牛 鵬 付 寧

武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072

一、問題的提出

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要部署，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年1月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，并由十二屆全國人大常委會第十三次會議授權(quán)在北京市大興區(qū)等33個地區(qū)開展試點(diǎn)工作。從“三塊地”改革的比較看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革成效最為顯著，征地制度改革也取得了較大進(jìn)展，宅基地制度改革則顯得相對滯后①參見《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml,2021年10月6日最后訪問。。2018年1月，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中參考承包地“三權(quán)分置”政策提出宅基地“三權(quán)分置”的改革思路。此后，中共中央深化改革委員會第十四次會議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》專門明確：“要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。”中共中央于2020年11月3日發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也強(qiáng)調(diào)：“要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓?！比欢瑥膶?shí)踐效果看，宅基地制度改革在放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)方面仍顯得步伐緩慢、力度不夠。

近年來，圍繞“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的目標(biāo)，土地法學(xué)界對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了充分研究，取得豐碩成果。概括而言，主要集中于以下三個方面：一是關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿的實(shí)證研究；二是關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式與路徑的具體研究；三是關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”政策的法理與法教義學(xué)分析。梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，學(xué)界研究雖已較為豐富，但從古今宅基地功能變遷的視角出發(fā)探討當(dāng)代宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革鮮有深入討論?；诖耍疚臄M在考察現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，追溯宅基地功能在當(dāng)代社會的轉(zhuǎn)變，并據(jù)此對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的重構(gòu)提出建議。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)代立法

中華人民共和國成立后，我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展大致可分為三個階段：第一為自由流轉(zhuǎn)階段（1949—1962）。這一階段宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)及其附屬房屋的所有權(quán)都?xì)w農(nóng)民個人所有，宅基地可自由流轉(zhuǎn)。第二為限制流轉(zhuǎn)階段（1962—2013）。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的頒布使宅基地的性質(zhì)由私有土地變?yōu)榧w所有的非生產(chǎn)性用地，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，分別屬于集體和個人，宅基地使用權(quán)從自由流轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗屏鬓D(zhuǎn)。1978年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》基本延續(xù)和繼承了修正草案的規(guī)定，確立了“一宅兩制，公地私房，地隨房走”的模式。此后，國家不斷通過《憲法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》以及《物權(quán)法》等一系列相互銜接的法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)宅基地集體所有的性質(zhì)并對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)加以限制[1]。第三為改革試點(diǎn)階段（2013年至今）。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年中共中央國務(wù)院聯(lián)合頒布“三塊地”改革試點(diǎn)工作意見，并經(jīng)全國人大常委會授權(quán)在北京市大興區(qū)等33個地區(qū)試點(diǎn)宅基地退出、補(bǔ)償和使用權(quán)入市機(jī)制。2018年，中央一號文件進(jìn)一步提出宅基地“三權(quán)分置”的改革思路，體現(xiàn)了國家適度放活宅基地使用權(quán)的政策趨勢。

然而，政策上的趨勢并未在法律層面迅速確認(rèn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍受到諸多限制。具體而言，有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定主要體現(xiàn)于《土地管理法》和《民法典》之中。2019年《土地管理法》修訂時，學(xué)界曾希望總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)并由《土地管理法》予以確認(rèn)[2]。但囿于各種因素，2019年8月修訂的《土地管理法》除允許宅基地有條件地自愿有償退出外，并未對是否允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出明確回應(yīng)。由此，學(xué)界轉(zhuǎn)而寄希望于《民法典》編纂，希望《民法典》物權(quán)編能夠在宅基地使用權(quán)的定義性條款中增加收益權(quán)能，反映試點(diǎn)改革成果[3]，但最終《民法典》物權(quán)編亦僅延續(xù)《物權(quán)法》之規(guī)定，幾乎未作更改?？偟膩砜矗瑖椰F(xiàn)行法中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

