陳志敏

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院， 江蘇蘇州 215006）

一、問(wèn)題的提出

自中共十八屆三中全會(huì)提出修復(fù)制度以來(lái)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)就成為立法和司法領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在民法典出臺(tái)前，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任并未被規(guī)定為一項(xiàng)法定的民事責(zé)任， 只是在司法解釋中作為污染者“恢復(fù)原狀”責(zé)任的一種實(shí)現(xiàn)形式。例如：2015年出臺(tái)的 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十四條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十條，都規(guī)定了原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，法院可依法判令被告“將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”。 2019 年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第十一條，將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與賠償損失、停止侵害、排除妨礙等民事責(zé)任并列且置于第一順位， 作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的重要實(shí)現(xiàn)形式之一。 2021 年施行的民法典在“污染環(huán)境和生態(tài)破壞責(zé)任”一章中，除規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)行為對(duì)他人人身、財(cái)產(chǎn)損害的救濟(jì)外，還涉及了對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任， 生態(tài)環(huán)境修復(fù)被正式納入了生態(tài)環(huán)境損害的民事救濟(jì)責(zé)任體系。

從生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度設(shè)計(jì)之初， 司法救濟(jì)就被寄予厚望。 立法者希望突破單一的環(huán)境行政執(zhí)法模式， 通過(guò)法院裁判進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任內(nèi)容、履行方式等問(wèn)題。借助司法途徑救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害是為監(jiān)督和彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足， 但并不意味著司法救濟(jì)可以取代行政管制機(jī)制在環(huán)境公共利益保護(hù)中的應(yīng)有地位[1]。在現(xiàn)有的行政法律法規(guī)中已經(jīng)存在修復(fù)責(zé)任的相關(guān)要求，是否還需“舍近求遠(yuǎn)”通過(guò)擴(kuò)張司法救濟(jì)途徑才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任？當(dāng)然，造成這一局面的直接原因還在于中國(guó)現(xiàn)行法律在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面制度供給的不足， 現(xiàn)有規(guī)則的漏洞也阻礙了修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 故在公私混合模式下，應(yīng)充分運(yùn)用生態(tài)環(huán)境修復(fù)的行政機(jī)制，以發(fā)揮行政修復(fù)的最大效用為前提， 輔之以環(huán)境訴訟加以監(jiān)督和補(bǔ)充，共期建設(shè)美麗綠色中國(guó)。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)定位

(一)生態(tài)環(huán)境修復(fù)概念的內(nèi)涵演進(jìn)

“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的概念并不明晰，在不同研究領(lǐng)域和發(fā)展階段的稱謂都存在差異?！巴恋貜?fù)墾”“生態(tài)恢復(fù)”“環(huán)境修復(fù)”等都屬于廣義的生態(tài)環(huán)境修復(fù)范疇， 相關(guān)概念的演變也體現(xiàn)了人們對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)認(rèn)識(shí)的更加深入。 2014 年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》將修復(fù)行為分為環(huán)境修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)。 環(huán)境修復(fù)側(cè)重于采取合理措施減輕、降低污染至可接受風(fēng)險(xiǎn)水平，而生態(tài)修復(fù)則是針對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。 盡管這些概念不盡相同， 但本質(zhì)都指向了通過(guò)人工技術(shù)手段將生態(tài)環(huán)境本身受到的損害恢復(fù)到原有狀態(tài)的過(guò)程， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益的填補(bǔ)與恢復(fù)。

最高人民法院在《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》中也提出，落實(shí)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟(jì)制度需統(tǒng)籌適用刑事、民事、行政責(zé)任。 該語(yǔ)境下的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”不是一項(xiàng)單一的責(zé)任，而應(yīng)理解為一個(gè)責(zé)任體系，包含了刑事、民事、行政多重責(zé)任追究機(jī)制。 有學(xué)者提出理想的生態(tài)環(huán)境修復(fù)應(yīng)包含以下三個(gè)層面的內(nèi)容： 在被污染和破壞的環(huán)境中清除污染物質(zhì)或者致害因素； 消除和減緩污染物質(zhì)或者致害因素的不良影響的持續(xù)和擴(kuò)散； 恢復(fù)受損害區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的功能和價(jià)值[2]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任形式的多元化， 正是由生態(tài)環(huán)境的整體性特征所決定的。

