徐金金，黃云游

( 南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院）

能源政策是美國(guó)拜登政府的施政重點(diǎn)。拜登總統(tǒng)上臺(tái)后積極謀劃新的應(yīng)對(duì)氣候變化與能源發(fā)展綱要，提倡構(gòu)建清潔化、無碳化的綠色能源格局，將2050年實(shí)現(xiàn)“凈零排放”作為美國(guó)能源發(fā)展目標(biāo)。拜登總統(tǒng)的能源政策是對(duì)特朗普政府時(shí)期美國(guó)能源政策的調(diào)整，將對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)與國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文考察拜登政府能源政策及其面臨的挑戰(zhàn)，探討其可能影響及前景。

1 拜登政府能源政策調(diào)整的背景

拜登政府能源政策調(diào)整基于現(xiàn)實(shí)性的考量，有其必然性。首先，拜登政府能源政策根植于拜登總統(tǒng)的能源理念。其次，拜登政府需要以能源為切入點(diǎn)創(chuàng)造就業(yè)崗位，緩解美國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力。此外，拜登政府能源政策調(diào)整是在“清潔能源成為國(guó)際能源發(fā)展趨勢(shì)”的大背景下作出的，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1 能源政策制定者施政理念的變化

當(dāng)前美國(guó)能源政策的調(diào)整是基于施政者能源理念的變化，契合了拜登總統(tǒng)的總體施政方針。拜登總統(tǒng)的能源政策理念與特朗普總統(tǒng)截然不同。特朗普總統(tǒng)否認(rèn)全球氣候變暖的真實(shí)性，奉行“美國(guó)優(yōu)先”的施政理念，大力推動(dòng)化石燃料的發(fā)展。與特朗普總統(tǒng)不同，拜登總統(tǒng)的能源政策理念較大程度上脫胎于奧巴馬政府時(shí)期，繼承了奧巴馬政府能源政策的基本理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)碳中和，關(guān)注“氣候正義①氣候正義是聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一個(gè)基本方面，涉及氣候變化的收益和負(fù)擔(dān)以及應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任的公正劃分，公平分享和公平分配?！薄０莸强偨y(tǒng)認(rèn)為氣候變暖已經(jīng)深刻威脅到了全球安全，要“將氣候危機(jī)置于美國(guó)外交政策與國(guó)家安全的中心”，表示要改變特朗普時(shí)期的“退群”行為，重新加入《巴黎協(xié)定》，推動(dòng)國(guó)際綠色進(jìn)程[1]。

1.2 創(chuàng)造就業(yè)崗位、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

拜登政府能源政策調(diào)整是減緩新冠肺炎疫情沖擊、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。由于新冠肺炎疫情的沖擊，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。2020年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）下降了3.5%，旅游、餐飲、服務(wù)等行業(yè)大規(guī)模裁員造成國(guó)內(nèi)大量人口失業(yè)。美國(guó)勞工局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年1月美國(guó)失業(yè)率為6.3%，失業(yè)人口達(dá)到1010萬人[2]。新冠肺炎疫情造成了美國(guó)嚴(yán)重的失業(yè)浪潮，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)急速下行，社會(huì)矛盾凸顯，新上臺(tái)的拜登總統(tǒng)面臨著巨大的壓力，需要盡快實(shí)現(xiàn)美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，彌合國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾。對(duì)此，拜登總統(tǒng)提出了一系列救助計(jì)劃。但同時(shí)，積極的財(cái)政計(jì)劃使得美國(guó)國(guó)內(nèi)通貨膨脹加劇，增加了政府的財(cái)政壓力。美國(guó)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2021年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字為2.77萬億美元，赤字率為歷史第二高[3]。拜登政府希望通過發(fā)展新能源、改善能源基礎(chǔ)設(shè)施為國(guó)內(nèi)創(chuàng)造勞動(dòng)崗位，并且以發(fā)展清潔能源為契機(jī)打造美國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。

1.3 清潔能源成為國(guó)際能源發(fā)展勢(shì)趨

發(fā)展清潔能源是實(shí)現(xiàn)碳中和的有效方式，是未來能源發(fā)展的大勢(shì)所趨。世界衛(wèi)生組織公共衛(wèi)生、環(huán)境和健康問題負(fù)責(zé)人內(nèi)拉（Maria Neira）表示，“擴(kuò)大清潔和可持續(xù)能源的規(guī)模是保護(hù)人類健康和促進(jìn)更健康人口的關(guān)鍵”[4]。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署執(zhí)行主任安德森（Inger Andersen）指出，可再生能源是經(jīng)濟(jì)刺激方案中最明智、最具成本效益的投資之一。發(fā)展清潔能源是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，從化石能源向清潔能源、從高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)型將成為新一輪世界能源變革的基本趨勢(shì)。拜登總統(tǒng)能源政策調(diào)整凸顯了清潔能源的重要地位，是為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》將全球平均氣溫上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)的長(zhǎng)期目標(biāo)的重要規(guī)劃，遵循了國(guó)際能源的未來發(fā)展趨勢(shì)。