（一）原則上禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

“流轉(zhuǎn)”一詞并非規(guī)范的法學(xué)用語[4]，國家相關(guān)法律法規(guī)中也沒有直接禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但從廣義法律層面看，一些現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件中都有禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定②有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定最早可追溯至1963年頒布的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》。該通知明確規(guī)定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！备母镩_放初期，為維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本延續(xù)和繼承了禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定。1981年國務(wù)院《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》明確規(guī)定：“分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。”。如1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確：“農(nóng)民的住宅不得向城市市民出售?！?013年國土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》及一系列規(guī)范性文件均明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地或宅基地上房屋。最高人民法院也曾在《全國民事審判工作會議紀(jì)要》中明確宅基地上農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的買賣合同無效。此外，2020年頒布的《民法典》延續(xù)《擔(dān)保法》第三十七條之規(guī)定，明確除法律有特殊規(guī)定外，宅基地使用權(quán)不得抵押。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的多種路徑都處于受限甚至禁止?fàn)顟B(tài)。因此，雖然國家相關(guān)法律法規(guī)中沒有直接禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但從這些規(guī)范性文件的禁止性規(guī)定中仍可推論現(xiàn)行立法原則上是禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受諸多限制

宅基地制度改革試點(diǎn)工作開展以來，禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定在我國尤其是試點(diǎn)地區(qū)得到了極大突破，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中有序鋪開。盡管如此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍受實(shí)體和程序等諸多方面限制。首先，實(shí)體方面主要包括宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)后用途和流轉(zhuǎn)后的限制。第一，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。雖有部分試點(diǎn)地區(qū)突破了本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的范圍限制，但最多擴(kuò)展至本鄉(xiāng)或本縣的集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、贈與仍必須在征得宅基地所有權(quán)人同意的前提下，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行。第二，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后只能建造住宅及附屬設(shè)施?！睹穹ǖ洹返谌倭l將宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能限定為“建造住宅及其附屬設(shè)施”。根據(jù)這一規(guī)定，宅基地使用權(quán)即使在流轉(zhuǎn)后也不能改變用途，用于餐飲、手工制作等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，而只能用于居住。同時，為避免可能導(dǎo)致的強(qiáng)勢群體侵占農(nóng)戶利益問題，試點(diǎn)工作中還限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后不得用于建設(shè)別墅大院和私人會館等。第三，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后不得再申請新的宅基地?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。這一規(guī)定嚴(yán)格限制農(nóng)村村民在流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)后再申請新的宅基地，以與國家宅基地?zé)o償分配制度相適應(yīng)。其次，程序方面的限制主要指宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)公開交易和政府登記等程序。宅基地使權(quán)的取得必須通過公開有償?shù)姆绞?，而不能通過直接與農(nóng)戶交易取得。同時，交易還應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府部門登記。

（三）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)路徑較為單一

宅基地制度改革試點(diǎn)工作中，各地雖已探索包括宅基地有償使用、宅基地置換、宅基地使用權(quán)抵押等在內(nèi)的多種流轉(zhuǎn)路徑，但就《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑仍較為單一?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，雖未明確具體退出路徑，但一般認(rèn)為應(yīng)由宅基地使用權(quán)人在一定期限內(nèi)自愿將宅基地退回給集體，并由集體將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給受讓人，采取“退出—出讓”模式[5]。換言之，即使是進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民亦不能采取買賣、贈與、互換等其他方式退出宅基地，更遑論其他農(nóng)村村民。從這一意義上看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑仍較為單一。

