楊顯濱
(中國人民大學(xué),北京 100872)
北極地區(qū)以北冰洋及其周邊島嶼為核心區(qū)域,是“冰上絲綢之路”的必經(jīng)區(qū)域,主要由凍土及冰川構(gòu)成。其涵蓋的陸地、海洋水域總面積多達1405.6 萬平方公里。北極地區(qū)擁有豐富的自然資源,可能存在900 億桶石油、440 億桶可再生液化天然氣LNG 以及1669 萬億立方米的天然氣儲量?!?〕See Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle,US-GC,(2008).俄羅斯、美國、加拿大在《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)框架下對北極海域外大陸架紛紛提出權(quán)利主張。這些主張以“海冰與陸地同源理論”“扇形理論”“歷史性權(quán)利”等作為戰(zhàn)略基點,在原有國內(nèi)北極戰(zhàn)略與既存劃界條約的基礎(chǔ)上,對外大陸架領(lǐng)域內(nèi)的自然資源開發(fā)與利用展開新一輪技術(shù)、資本、市場資源的整合。由此引發(fā)劃界爭端及沿岸國在公海與海底區(qū)域權(quán)利行使、自然資源開發(fā)與外大陸架生態(tài)環(huán)境保護等問題。
一是北極海域外大陸架劃界爭端。依據(jù)UNCLOS 第76 條第1 款與第4 款,大陸架包括沿岸國在200 海里內(nèi)基于“自然延伸原則”劃定的海床、底土和陸地領(lǐng)土自然延伸超出從沿岸國領(lǐng)?;€量200 海里距離以外范圍的海床和底土。依據(jù)UNCLOS 第76 條第8 款,對200 海里外大陸架的劃定,沿岸國有義務(wù)向大陸架界限委員會(以下簡稱:CLCS)提交相關(guān)科考證據(jù)。CLCS 依循《科學(xué)和技術(shù)準則》對劃界申請進行評估、研討,有權(quán)提出建議,但不得對相鄰或相向國家原有的外大陸架劃界協(xié)議或現(xiàn)狀造成影響?!?〕See CLCS/40/Rev.1,Rules of Procedure of the Commission on the Limits of the Continental Shelf,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last vistied on March 17,2022.俄羅斯、挪威、丹麥、冰島、加拿大先后向CLCS 提交外大陸架的劃界申請,權(quán)利爭奪愈演愈烈。然而,現(xiàn)有治理模式無法妥善協(xié)調(diào)劃界爭議及保障利益攸關(guān)國的相關(guān)權(quán)利行使?!?〕See Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,Can.Y.B.Int’IL,Vol.12,(1974).全球氣候變暖加劇,海冰持續(xù)消融,沿岸國海岸線變化引發(fā)領(lǐng)海基線出現(xiàn)前移或后移。〔4〕參見章成、顧興斌:《北極海域外大陸架劃界的法理探討》,載《大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013 年第12 期。各國開始尋找地質(zhì)科考證據(jù),以期為外大陸架劃界主張?zhí)峁┲?。俄羅斯、加拿大運用“海底特殊地形規(guī)則”“海冰與陸地同源理論”“歷史性權(quán)利”“扇形理論”等對外大陸架提出主張,且相互之間存在重合。沿岸國爭奪外大陸架權(quán)利的實質(zhì)是國家間利益的沖突與發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。以俄羅斯為例,由于其在黑海、波羅的海的出海口受歐洲國家控制,俄羅斯必將對北極航線及北極外大陸架積極主張權(quán)利,以謀求國家發(fā)展的戰(zhàn)略安全。此外,UNCLOS 的相關(guān)規(guī)定與大陸架劃界科學(xué)標準嚴重割裂,未來北極外大陸架的權(quán)利爭奪必將愈演愈烈?!?〕See Monique Andree Allain,Canada’s Claim to the Arctic: A Study in Overlapping Claims to the Outer Continental Shelf,J.MAR.L.&COM,Vol.42,p.48(2011).各沿岸國的外大陸架權(quán)益之爭呈現(xiàn)出競爭樣態(tài)“白熱化”、利益核心區(qū)域“集中化”、權(quán)利主張“多元化”的特征。以各國現(xiàn)行權(quán)利主張進行評估,國際海底區(qū)域?qū)⑾麥p88%?!薄?〕See Elaine Baker,Continental Shelf: The Last Maritime Zone,UNEP/GRID-Arendal,(2011).利益攸關(guān)國在北極地區(qū)的資源期待利益與相關(guān)國際法規(guī)則的公平性受到挑戰(zhàn)?!?〕參見章成:《北極地區(qū)大陸架劃界爭議的法律問題及其應(yīng)對思路》,載《武大國際法評論》2016 年第19 期。沿岸國對外大陸架主張權(quán)利,以“內(nèi)水化”化模式管理北極航道,利益攸關(guān)國在公海、國際海底區(qū)域享有的航行與飛越自由、進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利及鋪設(shè)海底電纜和管道的權(quán)利呈現(xiàn)實質(zhì)性減損狀態(tài),協(xié)調(diào)北極外大陸架制度與公海制度、國際海底區(qū)域制度的適用迫在眉睫。現(xiàn)有外大陸架治理模式無法妥善化解劃界爭端,亦無法應(yīng)對沿岸國權(quán)利行使挑戰(zhàn)公海制度、國際海底區(qū)域制度的問題。
二是資源的壟斷開發(fā)。一方面,沿岸國加大外大陸架內(nèi)非生物資源的開發(fā)力度。俄羅斯的《2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》(以下簡稱:《2035 北極戰(zhàn)略》)調(diào)整了重點開發(fā)對象,“首次強調(diào)了落實北極大型投資項目對本國生產(chǎn)科學(xué)密集和高科技產(chǎn)品的驅(qū)動作用。”〔8〕參見朱燕、王樹春:《新版俄羅斯北極政策:變化、原因及特點》,載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021 年第5 期。利益攸關(guān)國開發(fā)利用北極外大陸架非生物資源的可能性也可因沿岸國的劃界申請受到影響。另一方面,以UNCLOS 為依據(jù),以CLCS 為主導(dǎo)的外大陸架劃界治理模式缺乏解決劃界爭端的有效機制?!敖鉀Q北極大陸架劃界問題,對北極地區(qū)的資源權(quán)屬分配、制度安排具有重大規(guī)范建構(gòu)意義?!薄?〕黃德明、章成:《北極海域200 海里外大陸架劃界與北極區(qū)域法律制度的建構(gòu)》,載《法學(xué)家》2013 年第6 期。審視北極生態(tài)環(huán)境保護,各國理應(yīng)對北極公海、海底區(qū)域的生物資源享有共同開發(fā)權(quán),負擔(dān)共同的保護義務(wù)。然而,外大陸架生物資源的壟斷開發(fā)與捕撈、勘探活動在挑戰(zhàn)北極海底區(qū)域生物多樣性的同時,現(xiàn)有公海保護區(qū)制度與沿岸國的權(quán)利主張間也存在沖突;作為人類的共同財富,北極海域公海、國際海底區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)與生物資源正受到沿岸國的嚴重破壞。
三是非北極國家等利益攸關(guān)國參與度低。北極外大陸架的治理主體主要是北極八國,中國等非北極國家也應(yīng)有北極事務(wù)參與權(quán),這也與“冰上絲綢之路”倡議的宗旨相契合。我國作為聯(lián)合國安理會常任理事國,亦是近北極國家,北極外大陸架治理與我國國家利益息息相關(guān)。我國于2007 年加入了以保護生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化為宗旨的區(qū)域性組織——北極理事會,于2013 年成為北極理事會的永久觀察員國?!?0〕參見唐國強:《北極問題與中國的政策》,載《國際問題研究》2013 年第1 期。積極參與北極海域海底區(qū)域的可持續(xù)性開發(fā)與利用,是我國等非北極國家提升參與北極治理能力的關(guān)鍵與重要體現(xiàn)。“應(yīng)當將北極利益攸關(guān)國關(guān)注的共性問題和解決理念反映到北極治理之中?!薄?1〕白佳玉:《中國參與北極事務(wù)的國際法戰(zhàn)略》,載《政法論壇》2017 年第6 期。放眼俄羅斯、加拿大等沿岸國向CLCS 遞交的外大陸架劃界申請,并未考慮非北極國家的意見和建議,故強化非北極國家對北極事務(wù)與北極治理的參與勢在必行。