2 拜登政府能源政策的主要內(nèi)容

能源政策是拜登政府的政治優(yōu)先事項(xiàng)。拜登總統(tǒng)將氣候變化提升到國(guó)家安全戰(zhàn)略層面，重新構(gòu)建美國(guó)能源政策的藍(lán)圖，提出“綠色新政是一項(xiàng)至關(guān)重要的應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的框架”，要以“建立現(xiàn)代、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公平的未來清潔能源”作為能源政策的核心[5]。拜登政府試圖通過一系列舉措推動(dòng)美國(guó)能源格局的清潔化、低碳化和高效化。拜登政府能源政策主要包括以下四個(gè)方面。

2.1 大力支持發(fā)展清潔能源，創(chuàng)新清潔能源技術(shù)

拜登政府將發(fā)展清潔能源作為其能源政策的重點(diǎn)。清潔化、低碳化是全球能源轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，清潔能源將在未來能源供應(yīng)安全上發(fā)揮關(guān)鍵作用。拜登總統(tǒng)上臺(tái)后積極推動(dòng)“清潔能源革命計(jì)劃”，簽署了應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的行政命令，承諾將在2035年實(shí)現(xiàn)電力領(lǐng)域碳排放清零，于2050年實(shí)現(xiàn)清潔能源全覆蓋[6]。減免稅收與加大投資是拜登政府支持清潔能源發(fā)展的重要方式。拜登總統(tǒng)表示在他任期內(nèi)將為清潔能源采購(gòu)和稅收減免投入4900億美元。2021年5月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《美國(guó)清潔能源法案》，增加了對(duì)于清潔能源發(fā)展的支持力度，提出要大力加強(qiáng)國(guó)內(nèi)清潔能源技術(shù)研發(fā)，為生產(chǎn)和使用清潔能源的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，為清潔能源行業(yè)融資提供便利。2021年10月，拜登政府推出了《重建美好未來法案》框架，表明將投資5500億美元，為清潔能源發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化提供支持。2021年11月，拜登總統(tǒng)簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)清潔能源儲(chǔ)能部署，推動(dòng)清潔能源系統(tǒng)升級(jí)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2022年2月，美國(guó)能源部啟動(dòng)氫能源計(jì)劃，為區(qū)域清潔氫中心提供80億美元以推動(dòng)氫能研發(fā)與應(yīng)用。美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（Council on Environmental Quality）和白宮國(guó)內(nèi)氣候政策辦公室（White House Office of Domestic Climate Policy）建立了“清潔產(chǎn)品采購(gòu)工作組”，通過政府采購(gòu)支持美國(guó)低碳材料生產(chǎn)，推動(dòng)美國(guó)清潔能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

低碳、零碳技術(shù)研發(fā)是實(shí)現(xiàn)美國(guó)碳減排目標(biāo)的關(guān)鍵。拜登政府希望通過占據(jù)清潔能源技術(shù)核心地位掌握國(guó)際能源體系的規(guī)則制定權(quán)，維護(hù)美國(guó)在國(guó)際能源市場(chǎng)的最大利益。2021年1月，拜登總統(tǒng)建立“氣候高級(jí)研究計(jì)劃署”（Advanced Research Projects Agency-Climate，ARPA-C），部署“尖端清潔能源”技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新，加快碳捕集、零碳技術(shù)研究步伐，實(shí)現(xiàn)美國(guó)向零排放國(guó)家的轉(zhuǎn)變。2021年2月，美國(guó)能源部（DOE）投入1億美元幫助“能源高級(jí)研究計(jì)劃署”（Advanced Research Projects Agency-Energy's，ARPA-E）研發(fā)清潔能源技術(shù)。拜登政府積極推進(jìn)太陽(yáng)能、風(fēng)能技術(shù)發(fā)展，大幅度增加太陽(yáng)能電板、風(fēng)能站數(shù)量。2022年5月，拜登政府發(fā)布支持清潔能源部署的政策，對(duì)用于建設(shè)風(fēng)能和太陽(yáng)能項(xiàng)目的土地減免一半租金。2022年6月，拜登政府授權(quán)使用《國(guó)防生產(chǎn)法》（DPA）加速清潔能源技術(shù)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，為柬埔寨、馬來西亞、泰國(guó)等國(guó)家的太陽(yáng)能組件進(jìn)入美國(guó)提供24個(gè)月的關(guān)稅豁免，加速美國(guó)太陽(yáng)能布局，同時(shí)啟動(dòng)了聯(lián)邦－州海上風(fēng)電實(shí)施伙伴關(guān)系，推進(jìn)全國(guó)海上風(fēng)電供應(yīng)鏈建設(shè)。核能是美國(guó)能源結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是美國(guó)凈零排放戰(zhàn)略的重點(diǎn)。拜登政府依托“氣候高級(jí)研究計(jì)劃署”開發(fā)核能，加大對(duì)核能的資金投入和技術(shù)改進(jìn)，發(fā)展小型模塊化反應(yīng)堆技術(shù)，將核能納入美國(guó)能源戰(zhàn)略體系的總體布局。

