鄢德奎 安怡悅

福州大學，福建 福州 350100

有限的耕地資源與無節(jié)制利用耕地之間的矛盾，是當前我國農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展過程中存在的突出問題。雖然國家出臺了諸多政策文件，但并未對耕地保護者的損失予以補償，以至于耕地保護者難以持續(xù)保護耕地。因此，亟需構(gòu)建耕地生態(tài)保護補償機制，對保護者進行適當補償。近年來，我國部分省市已展開耕地生態(tài)保護補償試點探索，相關(guān)法律日趨完善。國家發(fā)展改革委于2020年底公布了《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），第13條明確建立了耕地生態(tài)保護補償制度，并規(guī)定了主管部門、指標分配、補償標準等具體內(nèi)容。第13條雖然規(guī)定對耕地權(quán)利人進行補償，但并未明確耕地權(quán)利人的范圍及如何認定。尤其在當前耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度背景下，耕地利益的歸屬并不唯一，補償不當可能導致不同利益相關(guān)者之間的沖突?？梢?，耕地權(quán)利人的范圍及其認定規(guī)則是耕地生態(tài)保護補償?shù)年P(guān)鍵因素和前置條件。文章在規(guī)范解構(gòu)《意見稿》第13條中耕地權(quán)利人的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方已有耕地生態(tài)補償制度規(guī)范文本，探究耕地權(quán)利人的內(nèi)涵外延及其認定規(guī)則，為耕地生態(tài)補償制度的順利施行提供參考。

一、生態(tài)保護補償中耕地權(quán)利人的內(nèi)涵外延

生態(tài)保護補償，也稱生態(tài)補償，該概念實際上與國際上更常用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（Payments for Ecosystem Services，PES）內(nèi)涵更為接近，是指對保護和維持生態(tài)環(huán)境效益的行為給予的經(jīng)濟補償[1]。而國內(nèi)學者多從生態(tài)學、經(jīng)濟學等理論出發(fā)加以定義。呂忠梅認為狹義的“生態(tài)補償”指的是資源使用過程中，對因保護生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益進行獎勵或?qū)ζ淦茐呐c損失進行賠償[2]。史玉成從規(guī)范法學視角分析，認為生態(tài)補償是對法定主體間生態(tài)利益相對增減的補償，即由生態(tài)受益者依照法律規(guī)定的補償標準及補償程序向生態(tài)利益的提供者、受損者進行的補償[3]。吳萍等將其定義為是對生態(tài)受益者課以補償義務(wù)，由其對承擔生態(tài)保護任務(wù)的單位和個人因增加公共生態(tài)利益而損失的自身權(quán)益或犧牲的發(fā)展機會加以補償[4]。本文所研究的耕地生態(tài)保護補償指的是在耕地資源利用過程中，為保護耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能，由耕地生態(tài)受益者向從事耕地生態(tài)保護并具有突出貢獻或因此而利益受損的單位和個人，按照法定程序和標準進行的補償行為。

在我國現(xiàn)有實踐中，耕地生態(tài)保護補償與農(nóng)業(yè)補貼制度有一定程度相似，但存在根本差異，即二者所保護的耕地利益不同。耕地作為一種自然資源，其利益可以分為對整體環(huán)境及人類生產(chǎn)生活起到非物質(zhì)性積極影響的生態(tài)利益，以及人們在開墾種植耕地過程中所獲得的物質(zhì)性資源利益[5]。農(nóng)業(yè)補貼制度保護的是資源利益，通過維護耕種可得收益的相對穩(wěn)定以提高農(nóng)民耕作的積極性，最終達到糧食產(chǎn)量提升、農(nóng)民增收以及保障國家糧食安全的目的[6]。而耕地生態(tài)保護補償制度保護的是生態(tài)利益，耕地生態(tài)利益的使用者和受益者均應為其享受到的生態(tài)利益的增加支付一定經(jīng)濟補償給生態(tài)利益的提供者，這正是耕地生態(tài)補償制度的功能目的所在。