四是區(qū)域性海事制度缺位。在外大陸架治理機制與區(qū)域性海事制度協(xié)調(diào)層面,〔12〕有關(guān)北極研究機構(gòu)包括北極理事會、國際北極科學(xué)委員會、北極地區(qū)議員會議、北方論壇、巴倫支歐洲北極理事會。北極理事會力求通過協(xié)調(diào)各國立法,改變理事會決議的“軟法”性質(zhì)??墒牵睒O外大陸架治理的主要問題是妥善解決劃界爭議,劃定沿岸國權(quán)利行使的邊界,而非僅僅停留在立法層面。然而,正如美國學(xué)者特里斯·戴莫斯所言,“在穩(wěn)定的法律框架下進行北極石油開采、對北極的非生物資源進行開發(fā)關(guān)系到美國國家和能源安全”。〔13〕Telis.Demos,Arctic circle oil rush,Fortune,(2007).“地緣政治本質(zhì)上是基于國家力量的現(xiàn)實政治?!薄?4〕參見杜德斌、秦大河、馬亞華、楊文龍、夏啟繁:《冰凍圈地緣政治時代的到來》,載《中國科學(xué)院院刊》2020 年第35 期。故在區(qū)域性海事制度缺位的境遇下,沿岸國仍主導(dǎo)北極政策的制定,主權(quán)權(quán)利的讓渡難以在北極理事會治理框架下得到實現(xiàn)。
200 海里外大陸架的法律概念誕生于聯(lián)合國海洋法第三次會議,是在會議討論UNCLOS 第6 部分時協(xié)調(diào)較寬大陸架與較窄大陸架國家利益的產(chǎn)物?!?5〕黃德明、章成:《北極海域200 海里外大陸架劃界與北極區(qū)域法律制度的建構(gòu)》,載《法學(xué)家》2013 年第6 期。國際法院在審理“北海大陸架劃界”案時指出,沿岸國之所以對大陸架享有權(quán)利,源于沿岸國對大陸架享有主權(quán)權(quán)利的事實,〔16〕See North Sea Continental Shelf(Federal Republic of Germany/Denmark).即大陸架是沿岸國領(lǐng)土的自然延伸。UNCLOS 第76 條第1 款規(guī)定,“沿岸國大陸架如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到200 海里,則擴展到200 海里的距離”。該條第5 款規(guī)定,“大陸架在海床上的外部界線的各定點不應(yīng)超過從測算領(lǐng)海寬度的基線量起350 海里,或不應(yīng)超過連接2500 公尺深度各點的2500 公尺等深線100 海里”。“自然延伸原則”與“海底特殊地形規(guī)則”“等距離線規(guī)則”共同構(gòu)成外大陸架劃界的參考依據(jù)。北極海域外大陸架權(quán)利主張重疊者,可對相關(guān)影響因素、特殊情況加以甄選,希冀實現(xiàn)北極海域沿岸國間及沿岸國與利益攸關(guān)國、發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的利益衡平。
UNCLOS 第76 條第3 款創(chuàng)設(shè)了“海底特殊地形規(guī)則”。沿岸國不得就深洋洋底、深洋洋脊的部分及其底土申請劃定200 海里外大陸架,只能根據(jù)200 海里的法律擬制標準申請劃定相應(yīng)區(qū)域的大陸架范圍。加拿大于2019 年5 月23 日向CLCS 首次提出北極外大陸架劃界申請,外部界限與美國、俄羅斯、丹麥的權(quán)利主張均有重合?!?7〕參見白佳玉、隋佳欣:《論北冰洋海區(qū)海洋劃界形勢與進展》,載《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018 年第26 期。在新斯舍科區(qū)域,加拿大堅持以西經(jīng)141 度子午線以及“扇形理論”進行劃界;美國則堅持以《大陸架公約》第6 條確立的“等距離線規(guī)則”指導(dǎo)劃界?!?8〕See David H.Gray,Canada‘s Unresolved Maritime Boundaries,Geomatica,Vol.48,(1994).擁有北極海域最廣闊海岸線的俄羅斯,在北極海域外大陸架劃界的角逐中具有更加特殊的地位。其于2001年12 月21 日向CLCS 遞交劃界申請,超北極海域一半的海底區(qū)域成為其領(lǐng)土的自然延伸。考慮各國提出的科學(xué)數(shù)據(jù)的準確性抗辯后,俄羅斯關(guān)于羅門諾索夫、門捷列夫隆起為海底高地的主張被駁回?!?9〕See CLCS/34,Commission on the Limits of the Continental Shelf,Eleventh session,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last vistied on March 17,2022.迄今為止,CLCS 未對加拿大、俄羅斯的申請案發(fā)表看法。UNCLOS 第76 第6 款規(guī)定的海底高地,包括海臺、海隆、海峰、暗灘和坡尖屬于大陸邊自然構(gòu)成部分,不受350 海里的距離界限限制。然而,根據(jù)UNCLOS 第76 條第5 款,海底高地在劃界中仍然受到不超過2500 公尺等深線100 海里的限制,遵循的是“陸地決定海洋原則”。可能在低潮時露出海洋水面的暗灘、坡尖以及地質(zhì)樣態(tài)上屬于海底高地的海臺、海隆、海峰,作為沿岸國大陸架陸地自然延伸的性質(zhì)更為明顯。在第三次國際海洋法會議上,與會各國討論了大陸架的法律概念,UNCLOS 最終確定以“海底特殊地形規(guī)則”回應(yīng)大陸架劃界中的特殊情況,豐富和擴展了“自然延伸原則”。UNCLOS 第76 條第6 款規(guī)定,如存在海底高地,則可劃定超過從測算領(lǐng)海寬度的基線量起350 海里的外大陸架,海底高地地形可以突破大陸架外部350 海里界限的限制:一是在確認海臺、海隆、海峰、暗灘和坡尖不同于UNCLOS 第8 部分規(guī)定的島嶼,依據(jù)UNCLOS 第121 條第2 款,不具有獨立劃定大陸架的地位;二是承認海底高地具有陸地自然延伸的屬性,沿岸國可依海底高地申請劃定350 海里外大陸架。隨著海冰的加速融化、科學(xué)測繪技術(shù)的發(fā)展,北極海域存在的諸多島嶼鏈、海底高地開始為人所知。由于北極海岸線支離破碎,加之沿岸國利用直線基線劃定大片海域為內(nèi)水,為外大陸架擴張創(chuàng)造了有利條件。〔20〕參見章成、顧興斌:《北極海域外大陸架劃界的法理探討》,載《大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013 年第12 期。UNCLOS 第76 條第6 款設(shè)定的“海底特殊地形規(guī)則”,很可能成為沿岸國申請確定350 海里外大陸架界限的依據(jù),外大陸架的界限范圍可能大幅擴張。
海底特殊地形可以視為沿岸國領(lǐng)土地質(zhì)層面和法律概念層面的自然延伸,但有肆意擴張沿岸國大陸架范圍之嫌,且可能縮小公海海底區(qū)域,限制其他國家對公海自然資源的共同開發(fā)。以“自然延伸原則”為基礎(chǔ)衍生的“海底特殊地形規(guī)則”所確定的外大陸架范圍,難以協(xié)調(diào)各方利益,甚至成為引發(fā)沖突的禍源。從北極外大陸架劃界的實踐看,當事國為主張外大陸架權(quán)利特意尋求相關(guān)地質(zhì)證據(jù),因為劃定外大陸架邊界的依據(jù)已不再是傳統(tǒng)的距離要素?!?1〕See Bjorn Kunoy,A New Arctic Conquest: The Arctic Outer Continental Margin,Nordic Journal of Internation-al Law,Vol.76,p.465(2007).在“緬因灣海洋邊界”案中,國際法院指出:“邊界范圍產(chǎn)生于具體的法律規(guī)則,而非單純的地質(zhì)事實?!薄?2〕Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area(Canada/United States of America).科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異,俄羅斯、美國、加拿大等沿岸國必然加快對未劃界大陸架區(qū)域的勘探及地質(zhì)測繪、研究,搜尋有利的外大陸架劃界申請證據(jù)成為常態(tài)。CLCS 制定的《科學(xué)和技術(shù)準則》第七部分在對洋脊和海底高地的概念及技術(shù)適用標準的解釋中指出,洋脊概念尚無明確的固定定義,有關(guān)地理標準的問題應(yīng)當個案單獨審理;同時,“海底高地的認定應(yīng)當綜合大陸邊形成的過程以及大陸形成的方式進行考量、判斷”?!?3〕CLCS/11,Scientific and Technical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last visited on March 17,2022.不過,以“自然延伸原則”指導(dǎo)外大陸架劃界認定的標準模糊,各國完全可以向CLCS 提出對其主張有利的地質(zhì)標準?!昂5滋厥獾匦我?guī)則”的技術(shù)標準亦無法妥善解決海岸相鄰國及相向國依據(jù)“自然延伸原則”對同一區(qū)域均享有主權(quán)權(quán)利時產(chǎn)生的權(quán)屬爭議。