鄧思清

（最高人民檢察院檢察理論研究所，北京 100144）

近年來，隨著我國全面依法治國的深入推進(jìn)和以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)反腐敗斗爭的高度重視，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)查處了一大批干部違法犯罪案件，〔1〕黨的十八大以后的五年，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440 人。其中，十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43 人，中央紀(jì)委委員9 人。全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案154.5 萬件，處分153.7 萬人，其中廳局級(jí)干部8900 余人，縣處級(jí)干部6.3萬人，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)處理5.8 萬人。參見本書編寫組：《中國共產(chǎn)黨簡史》，人民出版社、中共黨史出版社2021 年版，第427 頁。不斷加大反腐敗力度。特別是堅(jiān)決查處了周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、孫政才、令計(jì)劃等人的嚴(yán)重違法犯罪案件，有力推動(dòng)了我國的反腐敗工作，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。在我國反腐敗斗爭中，形成了監(jiān)委主導(dǎo)、聯(lián)合辦案、指定管轄等辦案制度，并發(fā)揮了重要作用。特別是在查辦重大職務(wù)犯罪案件中，指定管轄已成為一種新常態(tài)，〔2〕目前對(duì)“重大職務(wù)犯罪案件”存在不同的理解，包括貪污賄賂等涉案數(shù)額巨大的職務(wù)犯罪案件，或者社會(huì)危害結(jié)果嚴(yán)重的職務(wù)犯罪案件，或者涉案主體職務(wù)級(jí)別較高的職務(wù)犯罪案件等。這里的“重大職務(wù)犯罪案件”，主要是指廳局級(jí)官員及省部級(jí)以上官員的職務(wù)犯罪案件。筆者通過檢索中央紀(jì)委（國家監(jiān)委）官網(wǎng)權(quán)威發(fā)布的中管干部涉嫌職務(wù)犯罪案件的司法管轄狀況發(fā)現(xiàn)，自黨的十八大以來，中央紀(jì)委權(quán)威發(fā)布的移送司法處理的案件有180 多件，這些案件全部是由國家監(jiān)委調(diào)查或者聯(lián)合地方監(jiān)委共同調(diào)查完畢后，商請(qǐng)最高司法機(jī)關(guān)指定市級(jí)司法機(jī)關(guān)審查起訴和審判。由此可見，重大職務(wù)犯罪案件的指定管轄已常態(tài)化。即查辦重大職務(wù)犯罪案件，一般通過指定異地調(diào)查、起訴和審判來完成，其中，省部級(jí)官員職務(wù)犯罪案件跨省異地起訴和審判，廳局級(jí)官員職務(wù)犯罪案件?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)異地起訴和審判。從目前實(shí)踐來看，重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度具有合理性，但從目前學(xué)術(shù)研究狀況來看，已有的研究主要論述了該制度的優(yōu)勢與缺點(diǎn)，并提出了限制指定管轄適用范圍、增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、賦予被告人管轄異議權(quán)等建議。〔3〕參見龍宗智：《刑事訴訟指定管轄制度之完善》，載《法學(xué)研究》2012 年第4 期；李忠誠：《刑事訴訟指定管轄研究——兼談職務(wù)犯罪偵查管轄預(yù)決原則的確立》，載《人民檢察》2012 年第11 期；黃文斌：《刑事訴訟指定管轄法律適用存在的問題與對(duì)策》，載《人民檢察》2014 年第20 期；張?jiān)葡?、王松濤：《職?wù)犯罪偵查指定管轄之立法完善》，載《人民檢察》2016 年第8 期；任學(xué)強(qiáng)：《論職務(wù)犯罪案件指定管轄決策機(jī)制的行政化及其矯正》，載《河北法學(xué)》2018 年第1 期。不過，從目前實(shí)踐來看，對(duì)職務(wù)犯罪案件管轄的法律理解、重大職務(wù)犯罪案件指定管轄的標(biāo)準(zhǔn)、如何對(duì)重大職務(wù)犯罪案件進(jìn)行協(xié)商指定管轄、對(duì)重大職務(wù)犯罪案件與互涉案件如何進(jìn)行指定管轄、重大職務(wù)犯罪案件司法指定管轄的最終決定主體等問題，尚存在不同的認(rèn)識(shí)和做法。本文結(jié)合近年來重大職務(wù)犯罪案件辦理中存在的上述問題進(jìn)行研究，提出完善該制度的意見和建議，以發(fā)揮該制度更大的作用。

一、我國職務(wù)犯罪案件管轄的法律解讀

職務(wù)犯罪案件管轄，是指國家法律關(guān)于職務(wù)犯罪案件及其關(guān)聯(lián)案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)立案辦理和權(quán)限分工的有關(guān)規(guī)定。職務(wù)犯罪案件及其關(guān)聯(lián)案件的立案調(diào)查或偵查涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)偵查范圍的權(quán)限劃分，同時(shí)在調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，又涉及地域管轄、級(jí)別管轄和指定管轄等問題。在我國監(jiān)察體制改革之前，直接受理刑事案件的權(quán)限劃分由《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱：《刑事訴訟法》）統(tǒng)一規(guī)定。我國監(jiān)察體制改革之后，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱：《監(jiān)察法》）將原來由檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)管轄的部分刑事案件劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，改變了刑事案件職能管轄的格局，開啟了《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》雙重規(guī)定職能管轄的時(shí)代。因此，有必要對(duì)這兩部法律及其實(shí)施細(xì)則中有關(guān)職務(wù)犯罪案件管轄的規(guī)定進(jìn)行解讀。

（一）公職人員職務(wù)犯罪案件管轄的規(guī)定

根據(jù)我國法律規(guī)定，行使公權(quán)力的公職人員的職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案管轄。《監(jiān)察法》第3 條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。”該法第11 條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。同時(shí)，《監(jiān)察法》第22 條第2 款規(guī)定：“對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！痹谖覈?，對(duì)涉案人員采取留置措施的前提條件是立案，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)據(jù)此獲得了對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪等關(guān)聯(lián)案件的管轄權(quán)。此外，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡稱：《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第46 條第4 款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)非公職人員參與的共同職務(wù)犯罪和涉嫌利用影響力受賄罪也享有管轄權(quán)。