（一）耕地權(quán)利人的內(nèi)涵解讀

《意見稿》第13條明確耕地生態(tài)保護的方式為“輪作休耕”，即由國家劃定特定保護區(qū)域并逐步引導耕地權(quán)利人調(diào)整耕種方式及結(jié)構(gòu)，受補償內(nèi)容為“對耕地權(quán)利人因承擔輪作休耕任務(wù)而造成的收益損失予以補助”，補償對象為滿足一定條件的耕地權(quán)利人，且明確了主管部門、輪作休耕區(qū)域及期限劃定標準、補償標準確定方式等具體內(nèi)容。根據(jù)第13條的規(guī)定，耕地權(quán)利人即耕地生態(tài)保護補償中接受補償?shù)囊环?，但是對于耕地?quán)利人的具體內(nèi)涵仍存在爭議。根據(jù)現(xiàn)有理論、立法及實踐，可以得出耕地權(quán)利人至少應符合以下條件：

首先，耕地權(quán)利人必然對耕地享有一定權(quán)利。目前我國農(nóng)村土地已進行“三權(quán)分置”改革，“三權(quán)”指農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，“分置”指這三種權(quán)利分屬不同民事主體[7]。在現(xiàn)有制度框架下，享有耕地權(quán)的權(quán)利人類型和數(shù)量均較多，需要其他條件加以限制以確定耕地權(quán)利人范圍。其次，耕地權(quán)利人因耕地保護行為而遭受利益損失。生態(tài)補償中耕地權(quán)利人有權(quán)接受補償?shù)脑虬òl(fā)展權(quán)受限和財產(chǎn)權(quán)受限兩種觀點[8]，共同點在于均因原本享有的耕地權(quán)利因環(huán)境保護活動而受損或受限[9]。再次，耕地權(quán)利人的范圍不應局限于農(nóng)戶。由耕地生態(tài)保護補償與農(nóng)業(yè)補貼的對比考察可知，補償?shù)母灸康氖蔷S護生態(tài)利益而非單純促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，故農(nóng)戶受償?shù)母驹蛟谟诔袚厣鷳B(tài)保護任務(wù)而非從事耕種，若存在其他承擔了相關(guān)工作并蒙受損失的個人和集體，也應當成為合法的耕地權(quán)利人。

因此，耕地權(quán)利人是指對耕地享有某種權(quán)利、從事耕地生態(tài)保護并導致經(jīng)濟利益付出或犧牲而接受耕地生態(tài)保護補償?shù)膫€人和集體。具體而言，是指為修復耕地生態(tài)而承擔輪作休耕等保護任務(wù)，其行為在增進公眾生態(tài)利益的同時被剝奪或限制了發(fā)展機會，自身利益受損的享有某種耕地權(quán)利的個人和集體。

（二）耕地權(quán)利人的具體類型

《意見稿》第13條第1款中規(guī)定，對因承擔輪作休耕任務(wù)而造成收益損失的耕地權(quán)利人進行補償，保護方式為“國家劃定輪作休耕區(qū)域，引導耕地權(quán)利人調(diào)整耕種方式和種植結(jié)構(gòu)，減輕耕地生態(tài)系統(tǒng)的壓力，減少水資源使用量”，可見其所稱的“收益損失”主要是指耕地上附屬的農(nóng)作物產(chǎn)量或類型變化后導致的耕地權(quán)利人的經(jīng)濟收益損失。結(jié)合上文對耕地權(quán)利人內(nèi)涵的解讀，耕地權(quán)利人的應然類型可分為個人和集體兩類。