立法者之前將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任解讀為環(huán)境侵權(quán)中“恢復(fù)原狀”責(zé)任的生態(tài)化表達(dá)，司法解釋也通過(guò)對(duì)“恢復(fù)原狀”的擴(kuò)大解釋使得生態(tài)環(huán)境修復(fù)具備民事責(zé)任的外觀，但卻掩蓋了其內(nèi)在的公法屬性。兩者的判斷標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任內(nèi)容、履行方式等都大相徑庭，其中最明顯的區(qū)別就在于救濟(jì)客體的不同。 民法上的“恢復(fù)原狀”救濟(jì)的是包括人身財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的民事權(quán)利，指向私人利益；而生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任救濟(jì)的是生態(tài)環(huán)境損害，指向環(huán)境公共利益。而且生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任體系下涉及了多種責(zé)任形式，“恢復(fù)原狀”只是修復(fù)的初級(jí)階段，但從深度上講，并不是所有受損的生態(tài)環(huán)境都能通過(guò)修復(fù)手段恢復(fù)其原有的生態(tài)功能。 受技術(shù)成本、環(huán)境狀況等諸多因素限制，生態(tài)環(huán)境修復(fù)往往達(dá)不到“恢復(fù)原狀”的程度。 《若干規(guī)定》之所以直接采用了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”這一表述，也是為與“恢復(fù)原狀”相區(qū)分，著重突出其維護(hù)生態(tài)功能的特殊性。因此在民法典中，將“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”作為一種獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)形式予以明確。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)辨正

目前，“私法責(zé)任說(shuō)”逐漸成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)，其將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任視為以請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)的民事責(zé)任。例如：有學(xué)者主張將“恢復(fù)原狀”責(zé)任進(jìn)行生態(tài)化調(diào)適， 使修復(fù)責(zé)任作為其在環(huán)境侵權(quán)中的具體化以符合對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的現(xiàn)狀[3]。 但是，也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償中的修復(fù)責(zé)任應(yīng)與傳統(tǒng)民法的“恢復(fù)原狀”相區(qū)分，獨(dú)立規(guī)定為一項(xiàng)民事責(zé)任[4]。 另外，還有學(xué)者提出生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的一個(gè)民事法律責(zé)任體系， 而非與“恢復(fù)原狀”相對(duì)應(yīng)的單一責(zé)任形式，并倡導(dǎo)通過(guò)環(huán)境特別民事立法予以完善[5]。

“私法責(zé)任說(shuō)”的理論由來(lái)主要是受到環(huán)境公益訴訟制度等司法實(shí)踐以及相關(guān)政策導(dǎo)向的影響。 例如： 司法解釋中就將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任規(guī)定為一項(xiàng)民事責(zé)任，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）中也規(guī)定了“賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”。將修復(fù)責(zé)任直接認(rèn)定為私法責(zé)任貌似符合當(dāng)下趨勢(shì)， 但實(shí)則存在請(qǐng)求權(quán)缺失等難以調(diào)和的矛盾。

呂忠梅教授對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的看法相對(duì)謹(jǐn)慎， 她認(rèn)為修復(fù)是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的法律責(zé)任形式，不同于民法責(zé)任中的“恢復(fù)原狀”，而該責(zé)任承擔(dān)方式出現(xiàn)的根本原因在于立法為解決司法裁判問(wèn)題的“急就章”[6]。如果要按照大陸法系公私法的二元?jiǎng)澐衷瓌t對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，“公法說(shuō)”更具說(shuō)服力。有學(xué)者也指出，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是環(huán)保部門(mén)督促污染者修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的公法責(zé)任，其在公法中配置為一種行政管制工具。[7]