無論是原則上禁止還是加以諸多限制都表明我國現(xiàn)行立法對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持“限制流轉(zhuǎn)”的態(tài)度。這一態(tài)度與傳統(tǒng)社會時期③受“原始社會-奴隸社會-封建社會一資本主義-社會主義”五階段模式的影響，早期史學(xué)界多將中國從秦至清的時期稱為封建社會。近年來，學(xué)術(shù)界從封建含義的考證出發(fā)，普遍認(rèn)為其難以籠括如此長期復(fù)雜的社會形態(tài)內(nèi)容，故多以傳統(tǒng)社會時期指代從秦至清的歷史階段。本文所稱傳統(tǒng)社會時期亦主要指中國古代從秦至清的歷史階段。限制宅地流轉(zhuǎn)的政策一脈相承，出發(fā)點(diǎn)都在于凸顯宅基地的社會保障功能。中國傳統(tǒng)社會雖無“宅基地”一詞，但卻有與宅基地近似的概念，且在制度管理方面與“一戶一宅、限定面積、無償分配、永久使用”的現(xiàn)代宅基地制度頗有相似之處。從流轉(zhuǎn)方面看，歷代幾乎都對宅地流轉(zhuǎn)加以限制。如漢代對宅地流轉(zhuǎn)的限制包括四個方面：一是百姓只能在原宅地附近購買；二是出賣宅地之后國家不再另行分配；三是買受宅地的總量不能逾制；四是宅地買賣要經(jīng)過官府登記[6]。宋代以后，隨著商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對宅地流轉(zhuǎn)的限制更加規(guī)范，實(shí)體方面主要包括對買賣主體的限制和對原主離業(yè)的要求，程序方面主要包括先問親鄰、訂立契約、納稅投印、過割賦稅等。

賡續(xù)傳統(tǒng)社會限制流轉(zhuǎn)政策的當(dāng)代立法，其積極效應(yīng)在于契合了中國人“安土重遷”的文化意識，在社會保障體系不完善時起到了保障農(nóng)民生活和社會秩序穩(wěn)定的作用。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，務(wù)工潮興起、城鄉(xiāng)差異縮小，農(nóng)村生活秩序與傳統(tǒng)社會相比已發(fā)生巨大變化，繼續(xù)堅持“限制流轉(zhuǎn)”與民間習(xí)慣和現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)。一方面農(nóng)村人口向城市流動卻無法流轉(zhuǎn)宅基地，導(dǎo)致宅基地大量閑置。《中國農(nóng)村發(fā)展報告》（2018）指出，農(nóng)民閑置可用于整治的宅基地有一億畝左右。另一方面農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿強(qiáng)烈，非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。實(shí)踐中小產(chǎn)權(quán)房私下交易已成為引發(fā)糾紛和社會矛盾的重要原因[7]。

三、宅基地的功能轉(zhuǎn)化與變遷

宅基地的功能是制定宅基地管理制度時的重要考量因素[8]，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在當(dāng)代陷入運(yùn)行困境的根源即在于宅基地的功能發(fā)生了轉(zhuǎn)化。具體而言，傳統(tǒng)社會時期的宅地主要有維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、輔助生產(chǎn)生活、代表家族傳承、保障基本居住四項功能。這些功能決定傳統(tǒng)社會必然采取限制宅地流轉(zhuǎn)的政策。但在當(dāng)代，首先，宅基地政治功能的內(nèi)涵發(fā)生了變化，不再以限制人口流動為目的；其次，宅基地的經(jīng)濟(jì)功能由過去的輔助生產(chǎn)向財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)變；再次，宅基地代表家族傳承和延續(xù)的文化功能日漸消退；最后，宅基地的社會功能特別是居住保障功能被完善的社會保障體系取代。

