吳 波

中共安徽省委黨校(安徽行政學(xué)院)，安徽 合肥 230022

引言

黨的十九屆六中全會決議是新時代中國共產(chǎn)黨人牢記初心使命，堅持和發(fā)展中國特色社會主義的政治宣言。決議明確強調(diào)，“現(xiàn)在，黨團結(jié)帶領(lǐng)中國人民踏上了實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)新的趕考之路”，正在全力推進到2050年“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“全體人民共同富裕基本實現(xiàn)”。城鄉(xiāng)關(guān)系具有明顯的經(jīng)濟、社會和政治屬性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的高級形態(tài)和基本目標(biāo)，也是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵要義和重要抓手，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的檢驗。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、建設(shè)和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系是一項系統(tǒng)化的經(jīng)濟社會工程，其中城鄉(xiāng)是融合發(fā)展的基本對象和主體，發(fā)展是城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在動力和基礎(chǔ)，融合是城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目標(biāo)和手段。在城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)，也是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理過程中需實現(xiàn)的目標(biāo)。

鄉(xiāng)村是城市的母體，城市是鄉(xiāng)村發(fā)展的產(chǎn)物。實現(xiàn)偉大復(fù)興夢想的新征程，城鄉(xiāng)關(guān)系的融合、和諧、同步發(fā)展必將是首要解決的關(guān)鍵問題。歷史經(jīng)驗表明，一個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展，一般存在著從重城輕鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，再向城鄉(xiāng)平等發(fā)展的演進過程。由此，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出分割對立、半緊密結(jié)合、融合一體等多種形態(tài)，具有從單一鄉(xiāng)村形態(tài)、城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的層進演化過程，展現(xiàn)出城鄉(xiāng)關(guān)系由失衡向平衡狀態(tài)發(fā)展的歷史趨勢。城鄉(xiāng)融合發(fā)展實質(zhì)就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，縮小城鄉(xiāng)差距和居民生活水平差距，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，推進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

黑格爾有句名言，即“熟知非真知”。學(xué)者們研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展時，多聚焦于我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距的現(xiàn)實與原因分析及實現(xiàn)融合的路徑探討，容易忽略對概念內(nèi)涵的深刻理解與辨識。而實際上，社會科學(xué)研究和社會政策設(shè)計面臨的首要而又基礎(chǔ)性的問題就是概念及其內(nèi)涵的統(tǒng)一性問題。概念界定與內(nèi)涵辨識是學(xué)術(shù)研究和政策實踐的邏輯起點，如果沒有共識性概念，研究者和政策設(shè)計者就無法在同一認(rèn)知框架內(nèi)認(rèn)識和討論問題，更不可能形成權(quán)威性的理論認(rèn)識及構(gòu)建有效的政策框架[1]。為此，本研究力圖通過對城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)概念（如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化等）的系統(tǒng)梳理與內(nèi)涵辨識，厘清對相關(guān)概念內(nèi)涵“似是而非”又“習(xí)以為?！钡哪：J(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，立足治理能力現(xiàn)代化提升角度，創(chuàng)造性地提出十“力”，并通過多“力”協(xié)作，合“力”重塑互惠互促共生共融的城鄉(xiāng)一體發(fā)展關(guān)系。

一、城鄉(xiāng)關(guān)系的形成與演進具有歷史必然性和與時俱進性

城市與鄉(xiāng)村雖然發(fā)展過程、發(fā)展功能和發(fā)展形態(tài)迥異，但都是人類生產(chǎn)和生活基本空間的載體。2021年6月1日正式實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中，將鄉(xiāng)村界定為“城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。由此，從功能屬性上來說，鄉(xiāng)村是具有特定的自然生態(tài)特色、經(jīng)濟生活特質(zhì)、社會文明特征的地域綜合體；從空間地域來看，鄉(xiāng)村的稱謂對應(yīng)于城市，沒有鄉(xiāng)村，也就無所謂城市。實際上，“城”與“市”作為城市最原始的形態(tài)，在不具備集中的居民和固定的場所這兩個必要條件時，就無法稱之為城市。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、三次社會大分工和商品交換的日漸頻繁，“城”與“市”才逐步從鄉(xiāng)村中分離出來。我國大約從西周開始，“城”與“市”逐漸顯現(xiàn)出集合性特點與綜合性功能，構(gòu)成一種區(qū)別于鄉(xiāng)村的獨特生活環(huán)境和生活方式[2]，后逐漸發(fā)展為有現(xiàn)代意義的“三體合一”的城市（非農(nóng)集聚的地域綜合體、綜合功能的社會有機體、走向文明的標(biāo)志性承載體）。