在“利比亞/馬耳他大陸架劃界”案中,國際法院考慮當事國海岸距離重疊因素,否認“自然延伸原則”的適用,采用距離標準進行劃界。〔24〕See Continental Shelf(Libyan Arab Jamahiriya/Malta).在外大陸架劃界申請實踐中,北極海域海底地形特征及其巖層厚度、地質(zhì)狀況逐步為沿岸國家掌握,向CLCS 提交的劃界申請之范圍將進一步擴展。在“北海大陸架”案中,國際法院認為:“‘自然延伸原則’僅劃定沿岸國大陸架邊界?!薄?5〕North Sea Continental Shelf(Federal Republic of Germany/Denmark).在北極海域外大陸架劃界中,永久凍土層持續(xù)融化,沿岸國海岸線及賴以確定其領(lǐng)土自然延伸界限的領(lǐng)?;€發(fā)生變化?!?6〕See Seth Borenstein,Ominous Arctic Melt Worries Experts,Associated Press,(2007).沿岸國可主張的外大陸架權(quán)利基礎(chǔ)亦可能發(fā)生變更,導(dǎo)致沿岸國對同一區(qū)域內(nèi)外大陸架享有的權(quán)利重疊。國際法學(xué)者馬爾科姆·伊萬認為,國際法院在“突尼斯/利比亞大陸架劃界”案中綜合地質(zhì)因素,排除“自然延伸原則”的適用,動搖了該原則作為沿岸國主張權(quán)利唯一法理基礎(chǔ)的地位。國際司法實踐的趨勢就是不斷降低“自然延伸原則”在劃界過程中的作用。〔27〕See Dyke.R,Relevant Circumstances and Maritime Delimitation,American Journal of international Law,Vol.2,p.404-405(1991).“自然延伸原則”雖可為沿岸國行使權(quán)利提供法律基礎(chǔ),但恐難劃定一國外大陸架的準確范圍。在沿岸國主張與相鄰國、相向國依“自然延伸原則”確定的權(quán)利主張產(chǎn)生重合時更是如此。國際法院法官德阿雷查加認為,公平劃界的實現(xiàn)源自劃界結(jié)果的公正性。〔28〕See Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya).因此,應(yīng)當以“公平原則”為指導(dǎo),考慮“自然延伸原則”,同時探尋其他具有可行性的劃界規(guī)則,妥善協(xié)調(diào)北極海域沿岸國間的大陸架利益沖突,適當兼顧北極利益攸關(guān)國的海洋權(quán)益。
《大陸架公約》第6 條規(guī)定:“同一大陸架臨接海岸向相、毗鄰國家之領(lǐng)土?xí)r,除具有海岸的特殊外形、島嶼的存在及可航水道存在的特殊情形,均適用等距離或中間線之界限規(guī)則對大陸架的外部界限予以確定?!贝思础暗染嚯x線規(guī)則”。審視北極海域外大陸架劃界實踐,UNCLOS 與《大陸架公約》設(shè)置的外大陸架劃界規(guī)則存在差異,各沿海國通常會選擇有利于本國利益的劃界規(guī)則,主權(quán)權(quán)利主張之沖突在所難免。沿岸國間就外大陸架劃界產(chǎn)生糾紛的,應(yīng)依據(jù)UNCLOS 第15 部分規(guī)定的程序進行解決。在冰島沒有加入《大陸架公約》、美國沒有加入UNCLOS 的情況下,適用《大陸架公約》、UNCLOS 創(chuàng)設(shè)的“自然延伸原則”“等距離線規(guī)則”調(diào)處紛爭的前提是,《大陸架公約》和UNCLOS是否構(gòu)成《國際法院規(guī)約》第38 條第3 項中的“國際習(xí)慣”。否則冰島、美國在與相關(guān)沿岸國發(fā)生外大陸架劃界糾紛時,“自然延伸原則”“等距離線規(guī)則”的適用就缺乏國際法基礎(chǔ)。事實上,《大陸架公約》第1 條已經(jīng)認可了“自然延伸原則”,美國沒有加入UNCLOS 不影響國際法院依“自然延伸原則”對美國與相關(guān)沿岸國的外大陸架劃界糾紛進行裁決。在“突尼斯/利比亞大陸架劃界”案中,國際法院承認:“‘等距離線規(guī)則’已經(jīng)得到詳盡闡釋?!薄?9〕North Sea Continental Shelf(Federal Republic of Germany/Denmark).冰島作為《大陸架公約》的非締約國,其主張的外大陸架權(quán)利范圍與挪威、丹麥存在部分重合。基于挪威針對斯瓦爾巴德群島海域的外大陸架劃界案已被CLCS 批準,〔30〕See CLCS/62,Commission on the Limits of the Continental Shelf,Twenty-third sessionhttps://www.un.org/dep-ts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last visited on March 17,2022.且冰島未對丹麥的劃界申請?zhí)岢鰧嵸|(zhì)性的反對意見,〔31〕See Communications received with regard to the submission made by Denmark to the Commission on the Lim-its of the Continental Shelf,Iceland,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last visited on March 17,2022.故“等距離線規(guī)則”可視為處理沿岸國外大陸架糾紛的具體規(guī)則。然而,“等距離線規(guī)則”在具體適用中存在如下困境。一是“等距離線規(guī)則”以產(chǎn)生爭議的相鄰、相向國間距離作為劃界的核心標準。由于國際法院對“等距離線規(guī)則”中特殊情況的認定標準不同,機械適用“等距離線規(guī)則”而忽略特殊情況進行劃界,可能產(chǎn)生不公平的劃界結(jié)果。在“尼加拉瓜/洪都拉斯領(lǐng)土與海洋邊界糾紛”案中,國際法院認為:“海岸線的任何不規(guī)則性都會對‘等距離線規(guī)則’的適用產(chǎn)生影響,如海岸線極不規(guī)則。此時,應(yīng)當考慮海岸地質(zhì)結(jié)構(gòu)特征和大陸架邊界的地貌特征?!薄?2〕Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea(Nicaragua v.Honduras).適用“等距離線規(guī)則”時,除應(yīng)考慮海底特殊地形、島嶼、可供航行的水道的影響外,第三國進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利、航行與飛越自由、自然資源開發(fā)權(quán)也應(yīng)作為特殊情況考量。無視外大陸架地理特征而單純追求平分劃界,則無法實現(xiàn)公平的劃界結(jié)果。二是“等距離線規(guī)則”主要解決劃界相鄰、相向國之間的劃界糾紛,沿岸國依據(jù)“自然延伸原則”“海底特殊地形規(guī)則”就北極相關(guān)海域向CLCS 提出單一主張的,若不與第三國產(chǎn)生糾紛,則無“等距離線規(guī)則”的適用空間。俄羅斯在向CLCS 提交的外大陸架劃界申請中便沒有援引“等距離線規(guī)則”,而是依據(jù)地質(zhì)科考證據(jù),以“自然延伸原則”在北極海域申請面積極廣的外大陸架?!?3〕See Voronkov.Lev,The Russian Claim for an Extended Continental Shelf in the Arctic,Environmental Policy and Law,Vol.47,p.88(2017).由此可見,在此種情形下,沿岸國的劃界行為依然會造成公海海底區(qū)域的大幅度縮小,對利益攸關(guān)國的航行與飛越自由、自然資源開發(fā)權(quán)利、進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利等造成不利影響。