（一）宅地在古代的功能與意義

宅地作為土地的重要組成部分，首先具有土地的一般功能，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、保障基本生活等。同時，作為農(nóng)民居住和生活的空間，宅地還關(guān)乎農(nóng)民群體的安居樂業(yè)和心靈安頓[1]，在中國古代被進(jìn)一步賦予代表家族傳承和延續(xù)的文化功能?；诖耍卦诠糯墓δ芸筛爬樗膫€方面：第一，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的政治功能。宅基地對維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)固、社會穩(wěn)定具有十分重要的作用[9]。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，安居的農(nóng)民構(gòu)成了統(tǒng)治階層的穩(wěn)固財源；另一方面，宅基地使農(nóng)民安居，可以避免人口大量流動從而出現(xiàn)“流民”等社會問題。由此，傳統(tǒng)社會時期宅地政治功能的內(nèi)涵在于限制人口流動，維護(hù)統(tǒng)治秩序。第二，輔助生產(chǎn)生活的經(jīng)濟(jì)功能。傳統(tǒng)社會時期，宅地的經(jīng)濟(jì)功能主要體現(xiàn)在輔助生產(chǎn)生活方面?！拔瀹€之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣”，古人在房前屋后種植田桑可以一定程度上滿足穿衣需求。此外，在宅院內(nèi)飼養(yǎng)家畜等也是一項重要的生活來源。第三，代表家族傳承的文化功能。宅地的文化功能是指其具有的代表家族傳承和延續(xù)的作用?！白嬲痹诠湃诵哪恐杏兄绺叩牡匚?，人們秉持“宅乃祖業(yè)，不得輕易鬻賣”的觀念，出賣祖宅者往往被認(rèn)為不孝。第四，保障基本居住的社會功能。由于生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)以及建筑水平低下等，古人的墾荒能力和建筑能力都遠(yuǎn)不如現(xiàn)代，作為基本生存條件的居住很難得到保障，國家也未建立起完善的社會保障體系④雖然在宋代以后國家開始承認(rèn)自身的住房保障責(zé)任，建立住房救濟(jì)制度，但并未能在根本上實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。，人們的基本居住需求很難得到滿足[10]。因此，宅地保障基本居住的社會功能在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)社會國家保障體系的不足。

（二）宅基地在當(dāng)代的功能變遷

宅基地的功能變遷是指宅基地在社會經(jīng)濟(jì)生活中所發(fā)揮作用的變化[11]。相比傳統(tǒng)社會，宅基地在當(dāng)代的功能已發(fā)生根本變化。首先，宅基地政治功能的內(nèi)涵發(fā)生了變化，當(dāng)代鼓勵生產(chǎn)要素包括人口、土地等合理流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流和民族交融更有利于維護(hù)社會穩(wěn)定[12]。其次，宅基地的經(jīng)濟(jì)功能由輔助生產(chǎn)向財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)社會農(nóng)戶將宅地視為土地類型的一種，用于種植田桑、飼養(yǎng)家畜不同，當(dāng)代農(nóng)戶多將宅基地視為自己所擁有的一項資產(chǎn)。有研究者曾用實(shí)證研究的方法以農(nóng)宅養(yǎng)殖率考察宅基地生產(chǎn)功能的變遷，結(jié)果顯示無論是在城中村、近郊村還是遠(yuǎn)郊村，宅基地的生產(chǎn)功能都已明顯減弱，資產(chǎn)增值功能則不斷提高[13]。再次，宅基地的文化功能日漸消退。隨著社會發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，人們將宅基地視為家族傳承和延續(xù)的觀念逐漸淡化。即使還存在對宅基地?zé)o法割舍的感情，也不再將其視為家族傳承和延續(xù)的因素，而更多出于返鄉(xiāng)生活考量[14]。最后，宅基地的社會功能，特別是居住保障功能被完善的社會保障體系取代。近年來，國家愈發(fā)重視“三農(nóng)”問題，連續(xù)多年的中央一號文件均以“三農(nóng)”問題為主題，鄉(xiāng)村社會保障體系日益完善，宅基地的社會保障功能逐漸弱化，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)凸顯宅基地的財產(chǎn)價值和經(jīng)濟(jì)功能應(yīng)成為發(fā)展之勢。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的重構(gòu)

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度以凸顯宅基地的社會保障功能為核心建立，但隨著宅基地的功能變遷，其社會保障功能愈發(fā)弱化，財產(chǎn)屬性和價值不斷強(qiáng)化。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度亦應(yīng)與此相適應(yīng)，逐漸向強(qiáng)調(diào)宅基地的財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，在這一過程中，依然要堅持土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這“三條底線”[15]。具體而言，可以從明確制度改革目標(biāo)、構(gòu)建法律保障體系和完善多元流轉(zhuǎn)路徑三方面入手。