2.2 加強(qiáng)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)清潔化，提升能源效率

拜登政府積極推動(dòng)美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的電氣化、清潔化，大力推動(dòng)電動(dòng)汽車部署。2021年8月，拜登總統(tǒng)簽署行政命令宣布將電動(dòng)汽車和其他零排放汽車在新乘用車銷量中的份額從2020年的2.4%提高到2030年的50%。2021年11月，拜登總統(tǒng)簽署的《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法》提出，將投資10億美元建設(shè)彈性的電池供應(yīng)鏈和全國(guó)電動(dòng)汽車充電站網(wǎng)絡(luò)。2021年12月，拜登政府在《重建美好未來法案》中提出對(duì)電動(dòng)汽車生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，承諾對(duì)于在2060年前購(gòu)買電動(dòng)汽車的消費(fèi)者提供7500美元的稅收抵免。2022年2月，拜登政府開展國(guó)家電動(dòng)車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃（National Electric Vehicle Infrastructure，NEVI），預(yù)計(jì)在未來5年撥款50億美元在各州建立完善的電動(dòng)車充電網(wǎng)絡(luò)。拜登政府積極推動(dòng)交通部門電氣化，更換高耗油、高污染的運(yùn)輸工具，并且要求聯(lián)邦、州、地方政府車隊(duì)全部采購(gòu)和使用清潔和零排放車輛，推動(dòng)公共交通100%清潔化。

拜登政府也注重提升能源使用效率。高能效能夠降低能源消費(fèi)支出費(fèi)用，減少對(duì)能源的需求。拜登政府制定嚴(yán)格的燃料控碳與排放標(biāo)準(zhǔn)，提升汽車燃油經(jīng)濟(jì)性。2021年12月，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）規(guī)定汽車制造商在2023年需要將燃油效率標(biāo)準(zhǔn)提高9.8%，在2026年前達(dá)到平均每加侖燃油行駛55英里的目標(biāo)。拜登政府加強(qiáng)對(duì)電力系統(tǒng)、建筑設(shè)施的全面升級(jí)改造，提升能源效率，削減能源成本。2021年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》，計(jì)劃4年內(nèi)升級(jí)400萬棟建筑物，對(duì)200萬戶家庭、辦公室、學(xué)校和倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行節(jié)能改造，并通過直接現(xiàn)金返還和低成本融資來刺激建筑改造和高效電器制造供應(yīng)，推動(dòng)家用電器低碳化。2022年1月，拜登政府與30多個(gè)州的地方政府共同發(fā)起了“建筑性能標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟”，推動(dòng)節(jié)能建筑發(fā)展，提升建筑的能源效率，控制建筑行業(yè)“碳足跡”。拜登政府試圖通過基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造來降低能源損耗，改善生態(tài)環(huán)境，從而為美國(guó)清潔電力和凈零排放目標(biāo)提供助力。

2.3 限制化石燃料，保護(hù)生態(tài)環(huán)境

化石燃料燃燒排放出大量的二氧化碳，加劇了全球氣候變暖進(jìn)程。拜登政府對(duì)化石燃料實(shí)施收縮性舉措，限制化石燃料的進(jìn)一步開發(fā)。拜登總統(tǒng)認(rèn)為美國(guó)面臨著與氣候變化相關(guān)的火災(zāi)風(fēng)暴加劇的威脅以及由于化石燃料燃燒造成的嚴(yán)重污染，需要采取行動(dòng)加以應(yīng)對(duì)。2021年1月，拜登政府上臺(tái)后簽署了一系列行政命令應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。在化石能源發(fā)展上，拜登要求在2022年之前取消政府對(duì)化石燃料的財(cái)政支持，并將這部分資金用于獎(jiǎng)勵(lì)生產(chǎn)清潔能源；在化石能源開采上，拜登政府取消“拱心石”原油管線第四期工程項(xiàng)目（Keystone XL Pipeline）建設(shè)，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有的聯(lián)邦石油和天然氣許可和租賃進(jìn)行全面審查，并暫停公共土地或近海水域新的石油和天然氣租賃許可。但拜登政府也承認(rèn)化石能源在美國(guó)能源轉(zhuǎn)型中的過渡作用，承諾不會(huì)徹底禁止頁(yè)巖油氣開采，仍為化石燃料留下“一席之地”。

拜登政府加大環(huán)境治理力度，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。2021年1月拜登政府發(fā)布《應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外氣候危機(jī)》的行政命令，強(qiáng)調(diào)到2030年要保護(hù)美國(guó)30%的陸地和海洋[6]。拜登政府制定更為嚴(yán)格的控碳與排放標(biāo)準(zhǔn)，與汽車運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行協(xié)商要求在2026年之前對(duì)汽車和輕型卡車實(shí)施更嚴(yán)格的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，從而大幅度改善空氣質(zhì)量。拜登政府注重對(duì)于海洋和土地的保護(hù)。在海洋保護(hù)上，拜登政府為美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）投入69億美元財(cái)政預(yù)算，并任命首席科學(xué)家、海洋學(xué)家里克·斯賓拉德（Rick Spinrad）擔(dān)任該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，最大程度發(fā)揮國(guó)家專業(yè)機(jī)構(gòu)在海洋保護(hù)上的作用。加大對(duì)于北極海域的保護(hù)，禁止在北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)和北極近海進(jìn)行石油勘探和生產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境。在土地保護(hù)上，拜登政府積極推動(dòng)全民氣候倡議，鼓勵(lì)美國(guó)各州、社會(huì)組織、公民、社區(qū)共同對(duì)環(huán)境保護(hù)作出努力。美國(guó)農(nóng)業(yè)部計(jì)劃采取大規(guī)模森林恢復(fù)行動(dòng)，并且向農(nóng)民和牧場(chǎng)主推廣碳吸收和鎖定技術(shù)，切實(shí)減少碳排放，保護(hù)生態(tài)多樣性。