1.耕地經(jīng)營權(quán)人。在我國現(xiàn)有土地制度下，國家和集體享有耕地的所有權(quán)，符合條件的個人享有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)劃分存在諸多爭議，前者主要存在物權(quán)說和成員權(quán)說的爭論；后者也有債權(quán)說、物權(quán)說和兩元說等觀點。承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以承包集體所有耕地的權(quán)利，具體內(nèi)容為處置權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等，承包權(quán)權(quán)利人可以實施監(jiān)督耕地利用、到期收回農(nóng)地、再次續(xù)包、有償退出等行為[10]；而經(jīng)營權(quán)則為耕作權(quán)、收益權(quán)、入股權(quán)和抵押權(quán)等，即在耕地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲得生產(chǎn)收益，以及進行再轉(zhuǎn)讓和抵押等行為[11]。通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的對比，可以發(fā)現(xiàn)承包權(quán)同時具備財產(chǎn)性和身份性，類似于自益權(quán)，更應被界定為成員權(quán)，而經(jīng)營權(quán)則是對耕地享有用益物權(quán)。其中經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)在于耕作并獲得收益的權(quán)利，即對耕地使用、收益的權(quán)利，依據(jù)“三權(quán)分置”法理邏輯前提，因經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)互相獨立，則承包權(quán)人不享有這種權(quán)利[12]。厘清權(quán)利性質(zhì)后，不難判斷出應將耕地權(quán)利人限縮解釋為耕地經(jīng)營權(quán)權(quán)利人。

首先，耕地保護任務(wù)必然由耕地經(jīng)營權(quán)人承擔。耕地保護的主要措施包括輪作休耕、改變作物品種或種植結(jié)構(gòu)等，必然由實際從事耕作的經(jīng)營權(quán)人進行。雖然承包權(quán)人享有監(jiān)督耕地利用的權(quán)利，但主要指的是確保土地的耕種用途等，并不包含對耕作模式等具體方面的監(jiān)督[13]。其次，耕地保護并未對承包權(quán)衍生的經(jīng)濟權(quán)益造成損害，而是損害了經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。經(jīng)營權(quán)人和承包權(quán)人都通過土地獲得經(jīng)濟利益，但衍生出的獲益路徑不同[14]。承包權(quán)是兼具人身權(quán)與物權(quán)性質(zhì)的身份權(quán)，耕地保護并未改變其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，未損害其人身權(quán)部分；物權(quán)性體現(xiàn)在通過耕地流轉(zhuǎn)承包而獲利，短期來看承包權(quán)人在將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給經(jīng)營權(quán)人時已獲得相應對價，不因耕作模式改變而受損，長期來看耕地質(zhì)量的提升有利于承包權(quán)人，亦不會受損，而且承包權(quán)人不承擔耕地保護任務(wù)，也無需支出成本。經(jīng)營權(quán)更偏向于用益物權(quán)，通過耕種產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品獲利。耕地質(zhì)量提升耗時長、見效慢，實踐中經(jīng)營權(quán)人為承擔保護任務(wù)而產(chǎn)生了純粹保護性投入，但短期內(nèi)并不能保證農(nóng)產(chǎn)品的價格提升，甚至可能會導致減產(chǎn)等后果，無疑被限制或剝奪了原有使用權(quán)和收益權(quán)。最后，經(jīng)營權(quán)人采取耕地保護措施會導致耕種活動的總利潤降低，進而減損從事耕地生態(tài)保護的積極性。我國多數(shù)學者傾向于農(nóng)戶行為是理性的[15]，對經(jīng)營權(quán)人的耕地生態(tài)保護行為加以正向經(jīng)濟激勵以減少耕種的總成本，從實現(xiàn)制度功能的角度考慮，可以起到激勵農(nóng)戶積極參與耕地生態(tài)保護的效果。此外，在試點地區(qū)中央政府以“一卡通”形式將補償資金直接補給實際生產(chǎn)經(jīng)營者，且耕地質(zhì)量得到了顯著提高，耕地生態(tài)環(huán)境大幅改善。因此，耕地經(jīng)營權(quán)權(quán)利人或耕地的實際經(jīng)營者應當是耕地權(quán)利人的類型之一。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在實踐中，集體耕地權(quán)利人主要涵蓋地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。首先可以確定的是地方政府無法成為耕地權(quán)利人，由于我國現(xiàn)有制度背景下，耕地歸國家和集體所有，地方政府既不擁有耕地所有權(quán)，也不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合法主體。種地權(quán)利人應為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，原因在于：一方面，耕地生態(tài)保護工作的有效展開需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的支持，可以推定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔了耕地生態(tài)保護任務(wù)。目前耕地生態(tài)保護政策有一定的強制性，短期內(nèi)會對耕地經(jīng)營者的收入產(chǎn)生影響，而耕地是經(jīng)營者的重要收入來源，關(guān)乎基本生存權(quán)益[16]，經(jīng)營者很難自主提升生態(tài)理念、主動投身保護工作。為減少政策和制度推行的阻力，必須依賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做好引導和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套措施，包括政策解讀宣講、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、具體保護方案制定、耕地保護科學技術(shù)推廣等，以加深耕地經(jīng)營者對政策的理解，提高其積極性。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確因承擔耕地生態(tài)保護任務(wù)而導致利益受損受限。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔耕地生態(tài)保護任務(wù)需要人力及資金支出，可能會直接支出部分集體財產(chǎn)或者導致無法獲得原本可得的集體財產(chǎn)，其享有的財產(chǎn)權(quán)或發(fā)展權(quán)受到限制。從功能主義視角分析，這種財產(chǎn)支出是耕地生態(tài)保護的間接成本，如果忽視此類間接成本，會導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)工作受影響，耕地生態(tài)質(zhì)量提升的社會整體利益目標也難以實現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對耕地享有所有權(quán)，雖然耕地生態(tài)保護并未損害其所有權(quán)，但損害了集體的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，加之基于政策實現(xiàn)途徑和彌補支出成本的考量，應將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入耕地權(quán)利人范圍。