在既有的實(shí)體規(guī)則下， 一些單行環(huán)境立法已然將修復(fù)責(zé)任的公法屬性予以明確。 海洋、土壤、森林等區(qū)域均有特定的環(huán)保行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄， 具有責(zé)令行為人修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的法定職責(zé)。 將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任解釋為公法責(zé)任意味著， 實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)不再集中于法院判決，而轉(zhuǎn)化為一種以“督促監(jiān)管責(zé)任”為核心的責(zé)任理念[7]，由環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出修復(fù)性行政命令對(duì)責(zé)任人課以生態(tài)環(huán)境修復(fù)的公法義務(wù)，并對(duì)修復(fù)過(guò)程及結(jié)果承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。 另外，生態(tài)環(huán)境損害是對(duì)環(huán)境公共利益的侵害， 區(qū)別于民法典第1229 條的“他人損害”，侵權(quán)編新增的第1234條、第1235 條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償制度，但并不能據(jù)此將修復(fù)責(zé)任定性為私法責(zé)任， 而應(yīng)理解為運(yùn)用民法手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的公法責(zé)任，不宜將責(zé)任的性質(zhì)和責(zé)任的實(shí)現(xiàn)手段加以混淆。[8]

三、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制之檢視

（一）現(xiàn)行法律框架下行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位

中國(guó)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害采取的是公私混合模式， 因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)也有行政和司法兩種不同路徑的選擇。 運(yùn)用私法責(zé)任解釋修復(fù)責(zé)任的主要原因之一就在于環(huán)境立法對(duì)修復(fù)制度規(guī)定的模糊， 因缺乏執(zhí)行力而不得不借道民事司法。 2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法第32 條，從國(guó)家環(huán)境監(jiān)管角度對(duì)修復(fù)制度作出了概括性的制度安排， 但未涉及修復(fù)制度本身的具體內(nèi)容，無(wú)法直接依據(jù)該條追究相關(guān)主體的修復(fù)責(zé)任。 而民法典的出臺(tái)為司法修復(fù)制度的雙軌制提供了實(shí)體法上的依據(jù)， 并呈現(xiàn)為環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟的二元訴訟模式。[9]

行政職權(quán)作為權(quán)力和職責(zé)的統(tǒng)一體， 具有不可處分性， 對(duì)生態(tài)環(huán)境這一公共利益的維護(hù)正是行政機(jī)關(guān)職責(zé)所在， 這就意味著當(dāng)發(fā)生相關(guān)污染損害或生態(tài)破壞時(shí)， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極運(yùn)用行政執(zhí)法權(quán)有所作為。縱覽現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)，不少法律責(zé)任條款中都存在與修復(fù)相關(guān)的要求，其具體形式主要包括：責(zé)令改正、責(zé)令限期治理、責(zé)令消除污染、責(zé)令恢復(fù)原狀等。事實(shí)上在政府索賠制度建立之前，國(guó)內(nèi)早有針對(duì)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的公法機(jī)制雛形。 雖然在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)修復(fù)制度僅有原則性規(guī)定， 但是水污染防治法、土壤污染防治法、森林法等單行立法中皆予以展開(kāi)， 其共同特征是主管部門(mén)可通過(guò)責(zé)令限期恢復(fù)等行政命令實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。 若責(zé)任人拒絕履行或力不能及， 則由主管部門(mén)自行或指定第三方代為治理，所需費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)。上述環(huán)境執(zhí)法層面的行政命令主要分為糾正違法行為和消除危害后果兩大類。 狹義上的生態(tài)環(huán)境修復(fù)與后者更為接近， 主要是對(duì)污染物質(zhì)的清除以及受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。 但中國(guó)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐往往更倚重行政處罰，“以罰代治”現(xiàn)象最為普遍。這種做法忽略了行政處罰程序中主管部門(mén)還應(yīng)作出責(zé)令改正命令的要求以及行政強(qiáng)制法規(guī)定的代履行機(jī)制， 由此認(rèn)為行政機(jī)制無(wú)法解決生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題， 需要沿用民事責(zé)任體系就顯得順理成章。[10]