與“自然延伸原則”相比,“等距離線規(guī)則”更具有確定性和可操作性,在國際司法實踐中應(yīng)用較多。不過,審視北極海域外大陸架劃界糾紛現(xiàn)狀,仍應(yīng)遵守“公平原則”,兼顧海底特殊地形、島嶼、可供航行的水道等特殊情況,在進行劃界時靈活把握。在“格陵蘭/揚馬延海洋邊界”案中,國際法院認為,浮冰對毛鱗魚捕撈造成的影響可以作為“等距離線規(guī)則”適用的特殊情況加以考慮,〔34〕See Maritime Delimitation in the Area between Greenland and Jan Mayen(Denmark v.Norway).旨在實現(xiàn)公平劃界。在“突尼斯/利比亞大陸架劃界”案中,國際法院認為:“在特定案件中,對合理和公平的判斷取決于案件的特殊情況?!薄?5〕Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya).個案存在特殊情況的,可以弱化“等距離線規(guī)則”的適用,以“公平原則”指導(dǎo)劃界。如考慮劃界方法對漁業(yè)資源的開發(fā)、生物群落的分布、礦產(chǎn)資源的分布、航運安全與航行自由的影響?!暗染嚯x線規(guī)則”的適用應(yīng)與個案的“特殊情況”緊密聯(lián)系,力爭實現(xiàn)公平的劃界結(jié)果。在沿岸國單純依據(jù)“自然延伸原則”“海底特殊地形規(guī)則”進行劃界時,CLCS 應(yīng)參照UNCLOS第56 條、第58 條、第78 條、第79 條設(shè)定的“適當顧及原則”,公平裁定沿岸國基于“自然延伸原則”“等距離線規(guī)則”主張的外大陸架范圍,最大限度實現(xiàn)各國利益的最大化。在“弗吉尼亞號”案中,海牙國際仲裁庭認為:“‘適當顧及原則’要求沿岸國在適用其國內(nèi)法的過程中,應(yīng)積極采取必要有效措施,適當顧及第三國利益?!薄?6〕The M/V”Virginia G”Case,Panama/Guinea-Bissau,ITLOS Case No.19,Judgment of 14 April 2014.意大利學(xué)者圖里奧認為:“‘適當顧及原則’下的具體義務(wù)不是事先確定的,而是根據(jù)具體情況、涉及的權(quán)利性質(zhì)確定的?!薄?7〕Scovazzi.Tullio,“ Due Regard” Obligations,with Particular Emphasis on Fisheries in the Exclusive Economic Zone,International journal of marine and coastal law,Vol.34,p56-72(2019).在解決專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利爭端時,國際法院及海牙國際仲裁庭要求沿岸國在行使權(quán)利時除符合國際法外,應(yīng)當遵從“合理、必要、相稱”的“適當顧及原則”?!斑m當顧及原則”不限于UNCLOS 規(guī)定的第56 條、第58 條、第78 條、第79 條。在北極海域外大陸架劃界爭端的解決中,適用“自然延伸原則”抑或“等距離線規(guī)則”作為依據(jù),皆應(yīng)兼顧“適當顧及原則”。作為沿岸國應(yīng)遵守的基本原則,“適當顧及原則”要求在劃界時考慮海底特殊地形、島嶼、可供航行的水道在外大陸架劃界中的作用,也要求沿岸國在主張權(quán)利時妥善顧及相關(guān)國家的主權(quán)權(quán)利,充分考慮內(nèi)陸國與地理不利國的特別需要?!白匀谎由煸瓌t”與“等距離規(guī)則”傾向于從地質(zhì)科學(xué)的角度劃定沿岸國的外大陸架邊界,恐難為沿岸國權(quán)利的行使劃定合理的邊界。在北極航道治理中,本應(yīng)由國際法協(xié)調(diào)利益攸關(guān)國與沿岸國間的權(quán)利行使,但是沿岸國打著“保護生態(tài)環(huán)境”“保障通航安全”等的幌子制定歧視性的國內(nèi)法,甚至以“歷史性權(quán)利”為依據(jù)對北極航道進行內(nèi)水化管理、立法。沿岸國基于自身國家利益、政策導(dǎo)向為利益攸關(guān)國設(shè)定UNCLOS 規(guī)定外的不合理義務(wù),UNCLOS 追求的“非歧視性”目標難在現(xiàn)有劃界模式下實現(xiàn)。因此,應(yīng)為沿岸國的權(quán)利行使設(shè)定合理邊界,消減其單方國家行為對利益攸關(guān)國海洋權(quán)益造成的實質(zhì)損害?!叭魏魏Q髾?quán)益不是絕對、孤立存在的,需要‘適當顧及’第三國權(quán)利的行使?!薄?8〕何海榕:《論“適當顧及”的國際法義務(wù)及其對中國的啟示》,載《武大國際法評論》2020 年第4 期。“適當顧及原則”在UNCLOS 中的表述為“due regard”,與《公海公約》中“reasonable regard”之表述一脈相承,要求沿岸國在行使權(quán)利時,妥善考量行為的合理性,不得對第三國權(quán)利造成重大損害。適當顧及他國權(quán)利,合理限制行權(quán)范圍,保證本國主張不會破壞既有海洋秩序。
“適當顧及原則”要求保障各國公平有效利用北極海域的海洋資源,保護生態(tài)環(huán)境、自然資源。沿岸國在制定、執(zhí)行國內(nèi)法的過程中,應(yīng)遵循UNCLOS,和平行使海洋權(quán)利。不得為他國設(shè)定不合理的義務(wù),制定具有“歧視性”的航道管理制度、資源開發(fā)制度,力爭滿足“適當顧及原則”的要求。同時,CLCS 在評估沿岸國依據(jù)“自然延伸原則” 與“等距離線規(guī)則”提出主張時,應(yīng)事先評估劃界請求可能引發(fā)的后果,考慮沿岸國主張對海洋法秩序和利益攸關(guān)國造成的不利影響,促成沿岸國與利益攸關(guān)國通過磋商、溝通解決爭端。換言之,通過“適當顧及原則”設(shè)定沿岸國權(quán)利行使的邊界,確保利益攸關(guān)國的合法權(quán)益不因沿岸國的國內(nèi)立法受到減損。“作為‘誠信’義務(wù),‘適當顧及’義務(wù)要求排除當事國濫用權(quán)利或者不誠信履行義務(wù)的行為?!薄?9〕張衛(wèi)華:《專屬經(jīng)濟區(qū)中的“適當顧及”義務(wù)》,載《國際法研究》2015 年第5 期。沿岸國劃界行為可能對第三國權(quán)利造成不利影響者,沿岸國應(yīng)履行通知、磋商等“適當顧及原則”項下的程序義務(wù)。保障利益攸關(guān)國的航行與飛越自由,鋪設(shè)海底電纜、管道的權(quán)利及建造和使用人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的權(quán)利,開發(fā)自然資源的權(quán)利,進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利,實現(xiàn)各國海洋利益的平衡。
外大陸架上覆水域為公海,陸緣通常臨接國際海底區(qū)域,在此意義上,外大陸架不是獨立的海洋空間。北極航道主要存在《南極條約》、《斯瓦爾巴德條約》、“冰封區(qū)域條款”等治理模式之爭,外大陸架制度如何實現(xiàn)與其他海洋制度的協(xié)調(diào)適用,是保障各國航行與飛越自由、開發(fā)自然資源的權(quán)利、鋪設(shè)海底電纜和管道的權(quán)利、進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利的前提。因此,上述治理模式及相關(guān)協(xié)調(diào)機制的選擇與完善對北極海域外大陸架劃界意義重大,有必要展開全面而深入的剖析。
UNCLOS 第83 條第4 款規(guī)定,“如有關(guān)國家間存在現(xiàn)行有效的協(xié)定,其具有優(yōu)先性,關(guān)于劃定大陸架界線的問題,按照協(xié)定解決”。劃定大陸架界線的協(xié)議是在當事國地位平等基礎(chǔ)上,綜合當事國的國家戰(zhàn)略、區(qū)域政策、生態(tài)環(huán)境保護利益、資源可持續(xù)開發(fā)利益等因素一致達成的劃界結(jié)果。但是,部分沿岸國之間達成的協(xié)議的執(zhí)行狀況不容樂觀,有應(yīng)用“歷史性權(quán)利”提出主張者,有采取“插旗”行為宣示權(quán)利者?!爱斒聡跔幾h海域單邊行使管轄權(quán)將侵犯其他當事國的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),并剝奪后者原本可以獲取的利益?!薄?0〕葉泉:《誰之權(quán)利?何種義務(wù)?——當事國在爭議海域單邊行動之邊界探究》,載《當代法學(xué)》2021 年第5 期。沿岸國單邊行使主權(quán)權(quán)利的行為嚴重背離UNCLOS 第 83 條第4款的規(guī)定。在“突尼斯/利比亞大陸架劃界”案中,國際法院認為,不顧其他國家立場,試圖用單方行動確定海洋邊界的行為是違背公認的國際法原則的。〔41〕See Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya).依循UNCLOS,外大陸架劃界主要通過履行協(xié)議得以實現(xiàn)。UNCLOS 第83 條第4 款旨在督促當事國履行協(xié)議,相關(guān)協(xié)議的締結(jié)則需要當事國依UNCLOS 第83 條第2 款踐行誠信義務(wù)。在“喀麥隆/尼日利亞陸地和海洋邊界”案中,國際法院認為,“誠意原則”是國際法中的一項既定原則,UNCLOS 第83 條并未要求談判必須成功,如同國際法中所有類似的談判義務(wù)一樣,必須真誠地進行談判?!?2〕See Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria(Cameroon v.Nigeria: Equatorial Guinea intervening).當事國應(yīng)當真誠地進行談判,以期就有關(guān)區(qū)域劃界達成公平、一致的結(jié)果。在“羅馬尼亞/烏克蘭海洋邊界”案中,國際法院根據(jù)當事國締結(jié)的《國家邊界制度協(xié)定》,對大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)進行了劃界,是對誠信義務(wù)的堅守。〔43〕See Maritime Delimitation in the Black Sea(Romania v.Ukraine).