二、耕地權(quán)利人范圍的地方實踐檢視

近年來，各地積極探索建立耕地生態(tài)保護補償機制，并根據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平因地制宜地制定了耕地生態(tài)保護補償方案，內(nèi)容主要集中在客體、方式、標準、資金來源以及資金分配使用等方面。各地耕地權(quán)利人均以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層政府及農(nóng)戶為主，但不同地區(qū)的規(guī)定并不完全相同。各地規(guī)范性文件中有關(guān)耕地權(quán)利人的具體規(guī)定見表1。

表1 耕地生態(tài)保護補償規(guī)范性文件中耕地權(quán)利人的表達

根據(jù)表1及立法現(xiàn)狀分析得知，我國耕地生態(tài)保護補償?shù)牡胤揭?guī)范性立法中耕地權(quán)利人的差異與補償方式關(guān)聯(lián)較大。將實踐中的耕地生態(tài)保護補償按補償方式進行劃分，可以分為兩類：一類是基礎(chǔ)性補償，即對承擔耕地保護責任的集體或農(nóng)戶給予統(tǒng)一補償，主要針對的是各地開展的耕地保護活動和高標準基本農(nóng)田建設(shè)，一般為按年度給予單位耕地面積定額補償；另一類是獎勵性補償，在規(guī)范性文件中也稱以獎代補，即對參與耕地保護并有突出貢獻的農(nóng)戶或單位直接給予經(jīng)濟補償，一般為單次定額獎金補償。以此分類為基礎(chǔ)對現(xiàn)有研究材料再次進行分類歸納，見表2。