2.4 推動(dòng)綠色盟友網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，積極主導(dǎo)國(guó)際氣候議程

拜登政府強(qiáng)調(diào)構(gòu)建綠色盟友網(wǎng)絡(luò)體系共同應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。拜登政府指出“印太地區(qū)是氣候危機(jī)的中心，也是氣候問題解決的關(guān)鍵。美國(guó)將會(huì)與印太地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)體尋求合作，實(shí)現(xiàn)印太地區(qū)向凈零排放過渡”[7]。2021年4月，美國(guó)與印度建立“美印2030氣候和清潔能源議程伙伴關(guān)系”，將能源合作作為美印合作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。2021年9月，拜登總統(tǒng)與印度總理莫迪、日本首相菅義偉與澳大利亞總理莫里森舉行線下“四方安全對(duì)話”，在氣候領(lǐng)域達(dá)成一系列合作。四國(guó)首腦強(qiáng)調(diào)將構(gòu)建綠色航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)、清潔氫能合作伙伴關(guān)系，共同致力于甲烷減排，建立清潔能源供應(yīng)鏈[8]。歐盟是拜登政府能源政策的重要合作伙伴。2021年2月，拜登政府重啟奧巴馬政府時(shí)期的“創(chuàng)新使命計(jì)劃”，加強(qiáng)與歐盟在清潔能源技術(shù)上的合作。同時(shí)，拜登政府強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“大西洋綠色議程”，深化與歐盟之間的合作。2021年3月，美國(guó)總統(tǒng)氣候特使克里訪問布魯塞爾，與歐盟達(dá)成合作協(xié)議，雙方承諾“要在應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的努力中重新建立強(qiáng)大的聯(lián)盟，到2050年實(shí)現(xiàn)零碳排放目標(biāo)”。2022年1月，拜登總統(tǒng)與歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩發(fā)布聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)美歐將共同致力于歐洲的能源安全和可持續(xù)性，加速全球向清潔能源過渡[9]。

拜登政府積極參與國(guó)際氣候事務(wù)，引導(dǎo)國(guó)際氣候議程。拜登政府注重推動(dòng)國(guó)際能源格局轉(zhuǎn)型增強(qiáng)國(guó)際氣候“復(fù)原力”，突出美國(guó)在全球氣候議程上的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年4月，拜登政府召開全球氣候峰會(huì)，承諾到2030年將全國(guó)的溫室氣體排放水平比2005年減少50%～52%，呼吁各國(guó)為應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)共同努力[10]。2021年6月，拜登政府在七國(guó)集團(tuán)（G7）峰會(huì)上提出了“重建更好世界行動(dòng)計(jì)劃”（B3W），主張利用“重建更好世界行動(dòng)計(jì)劃”項(xiàng)目為氣候應(yīng)對(duì)、衛(wèi)生及健康安全等領(lǐng)域提供資金支持。2021年10月，美國(guó)與歐盟發(fā)起“全球甲烷承諾”，號(hào)召各國(guó)積極參與甲烷減排行動(dòng)。2021年11月，拜登政府在第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP 26）上表示，要使美國(guó)成為生氣蓬勃的、新穎的、公平和公正的凈零世界中的清潔能源引擎，幫助發(fā)展中國(guó)家加快清潔能源轉(zhuǎn)型。2022年1月，美國(guó)總統(tǒng)氣候變化事務(wù)特使約翰·克里（John Kerry）主持召開“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇（MEF）”部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，推動(dòng)該論壇國(guó)家高層在核心議題上保持一致，探索開展新的能源與氣候領(lǐng)域的合作。2022年6月17日，拜登總統(tǒng)召開了“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，以進(jìn)一步加強(qiáng)氣候行動(dòng)，加快清潔能源轉(zhuǎn)型，并解決烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致的能源與糧食安全問題。

3 拜登政府能源政策的特征

拜登政府對(duì)美國(guó)能源政策做出了重大調(diào)整。相較于特朗普政府時(shí)期，拜登政府的能源政策呈現(xiàn)出以下五個(gè)特點(diǎn)。

3.1 注重能源政策與應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)相協(xié)同

拜登政府能源政策與應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)密不可分。拜登總統(tǒng)認(rèn)為，全球氣候變暖是美國(guó)面臨的首要威脅，已經(jīng)給美國(guó)的國(guó)家安全造成了重大的損失。為了應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，拜登早在競(jìng)選時(shí)就提出《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》，這一計(jì)劃在拜登競(jìng)選官方網(wǎng)站上從屬于“氣候計(jì)劃”的大框架之下。拜登總統(tǒng)開創(chuàng)性地設(shè)立“總統(tǒng)氣候特使”這一職位，任命前國(guó)務(wù)卿約翰·克里擔(dān)任特使，充分顯示了拜登政府對(duì)于氣候應(yīng)對(duì)的高度重視。拜登政府的能源政策是美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的核心舉措，在現(xiàn)實(shí)考量的基礎(chǔ)上將清潔能源發(fā)展和限制碳排放作為能源政策關(guān)鍵抓手，改善氣候狀況，推動(dòng)美國(guó)能源結(jié)構(gòu)向清潔化、低碳化轉(zhuǎn)變。拜登政府的能源政策始終注重能源政策與氣候變化的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，打通了能源政策、氣候政策之間的壁壘，凸顯了美國(guó)能源政策對(duì)氣候變化的契合性與適應(yīng)性。