對(duì)于上述規(guī)定，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行理解。一是公職人員的職務(wù)犯罪案件原則上都由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案管轄，這是我國實(shí)現(xiàn)反腐敗、對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)察全覆蓋的要求。在我國法律語言體系中，《監(jiān)察法》首創(chuàng)了“公職人員”這一概念，并明確了“公職人員”的范圍?！?〕“公職人員”包括公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)、公辦單位、基層群眾性自治組織中從事管理的人員，以及其他依法履行公職的人員?！侗O(jiān)察法》第15 條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員?！痹摳拍詈w并超出了以前我國法律中使用的“公務(wù)員”“國家工作人員”“國家機(jī)關(guān)工作人員”等概念，囊括了所有的監(jiān)察對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的要求。二是相關(guān)人員的行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪案件也可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案管轄，這為不同國家機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商管轄提供了法律依據(jù)。根據(jù)《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于行賄犯罪、介紹賄賂犯罪和共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)“可以”進(jìn)行立案管轄，這就意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)這些涉案人員沒有專屬管轄權(quán)，這樣就會(huì)存在監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他偵查機(jī)關(guān)發(fā)生管轄交叉問題?！?〕關(guān)于管轄交叉問題，監(jiān)察體制改革之前，實(shí)行“主罪為主”的管轄原則。2012 年12 月26 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第1 條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將貪污賄賂案件移送人民檢察院；人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當(dāng)將屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件移送公安機(jī)關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合。”監(jiān)察體制改革之后，《監(jiān)察法》改變了“主罪為主”的管轄原則，確立了“監(jiān)察為主”的管轄原則?！侗O(jiān)察法》第34 條第2 款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！边@類犯罪案件到底應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，需要根據(jù)案件的不同情況分析研究并判斷，因而需要多個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商來確定具體的管轄機(jī)關(guān)。

（二）司法工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件管轄的規(guī)定

根據(jù)我國法律規(guī)定，司法工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪案件可以由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案管轄?！缎淌略V訟法》第19 條第2 款規(guī)定：“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！?/p>

對(duì)于上述條文的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確以下三點(diǎn)。

一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員職務(wù)犯罪管轄權(quán)的有限性。《監(jiān)察法》第34 條第1 款規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。這是國家監(jiān)察全面覆蓋最直接的體現(xiàn)。修改后的《刑事訴訟法》在與《監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行對(duì)接時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)于司法工作人員的相關(guān)職務(wù)犯罪“可以由人民檢察院立案偵查”。所謂“可以”，一方面暗含著法律條文的政策導(dǎo)向性，即司法工作人員職務(wù)犯罪由檢察機(jī)關(guān)偵查更貼近訴訟、更為便捷，這是檢察機(jī)關(guān)不可推卸的職責(zé)；另一方面也意味著這類犯罪并非必然由人民檢察院立案偵查，而是在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察全面覆蓋前提下的部分授權(quán)。也就是說，對(duì)于司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的這些職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)可以立案管轄，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以立案管轄，實(shí)踐中具體由哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行立案管轄，可以通過協(xié)商解決。

二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員職務(wù)犯罪管轄權(quán)的必要補(bǔ)充性。從實(shí)踐來看，司法領(lǐng)域發(fā)生的損害司法公正、侵犯公民權(quán)利的職務(wù)犯罪，通常發(fā)生在訴訟活動(dòng)過程中，與司法工作人員的履職行為交織在一起。只有充分參與訴訟活動(dòng)過程，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪線索，也才能及時(shí)收集有關(guān)證據(jù)、有效挖出執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公背后的職務(wù)犯罪。檢察機(jī)關(guān)是訴訟活動(dòng)全過程的參與者，對(duì)這類職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查十分必要，并且可以有效補(bǔ)充監(jiān)察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪的力量。檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪享有偵查管轄權(quán)絕不是可有可無的，而是國家反腐敗工作的重要力量。檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)這類職務(wù)犯罪行使立案管轄權(quán)，可以依法查處司法腐敗行為，監(jiān)督公安司法機(jī)關(guān)依法行使執(zhí)法司法權(quán)，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的職能作用，凈化司法環(huán)境，提升司法公信力。

三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員的重大職務(wù)犯罪行使機(jī)動(dòng)管轄權(quán)的條件性和程序性。所謂條件性，是指檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)具備法定的條件，具體應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面來理解。其一，此處規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)”不包括監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的犯罪案件，不在檢察機(jī)關(guān)可以行使機(jī)動(dòng)管轄權(quán)的范圍內(nèi)。其二，犯罪主體必須是國家機(jī)關(guān)工作人員，即犯罪主體必須是從事國家管理和行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)工作人員，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)工作人員。并且，這些國家機(jī)關(guān)工作人員必須是利用職權(quán)實(shí)施的犯罪案件。其三，犯罪案件必須是重大犯罪案件，即國家機(jī)關(guān)工作人員所實(shí)施的犯罪案件必須是重大犯罪案件。一般犯罪案件，以及不是利用職權(quán)實(shí)施的犯罪案件，與國家機(jī)關(guān)工作人員的職權(quán)職責(zé)無關(guān)的犯罪案件，均不在檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)管轄權(quán)的范圍內(nèi)。所謂程序性，是指檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)管轄權(quán)必須報(bào)經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院（包括省級(jí)人民檢察院和最高人民檢察院）批準(zhǔn)，而不能由發(fā)現(xiàn)案件線索的縣級(jí)、市級(jí)人民檢察院直接決定立案管轄。同時(shí)，根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握行使機(jī)動(dòng)管轄權(quán)的“條件性”?！?〕根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)管轄權(quán)主要包括以下五種情形：（1）公安機(jī)關(guān)對(duì)于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件有案不立、有罪不究，經(jīng)人民檢察院通知立案仍未依法追究的案件；（2）公安機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件以罰代刑，降格處理，經(jīng)人民檢察院督促后仍不糾正的案件；（3）公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)于國家機(jī)關(guān)工作人員的行為是否構(gòu)成犯罪，認(rèn)識(shí)不一致，而人民檢察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的案件；（4）對(duì)案件管轄發(fā)生爭議，而有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)拒不偵查或者長期拖延不予立案偵查的案件；（5）因?yàn)榘讣哂心撤N特殊情況，從維護(hù)司法公信力出發(fā)，由人民檢察院立案偵查更為適宜的案件。例如，公安機(jī)關(guān)工作人員與地方黑惡勢力勾結(jié)，利用職權(quán)作掩護(hù)實(shí)施走私、販毒等刑事犯罪的案件。