城市產(chǎn)生以前，社會形態(tài)是單一的鄉(xiāng)村整體；城市產(chǎn)生后，城鄉(xiāng)關(guān)系便構(gòu)成人類社會經(jīng)濟發(fā)展的基本關(guān)系形態(tài)。馬克思曾指出，“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變，整個社會也跟著改變”[3]。長期以來，由于生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，一度嚴(yán)重依賴于鄉(xiāng)村的城市因發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距及城鄉(xiāng)失衡關(guān)系并未充分顯現(xiàn)。隨著工業(yè)革命的推進和生產(chǎn)關(guān)系的變革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益突出，鄉(xiāng)村逐漸淪為依附于城市的從屬地位，城鄉(xiāng)差距日漸凸顯。城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合一體等階段，經(jīng)歷了不同階段，每個階段包含著不同程度的城鄉(xiāng)地域關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系、政治關(guān)系、文化關(guān)系、生態(tài)環(huán)境關(guān)系等，成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展中最重要的關(guān)系。由此可見，城鄉(xiāng)關(guān)系的形成與發(fā)展具有歷史必然性和與時俱進性。換言之，城鄉(xiāng)關(guān)系并非一開始就存在，也不是一成不變的。城鄉(xiāng)關(guān)系完全走向融合將是未來社會的最高級形態(tài)，即在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)完全平等與融合，“使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展”[3]。

我國城鄉(xiāng)關(guān)系演化同樣具有階段性、層進性特點。新中國成立初期，經(jīng)過三年國民經(jīng)濟恢復(fù)期和第一個五年計劃的順利實施，工業(yè)建設(shè)吸引了大量農(nóng)村人口進城，我國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出比較協(xié)調(diào)的態(tài)勢。但是從1958年開始，國家受國內(nèi)外環(huán)境的影響，計劃經(jīng)濟色彩日益濃厚，片面追求公有化程度和工業(yè)化速度，城鄉(xiāng)兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢轉(zhuǎn)而變成了“以重工業(yè)為中心”的“城市偏向”政策，出現(xiàn)了“以農(nóng)哺工”“以鄉(xiāng)哺城”的局面。黨的十一屆三中全會以后，黨中央確立了“對內(nèi)經(jīng)濟搞活、對外改革改放”的政策，城鄉(xiāng)分割的二元體制逐漸松動，隨著對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重視及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，隨著“先農(nóng)村、后城市”的改革策略確立及社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步過渡到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”階段。進入新世紀(jì)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)加快推進，特別是2002年黨的十六大在制定全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略的同時，針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，開啟了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的歷史進程，逐步由“城鄉(xiāng)兼顧”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)融合”的層進演化。黨的十七大報告強調(diào)要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，黨的十九大報告首次提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，為推動我國城鄉(xiāng)關(guān)系逐步邁向“融合”一體發(fā)展進行了頂層設(shè)計。2019年4月15日出臺的《中共中央國務(wù)院建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》是最為系統(tǒng)和直接的頂層設(shè)計政策；2020年底召開的黨的十九屆五中全會及中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制；2021年6月1日正式實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》、2020—2022年的中央一號文件等均對城鄉(xiāng)融合發(fā)展進行了濃墨重彩的“渲染”，共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本遵循與行動指南，為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了方向、定明了方略、開明了新局。