3.2 就業(yè)、經(jīng)濟(jì)因素嵌入能源政策考量

拜登政府能源政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)在低碳轉(zhuǎn)型的過程中同步提供就業(yè)，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)重啟與恢復(fù)。拜登在《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》中指出“美國(guó)政府將以身作則發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為美國(guó)工商界發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)在國(guó)內(nèi)創(chuàng)造高薪就業(yè)崗位”[5]。拜登政府將能源政策與就業(yè)相掛鉤，開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級(jí)行動(dòng)和清潔能源發(fā)展行動(dòng)，試圖通過積極的財(cái)政擴(kuò)張政策創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。拜登政府認(rèn)為美國(guó)能源結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)向低碳化的過程中，可再生能源行業(yè)和電動(dòng)汽車行業(yè)將會(huì)為美國(guó)工人提供充足的就業(yè)崗位，從而有效降低工人的失業(yè)率。同時(shí)舊的工業(yè)區(qū)將會(huì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，成為美國(guó)“新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心”，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。拜登政府希望通過大力發(fā)展清潔能源，激發(fā)美國(guó)國(guó)內(nèi)清潔能源投資潛力，使綠色產(chǎn)業(yè)成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)美國(guó)在新冠肺炎疫情沖擊中盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

3.3 將能源政策升級(jí)到國(guó)家安全層面

拜登政府將能源政策納入國(guó)家安全方面的考量，致力于構(gòu)建安全獨(dú)立的美國(guó)能源體系。在2021年3月發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略中期指導(dǎo)方針》（The Interim National Security Strategic Guidance）中，拜登政府將氣候問題作為美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)的核心之一，將應(yīng)對(duì)氣候變化升級(jí)為國(guó)家優(yōu)先政治事項(xiàng)。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀在一份聲明指出“美國(guó)國(guó)防部將會(huì)把氣候變化作為美軍行動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要影響因素，將其納入戰(zhàn)略制定與規(guī)劃當(dāng)中”[11]。拜登政府能源政策注重美國(guó)能源安全，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建穩(wěn)固、彈性的能源供應(yīng)鏈。拜登政府積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能組件、風(fēng)電站、電池等領(lǐng)域的生產(chǎn)，為清潔能源的發(fā)展提供完整的供應(yīng)鏈。2022年2月，拜登政府加強(qiáng)對(duì)于稀土和其他關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的支持，向MP材料（MP Materials）公司投資3500萬美元用于分離和加工稀土元素，從而建立完整的“端到端”的國(guó)內(nèi)永久供應(yīng)鏈體系。為確保供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略的順利實(shí)施，拜登政府設(shè)立了新的制造和能源供應(yīng)鏈辦公室，為美國(guó)清潔能源行業(yè)的發(fā)展提供安全保障。

3.4 強(qiáng)調(diào)“能源正義”，注重能源獲取與發(fā)展的公平性

拜登政府能源政策關(guān)注本國(guó)弱勢(shì)群體與發(fā)展中國(guó)家，強(qiáng)調(diào)“能源正義”②“能源正義”追求能源法律、政策制定過程中一種普遍的、回歸個(gè)人權(quán)利的“正義”，強(qiáng)調(diào)人類個(gè)體是道德、價(jià)值、權(quán)利與義務(wù)的終極單位，每個(gè)人在能源法秩序下享有平等的道德地位和權(quán)利義務(wù)。。拜登政府設(shè)立白宮環(huán)境司法機(jī)構(gòu)間委員會(huì)和白宮環(huán)境司法咨詢委員會(huì)來解決歷史上的環(huán)境不正義問題。拜登提出“正義40倡議”，對(duì)有色人種和低收入群體提供援助，將40%的清潔能源投資分配給弱勢(shì)社區(qū)。同時(shí)為那些在美國(guó)能源清潔化過程中失業(yè)的群體提供補(bǔ)償，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)“能源正義”。除此之外，拜登政府積極幫助發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建清潔能源網(wǎng)絡(luò)。2021年5月，美國(guó)非盈利機(jī)構(gòu)“能源創(chuàng)新改革項(xiàng)目”（Energy Innovation Reform Project）發(fā)布的《推進(jìn)美國(guó)在印太地區(qū)的能源和創(chuàng)新報(bào)告》指出，美國(guó)要“加強(qiáng)盟友合作，支持與發(fā)展中國(guó)家能源開發(fā)相關(guān)的應(yīng)急計(jì)劃和復(fù)原力建設(shè)”[12]。拜登政府承諾對(duì)綠色友好型的發(fā)展中國(guó)家提供“綠色債務(wù)減免”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)氣候治理與“氣候正義”。美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司也將氣候問題作為其發(fā)展的重要方面，為發(fā)展中國(guó)家氣候發(fā)展提供資金和技術(shù)支持。拜登政府的能源政策注重彌合不同國(guó)家、不同社區(qū)之間能源的不平等性，提升全球應(yīng)對(duì)跨區(qū)域氣候威脅的能力，從而實(shí)現(xiàn)能源獲取與發(fā)展的公平性。

