wù)、林權(quán)糾紛調(diào)處、森林資源評(píng)估等方面。強(qiáng)化林業(yè)中介服務(wù)組織培育管理，組建了4家從事林業(yè)有害生物防控、林業(yè)技術(shù)服務(wù)的社會(huì)化服務(wù)公司。通過政府購買服務(wù)的方式，將松材線蟲病防治等公共性和公益性服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的中介服務(wù)組織承擔(dān)。2021年政府購買林業(yè)社會(huì)化服務(wù)費(fèi)用逾150萬元，政府購買社會(huì)化服務(wù)累計(jì)支出超過1 100萬元，實(shí)現(xiàn)了政府從“辦林業(yè)”向“管林業(yè)”的轉(zhuǎn)變。

1.3 深化“銀林合作”機(jī)制

承擔(dān)全國集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)任務(wù)期間，發(fā)放了全省首批公益林預(yù)收益抵押貸款180萬元，讓貧困戶以林業(yè)資產(chǎn)入股分紅、融資收益等方式增收。2020年開始探索建立“林權(quán)抵押貸款直通車”機(jī)制，對(duì)全縣所有農(nóng)戶的林權(quán)、公益林預(yù)收益權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證權(quán)益統(tǒng)一評(píng)估、一次授信，群眾只需到金融部門一個(gè)窗口即可辦理林權(quán)抵押貸款。目前，全縣集體林權(quán)抵押超4000hm2、林權(quán)抵押貸款9002萬元。

1.4 試點(diǎn)公益林集中管理

集體林權(quán)主體改革后，絕大多數(shù)山林落實(shí)到戶，各戶分散管理，不利于集中經(jīng)營，而且管理成本高。2016年開始，寧陜縣以村為單位試點(diǎn)組建公益林管理股份合作社，變單家獨(dú)戶的分散管護(hù)為有組織的集中管理，提高了管護(hù)成效。村民以山林、資金、勞力入股合作社，合作社按照“非木質(zhì)利用為主、木質(zhì)利用為輔”的原則，利用公益林發(fā)展中蜂、林下中藥材種植和林下養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)群眾增收[1-2]。

1.5 開展公益林資源綜合利用

引導(dǎo)群眾在不降低公益林生態(tài)功能、不改變公益林基本性質(zhì)的原則下，有序發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖、森林旅游等產(chǎn)業(yè)。公益林管理股份合作社實(shí)施低產(chǎn)林改造、中幼林撫育等項(xiàng)目，利用改造、撫育的枝杈梢，在林下發(fā)展食用菌、天麻、豬苓等種植，采用“林芋蜂”“林藥蜂”等模式復(fù)合利用林下空間資源，提高公益林資源綜合效益。

1.6 開展公益林融資探索

在新建立的公益林管理股份合作社和新型林業(yè)經(jīng)營主體中，優(yōu)先開展公益林預(yù)收益抵押貸款、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證、“林權(quán)抵押貸款直通車”等試點(diǎn)，使森林經(jīng)營主體發(fā)展壯大。對(duì)開展林權(quán)抵押貸款從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展且符合相關(guān)政策、達(dá)到相應(yīng)規(guī)模的，縣財(cái)政對(duì)總額度100萬元以內(nèi)的林權(quán)抵押貸款給予50%的貼息，時(shí)間為2年，從而進(jìn)一步暢通融資渠道，減輕經(jīng)營主體的資金壓力。

2 改革成效

2.1 林業(yè)發(fā)展更快

全縣累計(jì)興辦家庭林場(chǎng)（股份制合作）2家，組建林業(yè)合作社158個(gè)，建成5個(gè)市級(jí)林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、10個(gè)縣級(jí)林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、42處山林經(jīng)濟(jì)扶貧示范點(diǎn)，1個(gè)企業(yè)被認(rèn)定為國家林下經(jīng)濟(jì)示范基地，新增核桃、板栗、蜂蜜加工生產(chǎn)線各1條，林業(yè)產(chǎn)業(yè)覆蓋了全縣90%的農(nóng)戶。

2.2 林業(yè)服務(wù)更優(yōu)