在北極海域,俄羅斯與挪威簽署了《挪威王國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于巴倫支海和北冰洋海洋劃界與合作條約》,達成兩國在巴倫支海外大陸架爭議的“一攬子”方案。挪威與冰島間存在《關(guān)于冰島和揚馬延島之間的大陸架協(xié)定》,完成冰島和揚馬延島之間海域的劃界,確定共同開發(fā)區(qū),分配共同油氣勘探開發(fā)權(quán)。在北極海域內(nèi)還存在“斯瓦爾巴協(xié)定區(qū)”,即在承認挪威擁有斯瓦爾巴群島絕對主權(quán)權(quán)利的同時,限制其權(quán)利,賦予締約國在斯瓦爾巴群島相應(yīng)的權(quán)利。〔44〕See Christopher R.Rossi,A Unique International Problem: The Svalbard Treaty,Equal Enjoyment,and Terra Nullius: Lessons of Territorial Temptation from History,Wash.U.Global Stud.L.Rev,Vol 15,(2016).前聯(lián)合國法律事務(wù)處秘書長漢斯·科瑞爾認為,在外大陸架治理框架中,需要明晰國家間外大陸架條約具有的法律地位及其在爭議解決中的法律效力?!?5〕See Corell.Hans,Reflections on the Possibilities and Limitations of a Binding Legal Regime,Environmental Policy &Law,Vol.37,p.321-324(2007).完善以劃界條約為核心的外大陸架制度的關(guān)鍵在于,構(gòu)建北極海域沿岸各國協(xié)商、溝通機制,發(fā)揮區(qū)域性海事制度安排的協(xié)調(diào)功能,適當顧及利益攸關(guān)國的合法權(quán)益。在治理模式的選擇上,歐洲議會于2008 年通過決議,要求“效法”《南極條約》,在UNCLOS 治理框架外建立“北極條約”模式的北極治理框架?!?6〕See European Commission,Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The European Union and the arctic region.實際上,北極區(qū)域的人類活動活躍程度、資源開發(fā)熱度遠超南極,沿岸國均就北極區(qū)域提出主權(quán)權(quán)利主張,權(quán)利的重疊和沖突尤為明顯,照搬《南極條約》模式進行北極治理存在現(xiàn)實困境。〔47〕See Michael Sternheim,Regulating the Northwest Passage,Loy.Mar.L.J,Vol.10,p.188-193(2011).國際法學(xué)者莫利·沃森指出,在2050 年到2100 年間,北極海域夏季將出現(xiàn)無冰現(xiàn)象?!?8〕Watson.M,An Arctic Treaty: a Solution to the International Dispute over the Polar Region,ocean &coastal l.j,vol.14,(2009).加拿大所主張的“冰封區(qū)域條款”的治理模式也因海冰的加速融化失去適用條件。“冰封區(qū)域條款”采用“內(nèi)水化”模式的環(huán)境立法、航道管理,背離“適當顧及原則”,應(yīng)予以摒棄。《斯瓦爾巴德條約》治理模式主要適用于斯瓦爾巴德群島,讓渡部分主權(quán)權(quán)利以獲得國際社會承認的模式,在權(quán)利爭奪白熱化的北極難以適用?!皣议g的海上分界線從來都是通過協(xié)議或由第三方解決,而不能僅僅依據(jù)個別國家在其國內(nèi)法中表現(xiàn)出的意志決定?!薄?9〕朱鳳嵐:《“自然延伸”還是“中間線”原則——國際法框架下透視中日東海大陸架劃界爭端》,載《國際問題研究》2006 年第5 期?,F(xiàn)有北極治理模式的特點均是通過政治角斗決定北極利益歸屬,恐難構(gòu)建公平、合理的北極治理秩序?!靶枰浴絻r值’為導(dǎo)向,在公平的框架內(nèi)進行締結(jié)公約的談判。”〔50〕白佳玉:《〈斯匹次卑爾根群島條約〉公平制度體系下的適用爭論及其應(yīng)對》,載《當代法學(xué)》2021 年第6 期。在治理模式的選擇上,不存在超越主權(quán)國家的協(xié)調(diào)機制,但沿岸國的行為必須在遵循國際法規(guī)則的框架下進行。在劃界模式的選擇上,應(yīng)突出協(xié)議劃界的重要性,力爭通過協(xié)議消解外大陸架劃界爭端。丹麥、美國、俄羅斯、加拿大和挪威于2008 年5 月28 日在伊盧利薩特(Ilulissat)召開的北極海洋會議上就北極海域治理問題做出的《伊盧利薩特宣言》提出,相關(guān)國家可以通過相互協(xié)商的方式解決沿岸國間的糾紛,充分發(fā)揮劃界條約的核心作用。在劃界爭端、資源權(quán)益爭奪、生態(tài)環(huán)境保護等公共問題的解決中,“自然延伸原則”“等距離線規(guī)則”既無法對沿岸國權(quán)利的行使劃定合理的邊界,也無法回應(yīng)利益攸關(guān)國渴求參與北極事務(wù)、行使海洋權(quán)利的關(guān)切。UNCLOS 在北極外大陸架劃界糾紛解決過程中并未發(fā)揮統(tǒng)一的公共權(quán)威作用。在外大陸架治理框架下,UNCLOS 允許締約國制定嚴于UNCLOS 標準的國內(nèi)法,然沿岸國卻憑借國家單邊海事制度對北極航道進行“內(nèi)水化”管理,為利益攸關(guān)國在資源勘探、航道引航等方面施加不合理的負擔(dān)。俄羅斯甚至在《2035 北極戰(zhàn)略》中言明,加強其對北極外大陸架LNG 等自然資源的壟斷開發(fā),這實質(zhì)損害了利益攸關(guān)國的海洋權(quán)益。另外,北極現(xiàn)存的區(qū)域性海事制度安排如《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》《伊盧利薩特宣言》作為僅由沿岸國參與、在生態(tài)環(huán)境保護等特定領(lǐng)域內(nèi)進行協(xié)商的機制,難以創(chuàng)設(shè)科學(xué)完備的權(quán)利、義務(wù)體系,也難為沿岸國課予具有強制力的法律責(zé)任。應(yīng)協(xié)調(diào)不同劃界模式,實現(xiàn)北極外大陸架劃界爭端的解決。既要使沿岸國尊重劃界結(jié)果,也應(yīng)實現(xiàn)劃界結(jié)果的公平?!氨睒O外大陸架劃界爭端的最終解決是當事國協(xié)商后的結(jié)果,而非完全基于ClCS 的建議?!薄?1〕Riddell-Dixon,Elizabeth,Canada and Arctic Politics: The Continental Shelf Extension,Ocean Development and International Law,Vol.39,(2008),p.343-359.協(xié)議劃界的治理模式可以體現(xiàn)當事國的意志,借鑒UNCLOS、區(qū)域性海事制度安排的協(xié)調(diào)經(jīng)驗。此外,協(xié)議劃界能夠推動沿岸國、利益攸關(guān)國進行多邊合作,允許利益攸關(guān)國參與劃界協(xié)議談判、協(xié)商和簽署,實現(xiàn)各國海洋權(quán)益保護與北極外大陸架劃界模式的有效銜接。協(xié)議劃界可以強調(diào)沿岸國、利益攸關(guān)國之間的協(xié)商,明確沿岸國權(quán)利行使的限度。通過劃界協(xié)議與UNCLOS 制度安排、國家單邊海事制度、區(qū)域性海事制度安排的互動,形成北極航道外大陸架治理體系。協(xié)議劃界需要當事國相互讓步和妥協(xié),與本國利益最大化存在沖突,因此須創(chuàng)新談判方式,尋求定分止爭的最佳途徑。挪威與冰島在達成劃界協(xié)議的過程中,雙方共同設(shè)立“調(diào)解委員會”考察地質(zhì)狀況,以“等距離線規(guī)則”劃定邊界,并充分考慮了漁業(yè)資源對冰島的重要影響,達成劃界協(xié)議。協(xié)議劃界主張以集體行動的范式推動沿岸國、利益攸關(guān)國在UNCLOS 的框架內(nèi)進行多層次合作與協(xié)商。當事國可通過簽訂備忘錄、簽訂相關(guān)協(xié)議、讓渡管轄權(quán)的方式加強合作,通過統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)治理機制,推動協(xié)議劃界目標的實現(xiàn)。發(fā)揮北極理事會等區(qū)域性組織在海事制度安排中的協(xié)商、溝通作用,以期通過政治層面的深層合作,達成劃界協(xié)議,適當顧及利益攸關(guān)國的海洋權(quán)益。