二、與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)的概念界定與內(nèi)涵辨識

（一）相關(guān)概念界定

1.城鄉(xiāng)分割。城鄉(xiāng)分割是工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的產(chǎn)物。城市工業(yè)化水平的快速提升吸引大量鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素向城市集聚，要素集聚城市的經(jīng)濟、人口、區(qū)域等得以快速壯大，要素流出的鄉(xiāng)村則難以為繼，發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距進一步擴大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割對立和城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是為兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展而對城鄉(xiāng)分割下城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡的糾偏。糾偏過程首先體現(xiàn)在對鄉(xiāng)村發(fā)展的重視，注重城市對鄉(xiāng)村的帶動作用及工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺作用。通過改變“重城輕鄉(xiāng)”傳統(tǒng)理念和鄉(xiāng)村無條件支持城市發(fā)展的做法，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展桎梏，在“城”支持“鄉(xiāng)”中實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)一體發(fā)展。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》：“化”作為后綴，加在名詞或形容詞之后構(gòu)成動詞，表示轉(zhuǎn)變成某種性質(zhì)或狀態(tài)；“一體化”釋義為“使各自獨立運作的個體組成一個緊密銜接、相互配合的整體”[4]。因此，“城鄉(xiāng)一體化”就是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密整體的動態(tài)發(fā)展過程；城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要打破過去城市與鄉(xiāng)村的分割對立狀態(tài)，將城鄉(xiāng)視為一個有機整體，協(xié)調(diào)、同步、配合發(fā)展。從某種意義上說城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是強化“正在進行”的過程，即城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密整體的動態(tài)發(fā)展過程，切實推動城鄉(xiāng)主體地位平等來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的結(jié)果，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)一體發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)與歸宿，推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展實質(zhì)就是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合的過程，即是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程。“融合”內(nèi)含協(xié)同、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌之意，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、整體性、包容性的特質(zhì)。城鄉(xiāng)融合不是城與鄉(xiāng)的簡單混合，也不是生硬地化合，更不可能是強行地湊合，而是要相得益彰、渾然一體地結(jié)合，是城與鄉(xiāng)在相互吸收各自優(yōu)點的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)整個社會系統(tǒng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。城鄉(xiāng)融合作為城鄉(xiāng)關(guān)系的高級形態(tài)，不僅內(nèi)涵豐富，而且與時俱進，呈現(xiàn)出三個基本特征：一是城市與鄉(xiāng)村的主體地位平等。城市與鄉(xiāng)村同樣具有政治權(quán)利、發(fā)展權(quán)利、公共產(chǎn)品機會均等權(quán)利等，最終實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。二是城市與鄉(xiāng)村的對立統(tǒng)一關(guān)系。城市與鄉(xiāng)村在地域系統(tǒng)具有不可分割性，城與鄉(xiāng)各自具有不可替代的特有功能，不存在“一方必須依附或從屬于另一方”的關(guān)系，只有互補互利的耦合功能（生產(chǎn)功能、生活功能、文化功能和生態(tài)功能等）?？梢哉f，城市與鄉(xiāng)村既是矛盾的有機統(tǒng)一體，也是難以截然分開的融合體。三是城鄉(xiāng)要素能夠雙向自由流動。實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和自由流動，是城鄉(xiāng)融合的首要條件，也是推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力。由此而言，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是基于將城市與鄉(xiāng)村作為有機發(fā)展的平等綜合體的前提下，充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村各自功能與優(yōu)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合與可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要突破和改變城市偏好的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的體制機制，使城市與鄉(xiāng)村逐步實現(xiàn)制度融合、經(jīng)濟融合、生態(tài)融合、文化融合、社會融合，“讓公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理布局，治理資源在城鄉(xiāng)之間科學(xué)調(diào)配，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的功能”[5]，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，縮小城鄉(xiāng)差距并非取消城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也并非讓城鄉(xiāng)“一樣化發(fā)展”，而是要基于城鄉(xiāng)主體地位平等前提下的經(jīng)濟、文化、社會、治理、生態(tài)等多維領(lǐng)域共建共享、共生共榮、互惠互促、相輔相成、相得益彰的全面融合發(fā)展。

（二）“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展”政策層面的比較

1.相同點?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體化”與“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”均是在從全面建設(shè)小康社會向全面建成小康社會的歷史奮進階段，為解決“三農(nóng)問題”、破除城鄉(xiāng)二元體制而作出的重大決策部署，與中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要及生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，三者在政策目標(biāo)上具有一致性，在政策實施路徑上契合我國國情，在政策預(yù)期上殊途同歸。同時，“城鄉(xiāng)一體化”與“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”具有內(nèi)在的邏輯一致性，即“城鄉(xiāng)一體化”是“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的基點與起點，其主要內(nèi)容、推進路徑與“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”并無顯著差異；“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”是“城鄉(xiāng)一體化”的深化與升華，“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，而城鄉(xiāng)一體發(fā)展與“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的內(nèi)涵實質(zhì)與實現(xiàn)目標(biāo)又完全吻合，甚至可以說是重疊并行的[6]，都是我國實現(xiàn)國家現(xiàn)代化與共同富裕的重要標(biāo)志和戰(zhàn)略安排，都是需要較長時間方可完成的歷史使命。