全縣成立天麻、豬苓、板栗、核桃、蘭花、森林旅游等林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)組織6個(gè)，新成立縣級(jí)林業(yè)專業(yè)合作組織4個(gè)，組建林業(yè)專家工作站4個(gè)。林業(yè)專家工作站匯聚的中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院蜜蜂研究所、西北農(nóng)林科技大學(xué)、陜西省動(dòng)物研究所等機(jī)構(gòu)10余名專家教授，常態(tài)化到寧陜縣開展教育培訓(xùn)工作，為推進(jìn)寧陜縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)“產(chǎn)、學(xué)、研、用”和促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化等方面搭建了更高的平臺(tái)，為全縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展增添了強(qiáng)勁的動(dòng)力。

2.3 森林綜合效益更高

近幾年，累計(jì)實(shí)施森林撫育逾3 333.33 hm2，發(fā)展林下種植1.3萬hm2、林下養(yǎng)殖142萬頭（尾、羽）、林下養(yǎng)蜂2.5萬箱，建成林下特種養(yǎng)殖企業(yè)3家、林麝養(yǎng)殖點(diǎn)8個(gè)，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值達(dá)9.3億元，特色干果、林下中藥材、袋料食用菌和森林旅游等四大林業(yè)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為全縣農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的支柱產(chǎn)業(yè)。

2.4 林業(yè)信息化步伐加快

采用“互聯(lián)網(wǎng)+林權(quán)管理”模式建設(shè)寧陜縣林權(quán)管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上評(píng)估、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上交易、網(wǎng)上服務(wù)、網(wǎng)上監(jiān)管等服務(wù)功能，加快推進(jìn)了寧陜縣林業(yè)信息化建設(shè)步伐。寧陜縣獲得了“國家林業(yè)信息化示范縣”稱號(hào)。

2.5 縣域美譽(yù)度更高

2020年，在北京舉辦的全國集體林權(quán)制度改革政策培訓(xùn)班上，寧陜縣交流了林改經(jīng)驗(yàn)?！蛾兾魇庩兛h創(chuàng)新公益林股份合作經(jīng)營》案例入選國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)典型案例》（第一批）。寧陜縣推送的《寧陜榮庚生物科技有限公司林下種養(yǎng)復(fù)合經(jīng)營》案例入選國家林業(yè)和草原局發(fā)布推廣的《林業(yè)資源綜合利用典型案例》。

3 存在的問題

3.1 林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不夠高

寧陜縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，市場(chǎng)主體不夠活躍、林業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化和規(guī)?；潭鹊颓耶a(chǎn)業(yè)鏈不完善，林業(yè)資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致全縣林業(yè)龍頭企業(yè)匱乏、林產(chǎn)品精深加工處于起步階段，林業(yè)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平不高。

3.2 公益林資源開發(fā)利用率低

2008年的中央10號(hào)文件從政策上支持公益林非木質(zhì)經(jīng)營利用，即在不破壞公益林生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，可利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等[3-4]。但是，寧陜縣山大溝深，大多數(shù)林地具有位置偏遠(yuǎn)、地塊分散、地勢(shì)陡峭、交通不便等特點(diǎn)，只在條件相對(duì)較好的地方進(jìn)行了經(jīng)營利用試點(diǎn)；大多數(shù)森林資源有序、有效開發(fā)利用進(jìn)展緩慢、利用率低。公益林在法律上不允許轉(zhuǎn)讓和抵押，且生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低（省級(jí)75元/hm2、國家級(jí)225元/hm2），導(dǎo)致全縣逾13.3萬hm2生態(tài)公益林未能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，絕大多數(shù)都處于“沉睡”狀態(tài)。

3.3 改革資金缺口大

在推行改革試點(diǎn)過程中，離不開政策支持、資金獎(jiǎng)扶持。然而，上級(jí)只下達(dá)了改革任務(wù)，沒有配套相應(yīng)的改革資金，所需資金只能從縣本級(jí)財(cái)政資金中支出。寧陜縣曾是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，本級(jí)財(cái)政收入僅占本級(jí)總支出的10%。因此，僅靠縣本級(jí)財(cái)力保障改革壓力較大，導(dǎo)致上級(jí)下達(dá)的改革任務(wù)推進(jìn)受到影響，一些自主改革任務(wù)更無法有效開展。