表2 地方實踐中耕地權(quán)利人類型及占比

由表2可知，我國耕地生態(tài)保護補償?shù)胤揭?guī)范性文件中對耕地權(quán)利人的規(guī)定呈現(xiàn)出以下特點：第一，耕地權(quán)利人以集體為主。不論是在基礎(chǔ)性補償還是獎勵性補償中，集體都是占比最多的，僅杭州市的基礎(chǔ)性補償沒有將集體列為耕地權(quán)利人。反觀農(nóng)戶，很少單獨作為耕地權(quán)利人且占比相對較低，甚至在獎勵性補償中，僅欽州市規(guī)定農(nóng)戶也是耕地權(quán)利人。存在“重集體、輕個人”的傾向，對個人的補償不到位。第二，缺少對農(nóng)戶的具體表述。在對集體給予補償?shù)那闆r下，各地對具體范圍均有較為明確的表達，例如采取某級人民政府、某級派出機構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等，可以較為直接明確地確定具體外延。然而對于農(nóng)戶的具體規(guī)定存在嚴重缺位，僅杭州市將農(nóng)戶限定為承包權(quán)人，其他絕大多數(shù)地區(qū)均僅規(guī)定“農(nóng)戶”一詞。在當今耕地“三權(quán)分置”的制度背景下，耕地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可能分屬不同主體，且兩種權(quán)利人一般都可以納入農(nóng)戶的語義范圍。缺少對農(nóng)戶的具體表述可能會為實踐中確定具體耕地權(quán)利人造成困難，甚至激化利益矛盾。第三，集體耕地權(quán)利人的行政層級跨度較大。在現(xiàn)有地方法律文件中，集體耕地權(quán)利人的跨度從區(qū)人民政府至村（居）民委員會。這可能會導致在補償資金的分配上較為混亂、缺少標準，加大資金用途的監(jiān)管難度，不利于耕地生態(tài)保護補償制度發(fā)揮其應有效果。

三、耕地權(quán)利人的應然范圍及認定規(guī)則

耕地生態(tài)保護補償除法學基礎(chǔ)外，也蘊含了環(huán)境經(jīng)濟學的基礎(chǔ)，其中最主要的理論支撐為耕地保護的外部性理論。耕地保護的正外部性是指耕地保護活動使得耕地生態(tài)環(huán)境提升，對整體生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正向效益進而使公民受益，但絕大部分公民并未花費成本，承擔保護活動的耕地權(quán)利人未得到受益者的補償。而耕地生態(tài)保護補償是“一種使外部成本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟手段”[17]，具體來說，為了消除正外部性引起的不良后果而將外部費用引入價格中，從而激勵行為人進行理性選擇[18]。換言之，通過補償?shù)氖侄纹胶鈪f(xié)調(diào)不同耕地權(quán)利人間的利益沖突，對承擔耕地保護任務(wù)、增進耕地生態(tài)利益的正外部性的一方加以經(jīng)濟激勵，對其增加的成本加以補償，實現(xiàn)公平與公正。而僅依靠固定額度的基礎(chǔ)性補償無法保證外部成本的內(nèi)部化，需要更加靈活的獎勵性補償加以補充，對部分耕地權(quán)利人超出基礎(chǔ)性補償部分的損失或成本加以經(jīng)濟補償。換言之，基礎(chǔ)性補償?shù)哪康闹饕谟诰S護公平，獎勵性補償?shù)哪康闹饕谟趯崿F(xiàn)公正。理清基礎(chǔ)性補償和獎勵性補償?shù)奶攸c后，可以分別對相關(guān)耕地權(quán)利人加以具體規(guī)定，提出如下耕地權(quán)利人的應然范圍及認定規(guī)則。

（一）雙重耕地權(quán)利人：耕地經(jīng)營權(quán)人

前文已從理論層面分析得出耕地經(jīng)營權(quán)人是耕地權(quán)利人之一的結(jié)論，不僅如此，耕地經(jīng)營權(quán)人還應當是最重要的耕地權(quán)利人，其同時是基礎(chǔ)性補償及獎勵性補償?shù)膶ο?。原因在于基礎(chǔ)性補償是普遍的，目的是對所有承擔耕地保護任務(wù)并支出成本或遭受損失的耕地權(quán)利人進行補償；獎勵性補償?shù)哪康氖茄a償耕地權(quán)利人付出的成本，增加耕地生態(tài)保護的經(jīng)濟驅(qū)動力。耕地經(jīng)營權(quán)人為耕地生態(tài)保護補償所支出的成本和遭受的損失是最直接的，理應享有基礎(chǔ)性補償，與此同時，耕地經(jīng)營權(quán)人是耕地保護任務(wù)的執(zhí)行者，必然付出成本，且對耕地保護直接執(zhí)行者進行補償?shù)慕?jīng)濟驅(qū)動效率最高，故其也應得到獎勵性補償。由于我國耕地包括國家所有的土地和農(nóng)村集體所有的土地，耕地權(quán)利人的認定存在特殊情況。具體認定規(guī)則可以根據(jù)耕地生態(tài)保護補償?shù)念愋瓦M行分類討論。