2.不同點。一是目標(biāo)導(dǎo)向側(cè)重點與政策發(fā)力點不同。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意味著不再將城鄉(xiāng)視作兩個獨立系統(tǒng)，目的在于解決城鄉(xiāng)分割、二元結(jié)構(gòu)問題，側(cè)重于城鄉(xiāng)“統(tǒng)籌兼顧、同步發(fā)展”，政策發(fā)力點在前端，要求政策在制定前要通盤考量，突出調(diào)整“鄉(xiāng)哺城”的“汲取型”政策[7]。而城鄉(xiāng)一體化政策旨在通過補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，使城鄉(xiāng)達(dá)到一體（有機綜合體）發(fā)展目的，側(cè)重于城鄉(xiāng)“有機配合、協(xié)調(diào)發(fā)展”，政策發(fā)力點在中端（過程），要求政策制定要注重過程的推進，突出強調(diào)“城帶鄉(xiāng)”的“反哺型”政策落地。城鄉(xiāng)融合發(fā)展則強調(diào)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自特色，運用城鄉(xiāng)功能差異，側(cè)重于城鄉(xiāng)“融會貫通、互補發(fā)展”，強調(diào)手段與目標(biāo)的統(tǒng)一，政策發(fā)力點在全端（從前端到后端），要求政策制定時既要注重城鄉(xiāng)融合的發(fā)展過程，也要注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，全過程突出強調(diào)“城鄉(xiāng)互促互利”的“融合型”政策。二是對鄉(xiāng)村主體地位的價值認(rèn)識不同。長期以來，鄉(xiāng)村發(fā)展一直處于被動與弱勢的地位，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，更是因“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”“支持城市發(fā)展”的主導(dǎo)思想，使城鄉(xiāng)發(fā)展差距日益擴大，也使人們形成“鄉(xiāng)村落后、城市先進”的刻板印象與價值認(rèn)同，鄉(xiāng)村處于依附與從屬地位的觀念根深蒂固。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然不再忽視鄉(xiāng)村的價值，但只是力爭與城市價值進行統(tǒng)籌兼顧；城鄉(xiāng)一體化開始逐漸重視鄉(xiāng)村價值，強調(diào)推進的過程，卻未達(dá)到能夠一體發(fā)展的結(jié)果。城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的重要區(qū)別在于更加強調(diào)鄉(xiāng)村的獨立性。不論是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是城鄉(xiāng)一體化，政策調(diào)整總是圍繞城對鄉(xiāng)的反哺及反哺的過程進度與程度，根本上還是將鄉(xiāng)村置于從屬、次要與弱勢的地位，鄉(xiāng)村的獨立性質(zhì)與主體地位未得到充分體現(xiàn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展將城鄉(xiāng)主體地位平等對待，強調(diào)城鄉(xiāng)功能的差異性，且互相不能替代，更加突出對城鄉(xiāng)各自特色的重視，更加強調(diào)城鄉(xiāng)共生共榮、互融互利的關(guān)系。

三、合“力”提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理效能

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是經(jīng)濟問題，又是社會問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是城鄉(xiāng)一體治理的手段與路徑，也是城鄉(xiāng)一體發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與價值回歸。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出總體擘畫，開啟了完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“中國之治”的最強信號。黨的十九屆六中全會繼續(xù)強化“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的建設(shè)，促進黨和國家事業(yè)不斷煥發(fā)出新的生機活力。城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為城鄉(xiāng)關(guān)系的新型定位，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在城鄉(xiāng)發(fā)展進程中的生動寫照，有力彰顯了中國特色社會主義制度優(yōu)勢，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨城鄉(xiāng)治理理念不斷深化和與時俱進的鮮明品格。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既構(gòu)成了國家治理體系的重要組成部分，又承擔(dān)著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要抓手的職能，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“檢視儀”。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)關(guān)系需要多“力”協(xié)作，合“力”推進。