3.4 “融資難、融資貴、融資短”等現(xiàn)象依然存在

推行“林權(quán)抵押貸款直通車”機(jī)制，雖然在一定程度上提振了金融機(jī)構(gòu)受理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性，解決了部分林農(nóng)、企業(yè)的融資需求，但是相比脫貧貸、企業(yè)貸、信用貸等金融產(chǎn)品，林權(quán)抵押貸款依然存在程序多、手續(xù)繁雜、周期短等問題，制約了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的增長。

3.5 林權(quán)矛盾糾紛調(diào)處難度大

機(jī)構(gòu)改革后，林權(quán)登記和林權(quán)證撤銷的審批權(quán)均在自然資源局（不動(dòng)產(chǎn)登記局），林業(yè)部門在糾紛調(diào)處中的主導(dǎo)作用弱化，而林權(quán)糾紛調(diào)處工作仍由林業(yè)部門實(shí)施，導(dǎo)致調(diào)處成功率低。林權(quán)糾紛調(diào)處程序增多，林權(quán)糾紛調(diào)處中群眾要“跑”2個(gè)部門，增加了群眾負(fù)擔(dān)，群眾滿意度下降。不動(dòng)產(chǎn)登記局缺乏林權(quán)勘驗(yàn)方面的技術(shù)力量，林權(quán)方面的工作推進(jìn)不暢，廣大群眾仍習(xí)慣性到林業(yè)部門反映林權(quán)方面的各類訴求，增加了林業(yè)部門的工作負(fù)擔(dān)。

4 發(fā)展建議

4.1 強(qiáng)化政策支持

4.1.1 推進(jìn)“三權(quán)”分置。穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，積極爭(zhēng)取完善政策，推進(jìn)林地“三權(quán)”分置，逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制。在不改變林地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善林權(quán)登記制度，確保林地經(jīng)營權(quán)的合法性，推進(jìn)森林資源配置市場(chǎng)化，促進(jìn)林地適度規(guī)模經(jīng)營，使森林、林木和林地的使用權(quán)能夠在農(nóng)戶之間合理流轉(zhuǎn)，提高開發(fā)利用率，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。

4.1.2 允許開展林下資源綜合利用試點(diǎn)。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，深入推進(jìn)秦嶺國家公園建設(shè)，在保護(hù)優(yōu)先的前提下，允許群眾以“非木質(zhì)利用為主、木質(zhì)利用為輔”的方式復(fù)合利用林下空間資源、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)增收，允許利用森林資源探索發(fā)展森林康養(yǎng)、森林旅游等產(chǎn)業(yè)。圍繞康養(yǎng)旅居，實(shí)施“菜籃子”“果盤子”和“后備箱工程”，開發(fā)生態(tài)旅游商品，讓森林資源為群眾增收致富發(fā)揮更大作用，使其成為群眾幸福生活的“金山銀山”。

4.1.3 允許開展林權(quán)融資方面的先行先試。在保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，允許具備條件的地方開展公益林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、融資方面的試點(diǎn)，探索林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、融資、入股等新路徑，積累新經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)擴(kuò)大林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成果和范圍[6]。

4.1.4 進(jìn)一步深化“銀林合作”。加強(qiáng)林業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)作，切實(shí)落實(shí)好陜西省林業(yè)局、陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社聯(lián)合制定的《綠色金融支持新型林業(yè)經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展十條措施》，并制定更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體措施，落實(shí)金融惠民政策，進(jìn)一步簡化林權(quán)抵押貸款流程、推進(jìn)林農(nóng)小額免抵押信用貸款、延長貸款期限、探索開展林業(yè)碳票質(zhì)押貸款、支持林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展壯大等，切實(shí)緩解“融資難、融資貴、融資短”問題。

4.2 強(qiáng)化資金扶持

4.2.1 建立林權(quán)抵押貸款財(cái)政扶持基金。完善林權(quán)抵押貸款財(cái)政扶持，建立扶持基金，對(duì)以優(yōu)惠利率發(fā)放林權(quán)抵押貸款、林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)，縣財(cái)政給予一定貼息，同時(shí)根據(jù)新增抵押貸款額對(duì)金融機(jī)構(gòu)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，提高借貸雙方對(duì)林業(yè)抵押貸款的積極性，切實(shí)緩解林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的融資需求。