（一）明確制度改革目標(biāo)

中共中央國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“適度放活宅基地使用權(quán)”已為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革劃定了目標(biāo)。要準(zhǔn)確理解這一目標(biāo)應(yīng)抓住兩個關(guān)鍵詞，一是“適度”，二是“放活”。“適度”意味著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不能全無限制，流轉(zhuǎn)的目的是利用閑置宅基地資源，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道，不能以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)⑤2017年11月20日，習(xí)近平總書記在主持召開十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議時強(qiáng)調(diào)，宅基地制度改革要拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，已經(jīng)有了前期的實(shí)踐基礎(chǔ)，要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。?！胺呕睢币馕吨诂F(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度基礎(chǔ)上適當(dāng)突破，賦予宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更大的自由和權(quán)限。在明確改革目標(biāo)的前提下，改革措施亦應(yīng)圍繞這一目標(biāo)設(shè)計?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中的一些限制應(yīng)繼續(xù)堅持，比如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后不得再申請，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序限制等；一些限制也應(yīng)考慮適當(dāng)突破，比如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不必限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，流轉(zhuǎn)后的用途不必限于住宅及附屬設(shè)施建設(shè)，流轉(zhuǎn)方式應(yīng)更加多元等。

（二）構(gòu)建法律保障體系

我國宅基地管理制度主要規(guī)定于《土地管理法》和《民法典》中，兩者分別從公法規(guī)范和私法規(guī)范的角度對宅基地使用權(quán)作出規(guī)定。其中《民法典》延續(xù)《物權(quán)法》之規(guī)定將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓指引至“土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”[16]，而《土地管理法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定僅第六十二條一個條文，并未對流轉(zhuǎn)問題作出明確規(guī)定，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律層面的規(guī)則缺失。因此，應(yīng)從如下方面構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障體系。

第一，修改限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策。《民法典》和《土地管理法》并未直接禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)前相關(guān)禁止性規(guī)定主要體現(xiàn)在國家政策層面⑥《民法典》第三百九十九條雖延續(xù)《擔(dān)保法》第三十七條和《物權(quán)法》第一百八十四條第一款之規(guī)定，明確宅基地使用權(quán)不得抵押，但也同時為允許宅基地使用權(quán)抵押留有余地，即“法律規(guī)定可以抵押的除外”。。因此，可通過廢止或修改這些規(guī)范性文件的方式為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。第二，制定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理規(guī)范。參考《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》探索制定《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)管理等事項。第三，完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套制度。一是建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度。只有經(jīng)過確權(quán)登記的宅基地使用權(quán)才能進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等⑦2019年2月19日，中央一號文件提出要加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭到2020年底基本完成。2020年5月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》要求力爭2020年基本完成宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。雖然受新冠肺炎疫情等因素影響，部分地區(qū)的確權(quán)工作尚未完成，但宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度已基本建立。。二是建立宅基地使用權(quán)價格評估機(jī)制。允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場必然涉及價格評估問題，價格評估機(jī)制的建立有助于宅基地使用權(quán)更順利地進(jìn)入市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃或抵押。