民事訴訟法確立了社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的原告資格， 借助司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)來(lái)督促侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任?！陡母锓桨浮酚执_立了政府索賠機(jī)制，通過(guò)政府與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商約定限期修復(fù)， 磋商不成則提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。 這種制度革新也使得中國(guó)環(huán)境責(zé)任體制呈現(xiàn)出“公私并行、多訴并存”的混合模式[11]，不僅引發(fā)了法理爭(zhēng)議還有疊床架屋下的適用沖突。 法院受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)往往不會(huì)審查行政機(jī)關(guān)前期履職行為， 這就可能將行政修復(fù)機(jī)制完全“虛置”。而且在很多司法修復(fù)案件中，被告多以賠付修復(fù)費(fèi)用來(lái)代替實(shí)現(xiàn)恢復(fù)原狀， 生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的重心逐漸演變?yōu)樘钛a(bǔ)經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 這與彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)功能的初衷相去甚遠(yuǎn)， 行政與司法修復(fù)機(jī)制的整合迫在眉睫。 在法律明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)對(duì)特定受損生態(tài)環(huán)境責(zé)令行為人采取修復(fù)措施或自行修復(fù)的情形下，應(yīng)優(yōu)先采取行政修復(fù)機(jī)制，若無(wú)法實(shí)現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)再由行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的司法修復(fù)補(bǔ)位。另外，環(huán)境行政公益訴訟是監(jiān)督執(zhí)行之訴， 當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)時(shí)可由檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)法院責(zé)令其作出修復(fù)性命令。 而中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟則是由環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)直接起訴行為人追究生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任，只需認(rèn)定污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為損害社會(huì)公共利益或有損害風(fēng)險(xiǎn)即可，具有獨(dú)立訴權(quán)。但為避免適用重疊， 如負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法履職而使原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的撤訴情形，還應(yīng)借鑒檢察公益訴訟確立環(huán)保組織的訴前告知程序。[12]

（二）行政修復(fù)機(jī)制的必要性及制度優(yōu)勢(shì)

公共利益的保護(hù)應(yīng)具有穩(wěn)定性和持續(xù)性， 當(dāng)生態(tài)環(huán)境受損無(wú)人修復(fù)時(shí)要有強(qiáng)制性機(jī)制進(jìn)行追責(zé)，由公權(quán)力介入形成區(qū)別于私人利益的公共利益保護(hù)機(jī)制。 行政責(zé)任所具有的公法底蘊(yùn)與環(huán)境利益的公共性彼此契合， 積極主動(dòng)地進(jìn)行環(huán)境治理是其內(nèi)在屬性的基本要求[13]。 當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用修復(fù)性行政命令手段進(jìn)行救濟(jì)， 而將高技術(shù)性內(nèi)容的修復(fù)活動(dòng)轉(zhuǎn)交司法機(jī)關(guān)來(lái)判令執(zhí)行只是在行政機(jī)制失靈時(shí)的一種補(bǔ)充， 環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)是充當(dāng)監(jiān)督和彌補(bǔ)作用[14]。 而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度則更應(yīng)聚焦在對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失、永久性功能損害等費(fèi)用的索賠上。

目前，司法修復(fù)適用逐步擴(kuò)張，行政機(jī)制趨于邊緣化。 雖然環(huán)境司法的快速發(fā)展為修復(fù)責(zé)任的履行做了有益探索， 但是恢復(fù)性司法理念的落實(shí)效果并不盡如人意。盡管涉及修復(fù)責(zé)任的判決數(shù)量很多，但普遍存在裁判內(nèi)容模糊和混亂等問(wèn)題，而修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收主體等要求的缺失也導(dǎo)致了實(shí)際履行的困難。以司法主導(dǎo)的修復(fù)實(shí)踐并未能有效救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，弊端也逐漸顯現(xiàn)。 第一，模糊了行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力邊界， 司法權(quán)與行政權(quán)的根本區(qū)別體現(xiàn)在行政權(quán)是管理權(quán)而司法權(quán)是判斷權(quán)。[15]司法權(quán)與行政權(quán)基于各自的分工及優(yōu)勢(shì)已形成一種平衡， 即保證行政權(quán)優(yōu)先， 由環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使法律授予的監(jiān)管職能責(zé)令行為人進(jìn)行修復(fù)， 當(dāng)行政機(jī)關(guān)在維護(hù)公共利益有所失職時(shí)再由司法機(jī)關(guān)介入。第二，司法權(quán)是以法院為中心對(duì)人身或財(cái)產(chǎn)等傳統(tǒng)私益損害進(jìn)行末端救濟(jì)，而環(huán)境問(wèn)題是典型的專業(yè)性、綜合性公共問(wèn)題，宜將行政修復(fù)作為第一順位的應(yīng)對(duì)手段。法院較之行政機(jī)關(guān)的專業(yè)能力、監(jiān)管能力均有不足，使其難以勝任生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任具體內(nèi)容的確定及執(zhí)行。第三， 行政修復(fù)機(jī)制的邊緣化既浪費(fèi)了有限的司法資源，又閑置了現(xiàn)有的行政資源。中國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)踐存在的問(wèn)題除了制度供給的不足外， 還在于現(xiàn)行法律法規(guī)本身未能得到有效遵守和執(zhí)行； 若僅因行政執(zhí)法未能達(dá)到修復(fù)目標(biāo)就請(qǐng)求司法權(quán)介入，不僅回避了問(wèn)題的癥結(jié)， 還會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中的過(guò)度強(qiáng)化以及政府職能的限縮。