對于基礎(chǔ)性補償來說，一方面，集體所有土地的耕地權(quán)利人即上文所述“三權(quán)”中的耕地經(jīng)營權(quán)權(quán)利人，且是承擔特定耕地生態(tài)保護任務(wù)的耕地經(jīng)營權(quán)人；另一方面，對于國家所有的耕地，大部分和集體所有土地的權(quán)屬相似，這一部分應進行相同的規(guī)定。另有少數(shù)國有土地建設(shè)為國有農(nóng)場或由國有企業(yè)經(jīng)營，雖然地上的權(quán)利與集體土地不一致[19]，但耕地生態(tài)補償?shù)睦碚撆c邏輯基礎(chǔ)不變，故耕地權(quán)利人仍應當是享有使用收益權(quán)并承擔耕地保護任務(wù)的實際經(jīng)營者，或稱耕地保護成本實際承擔者。由于此類土地占比較少，因此可以在立法過程中直接加以特殊規(guī)定。獎勵性補償?shù)男再|(zhì)決定其只能選擇支出較多或損失較大的耕地經(jīng)營權(quán)人作為補償對象?？紤]到成本、效率以及耕地生態(tài)的整體性特征等，對經(jīng)營權(quán)人付出的保護成本和取得的生態(tài)保護成效進行考察后再確定耕地權(quán)利人具體范圍并加以補償是不現(xiàn)實的，且考慮到理論和實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也是耕地權(quán)利人，可以規(guī)定接受獎勵性補償?shù)霓r(nóng)村集體經(jīng)濟組織應將一定比例的補償資金用于獎勵本集體內(nèi)耕地保護工作付出較大、成效突出的耕地經(jīng)營權(quán)人。將認定這一部分耕地權(quán)利人具體范圍的權(quán)力下放，提高效率的同時提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕地生態(tài)保護的凝聚力，激勵成員保護耕地的熱情。

（二）獎勵性補償耕地權(quán)利人：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當作為獎勵性補償而非基礎(chǔ)性補償?shù)母貦?quán)利人。基礎(chǔ)性補償?shù)哪康氖菑浹a承擔保護任務(wù)導致的耕種收益損失，而耕種收益減少對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并無直接損失；補償方式是按耕種面積補償，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為耕地權(quán)利人難以操作；實踐中基礎(chǔ)性補償?shù)母貦?quán)利人也以農(nóng)戶為主。而獎勵性補償主要是指對耕地保護任務(wù)完成效果優(yōu)異或付出成本較大的耕地權(quán)利人加以特別補償，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為耕地生態(tài)保護付出了成本也提升了保護成效，符合這一要求；補償方式為按年發(fā)放補償金，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織接受補償較為方便；實踐中獎勵性補償絕大多數(shù)的耕地權(quán)利人為集體，僅極少數(shù)地方規(guī)定為集體與農(nóng)戶。