（三）特殊情況犯罪案件指定管轄的規(guī)定

根據(jù)我國法律規(guī)定，對(duì)于管轄不明或者管轄有爭議、需要改變管轄、重大復(fù)雜、社會(huì)敏感等特殊情況的職務(wù)犯罪案件，有關(guān)機(jī)關(guān)可以進(jìn)行指定管轄?！缎淌略V訟法》第27 條規(guī)定：“上級(jí)人民法院可以指定下級(jí)人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級(jí)人民法院將案件移送其他人民法院審判?！薄侗O(jiān)察法》第16 條第3 款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)之間對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的管轄有爭議的，由其共同的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)確定?！痹摲ǖ?7 條第1 款規(guī)定：“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄?！薄侗O(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄的具體情形，也作出了具體明確的規(guī)定。〔7〕《監(jiān)察法實(shí)施條例》第48 條第1 款和第3 款規(guī)定：“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法將其所管轄的案件指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。”“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，具有下列情形之一，認(rèn)為由其他下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，可以依法指定給其他下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄；（一）管轄有爭議的；（二）指定管轄有利于案件公正處理的；（三）下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)指定管轄的；（四）其他有必要指定管轄的?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第14 條第3款規(guī)定：“最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，可以自行立案偵查，也可以將犯罪線索交由指定的省級(jí)人民檢察院或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院立案偵查?！痹撘?guī)則第22 條規(guī)定：“對(duì)于下列案件，上級(jí)人民檢察院可以指定管轄：（一）管轄有爭議的案件；（二）需要改變管轄的案件；（三）需要集中管轄的特定類型的案件；（四）其他需要指定管轄的案件。對(duì)前款案件的審查起訴指定管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的人民法院協(xié)商一致。對(duì)前款第三項(xiàng)案件的審查逮捕指定管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)協(xié)商一致?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第19 條第2 款規(guī)定：“管轄權(quán)發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)在審理期限內(nèi)協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由爭議的人民法院分別層報(bào)共同的上級(jí)人民法院指定管轄。”該司法解釋第20 條規(guī)定：“管轄不明的案件，上級(jí)人民法院可以指定下級(jí)人民法院審判。有關(guān)案件，由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院審判更為適宜的，上級(jí)人民法院可以指定下級(jí)人民法院管轄。”

對(duì)于上述規(guī)定的理解和適用，應(yīng)當(dāng)把握以下兩點(diǎn)。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院都有指定管轄權(quán)。從上述規(guī)定來看，對(duì)于管轄有爭議等特殊情況的職務(wù)犯罪案件，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查；對(duì)于管轄有爭議、需要改變管轄和集中管轄等特殊情況的犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)可以指定審查起訴管轄、審查逮捕管轄，對(duì)于有特殊情況的司法工作人員職務(wù)犯罪案件，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以指定下級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案偵查；對(duì)于管轄不明、管轄權(quán)發(fā)生爭議等特殊情況的職務(wù)犯罪案件，上級(jí)法院可以指定下級(jí)法院進(jìn)行審判管轄。二是重大職務(wù)犯罪案件屬于指定管轄中的一種特殊情況。重大職務(wù)犯罪案件往往涉及多個(gè)犯罪地，多個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)和法院都有管轄權(quán)，這樣就可能發(fā)生管轄權(quán)爭議問題，因而重大職務(wù)犯罪案件就屬于需要上級(jí)指定管轄的一種特殊情況。同時(shí)，重大職務(wù)犯罪的主體往往是職位較高的官員，其在社會(huì)上影響較大且具有復(fù)雜多樣的關(guān)系網(wǎng)，因而對(duì)其犯罪進(jìn)行查處的難度較大，這些通常屬于“其他需要指定管轄的”或者“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院審判更為適宜的”情況，因而也需要上級(jí)進(jìn)行指定管轄。

二、重大職務(wù)犯罪案件指定管轄的現(xiàn)實(shí)必要性

在我國，案件指定管轄雖然是刑事訴訟管轄制度中的例外情況，我國法律對(duì)此也有明確規(guī)定，但是，從目前的監(jiān)察司法實(shí)踐情況看，對(duì)于重大職務(wù)犯罪案件來說，指定管轄則是一種司法活動(dòng)的必然選擇。之所以如此，與我國的政治經(jīng)濟(jì)、法律制度和客觀實(shí)際需要密切相關(guān)。具體來說，我國重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度的常態(tài)化運(yùn)用，主要有以下現(xiàn)實(shí)必要性。