事實(shí)上， 在以環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主的司法修復(fù)確立以前， 行政修復(fù)機(jī)制在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中一直占據(jù)主導(dǎo)地位。 與司法途徑相比， 行政機(jī)制在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任方面優(yōu)勢(shì)明顯： 生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)宜早不宜遲的活動(dòng)， 行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)損害并敦促責(zé)任人在合理期限內(nèi)采取修復(fù)措施。 同時(shí)，修復(fù)工作也是一項(xiàng)具有高度技術(shù)性的復(fù)雜工程，涉及到修復(fù)目標(biāo)和修復(fù)方案的確定、 修復(fù)過(guò)程的監(jiān)督及修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收，需要專業(yè)人員、技術(shù)及設(shè)備資源的支持。 司法機(jī)關(guān)在修復(fù)責(zé)任的落實(shí)方面明顯力所不逮， 行政機(jī)關(guān)的職能及專業(yè)優(yōu)勢(shì)也使其更有能力擔(dān)任監(jiān)管角色。 強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)揮行政修復(fù)機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)， 目的是從公法規(guī)范層面對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為加以規(guī)制， 為行為人設(shè)定修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的公法義務(wù)。

四、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任行政機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是針對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)，其目的是恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。 環(huán)境保護(hù)法以及其他環(huán)保單行法都規(guī)定了各級(jí)人民政府對(duì)所管轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)， 當(dāng)生態(tài)環(huán)境受損時(shí)政府有責(zé)任采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。 故以行政機(jī)制追究行為人的修復(fù)責(zé)任也是其應(yīng)有之義，是行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境職責(zé)的具體化。

歐盟的生態(tài)損害賠償制度以《環(huán)境責(zé)任指令》為基礎(chǔ)， 在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后由職責(zé)部門(mén)代表不特定受損害人要求致害人對(duì)作為共用物的生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)， 也可自行采取必要修復(fù)措施后向責(zé)任主體追索相關(guān)修復(fù)費(fèi)用。 當(dāng)行政機(jī)關(guān)失職時(shí)再由環(huán)保組織提起行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履職維護(hù)環(huán)境公共利益。 從中國(guó)法制傳統(tǒng)觀之宜對(duì)歐盟模式適當(dāng)借鑒， 充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)環(huán)境管理和維護(hù)環(huán)境公益的職能，建立以行政責(zé)令修復(fù)為主、代履行修復(fù)為保障的公法機(jī)制。 但現(xiàn)有行政機(jī)制的操作性尚有不足， 這也導(dǎo)致了目前修復(fù)責(zé)任還需借助司法訴訟程序才能實(shí)現(xiàn)。 因此要想發(fā)揮行政機(jī)制在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的重要作用， 必須對(duì)行政機(jī)制下的修復(fù)功能予以加強(qiáng)。

（一）以行政責(zé)令修復(fù)為基礎(chǔ)

首先以行政責(zé)令修復(fù)為基礎(chǔ)。行政命令在行政實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用， 其突出特征即為行政救濟(jì)手段所具有的及時(shí)性和有效性。 行政責(zé)令修復(fù)具體指環(huán)保行政機(jī)關(guān)依照環(huán)境管理權(quán)， 在責(zé)任人有能力履行且被污染區(qū)域能夠修復(fù)的情況下要求對(duì)其所造成的生態(tài)環(huán)境損害予以修復(fù)的行政行為， 也是補(bǔ)救性行政命令的一種重要表現(xiàn)形式。