基礎(chǔ)性補償?shù)姆绞綖椤懊慨€補償××元”，在實踐中耕地地理條件不同，采取的保護措施不盡相同，支出的成本自然也不同。僅按照固定統(tǒng)一的標準加以補償，無法保證補償金可以覆蓋耕地權(quán)利人實際付出的成本。因此，需要對付出多、成效好、損失大的耕地權(quán)利人加以補償，彌補成本付出的同時鼓勵其他主體積極參與耕地生態(tài)保護，有效提升耕地生態(tài)環(huán)境。也正因獎勵性補償?shù)倪@一目的與特點，需要制定通過衡量耕地生態(tài)保護貢獻程度來確定耕地權(quán)利人的規(guī)則：一方面，對耕地生態(tài)保護成本加以考量。相同或類似耕地地理條件下，承擔耕地生態(tài)保護任務(wù)較多、為耕地生態(tài)保護相關(guān)經(jīng)濟建設(shè)投入較多、區(qū)域內(nèi)原耕地地理條件較為惡劣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，都可以認為其投入成本較高。具體的確定方法可參考部分學者構(gòu)建的耕地盈余赤字指標等計算方式[20]。另一方面，對耕地生態(tài)保護收益或成果加以考量?？紤]到耕地生態(tài)保護耗時長、見效慢、難量化等特點，收益的考察范圍不應局限于耕地生態(tài)系統(tǒng)的提升情況，還應將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕地生態(tài)保護機制的健全程度、耕地生態(tài)保護措施推廣實施情況、耕地利用方式變化率、相關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、成員耕地生態(tài)保護積極性等方面納入考察范圍[21]，以此預估各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地生態(tài)保護發(fā)展前景及未來生態(tài)質(zhì)量提升程度。因此，可以結(jié)合各地區(qū)實際情況，確立從成本和收益兩個角度進行考察的獎勵性補償?shù)母貦?quán)利人認定規(guī)則，以確定具體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕地權(quán)利人。

（三）耕地權(quán)利人資格的限制

實踐中，部分地方立法多基于效率的考量選擇地方政府作為耕地權(quán)利人，但缺少理論支持且不符合現(xiàn)實情況的需求。由上文分析可知，集體作為耕地權(quán)利人的理論支撐在于代理使用部分補償金使耕地權(quán)利人共享受益，以及彌補其為耕地生態(tài)保護工作支出的成本。就地方政府而言，一方面，即使補償金給到地方政府，仍需層層下?lián)茉匍_展具體工作，僅在補償資金初次分配時操作較為簡單，補償資金的具體使用效率實則不高；另一方面，對耕地生態(tài)保護的工作承擔更偏向于統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有直接承擔耕地生態(tài)保護補償任務(wù)，也并未支出超出原有工作范圍的成本。加之耕地生態(tài)保護沒有對地方政府的可得利益造成直接損失，故理論上地方政府并不屬于耕地權(quán)利人，在耕地生態(tài)保護補償制度建設(shè)過程中應當取消其耕地權(quán)利人地位。

四、結(jié)語

確立合理的耕地生態(tài)保護補償權(quán)利人的具體范圍，可以調(diào)動各方的耕地保護意愿，解決人地矛盾，有效提升耕地生態(tài)價值。但這只是完善耕地生態(tài)保護補償制度的第一步，仍有其他問題亟待解決。首先，補償標準難以確定。受制于補償資金籌措難度、普適性補償標準測算方法缺乏、各地對耕地保護的價值內(nèi)涵及范圍理解不同以及補償標準動態(tài)監(jiān)測輔助機制缺位，制定公正嚴謹?shù)难a償標準已成為現(xiàn)行耕地生態(tài)保護補償制度面臨的難題[22]。其次，僅依賴于政府提供補償。目前我國的耕地生態(tài)保護補償僅限于政府財政補償，沒有引入市場力量，這為國家及各級政府的財政支出增添了壓力，應當在后續(xù)構(gòu)建過程中借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，逐步引入市場資金[8]。最后，補償資金缺少監(jiān)管。及時有效的監(jiān)管機制可以保障耕地生態(tài)保護補償機制良好運行。在現(xiàn)有的資金撥付及使用上，直接分發(fā)至農(nóng)戶手中的補償資金是否及時、充足，分發(fā)給集體的資金是否用于法定用途，均缺少行政法律的監(jiān)管[23]。一旦出現(xiàn)紕漏，極易降低耕地生態(tài)保護補償?shù)目尚哦?，進而打擊耕地權(quán)利人的積極性。因此，完善耕地生態(tài)保護補償制度應當在明確耕地權(quán)利人的基礎(chǔ)上，逐步完善各項內(nèi)容及配套措施，真正做到把耕地生態(tài)保護的外部成本“內(nèi)部化”，提升耕地生態(tài)質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。