（一）核心力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本政治保證，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治前提?！包h的十八大以來，黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到有力保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系不斷完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式更加科學(xué)，全黨思想上更加統(tǒng)一、政治上更加團結(jié)、行動上更加一致，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力顯著增強?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》（2021年11月11日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過）。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調(diào)，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義城鄉(xiāng)關(guān)系的設(shè)計者、實踐者與完善者，遵循馬克思主義城鄉(xiāng)融合理論，將城鄉(xiāng)融合作為中國特色社會主義城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)特征，系統(tǒng)整體地融匯成城鄉(xiāng)生命共同體，以達(dá)到最終消除城鄉(xiāng)割裂對立和城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)就是要全過程、全方位、全時段矢志不渝地堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終牢固堅持黨在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的全面領(lǐng)導(dǎo)地位和核心凝聚力，不斷健全和完善黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展總方針、總目標(biāo)、具體路徑等制度安排不偏不倚。

（二）源動力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅持人民主體地位

歷史唯物主義認(rèn)為，人民是社會歷史的創(chuàng)造者、推動者和實踐者。人民是社會發(fā)展的決定性力量，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力之源。習(xí)近平總書記多次提到：“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力?！毙轮袊闪⒁詠砣〉玫臍v史性成就無不在闡明“人民性”這一中國特色社會主義制度和治理體系典型特質(zhì)所具有的持續(xù)活力。黨的十九屆六中全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“全黨必須永遠(yuǎn)保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，站穩(wěn)人民立場，堅持人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想”。這就要求城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一方面必須依靠人民群眾匯聚的磅礴力量，發(fā)揮人民首創(chuàng)性和主體性作用，依靠全體人民共同實現(xiàn)對美好生活的追求；另一方面必須尊重人民意愿，以人民群眾利益訴求作為行為準(zhǔn)則和價值導(dǎo)向。由此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，在保持城鄉(xiāng)各自獨立性和差異性的前提下，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，尊重鄉(xiāng)村自主價值取向，尊重農(nóng)民主體地位，保障各類新型經(jīng)營主體權(quán)益，提高人民群眾的積極性、參與性，讓人民群眾成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要建設(shè)者和直接受益者，真正發(fā)揮其實踐主體和價值主體作用。

（三）保障力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅持法治正義

法治體系是國家治理體系的骨干工程。只有緊緊依靠中國特色社會主義法治，方可持之以恒地保障公平正義。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調(diào)：“黨的十八大以來，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設(shè)邁出了堅實步伐，法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用進一步發(fā)揮，黨運用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力顯著增強?！背青l(xiāng)融合發(fā)展進程中，由于體制機制問題，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間在要素配置、公共服務(wù)等方面均存在諸多差異與矛盾，城鄉(xiāng)發(fā)展中呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)權(quán)益不對等、社會不公平等問題難以在短期內(nèi)徹底消除。這些問題與矛盾，有的源于根本性體制，有的源于結(jié)構(gòu)性機制，有的屬于城鄉(xiāng)融合過程中的碰撞與陣痛，但無論如何，法治是解決這些問題與保障公平正義的根本依據(jù)和最終手段?；鈫栴}要善于運用法治思維和法治方式，做到依法辦事、理事用法，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展在破除城鄉(xiāng)之間傳統(tǒng)固化的體制機制障礙的同時，促使新的制度供給在法律邊界內(nèi)運行，實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化與法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的同頻共振。

（四）執(zhí)行力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重“有效政府”作用

民之所望，政之所向。政府行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上要求“加快轉(zhuǎn)變政府職能”“加強數(shù)字政府建設(shè)，推動政務(wù)數(shù)據(jù)共享”“強化政府監(jiān)管責(zé)任”“提高監(jiān)管效能”“更好發(fā)揮政府作用”。政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中起著主導(dǎo)作用，國家行政管理效能提升是直接推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速劑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，為實現(xiàn)人才、資本、技術(shù)、土地、數(shù)據(jù)等要素在城鄉(xiāng)之間高效合理配置與流動，諸如規(guī)劃設(shè)計、政策制定、審核審批、監(jiān)督管理等方面都離不開政府行政力量的引導(dǎo)推動。由此，政府應(yīng)正確界定權(quán)責(zé)邊界，既不越位，也不缺位，更不能錯位；要強化服務(wù)意識，促進“放管服”改革；積極探索利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)與城鄉(xiāng)治理效能的結(jié)合，創(chuàng)新行政方式，推動跨部門交互，向“技術(shù)+治理”要能力、要效率，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系和人民滿意的服務(wù)型政府，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的行政效能。