自2007 年俄羅斯在北冰洋海底實施“插旗”行為以來,沿岸各國對北極公海區(qū)域、國際海底區(qū)域的主權(quán)權(quán)利爭奪愈演愈烈。在公海海域,加拿大、俄羅斯一方面運用UNCLOS 第234 條“冰封區(qū)域條款”在環(huán)境立法與執(zhí)法中偏離正常軌道,實施強制引航、登臨檢查和收費;另一方面通過“歷史性權(quán)利”主張,限制乃至剝奪其他國家在北極航道的航行與飛越自由?!?2〕See A.Kolodkin,M.Kolossov,The Legal Regime of the Soviet Arctic: Major Issues,Marine Policy,Vol.14,p.21-23(1990).在海底區(qū)域,沿岸國則對自然資源進行壟斷開發(fā)。俄羅斯在《2035 北極戰(zhàn)略》中提出,在LNG 開發(fā)及煤炭開采的基礎(chǔ)上,重點開發(fā)沿海及俄屬200 海里外大陸架內(nèi)的煤炭、石油和LNG,“其中,2035 年的LNG 開發(fā)量應(yīng)達到現(xiàn)有開發(fā)量的10.5 倍”?!?3〕參見朱燕、王樹春:《新版俄羅斯北極政策:變化、原因及特點》,載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021 年第5 期。沿岸國的壟斷開發(fā)活動嚴重挑戰(zhàn)各國開發(fā)北極區(qū)域自然資源的權(quán)利。在沿岸國外大陸架范圍大幅擴展的境遇下,公海航行與飛越自由、自然資源開發(fā)、保護和保全海洋環(huán)境、維護生物多樣性等問題的最終解決,也需要各國通力合作。然而,加拿大、俄羅斯利用“冰封區(qū)域條款”“歷史性權(quán)利”“扇形理論”等擴展內(nèi)水區(qū)域,壓縮公??臻g,變相剝奪其他國家的公海自由。美國學(xué)者斯坦利·菲爾茲認為:“加拿大、俄羅斯利用‘冰封區(qū)域條款’限制他國權(quán)利的既成事實,是對國際法規(guī)則與‘適當顧及原則’的違反?!薄?4〕Stanley P.Fields,Article 234 of the United Nations Convention on the Law of the Sea: the Overlooked Linchpin for Achieving Safety and Security in the U.S.Arctic?,Harvard National Security Journal,Vol.07,(2016).在自然資源開發(fā)層面,UNCLOS 對沿岸國在200 海里外大陸架上獲得的自然資源實施的是按開發(fā)年限確定應(yīng)繳費用和實物比例的規(guī)則。在國際海底區(qū)域則采取國際海底局與開發(fā)國家平行開發(fā)制度。根據(jù)UNCLOS 第82 條第2 款規(guī)定的應(yīng)繳費用、實物比例的規(guī)則,在某礦址開發(fā)12 年后,應(yīng)繳費用或?qū)嵨锏谋嚷蕬?yīng)維持在7%。UNCLOS 第82 條第4 款規(guī)定繳納的費用或?qū)嵨铮瑧?yīng)根據(jù)公平分享的標準分配給本公約各締約國,同時考慮發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家和內(nèi)陸國的需要。實現(xiàn)沿岸國的劃界主張,縮小的是原屬于國際海底區(qū)域而由發(fā)展中國家得以與國際海底管理局共同開發(fā)的部分。劃界擴張帶來的是自然資源的壟斷開發(fā)問題,俄羅斯就在《2035 北極戰(zhàn)略》中制定了長達15 年乃至更長時間的LNG 資源開發(fā)計劃?!?5〕參見朱燕、王樹春:《新版俄羅斯北極政策:變化、原因及特點》,載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021 年第5 期。UNCLOS 第82 條第2 款規(guī)定的7%的固定費用與實物繳納比率,難以實現(xiàn)資源分配公平的結(jié)果。同時,UNCLOS 沒有闡明應(yīng)考慮發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家、內(nèi)陸國家利益的具體途徑。“應(yīng)創(chuàng)建公共機構(gòu),形成公共權(quán)威,制定管理規(guī)則,維持地區(qū)秩序,滿足和增進地區(qū)共同利益?!薄?6〕吳昕春:《論地區(qū)一體化進程中的地區(qū)治理》,載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2002 年第6 期。當前的海洋法體系,恐難妥善應(yīng)對沿岸國權(quán)利行使對公海制度、國際海底區(qū)域制度構(gòu)成的挑戰(zhàn)。
綜上所述,與其將解決路徑留給可能產(chǎn)生爭議的權(quán)利分配制度,不如從問題產(chǎn)生的源頭即劃界上解決問題?!叭绾瓮咨频卦诒睒O海域適用《公約》的有關(guān)規(guī)定并選擇適當?shù)暮Q髣澖缫?guī)則,是從法律上整體解決各國利益沖突的關(guān)鍵?!薄?7〕黃德明、章成:《北極海域200 海里外大陸架劃界與北極區(qū)域法律制度的建構(gòu)》,載《法學(xué)家》2013 年第6 期。只有在外大陸架界限爭議解決的基礎(chǔ)上,國家在相關(guān)海域內(nèi)開發(fā)自然資源、鋪設(shè)海底電纜、管道與建造、使用人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的活動方可納入北極海域治理框架,確定沿岸國權(quán)利行使的界限?!把匕秶谛惺箞?zhí)法權(quán)的過程中,應(yīng)當適當顧及其他國家的航行自由和航行安全。”〔58〕劉惠榮、李浩梅:《北極航行管制的法理探討》,載《國際問題研究》2016 年第6 期。應(yīng)當以“適當顧及原則”為指導(dǎo),對沿岸國權(quán)利的行使加以限制。UNCLOS以“適當顧及原則”限制沿岸國權(quán)利行使主要體現(xiàn)在,不得對第三國權(quán)利造成不當干擾。例如,依據(jù)UNCLOS 第79 條第5 款,沿岸國鋪設(shè)海底電纜、管道應(yīng)“適當顧及”已經(jīng)鋪設(shè)的海底電纜、管道。UNCLOS 第194 條第2 款規(guī)定:“各國應(yīng)采取一切必要措施,確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環(huán)境遭受污染的損害。”沿岸國享有“優(yōu)先權(quán)”而非“獨占權(quán)”,沿岸國對外大陸架享有專屬性主權(quán)權(quán)利,但應(yīng)當“適當顧及”其他國家海洋權(quán)益。積極履行談判、磋商的合作義務(wù),以期實現(xiàn)重疊、沖突權(quán)益之間的協(xié)調(diào)與衡平。北極外大陸架治理體系最明顯的特征是不存在統(tǒng)一的中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu),以統(tǒng)合各國立法,規(guī)制參與主體的行為。然而,北極外大陸架的權(quán)利爭奪本身涉及的利益攸關(guān)國眾多,且涉及自然資源開發(fā)、航行與飛越自由、進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利等諸多問題的解決,寄希望于統(tǒng)一的法律規(guī)范以協(xié)調(diào)沿岸國、利益攸關(guān)國的行為不具有現(xiàn)實可操作性。北極沿岸國數(shù)量少于利益攸關(guān)國,為北極外大陸架治理框架的構(gòu)建提供了多種可能性。在治理機制的選擇上,應(yīng)整合UNCLOS、國家單邊海事制度、區(qū)域性海事制度安排、國家間劃界協(xié)議,互相借鑒不同性質(zhì)的規(guī)范內(nèi)容與治理經(jīng)驗。既要加強區(qū)域治理,力求為沿岸國、利益攸關(guān)國的行為提供“最低限度”指引,也要加強綜合治理方法的適用,希冀通過增強治理能力建設(shè)反應(yīng)沿岸國、利益攸關(guān)國的共同訴求。從規(guī)范的效力層級、作用范圍上完善北極外大陸架制度的協(xié)同治理,實現(xiàn)權(quán)利平衡的治理目標?!皯?yīng)通過多元主體的共同參與實現(xiàn)北極協(xié)同治理?!薄?9〕盧靜:《北極治理困境與協(xié)同治理路徑探析》,載《國際問題研究》2016 年第5 期。放眼北極治理,參與制度建構(gòu)的主體眾多,缺乏統(tǒng)一的中央治理機構(gòu)進行立法及制度的協(xié)調(diào)。因此,應(yīng)加強外大陸架治理結(jié)構(gòu)中行為主體的互動,推動治理向有序化、制度化演進。UNCLOS 治理框架無法應(yīng)對沿岸國間復(fù)雜的權(quán)利爭奪,與治理相關(guān)的技術(shù)問題亦未消解,無法真正實現(xiàn)權(quán)益的公平分配?!盎貧w海洋作為‘共有物’的本質(zhì)特征,超越零和博弈思維,方可立足真正意義上的共同體理念?!薄?0〕姚瑩:《“海洋命運共同體”的國際法意涵:理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》,載《當代法學(xué)》2019 年第5 期。因此,在治理機制的選擇上,應(yīng)堅持“沿岸國內(nèi)部協(xié)商”“制度建構(gòu)主體外部開放”的多層次治理模式。經(jīng)由沿岸國、第三國對國際規(guī)范的共同認同,建立長效性的多層次治理機制,完善系統(tǒng)性的外大陸架治理制度。多層次治理制度的構(gòu)建,可從外大陸架制度與其他海洋法制度相協(xié)調(diào)的角度尋求權(quán)利平衡。在與公海制度、國際海底區(qū)域制度互動時,構(gòu)建多層次治理框架,擴充治理主體,推動各國間就權(quán)利行使限度進行協(xié)商。在區(qū)域海事制度安排中,利益攸關(guān)國應(yīng)被納入制度建構(gòu)的參與主體。同時,沿岸國在行使權(quán)利時,應(yīng)積極采取行動或者措施防止、減輕或消除對其他國家權(quán)利造成的損害或者阻礙?!?1〕See Shotaro Hamamoto,The Genesis of the“ Due Regard” Obligations in the United Nations Convention on the Law of the Sea,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.24(,2019).由于沿岸國仍是外大陸架治理框架中最具權(quán)威的主體,在保障利益攸關(guān)國航行與飛越自由、進行海洋科學(xué)研究的權(quán)利及鋪設(shè)海底電纜和管道的權(quán)利的基礎(chǔ)上,推動沿岸國達成劃界協(xié)議,是構(gòu)建北極外大陸架治理體系的可行性路徑之一。