4.2.2 完善林業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼措施。積極探索開展林地經(jīng)營權(quán)貸款保險(xiǎn)、林權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)、特種養(yǎng)殖保險(xiǎn)、特種經(jīng)濟(jì)林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在試點(diǎn)階段由縣財(cái)政對(duì)投保農(nóng)戶或業(yè)主給予一定保險(xiǎn)補(bǔ)貼，減輕農(nóng)戶或業(yè)主經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、調(diào)動(dòng)其投保的積極性。經(jīng)過幾年的補(bǔ)貼措施，讓農(nóng)民或業(yè)主切實(shí)因投保受益，讓參與林業(yè)保險(xiǎn)成為農(nóng)民或業(yè)主的自覺行為。

4.2.3 加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)力度。當(dāng)前的林下經(jīng)濟(jì)財(cái)政資金扶持政策僅限林下中藥材種植且扶持力度小。因此，要加大對(duì)木本糧油、干鮮果品、林產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)的財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)力度，大力扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、家庭林場(chǎng)、林業(yè)專業(yè)合作社等新型林業(yè)經(jīng)營主體。同時(shí)，將林業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施與林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營緊密相連，圍繞“寧陜山珍”打造產(chǎn)品品牌，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

4.3 強(qiáng)化保障支持

4.3.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。規(guī)劃建設(shè)（改造）一批鄉(xiāng)村防火通道，進(jìn)一步推進(jìn)寧陜縣邊遠(yuǎn)山區(qū)的通信基站建設(shè)，提高通信信號(hào)覆蓋面，購置必要的無人機(jī)、衛(wèi)星電話等設(shè)備，依托功能更強(qiáng)、應(yīng)用范圍更廣的“智慧林業(yè)”平臺(tái)，建設(shè)林業(yè)災(zāi)害預(yù)防監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、保障支援三大體系，助力林區(qū)森林火災(zāi)撲救和林業(yè)有害生物防控能力提升，推進(jìn)寧陜縣從“高綠量”向“高綠質(zhì)”轉(zhuǎn)變。

4.3.2 深化林長制建設(shè)。繼續(xù)完善提升寧陜縣“林長、警長、檢察長‘三長’治林，縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)網(wǎng)格管林，大數(shù)據(jù)、智能監(jiān)控、無人機(jī)三項(xiàng)科技護(hù)林”機(jī)制，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)與傳統(tǒng)巡護(hù)相結(jié)合，打造數(shù)字化、智能化林長制體系，實(shí)現(xiàn)空間管理網(wǎng)格化、人員管理精細(xì)化、日常巡護(hù)可視化、應(yīng)急調(diào)度智能化，提升智能化管理水平和網(wǎng)格化監(jiān)管成效，在林業(yè)制度機(jī)制、治理模式、發(fā)展路徑上為全省做示范、樹標(biāo)桿，推進(jìn)寧陜縣林業(yè)建設(shè)管理向更高水平邁進(jìn)。

4.3.3 加快林業(yè)人才培養(yǎng)。探索建立林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度，打造一批懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營、會(huì)管理的林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。落實(shí)林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人創(chuàng)業(yè)扶持制度，使其享受科技、社保、創(chuàng)業(yè)、金融等扶持政策，鼓勵(lì)林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人帶資入股，帶動(dòng)全縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速、高質(zhì)量發(fā)展。

4.3.4 建立林權(quán)糾紛調(diào)處新機(jī)制?？h級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)林權(quán)糾紛調(diào)處和仲裁工作的指導(dǎo)，建立適應(yīng)當(dāng)前政策、形勢(shì)的林權(quán)糾紛調(diào)處新機(jī)制，將矛盾化解納入法治軌道。建議成立由縣綜治部門牽頭，林業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)登記和司法部門共同參與的林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，并為林農(nóng)辦理或變更林權(quán)登記提供更多便利，讓林權(quán)糾紛得到及時(shí)妥善處理。同時(shí)，開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助，減少群眾林權(quán)糾紛方面的信訪事件，切實(shí)維護(hù)林權(quán)所有者的合法權(quán)益。