（五）決定力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重“有為市場”作用

城鄉(xiāng)融合發(fā)展首位力量需依托經(jīng)濟的驅(qū)動。自黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，社會主義市場經(jīng)濟基本制度日趨成熟。黨的十八大以來，在我國經(jīng)濟邁上“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路”時，習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上進一步要求，“必須堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，使市場在資源配置中起決定性作用”。城鄉(xiāng)關(guān)系深度融合的決定力源自于改革的驅(qū)動，重點就是要完善產(chǎn)權(quán)制度和推進要素市場化配置，堅決破除阻礙城鄉(xiāng)互融共生的體制機制藩籬，加快形成要素自由、平等的雙向流動格局。堅持以高質(zhì)量發(fā)展新理念為引領(lǐng)，抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，注重新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的融合，充分挖掘經(jīng)濟潛能，釋放經(jīng)濟活力，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理效能。要堅持底線思維，有效應(yīng)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)，如，在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，堅持農(nóng)村土地性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、生態(tài)保護底線不逾越等底線，持續(xù)推進農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。同時，在改革基礎(chǔ)上建立新的運行機制，營造融合發(fā)展氛圍，尊重基層創(chuàng)造，暢通資源要素進城下鄉(xiāng)通道，讓城鄉(xiāng)各類資源互通有無，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素合作效益最大化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

（六）引領(lǐng)力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重城鄉(xiāng)文化和諧共融

文化建設(shè)是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的精神內(nèi)核，是鑄魂化人的思想源泉，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐。黨的十八大以來，“全黨全國各族人民文化自信明顯增強，全社會凝聚力和向心力極大提升”。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調(diào)，“意識形態(tài)工作是為國家立心、為民族立魂的工作”“沒有高度文化自信、沒有文化繁榮興盛就沒有中華民族偉大復(fù)興”。文化是連接城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的重要紐帶。農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村文化更是許多城市人不可割舍的鄉(xiāng)愁情懷。城鄉(xiāng)文化互融是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的潤滑劑，既要注重對城市文化和外來優(yōu)秀文化的消化吸收，也要正確對待鄉(xiāng)村文化、城市文化之間的碰撞與交互。因此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，要牢牢堅持社會主義先進文化、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和革命文化在城鄉(xiāng)融合中的文化引領(lǐng)主導(dǎo)地位，促進城市文化與鄉(xiāng)村文化和諧共融，筑牢人民群眾共同奮斗的精神基石，進一步增強文化自信。

（七）統(tǒng)籌力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重城鄉(xiāng)民生發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重難點是如何統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)民生的發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調(diào)，“必須以保障和改善民生為重點加強社會建設(shè)，盡力而為、量力而行”“在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上持續(xù)用力”“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障制度，既是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，更彰顯了中國共產(chǎn)黨人治國理政的不變初心和使命擔(dān)當(dāng)。新時代，我國社會主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)化，發(fā)展不全面很大程度上表現(xiàn)在民生保障的不足；發(fā)展最大不平衡就是城鄉(xiāng)。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障促進城鄉(xiāng)融合時，要進一步加快推進城鄉(xiāng)民生保障設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，完善鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保障由制度并軌向人員并軌，建立解決相對貧困的長效機制，將民生保障完成情況作為衡量城鄉(xiāng)融合效度的重要參考指標(biāo)，使民生保障改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，更好更充分地滿足人民多層次多樣化需求，更加突出民生保障制度的公平性與平衡性，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。