UNCLOS 第77 條第4 款規(guī)定,大陸架上的自然資源包括海床和底土的礦物、非生物資源、定居種生物。UNCLOS 第192 條明確提出,“各國均有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”。因此,應(yīng)在全球性或區(qū)域性地域生態(tài)系統(tǒng)特點基礎(chǔ)上進行國際合作,設(shè)置公海保護區(qū)。公海保護區(qū)將各國海洋生態(tài)保護義務(wù)擴展至國家管轄范圍之外,北極外大陸架的生態(tài)環(huán)境保護問題與劃界爭端、沿岸國海洋權(quán)利行使限度等問題具有相對獨立性。當前治理框架下,需要厘清公海保護區(qū)設(shè)置對沿岸國權(quán)利行使產(chǎn)生的影響。以求發(fā)揮公海保護區(qū)在協(xié)調(diào)沿岸國立法、促進生態(tài)資源保護方面的積極作用,采用統(tǒng)一模式保護北極海洋生態(tài),化解沿岸國主權(quán)權(quán)利行使與修復(fù)北極生態(tài)系統(tǒng)、保護生物多樣性間的矛盾。
當前沿岸國在北極進行非生物資源勘查、鉆探以及捕撈生物資源活動愈加頻繁,生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴峻考驗。一方面,北極海域大陸架生物資源豐富,以漁業(yè)資源為例,在北極寒流與大西洋暖流、拉布拉多灣寒流與墨西哥灣暖流交匯處存在大規(guī)模的世界漁場。另一方面,沿岸國在外大陸架進行資源開發(fā)引起的噪音、資源開采過程中發(fā)生的意外泄漏、工業(yè)垃圾的不當處理、底拖網(wǎng)漁業(yè)活動均可能對北極的深海生物棲息地造成損害,引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)失衡。北極外大陸架的生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性以及保護條件復(fù)雜的特征。以海洋生物為例,北極外大陸架上的定居種生物只能在冰冷、黑暗的深海中存活,同時要求生存環(huán)境不被外界活動打擾。〔62〕See Hossain,Kamrul,Regulating Marine Biodiversity in Arctic Areas beyond National Jurisdiction,Environmental Policy and Law,Vol.48,p.299(2018).北極海域的生態(tài)系統(tǒng)是人類的共同財富,國際社會應(yīng)在減少、控制海洋環(huán)境污染目標下,實現(xiàn)公海保護區(qū)制度與UNCLOS 海洋環(huán)境保護規(guī)則的協(xié)調(diào)。1993 年生效的《生物多樣性公約》(CBD)第4 條規(guī)定,締約國負有保護管轄領(lǐng)域范圍內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的義務(wù)。它適用于200 海里外大陸架,但不涉及國家管轄范圍外公海以及國際海底區(qū)域。為構(gòu)建統(tǒng)一的國家管轄區(qū)域范圍外海域(ABNJ)海洋生物多樣性保護及資源開發(fā)模式,聯(lián)合國大會于2015 年通過第69/292 號決議。各國依據(jù)決議出臺保護國家管轄外海洋生物多樣性(BBNJ)的國際文件,使之成為UNCLOS 海洋環(huán)境保護和保全體系下的執(zhí)行協(xié)定。在BBNJ 機制籌備會成立后,籌備委員會已舉行了五次會議,并于2018 年起召開了四次政府間會議,磋商BBNJ 協(xié)定應(yīng)涉及的內(nèi)容。中國國家海洋中心海洋權(quán)益部于2020 年6 月14 日召開BBNJ 機制專家研討會,尋求統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的建立途徑。在運行機制層面,BBNJ 制度對公海保護區(qū)的劃界管理、環(huán)境影響評價與建設(shè)、海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及海洋遺傳資源保護進行規(guī)定,均與外大陸架制度有聯(lián)系?!肮1Wo區(qū)將生物保護劃區(qū)管理作為核心問題,公開承認了公海保護區(qū)對保護海洋生物多樣性的重要意義。”〔63〕趙融:《公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權(quán)權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)》,載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021 年第1 期。北極區(qū)域“海洋命運共同體”建設(shè)必然要求加強全球聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境治理,保護北極海洋生物多樣性、自然資源可持續(xù)開發(fā)。
BBNJ 機制的宗旨在于保護生物多樣性,UNCLOS 則規(guī)定沿岸國在大陸架上對于定居種生物享有主權(quán)權(quán)利,兩者存在矛盾。聯(lián)合國大會69/292 號決議指出:“BBNJ 機制不得與現(xiàn)存海洋法組織的治理框架、現(xiàn)行有關(guān)法律文書相違背?!盉BNJ 機制談判是在現(xiàn)行國際法框架下進行的,由于UNCLOS、CBD 均未明確沿岸國享有定居種生物權(quán)利的范圍,沿岸國在現(xiàn)行法律體系下可能對同一生態(tài)環(huán)境或區(qū)域內(nèi)的不同種生物享有不同權(quán)利。在BBNJ 機制的運行中,理應(yīng)對一定期間內(nèi)附著在海底、一定期間內(nèi)在海底外區(qū)域獨立活動的生物是否屬于UNCLOS 規(guī)定的定居種生物進行明晰?!?4〕See Report of the International Law Commission Covering the Work of Its Eighth Sesssion(A/3159).北極深海海域廣泛存在的龍蝦、深海蟹、貝類生物即屬于此類情形。在北極海域海嶺、靠近巖層的火山口區(qū)域,定居種生物的定義更具爭議性。“應(yīng)當將生態(tài)系統(tǒng)方法列為一項原則,認識到生物系統(tǒng)間的互相聯(lián)系與依存關(guān)系?!薄?5〕劉惠榮、馬玉婷:《實現(xiàn)BBNJ 劃區(qū)管理工具制度中的海洋生態(tài)連通性——以“適當顧及”沿海國權(quán)益為路徑》,載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021 年第1 期。UNCLOS 未明晰沿岸國權(quán)利的范圍,也未采取系統(tǒng)方法保護北極海域生態(tài)環(huán)境,故BBNJ 機制保護生態(tài)環(huán)境的目標難以在現(xiàn)有法律框架下實現(xiàn)。
BBNJ 機制的適用必然會限制沿岸國的權(quán)利行使。例如,UNCLOS 第194 條第2 款規(guī)定,沿岸國有責(zé)任確保其管轄或控制下的活動不會對其他國家的環(huán)境造成污染,確保其活動產(chǎn)生的污染不會擴散到其行使主權(quán)權(quán)利的地區(qū)之外。該規(guī)定實際上將跨界污染妨害的義務(wù)擴展到公海、國際海底區(qū)域。為實現(xiàn)保護海洋環(huán)境的目的,要求沿岸國承擔(dān)積極義務(wù),沿岸國應(yīng)制定相應(yīng)的環(huán)保規(guī)則與標準,確保行使主權(quán)權(quán)利時,提前制定相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防措施,及時就開發(fā)項目制作環(huán)境影響評價。因此,沿岸國行使權(quán)利可能造成重大污染的,BBNJ 機制構(gòu)成其行使主權(quán)權(quán)利的限制。BBNJ 機制既需要對公海保護區(qū)的劃界與沿岸國主權(quán)權(quán)利行使進行協(xié)調(diào),也應(yīng)保證船旗國尊重BBNJ 機制所達成的制度安排。保障沿岸國享有主權(quán)權(quán)利的同時,船旗國在公海保護區(qū)從事自然資源開發(fā)、勘探、測量活動的,BBNJ機制應(yīng)要求其遵守沿岸國制定的環(huán)境保護法規(guī),倡導(dǎo)船旗國遵守有關(guān)公海保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護的制度安排,充分發(fā)揮BBNJ 機制的規(guī)范作用。