從中國(guó)現(xiàn)有的立法文本來(lái)看， 修復(fù)責(zé)任體系主要包括了對(duì)污染破壞行為的糾正和對(duì)損害后果的消除兩大類別。除了有表述最接近當(dāng)前定義的“責(zé)令恢復(fù)原狀”外，還包括其他側(cè)重于“治理”的行政命令。環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)都是針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的應(yīng)對(duì)手段，修復(fù)多應(yīng)用于治理后的末端環(huán)節(jié)，兩者互為補(bǔ)充。 這些救濟(jì)措施都是以受到損害的生態(tài)環(huán)境為救濟(jì)對(duì)象， 以消除或減輕生態(tài)環(huán)境損害為目標(biāo)從而使原有的生態(tài)功能得以恢復(fù)。 而《改革方案》是基于民法思維通過(guò)訴訟途徑追究賠償義務(wù)人的修復(fù)責(zé)任，但便捷性、效率性多有不足。

行政責(zé)令修復(fù)較于司法修復(fù)優(yōu)勢(shì)明顯， 但目前相關(guān)法律規(guī)定用語(yǔ)分散不一、含義也模糊不清，必須通過(guò)立法進(jìn)一步完善來(lái)解決這些問(wèn)題。 除了要明確責(zé)令修復(fù)的行為類別外，還需通過(guò)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)則的名詞解釋界定“修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)”“修復(fù)目標(biāo)”等用語(yǔ)，并將 “責(zé)令限期治理”“責(zé)令限期整治”“責(zé)令限期采取治理措施”等命令樣態(tài)進(jìn)行統(tǒng)一。[16]生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是一個(gè)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任體系， 它無(wú)法在一個(gè)單行法中建立， 而是需要立足于對(duì)生態(tài)環(huán)境要素及功能的整體保護(hù)和救濟(jì)建立一個(gè)完整的修復(fù)制度。為此，有必要在環(huán)境基本法中將生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度加以構(gòu)建， 對(duì)修復(fù)性行政命令做出一般規(guī)定， 再通過(guò)制定環(huán)境行政命令辦法建立系統(tǒng)的行政命令體系并厘清具體程序規(guī)則，避免與環(huán)境行政處罰行為相混淆。[17]同時(shí)，鑒于修復(fù)性命令的特殊性，配套細(xì)則還需針對(duì)不同的環(huán)境要素在各單行法中予以具體化，根據(jù)專門(mén)的技術(shù)規(guī)范對(duì)修復(fù)責(zé)任的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和具體要求加以調(diào)整。

（二）以行政代履行修復(fù)為保障

囿于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)性、 復(fù)雜性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，當(dāng)責(zé)任人拒絕履行或力不能及時(shí)，再以行政代履行修復(fù)為保障。行政強(qiáng)制法第50 條規(guī)定：在“造成環(huán)境污染或者破壞自然資源”的情形下，當(dāng)事人逾期不履行后經(jīng)催告仍不履行排除妨礙、 恢復(fù)原狀等義務(wù)的， 行政機(jī)關(guān)可以自行或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行。 該條確立了中國(guó)環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境資源領(lǐng)域內(nèi)的代履行制度， 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的履行具有可替代性當(dāng)然也適用該機(jī)制。

在行政修復(fù)機(jī)制下由責(zé)令型修復(fù)充當(dāng)主導(dǎo)性角色， 但在當(dāng)事人逾期不履行時(shí)可由行政機(jī)關(guān)自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，再向其收取相關(guān)費(fèi)用。代履行修復(fù)僅是具體修復(fù)任務(wù)實(shí)施主體的轉(zhuǎn)移， 修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者并未改變。 從執(zhí)行效率上講，集中式、專業(yè)化的代履行較之申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行更能高效治理修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境；在環(huán)境治理效果方面，代履行主體也能憑借其專業(yè)優(yōu)勢(shì)確保履行效率和修復(fù)質(zhì)量。