（八）創(chuàng)新力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重加強社會治理

城鄉(xiāng)融合發(fā)展以社會和諧穩(wěn)定為前提，而創(chuàng)新社會治理就是要最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。黨的十八大以來，我國社會治理水平大幅提升，續(xù)寫了社會長期穩(wěn)定的奇跡。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上要求黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業(yè)，“完善社會治理體系”“推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。新時代社會治理體系已經(jīng)明確了各主體責(zé)任，這是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障，既關(guān)系到人民安居樂業(yè)、城鄉(xiāng)社會和諧有序和國家的長治久安，又是增強群眾獲得感、幸福感和安全感的有效途徑。目前，要進一步健全自治、法治、德治、智治相結(jié)合的城鄉(xiāng)治理體系，借鑒“楓橋”社會治理經(jīng)驗，借助信息化技術(shù)手段，建構(gòu)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的多維合一治理機制，通過信息化“微平臺”，提供網(wǎng)格化“微服務(wù)”，開展多元化“微調(diào)解”，強化社會化“微治理”，彌補城鄉(xiāng)社會治理的時空短板，加強我國城鄉(xiāng)社會治理體系智能化、立體化和網(wǎng)格化建設(shè)，不斷促進共建共治共享的社會治理格局良性發(fā)展。

（九）保護力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重生態(tài)文明建設(shè)

加強城鄉(xiāng)生態(tài)文明制度建設(shè)是推進國家治理體系現(xiàn)代化的時代要求。黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調(diào)，“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”“必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，更加自覺地推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。良好的生態(tài)環(huán)境是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最基本的生存條件，也是鄉(xiāng)村相較于城市最大的潛能與優(yōu)勢，關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興的千年大計。堅持城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展之路就是要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，涵養(yǎng)鄉(xiāng)風(fēng)文明，走可持續(xù)綠色發(fā)展之路；圍繞農(nóng)村垃圾、污水處理、廢棄物治理、生態(tài)保護等具體要求，開展廁所革命、退耕還林還草、配套公共服務(wù)等工程建設(shè)，加強城市與鄉(xiāng)村、人與自然的和諧共融；通過對農(nóng)業(yè)農(nóng)村原始生產(chǎn)狀態(tài)與生活風(fēng)貌的保護利用，充分結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，逐步完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究制度，加快建立運用經(jīng)濟杠桿進行生態(tài)保護和環(huán)境治理的市場體系，將鄉(xiāng)村生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，強化城鄉(xiāng)生態(tài)文明融合體系建設(shè)。

（十）威懾力：城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須注重扎緊“制度之器”

城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，不可避免地會涉及到“權(quán)”與“錢”的正確運用問題，事關(guān)黨風(fēng)和民心的純潔與信任關(guān)系，稍有偏差就會給黨的聲譽甚至執(zhí)政根基帶來影響和危害。因此，健全黨和國家的監(jiān)督制度、完善黨和國家的監(jiān)督體系建設(shè)尤為重要。黨的十八大以來，黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力顯著增強。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調(diào)，“腐敗是黨長期執(zhí)政的最大威脅，反腐敗是一場輸不起也決不能輸?shù)闹卮笳味窢帲坏米锍砂偕锨У母瘮》肿?，就要得罪十四億人民，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，依紀(jì)依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。為此，在約束與規(guī)范城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理現(xiàn)代化過程中，要將“法”與“紀(jì)”的威懾力發(fā)揮到極致。一方面要加快建立權(quán)力配置與運行的制約機制，依紀(jì)依法規(guī)范權(quán)力，推進“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制建設(shè)，為公權(quán)力運行扎緊“制度之器”。另一方面，要狠抓黨風(fēng)建設(shè)，扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，遵循習(xí)近平總書記要求：“把執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法緊密結(jié)合貫通，嚴(yán)格按照紀(jì)律與法律的尺度，堅持紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)法協(xié)同。”

四、結(jié)語

經(jīng)國序民，正其制度。制度的生命在于落地生根，有效落實的制度才能將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理的效能。十九屆四中全會已擘畫、十九屆六中全會已描繪的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的圖譜，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理效能提升的實踐藍(lán)圖。今天的奮進正當(dāng)時，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，在中國式現(xiàn)代化的新征程中，要進一步厘清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵與內(nèi)在自洽邏輯關(guān)系，合“力”促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)代化治理，盡快建構(gòu)起融合一體發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。