一是查處重大職務(wù)犯罪案件的現(xiàn)實(shí)需要。我國重大職務(wù)犯罪案件的主體都是重要的領(lǐng)導(dǎo)干部，按照黨管干部的原則和干部管理制度，目前各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部均由其上一級(jí)黨委組織部門統(tǒng)一管理，即省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由中央組織部門管理，市廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由省級(jí)組織部門管理，縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由市級(jí)組織部門管理等?！?〕《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第8 條規(guī)定：“對(duì)黨的組織關(guān)系在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的黨員、干部以及監(jiān)察對(duì)象涉嫌違紀(jì)違法問題，應(yīng)當(dāng)按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，由設(shè)在主管部門、有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查調(diào)查，主管部門認(rèn)為有必要的，可以與地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合審查調(diào)查。地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接到問題線索反映的，經(jīng)與主管部門協(xié)調(diào)，可以對(duì)其進(jìn)行審查調(diào)查，也可以與主管部門組成聯(lián)合審查調(diào)查組，審查調(diào)查情況及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)?！笨梢姡O(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限和屬地管轄相結(jié)合，實(shí)行“以干部管理權(quán)限為主，轄區(qū)管轄為輔”的原則確定案件管轄。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理具體包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、考核、提拔以及違法違紀(jì)的查處等。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀(jì)行為以及涉嫌犯罪行為，都由紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理，即紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄案件是按照干部管理權(quán)限確定的，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督調(diào)查各級(jí)黨委、黨組管理的領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違法犯罪案件。也就是說，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的重大職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理?！?〕具體來說，國家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)管轄省部級(jí)干部及被納入中央組織部門管理的廳局級(jí)干部涉嫌的職務(wù)犯罪案件；省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)管轄廳局級(jí)及省管處級(jí)干部涉嫌的職務(wù)犯罪案件；市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)管轄縣處級(jí)及市管鄉(xiāng)科級(jí)干部涉嫌的職務(wù)犯罪案件；縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)管轄鄉(xiāng)科級(jí)及其他干部涉嫌的職務(wù)犯罪案件。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部重大職務(wù)犯罪案件的主要犯罪地一般是其工作單位所在地和生活居住地，由主要犯罪地的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查或者配合調(diào)查，更有利于及時(shí)查清案情。在監(jiān)察實(shí)踐中，由于上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)人員有限，或者認(rèn)為犯罪地的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者下一級(jí)的其他監(jiān)察機(jī)關(guān)查處更為有利的，往往就將重大職務(wù)犯罪案件指定下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理，或者采取聯(lián)合下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，自己負(fù)責(zé)指導(dǎo)或者監(jiān)督，這樣就必然會(huì)出現(xiàn)重大職務(wù)犯罪案件指定管轄的問題。同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)管轄被監(jiān)督單位的公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件，〔10〕2021 年7 月20 日國家監(jiān)察委員會(huì)決定頒布的《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的立案調(diào)查權(quán)進(jìn)行了授權(quán)，其第13條規(guī)定：“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)派出機(jī)關(guān)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)派駐或者派出監(jiān)督單位、區(qū)域等的公職人員開展監(jiān)督，對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查、處置。監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以按規(guī)定與地方監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，或者移交地方監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查。未被授予職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向派出機(jī)關(guān)報(bào)告，由派出機(jī)關(guān)調(diào)查或者依法移交有關(guān)地方監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查?！笨梢?，派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，可以調(diào)查被監(jiān)督單位的公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件，調(diào)查終結(jié)后，一般通過派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)移送同級(jí)人民檢察院審查起訴，也可以商請(qǐng)司法機(jī)關(guān)辦理指定管轄事宜。但因人員和調(diào)查力量不足，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，或者在調(diào)查中又發(fā)現(xiàn)其他公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件線索，往往需要與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合進(jìn)行調(diào)查，這就需要上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行指定管轄，被指定參與聯(lián)合調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要甚至全部職務(wù)犯罪調(diào)查取證工作，調(diào)查終結(jié)后，需要報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商辦理審查起訴、審判指定管轄事宜。

二是維護(hù)重大職務(wù)犯罪案件兩審終審制的法治需要。在我國，兩審終審制不僅是刑事訴訟的一項(xiàng)基本原則，而且是我國的法治原則。對(duì)于重大職務(wù)犯罪案件來說，必須保證和堅(jiān)持兩審終審制原則。從目前的司法實(shí)踐來看，對(duì)于省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)犯罪案件，通常由國家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)犯罪案件，通常由省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查。按照正常的刑事訴訟程序，無論是由國家監(jiān)察委員會(huì)還是由省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查終結(jié)后都需要移送同級(jí)的最高人民檢察院或者省級(jí)人民檢察院審查起訴。如果由最高人民檢察院審查起訴，最高人民法院就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一審，這樣就無法落實(shí)兩審終審制原則的要求；如果由省級(jí)人民檢察院審查起訴，省高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一審，一旦被告人上訴或者省級(jí)人民檢察院抗訴，最高人民法院就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行二審，這樣雖然可以落實(shí)兩審終審制原則的要求，但是受最高人民法院人力、物力等方面的限制，最高人民法院進(jìn)行二審的案件非常有限，并且會(huì)出現(xiàn)重大職務(wù)犯罪的死刑案件最高人民法院二審程序和死刑復(fù)核程序二合一的現(xiàn)象，這不利于有效發(fā)揮死刑復(fù)核程序的監(jiān)督作用。因此，為了有效貫徹落實(shí)兩審終審制原則和保證重大職務(wù)犯罪案件的辦理質(zhì)量，就需要將重大職務(wù)犯罪案件交由市級(jí)人民檢察院審查起訴，市級(jí)人民法院進(jìn)行一審，這樣就有上級(jí)人民檢察院和人民法院進(jìn)行協(xié)商指定管轄的問題。

三是實(shí)現(xiàn)對(duì)重大職務(wù)犯罪案件公正審判的客觀需要。由于職務(wù)犯罪主體的特殊性，重大職務(wù)犯罪案件都是在案發(fā)當(dāng)?shù)鼐哂兄卮笥绊懙陌讣@種重大影響不只是體現(xiàn)在案件的調(diào)查過程復(fù)雜、證據(jù)收集困難等方面，更為重要的是體現(xiàn)在公正審判方面。具體來說，重大職務(wù)犯罪案件的涉罪官員都擁有較大的權(quán)力，往往在當(dāng)?shù)毓ぷ鞫嗄?，形成了多方面、多層次、多利益的“網(wǎng)絡(luò)式”關(guān)系，一旦該官員被立案調(diào)查或者起訴，就會(huì)有受其“恩惠”或者提拔的官員，甚至是當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，為其說情或者打招呼，干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法公正辦案。因此，如果由當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴和審判，就可能會(huì)因密切的權(quán)力性因素而影響司法的公正性。同時(shí)，涉案官員在當(dāng)?shù)亟?jīng)營多年，形成了非常廣泛的同事、朋友等人脈關(guān)系，因而由當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)審查起訴、法院進(jìn)行審判，這些人情性因素就可能會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的公正辦案。此外，涉案官員是地方的公眾人物，一旦涉嫌犯罪，就會(huì)成為當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道的新聞熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，媒體為了吸引公眾，其報(bào)道可能不全面或者存在過激言詞，這難免會(huì)影響當(dāng)?shù)剞k案司法官員的理性判斷和冷靜思考，使其可能作出不公正的司法判決。因此，為了排除特定地域權(quán)力關(guān)系的干擾、防止人情障礙和避免不良輿論的影響，保證重大職務(wù)犯罪案件的公正審判，就需要指定異地司法機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。