3.5 實(shí)現(xiàn)能源目標(biāo)與貿(mào)易政策相掛鉤

拜登政府利用貿(mào)易政策減少對(duì)化石燃料的支持，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。拜登政府在貿(mào)易領(lǐng)域采取一系列措施推動(dòng)國(guó)內(nèi)、國(guó)際能源政策施行，推動(dòng)不同國(guó)家履行氣候承諾，參與全球氣候治理，確保在最大程度上實(shí)現(xiàn)無碳化目標(biāo)。在國(guó)內(nèi)，拜登政府通過讓污染企業(yè)承擔(dān)全部的碳污染成本，并考慮征收“碳稅”來減少碳排放行為。在國(guó)際上，拜登政府將設(shè)定國(guó)際貿(mào)易低碳標(biāo)準(zhǔn)、重塑全球能源治理體系作為美國(guó)能源政策的重要關(guān)注點(diǎn)，利用金融、稅收等貿(mào)易措施來推動(dòng)國(guó)際氣候轉(zhuǎn)型進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標(biāo)。拜登政府禁止美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)向化石燃料企業(yè)提供融資，并且推動(dòng)20國(guó)集團(tuán)③20國(guó)集團(tuán)（G20）是一個(gè)由19個(gè)國(guó)家和歐盟（EU）組成的政府間論壇，致力于解決與全球經(jīng)濟(jì)有關(guān)的主要問題，由世界上大多數(shù)最大的經(jīng)濟(jì)體組成，包括工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，約占世界生產(chǎn)總值（GWP）的90%。終止對(duì)于高碳項(xiàng)目的所有出口融資補(bǔ)貼。對(duì)于未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)的國(guó)家，拜登政府將對(duì)其碳密集型商品征收碳調(diào)整費(fèi)或限制配額。

4 拜登政府能源政策面臨的挑戰(zhàn)

拜登政府上臺(tái)后推出了雄心勃勃的能源政策，試圖將能源政策作為重啟美國(guó)經(jīng)濟(jì)與重塑國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的重要抓手。但拜登政府能源政策施行時(shí)間緊、數(shù)量多、范圍廣，在具體推行過程中面臨著一系列挑戰(zhàn)。

4.1 美國(guó)兩黨在能源政策上的分歧以及民主黨內(nèi)部的矛盾將阻礙能源政策的持續(xù)推進(jìn)

民主黨和共和黨在氣候議題上分歧明顯。民主黨認(rèn)為氣候變化是美國(guó)面臨的重大的威脅，迫切需要采取措施控制碳排放；共和黨人則認(rèn)為氣候變化影響有限，對(duì)于降低碳排放態(tài)度消極，并且多次警告拜登政府“如此迅速地減少排放所需的社會(huì)變革可能會(huì)損害已經(jīng)遭受重創(chuàng)的經(jīng)濟(jì)”。兩黨在氣候議程上的分歧使得拜登政府能源政策面臨來自國(guó)會(huì)和最高法院的阻力。共和黨眾議員凱茜·麥克莫里斯·羅杰斯（Cathy McMorris Rodgers）認(rèn)為，“應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的行政命令限制了石油和天然氣的開采，將會(huì)對(duì)能源開采的安全性和獨(dú)立性產(chǎn)生不利影響”[13]。2022年6月30日，最高法院作出裁決，指出美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）無權(quán)在州層面限制溫室氣體排放，不得要求發(fā)電廠放棄化石燃料。由于保守派大法官在最高法院具有6對(duì)3的投票優(yōu)勢(shì)，未來拜登政府限制化石燃料的努力仍將面臨較大司法阻力。民主黨內(nèi)部在具體的能源舉措、能源標(biāo)準(zhǔn)制定上也存在著矛盾。民主黨內(nèi)“進(jìn)步派”與“保守派”的分歧對(duì)拜登政府能源政策的推行形成壓力，使得一些分歧較大的政策議程被擱淺。2021年10月，由于民主黨參議員曼欽的激烈反對(duì)，拜登總統(tǒng)被迫放棄“清潔電力績(jī)效計(jì)劃”（CEPP）。拜登總統(tǒng)的能源政策還將受到2022年國(guó)會(huì)中期選舉的影響。當(dāng)前，拜登總統(tǒng)的支持率略有回升但并不樂觀。2022年7月11日，《紐約時(shí)報(bào)》與錫耶納學(xué)院發(fā)布的聯(lián)合民調(diào)顯示，只有13%的受調(diào)查者認(rèn)為美國(guó)“走在正確的軌道上”。這是自金融危機(jī)以來《紐約時(shí)報(bào)》民意調(diào)查的最低點(diǎn)[14]。在此次國(guó)會(huì)中期選舉中，民主黨面臨著失去參眾兩院多數(shù)席位的局面，拜登政府的能源政策將面臨來自國(guó)會(huì)的較大阻力。