行政強(qiáng)制法第50 條僅是原則性條款，在環(huán)境基本法中并未有具體規(guī)定與其銜接， 雖然在一些環(huán)境單行法中多有涉及，但是程序上也不完備。如在水污染防治法中，第85 條、第88 條和第90 條都規(guī)定了相關(guān)主體逾期不采取治理措施， 主管部門(mén)可以指定有能力的單位代為治理；第94 條還增加了污染者不具備治理能力的情形下適用代履行機(jī)制。 雖然中國(guó)環(huán)境立法早已引入行政代履行制度， 但是在實(shí)踐中這一間接行政強(qiáng)制執(zhí)行措施卻鮮被采用。究其原因，主要是規(guī)范性依據(jù)相對(duì)粗糙，行政代履行的啟動(dòng)條件和具體運(yùn)行程序缺乏明確性， 而且代履行的修復(fù)費(fèi)用需由行政機(jī)關(guān)先行墊付，后續(xù)追償也面臨困難，因此行政機(jī)關(guān)更愿意通過(guò)罰款以圖“一勞永逸”。

因此，要想充分發(fā)揮代履行機(jī)制的修復(fù)功能，必須從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施規(guī)范上予以完善。 首先應(yīng)在環(huán)境保護(hù)法中明文規(guī)定環(huán)境領(lǐng)域代履行制度的一般規(guī)則，與行政強(qiáng)制法作出銜接，明確環(huán)境行政代履行的適用條件、程序與費(fèi)用保障，使在單行法未有明確規(guī)定時(shí)也能有法可依。作為間接行政強(qiáng)制方式，行政代履行修復(fù)需按嚴(yán)格法定程序進(jìn)行。 只有在規(guī)定期間內(nèi)責(zé)任人未履行修復(fù)義務(wù)時(shí)， 經(jīng)催告仍不履行的才進(jìn)入代履行實(shí)施階段， 由環(huán)保行政機(jī)關(guān)做出代履行決定并送達(dá)載明相關(guān)事項(xiàng)的決定書(shū)。 因修復(fù)工程的復(fù)雜性、專業(yè)性，原則上應(yīng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的第三人代為履行，充分發(fā)揮代履行制度的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。第三人的選擇需在公平、公正的基礎(chǔ)上，接受行政機(jī)關(guān)的委托并受其監(jiān)督。最后代履行修復(fù)執(zhí)行完畢，相關(guān)費(fèi)用（包括調(diào)查、評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、管理費(fèi)用）由責(zé)任人承擔(dān)， 若責(zé)任人不按期繳納則可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境損害的首要救濟(jì)方式，但實(shí)踐中由于行政修復(fù)效力不彰，司法權(quán)逐漸強(qiáng)化通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟來(lái)追究行為人的修復(fù)責(zé)任，使得行政修復(fù)機(jī)制被“虛置”。 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)無(wú)需舍近求遠(yuǎn)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為第一線的執(zhí)法者應(yīng)及時(shí)運(yùn)用公法規(guī)范督促監(jiān)管責(zé)任人履行修復(fù)責(zé)任。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)制主導(dǎo)并非否認(rèn)多元治理的必要性， 而是欲將行政執(zhí)法手段的最大效用發(fā)揮出來(lái)， 避免修復(fù)鏈條的無(wú)限延長(zhǎng)。行政機(jī)關(guān)不僅具有代表公共利益的正當(dāng)性，而且掌握著充分的環(huán)境信息和專業(yè)技術(shù)支撐， 因此充任修復(fù)責(zé)任的追責(zé)主體更具優(yōu)勢(shì)。綜上，修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)應(yīng)優(yōu)先發(fā)揮行政機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)， 通過(guò)建立起以行政責(zé)令修復(fù)為主、 代履行修復(fù)為保障的公法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)高效、及時(shí)、便捷的美好愿景。當(dāng)然， 行政修復(fù)的適用前提是受損生態(tài)環(huán)境具有修復(fù)可能性，若已造成永久性損害無(wú)法修復(fù)的，還需借助生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由行政機(jī)關(guān)向行為人追究賠償責(zé)任。