三、重大職務(wù)犯罪案件指定管轄目前存在的主要問題

從目前監(jiān)察司法實(shí)踐來看，重大職務(wù)犯罪案件指定管轄除了存在指定管轄缺乏操作規(guī)范、難以確定何種級(jí)別的案件應(yīng)當(dāng)指定異地管轄、有的司法機(jī)關(guān)出于政績或者利益考慮爭奪指定管轄案件等問題外，還存在以下五個(gè)方面的問題。

一是監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定調(diào)查影響甚至決定了后續(xù)的司法管轄。在監(jiān)察司法實(shí)踐中，對(duì)重大職務(wù)犯罪的查處都是從監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)開始的，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)往往需要上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、或者指定某個(gè)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)來開展，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束后往往就直接移送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定調(diào)查管轄對(duì)后續(xù)的審查起訴和審判往往產(chǎn)生預(yù)決作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定調(diào)查管轄事先并不需要與檢察機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行協(xié)商，這就導(dǎo)致了重大職務(wù)犯罪案件的司法管轄主要由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定的現(xiàn)象，或者引發(fā)后續(xù)司法管轄權(quán)爭議方面的問題。此外，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)在指定調(diào)查管轄之后，就邀請(qǐng)當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)辦案部門提前介入調(diào)查活動(dòng)，進(jìn)行證據(jù)收集指引、證據(jù)審查等，這就會(huì)“綁架”后續(xù)的司法管轄，出現(xiàn)“先定后商”的現(xiàn)象。

二是指定管轄與法定的級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)存在一定的沖突。從目前的監(jiān)察司法實(shí)踐來看，一般情況下，職級(jí)越高的官員犯罪，其涉嫌貪污受賄犯罪的數(shù)額就越大，審判管轄的級(jí)別越高。但是，司法實(shí)踐的情況十分復(fù)雜，也有一些職級(jí)較高的官員涉嫌犯罪的數(shù)額并不大，即“高官小貪”型案件，例如，有的廳局級(jí)官員涉嫌貪污受賄的犯罪金額不滿300 萬元，依照現(xiàn)行刑法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)被判處十年以下有期徒刑，按照法律的規(guī)定應(yīng)由基層人民法院審判管轄。在司法實(shí)踐中，有的地方明確規(guī)定，廳局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌的職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄；有的地方雖然沒有明確規(guī)定，但往往也認(rèn)為廳局級(jí)以上官員涉嫌的所有職務(wù)犯罪案件都是在本地區(qū)具有重大影響的案件，屬于重大職務(wù)犯罪案件，都指定市級(jí)人民檢察院審查起訴、中級(jí)人民法院審判管轄，從而出現(xiàn)指定管轄與法定級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象。

三是協(xié)商指定管轄耗時(shí)較長、效率低下。從監(jiān)察司法實(shí)踐來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件需要指定異地審查起訴和審判時(shí)，在調(diào)查終結(jié)后，需要報(bào)其上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí)檢察機(jī)關(guān)、法院協(xié)商指定管轄事宜。一般情況下，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)、法院進(jìn)行協(xié)商指定管轄耗時(shí)較長、效率低下，尤其是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、法院的意見不一致時(shí)，協(xié)商辦理指定管轄的時(shí)間會(huì)更長，甚至長達(dá)一兩個(gè)月。重大職務(wù)犯罪案件一般取證量很大、取證困難，有的還需要外地協(xié)助調(diào)查甚至尋求國際司法協(xié)助，在留置期限沒有彈性空間的情況下，六個(gè)月的辦案期限本來就十分緊張，如果協(xié)商管轄再耗時(shí)過長，就會(huì)嚴(yán)重壓縮辦案的時(shí)間，影響辦案質(zhì)量，甚至有的案件在留置期限屆滿時(shí)尚未辦理完指定管轄手續(xù)，導(dǎo)致案件無法移送審查起訴。為了應(yīng)對(duì)這種情況，有的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)在犯罪事實(shí)尚未調(diào)查清楚，甚至主要犯罪地等影響案件管轄的重要因素尚未查明的情況下，就報(bào)請(qǐng)協(xié)商指定管轄，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)、法院無法指定管轄。

四是互涉案件存在重復(fù)商請(qǐng)指定管轄的問題。從監(jiān)察司法實(shí)踐來看，重大職務(wù)犯罪案件往往涉及行賄罪、濫用職權(quán)罪、失職罪、為親友非法牟利罪、重大責(zé)任事故罪、工程重大安全事故罪等其他犯罪案件，雖然《監(jiān)察法》第34 條第2 款明確規(guī)定，對(duì)于互涉案件“一般應(yīng)當(dāng)”由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助，但在實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、人民檢察院分別立案調(diào)查、立案偵查的情況也大量存在。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第51 條即規(guī)定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，又涉嫌公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)管轄的犯罪，依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項(xiàng)?！庇捎诹刚{(diào)查、立案偵查分別查辦的案件復(fù)雜程度不一、調(diào)查和偵查的主體不同、適用的程序不同等原因，案件調(diào)查終結(jié)、偵查終結(jié)的時(shí)間往往也不同步，而商請(qǐng)人民檢察院、人民法院指定審查起訴管轄和審判管轄時(shí)，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)分別商請(qǐng)人民檢察院、人民法院，從而導(dǎo)致重復(fù)商請(qǐng)指定管轄的問題，降低了辦案的效率，甚至?xí)霈F(xiàn)由于信息溝通不暢，同一被告人的不同罪名被指定不同地方司法機(jī)關(guān)辦理的情況。