4.2 拜登政府能源政策周期長(zhǎng)、成本高、經(jīng)濟(jì)見效慢

拜登政府的能源政策種類多、規(guī)模大，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施清潔化改造、清潔能源發(fā)展補(bǔ)貼、國(guó)際氣候援助、限制化石燃料開采等內(nèi)容，這些計(jì)劃的施行需要強(qiáng)大的財(cái)政與土地資源支持。美國(guó)企業(yè)研究所高級(jí)研究員本杰明·齊徹（Benjamin Zycher）估計(jì)，實(shí)現(xiàn)100%可再生能源目標(biāo)需要1.15億英畝土地，這比加利福尼亞的土地面積還大15%[15]。而且，拜登政府清潔能源部署是一個(gè)周期性的過程，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收必然需要一個(gè)長(zhǎng)期且具有不確定性的過程。但在美國(guó)能源向低碳化轉(zhuǎn)型的過程中將會(huì)導(dǎo)致油價(jià)上漲，增加民眾的生活成本。這種情況勢(shì)必引發(fā)美國(guó)民眾不滿，使拜登政府能源政策受到質(zhì)疑。高昂的成本與政策的長(zhǎng)期性將會(huì)進(jìn)一步增加拜登政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，拉升政府的財(cái)政赤字率，降低能源政策的信任度。

4.3 拜登政府的能源政策損害了化石能源行業(yè)與地方政府利益，面臨著較大的政策實(shí)施阻力

拜登政府取消對(duì)于化石燃料行業(yè)的補(bǔ)貼，禁止石油和天然氣企業(yè)在近?；蜿懙刈赓U新的土地。這些限制化石燃料的舉措損害了化石能源行業(yè)的利益，遭到了眾多反對(duì)。2021年11月，沙特阿美、埃克森美孚和雪佛龍公司的高級(jí)管理人員在世界石油大會(huì)上指出，美國(guó)燃料供給不足是對(duì)化石燃料的投資限制造成的[16]?；剂闲袠I(yè)對(duì)于拜登政府的能源政策普遍存在抵觸情緒，這不利于政策的持續(xù)性推進(jìn)。拜登政府的能源政策在各州也面臨較大的阻力。路易斯安那州、亞拉巴馬州、阿拉斯加州等州對(duì)拜登政府禁止石油、天然氣土地租賃的行為向州法院提出訴訟并獲得了成功，這對(duì)于拜登政府的能源政策無疑是一個(gè)重大的打擊。美國(guó)各州和化石能源行業(yè)將會(huì)對(duì)拜登政府能源政策的推行形成阻礙，如何平衡好各州、各行業(yè)的利益是拜登政府面臨的棘手問題。

5 拜登政府能源政策的可能影響與前景

拜登總統(tǒng)上臺(tái)后對(duì)能源政策作出重大調(diào)整，按照清潔化、低碳化的方式持續(xù)推進(jìn)能源政策向縱深發(fā)展，推動(dòng)能源格局轉(zhuǎn)型，對(duì)于國(guó)內(nèi)國(guó)際都將產(chǎn)生不可忽視的影響。

5.1 國(guó)內(nèi)影響

5.1.1 拜登政府能源政策短期將加劇美國(guó)通貨膨脹，增加國(guó)民生活成本

化石能源在美國(guó)能源消費(fèi)中占據(jù)核心地位。美國(guó)能源信息署在2021年公布的美國(guó)能源消費(fèi)數(shù)據(jù)顯示化石能源在美國(guó)能源消費(fèi)總量中占79%。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于化石能源的需求進(jìn)一步增加。但拜登政府能源政策一定程度上影響了化石能源的正常供給，推升了美國(guó)石油價(jià)格。普氏能源分析（Platts Analytics）的數(shù)據(jù)顯示拜登政府的鉆探禁令將會(huì)使石油產(chǎn)量每天減少160萬桶[17]。這將加劇化石能源供不應(yīng)求的狀況，使得油價(jià)大幅上升，增加美國(guó)居民的生活成本。美國(guó)勞工部的數(shù)據(jù)顯示，自2020年以來至2022年5月2日，美國(guó)普通汽油零售價(jià)格每加侖上漲了1.6美元，漲幅高達(dá)62.22%[18]。油價(jià)上升進(jìn)一步推升了通貨膨脹。2021年7月，美國(guó)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)（CPI）同比上漲5.4%，成為13年來美國(guó)CPI的最大漲幅[19]。截至2022年3月，美國(guó)CPI達(dá)到了8.5%，成為40年來美國(guó)通脹率的最高水平。盡管拜登政府在烏克蘭危機(jī)局勢(shì)之下對(duì)化石燃料生產(chǎn)的限制有所緩和，并且鼓勵(lì)增加國(guó)內(nèi)化石燃料供給以穩(wěn)定石油價(jià)格，但許多石油企業(yè)由于高利潤(rùn)的影響并不愿意進(jìn)行增產(chǎn)，因而短期內(nèi)并不能完全消解拜登能源政策的消極影響。

5.1.2 拜登政府能源政策有利于提振國(guó)內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)興提供助力