（三）完善多元流轉(zhuǎn)路徑

2019年8月修訂的《土地管理法》僅允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，但除此之外，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還可探索有償轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、入股等多種路徑。首先，就有償轉(zhuǎn)讓而言，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖不能以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，但為充分利用宅基地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，應(yīng)逐步允許宅基地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。具體操作過程中又涉及兩方面問題：一是轉(zhuǎn)讓主體是否限于“進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民”?！锻恋毓芾矸ā返男抻喸谧栽赣袃斖顺鰴C(jī)制的主體上限于“進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民”顯然采取了過于保守的態(tài)度。在有償轉(zhuǎn)讓方面，若禁止非進(jìn)城落戶農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，既不利于充分利用閑置宅基地資源，也缺乏法律上的正當(dāng)性，因此應(yīng)明確轉(zhuǎn)讓主體為擁有宅基地使用權(quán)的全體農(nóng)村村民。二是受讓主體是否包括城鎮(zhèn)居民。中共中央國務(wù)院在“三塊地”改革試點(diǎn)工作的意見中將宅基地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員均可基于分配無償取得宅基地使用權(quán)，受讓宅基地使用權(quán)的需求不大。要強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值，實(shí)現(xiàn)其最佳效益，顯然不應(yīng)限制城鎮(zhèn)居民受讓宅基地使用權(quán)的權(quán)利。

其次，就租賃而言，當(dāng)前租賃未能成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式，其關(guān)鍵原因在于《民法典》仍將宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能限定為“建造住宅及其附屬設(shè)施”。但在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村旅游日益興起，宅基地的用途已由建造住宅的居住性用途擴(kuò)展至經(jīng)營性或復(fù)合性用途，繼續(xù)嚴(yán)格限制宅基地用途不利于宅基地使用權(quán)能的發(fā)揮。因此，應(yīng)逐步賦予宅基地經(jīng)營性用途，同時通過規(guī)范的制度設(shè)計避免利益沖突問題。比如對宅基地上的經(jīng)營性活動予以適當(dāng)限制，包括基于土地用途和規(guī)劃的限制、基于相鄰關(guān)系的限制、建筑形態(tài)符合特定經(jīng)營種類的生產(chǎn)安全監(jiān)管要求等。此外，也可嘗試設(shè)立宅基地用于經(jīng)營性用途的審核批準(zhǔn)制度，明確宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用途應(yīng)經(jīng)過集體土地所有權(quán)人許可、同意[8]。

再次，就抵押而言，基于《民法典》第三百九十九條的禁止性規(guī)定，宅基地使用權(quán)抵押在我國并不為法律所允許。學(xué)界對實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押規(guī)則的探索主要聚焦于打破“房地一體”主義，探索“房地分離”模式，從而允許房屋所有權(quán)抵押。筆者認(rèn)為，這一方法治標(biāo)卻不能治本，解決問題的根本思路仍在于允許宅基地使用權(quán)抵押，建立并完善宅基地使用權(quán)抵押制度。事實(shí)上，允許宅基地使用權(quán)抵押無論在法理論、法技術(shù)和法政策層面均可得到充分支持，關(guān)鍵問題在于宅基地使用權(quán)的價格評估以及如何讓金融機(jī)構(gòu)對抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)保持足夠信心[17]。具體而言，一方面可通過完善相關(guān)配套制度，比如宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度、宅基地使用權(quán)的價格評估機(jī)制等規(guī)范宅基地使用權(quán)的價格評估；另一方面可通過多元化的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式確保金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)能夠得到有效實(shí)現(xiàn)，讓金融機(jī)構(gòu)對抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)保持足夠信心。

最后，在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還可探索其他路徑，比如以宅基地使用權(quán)出資入股或信托等[18]。通過這些流轉(zhuǎn)路徑的構(gòu)建與完善，更好地盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

五、結(jié)語

宅基地制度改革牽一發(fā)而動全身，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革作為宅基地制度改革的核心更應(yīng)謹(jǐn)慎。從歷史角度考察，傳統(tǒng)社會在宅地流轉(zhuǎn)方面存在限制流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)，且這種傳統(tǒng)一直影響著當(dāng)代宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建。從現(xiàn)實(shí)情況考察，由于宅基地本身的功能轉(zhuǎn)化以及當(dāng)前社會背景與傳統(tǒng)社會相比已發(fā)生顯著變化，適度放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件已經(jīng)具備。因此，應(yīng)當(dāng)在理念層面強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性，在制度層面明確改革目標(biāo)，健全法律保障體系，完善多元流轉(zhuǎn)路徑以推動我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。