五是重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)犯罪案件辦理程序不同步而出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定不一致等問題。實(shí)踐中一些重大職務(wù)犯罪案件往往涉及行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪等關(guān)聯(lián)犯罪案件。由于關(guān)聯(lián)犯罪案件在犯罪事實(shí)和證據(jù)等方面與作為主罪的重大職務(wù)犯罪案件存在一定的交叉，根據(jù)訴訟便利原則，關(guān)聯(lián)犯罪案件與主罪案件并案管轄更有利于提高辦案效率。但在監(jiān)察司法實(shí)踐中，基于分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，主罪案件與關(guān)聯(lián)犯罪案件往往分案處理，分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)立案調(diào)查和立案偵查。這樣不僅會(huì)導(dǎo)致重復(fù)協(xié)商指定管轄的問題，而且會(huì)由于辦案程序不同步而導(dǎo)致案件事實(shí)認(rèn)定不一致、影響主罪量刑等問題。例如，如果主罪案件調(diào)查終結(jié)后辦理了指定管轄，而關(guān)聯(lián)犯罪案件還沒有查清事實(shí)時(shí)，就會(huì)影響主罪案件的事實(shí)認(rèn)定和審查起訴，甚至?xí)绊懼髯锇讣牧啃?；如果關(guān)聯(lián)犯罪案件先于主罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴和法院審判，就會(huì)導(dǎo)致關(guān)聯(lián)犯罪案件先于主罪案件作出判決，造成案情的泄露，或者主罪案件與關(guān)聯(lián)犯罪案件在認(rèn)定犯罪事實(shí)上出現(xiàn)不一致，導(dǎo)致共同職務(wù)犯罪的被告人之間量刑輕重失衡等問題。

四、完善重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度的原則

根據(jù)我國監(jiān)察司法實(shí)踐狀況，要解決重大職務(wù)犯罪案件或者重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件指定管轄存在的主要問題，就應(yīng)當(dāng)完善我國相關(guān)的立法或者司法解釋，以完善重大職務(wù)犯罪案件的指定管轄制度，為此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三項(xiàng)基本原則。

（一）協(xié)商原則

所謂協(xié)商原則，就是在監(jiān)察司法實(shí)踐中，解決重大職務(wù)犯罪案件或者重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件指定管轄的問題，一般應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、公安機(jī)關(guān)四家協(xié)商一致，共同確定案件管轄的機(jī)關(guān)。在我國，堅(jiān)持協(xié)商原則是由法律規(guī)定和實(shí)踐需要所決定的，《刑事訴訟法》第27 條明確規(guī)定了法院的指定管轄權(quán)，即“上級(jí)人民法院可以指定下級(jí)人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級(jí)人民法院將案件移送其他人民法院審判”。在監(jiān)察司法實(shí)踐中，重大職務(wù)犯罪案件不僅需要法院的指定管轄，而且在重大職務(wù)犯罪案件或者重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件的調(diào)查、偵查和審查起訴問題上，也需要進(jìn)行指定監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，也就是說，重大職務(wù)犯罪案件或者重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件的指定管轄涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院和公安機(jī)關(guān)。因此，為了保證重大職務(wù)犯罪案件或者重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件指定管轄的一致性和刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，防止調(diào)查、偵查、審查起訴、審判活動(dòng)出現(xiàn)管轄地區(qū)不一致的現(xiàn)象，就需要事先由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，堅(jiān)持在重大職務(wù)犯罪案件或者重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件指定管轄問題上的協(xié)商原則。〔11〕《監(jiān)察法實(shí)施條例》第221 條第1 款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件移送起訴，需要指定起訴、審判管轄的，應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人民檢察院協(xié)商有關(guān)程序事宜。需要由同級(jí)人民檢察院的上級(jí)人民檢察院指定管轄的，應(yīng)當(dāng)商請(qǐng)同級(jí)人民檢察院辦理指定管轄事宜?！本唧w來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)重大職務(wù)犯罪案件與關(guān)聯(lián)案件進(jìn)行調(diào)查前，可以與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，以確定具體調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者偵查的公安機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)重大職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)將案件報(bào)其上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出指定管轄的人民檢察院、人民法院的意見建議，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)、人民法院的負(fù)責(zé)人一起協(xié)商研究，共同確定指定管轄的人民檢察院和人民法院等事宜。

（二）相似原則

所謂相似原則，就是在指定管轄重大職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持選擇與犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與法治文明發(fā)展程度為同一檔次或者較為接近的地區(qū)人民檢察院、人民法院進(jìn)行管轄的原則。在重大職務(wù)犯罪案件指定管轄上之所以應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持相似原則，主要是因?yàn)橄嗨频貐^(qū)檢察官、法官具有相似的業(yè)務(wù)素質(zhì)、辦案能力和辦案經(jīng)驗(yàn)，他們對(duì)于犯罪社會(huì)危害性的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)基本相同，因而在法律適用上也不會(huì)有較大的差異，從而可以保證在量刑輕重上基本相同，實(shí)現(xiàn)司法的公正性。如果對(duì)重大職務(wù)犯罪案件指定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r差別過大的人民檢察院、人民法院來管轄，就可能面臨以下選擇的難題：如果按照被指定的人民檢察院、人民法院所在地掌握的量刑標(biāo)準(zhǔn)提出量刑建議、判處刑罰，就會(huì)與重大職務(wù)犯罪地的標(biāo)準(zhǔn)不一致，可能會(huì)出現(xiàn)定罪和量刑的不均衡現(xiàn)象，產(chǎn)生對(duì)被告人處罰不公的問題。如果按照重大職務(wù)犯罪嫌疑人、被告人犯罪地的量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，就會(huì)與本地人民檢察院、人民法院以前所掌握的量刑標(biāo)準(zhǔn)不一致，人民檢察院提出量刑建議、人民法院定罪量刑的先例就會(huì)被突破。因此，堅(jiān)持對(duì)重大職務(wù)犯罪案件指定相似地區(qū)的人民檢察院、人民法院進(jìn)行管轄，可以克服重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度上的隨意性，確保被告人的合法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)打擊犯罪與人權(quán)保障的平衡。