一是應(yīng)妥善協(xié)調(diào)BBNJ 機制與沿岸國環(huán)境立法間的關(guān)系。UNCLOS 第234 條設(shè)置的“冰封區(qū)域條款”以及加拿大頒布的《北極海域污染預(yù)防法案》(AWPPA)、俄羅斯頒布的《關(guān)于北方航道水域商業(yè)航運的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》均將生態(tài)環(huán)境保護立法權(quán)擴展至專屬經(jīng)濟區(qū),乃至公海區(qū)域,呈現(xiàn)出直接管理北極公海生態(tài)環(huán)境的趨勢。“通過BBNJ 機制協(xié)調(diào)公海保護區(qū)與沿岸國的國內(nèi)立法,是在獲得沿岸國支持的前提下,保全北極海域生態(tài)系統(tǒng)最有效的途徑。”〔66〕Baker,Betsy,Coordinated Ocean Stewardship in the Arctic: Needs,Challenges and Possible Models for an Arctic Ocean Coordinating Agreement,Transnational Environmental Law,Vol.4,p.359(2015).在BBNJ 機制進行劃界管理的工作力求影響沿岸國環(huán)境保護立法時,應(yīng)確保BBNJ 機制與沿岸國立法的有機協(xié)調(diào)?!靶枰谡麄€生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)與合作,通過促進條約與機構(gòu)組織的協(xié)調(diào)更有利達成海洋生態(tài)環(huán)境保護的目標?!薄?7〕黃玥、韓立新:《BBNJ 下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的法律問題》,載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021 年第5 期。因此,可在BBNJ 機制下,引導(dǎo)沿岸國立法符合BBNJ 機制以及UNCLOS 第12 部分要求的勘探活動規(guī)則與標準,避免沿岸國在外大陸架上的開發(fā)活動產(chǎn)生跨界污染,或?qū)1Wo區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)造成重大損害。
二是應(yīng)實現(xiàn)BBNJ 機制與區(qū)域性海事制度安排的協(xié)調(diào)適用。在環(huán)北極八國間,北極理事會做出的區(qū)域性海事制度安排,可對各國利益以及權(quán)利行使的“合理限制”加以判斷。北極理事會在建立之初,以協(xié)調(diào)環(huán)北極八國間的專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、外大陸架等的權(quán)利,促進北極區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護,合理開發(fā)、利用自然資源為其宗旨。在外大陸架生物資源保護層面,北極理事會堅持《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》(以下簡稱:AEPS)以及八國《北極環(huán)境保護宣言》確立的保護、恢復(fù)、提高環(huán)境質(zhì)量,以實現(xiàn)自然資源可持續(xù)開發(fā)利用的目標。“公海保護區(qū)對‘公海自由’的合理限制必須將相關(guān)國家的經(jīng)濟、政治利益皆納入考量范圍,只有維持精妙的利益平衡,才能既維護法律邏輯的完整性,又確保相關(guān)國家守約。”〔68〕王勇:《論“公海保護區(qū)”對公海自由的合理限制——基于實證的視角》,載《法學(xué)》2019 年第1 期。北極理事會成立后,承認UNCLOS、AEPS 以及《氣候變化框架公約》在北極海域治理中的參考價值;通過了《加強國際北極科學(xué)合作協(xié)議》《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》,強化成員國在北極海域進行科學(xué)合作、生態(tài)環(huán)境保護立法中的協(xié)同義務(wù)。此外,北極理事會內(nèi)部生態(tài)保護立法的開展,也為北極生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)整合提供了可行性路徑。
北極理事會不可能克服成員國之間深層次的利益沖突,也不能取代BBNJ 機制成為北極外大陸架生態(tài)保護措施的執(zhí)行機構(gòu)、立法協(xié)商機構(gòu)?!氨M管北極理事不可避免地更加重視沿岸國的訴求,但利益攸關(guān)國的正當權(quán)利行使也是其追求的治理目標?!薄?9〕Morton.Katelyn,Arctic Ocean: Can the Arctic Council Be a Competent International Organization,The Ocean Yearbook,Vol.30,p.282-303(2016).保護北極外大陸架生態(tài)系統(tǒng),直接關(guān)系到我國未來的北極自然資源開發(fā)活動。因此,須通過多元化的地區(qū)治理模式建立統(tǒng)一的北極外大陸架生態(tài)環(huán)境保護模式。北極理事會應(yīng)參與BBNJ 機制的立法活動,北極利益攸關(guān)國的海洋利益也應(yīng)被納入環(huán)境影響評估報告,影響北極地區(qū)生態(tài)多樣性治理。鑒于BBNJ 機制的內(nèi)容框架是在當前海洋法體制下建構(gòu)的,在對協(xié)定內(nèi)容“一攬子”確定過程中,需要厘清BBNJ 機制設(shè)立的劃界管理部門之職能權(quán)限。確保沿岸國單邊海事制度安排、國家間海事制度協(xié)定與區(qū)域性海事制度安排間的協(xié)調(diào)適用。遵循讓渡管轄權(quán)、簽訂相關(guān)協(xié)議的模式,實現(xiàn)公海保護區(qū)設(shè)置與現(xiàn)有法律的自洽。在BBNJ 機制中專章設(shè)立北極生態(tài)保護條款可能受到沿岸國的反對,〔70〕See Hossain,Kamrul,Regulating Marine Biodiversity in Arctic Areas beyond National Jurisdiction,Environmental Policy and Law,Vol.48,p.299(2018).針對北極外大陸架脆弱、復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)做出特殊規(guī)定是必要的。以BBNJ 機制的建設(shè)為契機,呼吁沿岸國、利益攸關(guān)國共同達成保護外大陸架定居種生物、限制底拖網(wǎng)漁業(yè)活動、妥善處置資源開發(fā)活動產(chǎn)生的垃圾等方面的區(qū)域性海事制度安排,或通過共同組建海洋科學(xué)組織針對性保護北極外大陸架的生態(tài)環(huán)境。同時,沿岸國活動影響外大陸架以及公海保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的,應(yīng)及時組織環(huán)境影響評價,積極履行與BBNJ 機制設(shè)置的職權(quán)機關(guān)保持溝通的生態(tài)系統(tǒng)保護義務(wù)。
涵攝“冰上絲綢之路”途徑區(qū)域的整個北極地區(qū)氣候變暖,冰層加速融化,沿岸各國愈發(fā)重視北極海域外大陸架在自然資源、戰(zhàn)略地位上的價值。沿岸國積極運用科考證據(jù)主張外大陸架權(quán)利的背景下,外大陸架治理仍面臨劃界標準模糊及外大陸架制度與公海制度、國際海底區(qū)域制度、現(xiàn)有劃界條約間協(xié)調(diào)失衡的問題。當務(wù)之急是明確外大陸架劃界的地質(zhì)標準,推動沿岸國在多邊區(qū)域性海事制度安排的框架下,以溝通、協(xié)商與多層次治理等方式實現(xiàn)利益平衡。適當顧及非北極國家、發(fā)展中國家、內(nèi)陸國家的海洋權(quán)利。中國是北極理事會的永久觀察國,在北極海域享有廣泛而深遠的海洋權(quán)利?!吨袊谋睒O政策》(白皮書)明確的中國未來制定北極政策目標是:“認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極,維護各國和國際社會在北極的共同利益,推動北極的可持續(xù)發(fā)展。”在此基礎(chǔ)上,中國應(yīng)致力于發(fā)揮科研先導(dǎo)作用,強調(diào)保護北極生態(tài)環(huán)境,主張合理利用北極航道,倡導(dǎo)依法治理和區(qū)域合作,致力于維護和平、安全、穩(wěn)定的北極秩序。同時通過“冰上絲綢之路”倡議積極維護我國在北極海域外大陸架的合法權(quán)益,積極參與北極治理,為北極治理貢獻中國智慧。