（三）最近原則

所謂最近原則，就是在確定重大職務(wù)犯罪案件指定管轄的人民檢察院、人民法院時(shí)，如果有多個(gè)相似的人民檢察院、人民法院，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持選擇與犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地不同但又是最近的人民檢察院、人民法院管轄的原則。也就是說，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相似的條件下，如果有多個(gè)人民檢察院、人民法院，上級(jí)人民檢察院和人民法院在指定重大職務(wù)犯罪案件管轄的人民檢察院和人民法院時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮相似人民檢察院、人民法院的司法資源、辦案數(shù)量、辦案任務(wù)、辦案經(jīng)驗(yàn)等因素，指定與犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地不同但又是最近的人民檢察院和人民法院進(jìn)行管轄。堅(jiān)持最近原則便于案卷移送、補(bǔ)充調(diào)查或者補(bǔ)充偵查和自行補(bǔ)充偵查以及法庭調(diào)查等訴訟活動(dòng)，有利于提高重大職務(wù)犯罪案件的訴訟效率；便于犯罪嫌疑人和被告人的親屬參與訴訟活動(dòng)，有利于保障其訴訟權(quán)利；便于同指定管轄人民檢察院、人民法院以前的量刑標(biāo)準(zhǔn)保持一致，有利于保證對(duì)被告人作出公正的裁判。同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)重大職務(wù)犯罪案件指定最近的人民檢察院和人民法院進(jìn)行管轄，還可避免遠(yuǎn)途押送犯罪嫌疑人、被告人可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，方便人民檢察院實(shí)施訊問犯罪嫌疑人、詢問證人等訴訟活動(dòng)，也便于證人、鑒定人等訴訟參與人參加法庭審判活動(dòng)，保證訴訟的順利進(jìn)行，節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)司法公正。

五、完善重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度的建議

在我國，重大職務(wù)犯罪案件指定管轄對(duì)于排除權(quán)力對(duì)司法的干擾、破除腐敗高官關(guān)系網(wǎng)對(duì)辦案的阻撓、避免不良輿論對(duì)司法的影響，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，并且也被實(shí)踐證明是一項(xiàng)行之有效的司法措施。雖然目前重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度還存在一些問題和不足，但是，它對(duì)于維護(hù)司法公正發(fā)揮了重大作用，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并完善該制度。針對(duì)目前該制度存在的主要問題，筆者建議從以下幾個(gè)方面予以回應(yīng)。

一是應(yīng)當(dāng)明確法院司法指定管轄的最終決定權(quán)，即法院對(duì)重大職務(wù)犯罪案件的司法指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)享有最終決定權(quán)。之所以法院應(yīng)當(dāng)在司法指定管轄上具有最終決定權(quán)，主要有以下兩方面的原因。一方面是由法院具有最后審判指定管轄權(quán)決定的。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，法院享有最后的審判指定管轄權(quán)，該權(quán)力決定和影響著檢察機(jī)關(guān)的審查起訴管轄，即法院將重大職務(wù)犯罪案件指定哪個(gè)法院審判管轄，該案件就應(yīng)當(dāng)由與其對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)審查起訴，從而決定了檢察機(jī)關(guān)的審查起訴指定管轄。如果檢察機(jī)關(guān)之前指定審查起訴管轄的檢察機(jī)關(guān)與法院之后指定審判管轄的法院不對(duì)應(yīng)，那么檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)改變之前的指定管轄，重新指定管轄，這樣就會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，影響訴訟效率。另一方面是我國以審判為中心的訴訟制度改革的需要。以審判為中心的訴訟制度改革，其目的是要樹立審判的權(quán)威性，確立庭審的中心地位。因此，若要全面貫徹落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革，一切刑事訴訟活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)圍繞庭審活動(dòng)開展工作，而法院的指定管轄是庭審的重要前提和基礎(chǔ)，因而確定法院在指定管轄上的決定權(quán)則是其必然要求。具體到監(jiān)察司法實(shí)踐中，筆者建議，在重大職務(wù)犯罪案件指定管轄問題上，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持協(xié)商原則的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)提議、人民檢察院審查、人民法院決定的模式，明確審判機(jī)關(guān)具有審判管轄的最終決定權(quán)。具體來說，對(duì)于重大職務(wù)犯罪案件的指定管轄，原則上應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院共同協(xié)商決定，如果三機(jī)關(guān)的意見不一致，應(yīng)當(dāng)充分保障法院作為中立司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判權(quán)，由法院依照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，從排除案外因素干擾、消除社會(huì)公眾疑慮的角度出發(fā)，根據(jù)案件的復(fù)雜程度、涉案數(shù)額大小等實(shí)際情況，結(jié)合被告人主要犯罪地、主要任職地、主要涉案主體所在地等具體情況，綜合考慮相似法院的審判力量、辦案任務(wù)、辦案經(jīng)驗(yàn)、辦案保障條件、交通狀況等因素，最終確定審判管轄的法院，并通知檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送相應(yīng)的同級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

二是完善重大職務(wù)犯罪案件的級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)。為了解決實(shí)踐中重大職務(wù)犯罪案件中的“高官小貪”型案件在指定管轄上可能存在與法定級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)相沖突的問題，應(yīng)當(dāng)改變重大職務(wù)犯罪案件級(jí)別管轄的單一標(biāo)準(zhǔn)，建立重大職務(wù)犯罪案件級(jí)別管轄的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。具體來說，可以參照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016 年4 月18日施行）的相關(guān)規(guī)定，建立以“職級(jí)+數(shù)額+數(shù)罪+情節(jié)+后果”為標(biāo)準(zhǔn)的多元化級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)體系，以完善重大職務(wù)犯罪案件的級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議通過修改相關(guān)法律或者司法解釋的方式，明確規(guī)定：“廳局級(jí)以上官員涉嫌貪污或者受賄犯罪金額在三百萬元以上，或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的；廳局級(jí)以上官員涉嫌多種職務(wù)犯罪，情節(jié)特別嚴(yán)重的；廳局級(jí)以上官員涉嫌貪污受賄等職務(wù)犯罪，造成嚴(yán)重后果，致使國家和人民利益、公共財(cái)產(chǎn)遭受特別重大損失的，由中級(jí)人民法院管轄，其他案件由基層人民法院管轄。”

三是成立指定管轄協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組。為了解決實(shí)踐中重大職務(wù)犯罪案件協(xié)商管轄耗時(shí)較長、效率低下的問題，筆者建議，省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院三方應(yīng)當(dāng)建立指定管轄溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，成立指定管轄協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組，即省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)分管案件審查工作的副主任、人民檢察院分管職務(wù)犯罪批捕公訴工作的副檢察長、人民法院分管職務(wù)犯罪案件審判工作的副院長組成“指定管轄協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組”，共同協(xié)商決定重大職務(wù)犯罪案件指定管轄事宜。如果重大職務(wù)犯罪案件還涉及其他刑事案件，即存在關(guān)聯(lián)案件的情形，該協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組還應(yīng)當(dāng)包括省公安廳負(fù)責(zé)刑事案件的副廳長。具體來說，省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)在指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查重大職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查指定管轄的情況通報(bào)同級(jí)“指定管轄協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組”成員。在調(diào)查終結(jié)之后，由負(fù)責(zé)調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出在何地起訴、審判的意見，層報(bào)指定其管轄的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)送交同級(jí)“指定管轄協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組”成員進(jìn)行協(xié)商，通過協(xié)商來確定指定管轄的人民檢察院和人民法院，并辦理指定管轄手續(xù)，將案件交由指定的人民檢察院審查起訴和后續(xù)法院審判。

四是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)關(guān)聯(lián)案件的協(xié)商指定管轄事宜。在我國，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能是全面的，也是全覆蓋的，這是由監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位所決定的，也是我國加強(qiáng)反腐敗斗爭的必然要求。也就是說，國家將所有行使公權(quán)力的公職人員的行為都納入了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍，即一切公職人員的行為都要受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察，不僅公職人員的重大職務(wù)犯罪行為要受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察，而且重大職務(wù)犯罪案件中的關(guān)聯(lián)案件也應(yīng)當(dāng)受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察。正因?yàn)槿绱?，筆者建議，當(dāng)重大職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件在指定公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)立案偵查時(shí)，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)指定管轄的協(xié)調(diào)工作，并應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在重大職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件協(xié)商指定管轄中的主體地位和主體責(zé)任。具體來說，建議有關(guān)法律或者司法解釋可以明確規(guī)定：“被調(diào)查人同時(shí)又涉嫌其他職務(wù)犯罪或者其他犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)分別管轄的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理協(xié)商指定管轄事宜。調(diào)查、偵查終結(jié)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與其他機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)系與溝通，取得一致意見后，與人民檢察院、人民法院協(xié)商指定管轄等相關(guān)事宜?！?/p>

五是明確關(guān)聯(lián)案件隨主案并案或者集中管轄。為了解決實(shí)踐中重大職務(wù)犯罪案件指定管轄與其關(guān)聯(lián)犯罪案件管轄銜接不暢的問題，筆者建議，應(yīng)當(dāng)明確重大職務(wù)犯罪案件的關(guān)聯(lián)案件隨主案并案管轄或者集中管轄。也就是說，調(diào)查重大職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以一并辦理主案和關(guān)聯(lián)案件的指定管轄事宜，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在主案調(diào)查終結(jié)之前，需要協(xié)商主案的指定管轄時(shí)，應(yīng)當(dāng)將關(guān)聯(lián)案件一并提交給“指定管轄協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行協(xié)商討論，并確定審查起訴的檢察機(jī)關(guān)和審判管轄的法院，原則上關(guān)聯(lián)案件應(yīng)當(dāng)隨主案并案管轄或者集中管轄，由同一檢察機(jī)關(guān)審查起訴和法院進(jìn)行審判，以確保主案與關(guān)聯(lián)案件、關(guān)聯(lián)案件與關(guān)聯(lián)案件之間在犯罪事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查判斷、量刑建議和定罪量刑上的協(xié)調(diào)平衡。同時(shí)，對(duì)于主案和關(guān)聯(lián)案件的審查起訴和審判，原則上應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)行，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)主案和關(guān)聯(lián)案件同時(shí)提起公訴，法院也應(yīng)當(dāng)一起審理并同時(shí)作出判決。如果確因特殊原因，主案與關(guān)聯(lián)案件不能一并進(jìn)行審查起訴或者審判的，原則上應(yīng)當(dāng)采取先主后次的順序，檢察機(jī)關(guān)和法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先對(duì)主案提起公訴和開庭審理，這樣就可以避免關(guān)聯(lián)案件被先行提起公訴、審判可能造成主案的案情被泄露的現(xiàn)象。

六、結(jié) 語

在我國，重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度之所以得到廣泛運(yùn)用，并在反腐敗斗爭中發(fā)揮著重要作用，是因?yàn)樵撝贫燃确衔覈O(jiān)察全覆蓋、檢察一體的國家體制和國情，也符合排除干擾、司法回避和實(shí)現(xiàn)司法公正的司法規(guī)律。然而，在國家監(jiān)察體制改革和法律對(duì)職務(wù)犯罪管轄進(jìn)行重大調(diào)整之后，重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度構(gòu)建和實(shí)施時(shí)間并不長，實(shí)踐中存在一定的問題在所難免，特別是進(jìn)入新時(shí)代后，隨著人民群眾生活水平的提高和法治意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)我國監(jiān)察司法工作提出了更新更高的要求，不斷完善重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度也是社會(huì)各界和人民群眾的期盼。因此，在我國不斷推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，針對(duì)目前重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度在監(jiān)察司法實(shí)踐中存在的一些問題，不斷完善我國重大職務(wù)犯罪案件指定管轄制度，必將有助于增強(qiáng)我國的反腐敗力度，提高反腐敗法治水平，并提升司法公信力。