創(chuàng)造就業(yè)崗位是拜登總統(tǒng)能源政策的重要考量，拜登總統(tǒng)希望通過基礎(chǔ)設(shè)施與清潔能源投資為美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)創(chuàng)造數(shù)以百萬計(jì)的就業(yè)崗位。拜登政府將提供高薪崗位作為清潔能源部署的著力點(diǎn)，通過建立能源就業(yè)辦公室、啟動(dòng)優(yōu)先社區(qū)投資計(jì)劃、大力推進(jìn)風(fēng)能太陽(yáng)能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式刺激清潔能源行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。在拜登總統(tǒng)執(zhí)政第一年，美國(guó)一共增加了640萬個(gè)就業(yè)崗位，創(chuàng)造了美國(guó)歷史上在總統(tǒng)上任第一年就業(yè)崗位增長(zhǎng)數(shù)最多的記錄[20]。根據(jù)美國(guó)勞工部關(guān)于2020－2030職業(yè)發(fā)展的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，風(fēng)力渦輪機(jī)服務(wù)技術(shù)員將成為美國(guó)未來十年增長(zhǎng)排名第三的職業(yè)，增長(zhǎng)率高達(dá)68.2%，太陽(yáng)能電池安裝的從業(yè)人員的增長(zhǎng)率將達(dá)到52.1%[21]。拜登政府的清潔能源政策以及穩(wěn)定就業(yè)市場(chǎng)的努力一定程度上推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國(guó)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年美國(guó)GDP總額達(dá)到了22.99萬億美元，GDP增長(zhǎng)率為5.7%，創(chuàng)下了自1984年以來的最高增長(zhǎng)記錄[22]。

5.1.3 拜登政府能源政策有利于清潔能源行業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)美國(guó)能源行業(yè)向低碳化、清潔化轉(zhuǎn)型

拜登政府的能源政策為清潔能源市場(chǎng)帶來新的發(fā)展機(jī)遇，催生清潔能源新的增長(zhǎng)點(diǎn)。2021年美國(guó)部署的公用事業(yè)規(guī)模電池儲(chǔ)能系統(tǒng)的儲(chǔ)能容量為10.8吉瓦，是2020年的兩倍多。清潔能源在美國(guó)能源占比中有所上升，美國(guó)能源部發(fā)布的《2021年太陽(yáng)能前景研究》指出，到2035年太陽(yáng)能將為美國(guó)全國(guó)提供40%的電力，滿足美國(guó)所有住戶的需求，這個(gè)比例到2050年將上升到45%[23]。拜登政府的能源政策為清潔能源的發(fā)展提供了充足的資金支持、有力的政策支持與完善的基礎(chǔ)設(shè)施支持，推動(dòng)了美國(guó)國(guó)內(nèi)清潔能源行業(yè)的發(fā)展，增加了清潔能源在美國(guó)總體能源中的占比，有利于美國(guó)實(shí)現(xiàn)能源格局低碳化、清潔化轉(zhuǎn)型。

5.2 國(guó)際影響

5.2.1 拜登政府能源政策將推動(dòng)國(guó)際能源合作，促進(jìn)國(guó)際能源可持續(xù)性轉(zhuǎn)型

溫室氣體排放量最多的前10個(gè)國(guó)家的排放量占全球排放總量的2/3以上，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》將全球大氣溫度上升幅度控制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)需要構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的全球凈零排放聯(lián)盟，特別是加強(qiáng)世界大國(guó)之間的氣候合作。拜登政府的能源政策強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作共同應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)，注重聯(lián)合構(gòu)建一種相對(duì)正義的氣候環(huán)境塑造全球“復(fù)原力”。拜登總統(tǒng)上臺(tái)后積極推進(jìn)與歐盟、印度、日本、中國(guó)、澳大利亞等國(guó)家在氣候議題、清潔能源發(fā)展上的合作，并且組織開展氣候會(huì)議、氣候論壇增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)于氣候應(yīng)對(duì)的共識(shí)，鼓勵(lì)共同參與控制碳排放、發(fā)展清潔能源。2021年11月，由美國(guó)和歐盟共同發(fā)起的“全球甲烷承諾”已經(jīng)有105個(gè)國(guó)家加入，涵蓋了全球50%的甲烷排放量。拜登政府能源政策將有效推動(dòng)國(guó)際社會(huì)在氣候領(lǐng)域的合作，加速全球能源轉(zhuǎn)型的步伐。

5.2.2 拜登政府能源政策可能加劇國(guó)際清潔能源競(jìng)爭(zhēng)，影響國(guó)際能源秩序

在拜登政府的大力支持下，美國(guó)清潔能源市場(chǎng)迅速發(fā)展，未來美國(guó)將進(jìn)一步擴(kuò)大清潔能源出口，搶占全球清潔能源市場(chǎng)。當(dāng)前，清潔能源處于快速發(fā)展階段，歐洲國(guó)家以及中國(guó)、日本等國(guó)都在積極推動(dòng)清潔能源市場(chǎng)發(fā)展。拜登政府的清潔能源計(jì)劃可能會(huì)使得美國(guó)與其他國(guó)家在清潔能源標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)份額等方面形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而影響整個(gè)國(guó)際清潔能源市場(chǎng)。同時(shí)，拜登政府抑制化石燃料發(fā)展的政策將對(duì)國(guó)際石油價(jià)格產(chǎn)生沖擊，影響國(guó)際能源秩序。美國(guó)是全球最大的原油生產(chǎn)國(guó)，也是重要的石油出口國(guó)。長(zhǎng)期看，拜登政府限制國(guó)內(nèi)化石能源開采、禁止對(duì)國(guó)際高碳項(xiàng)目補(bǔ)貼的政策可能使石油的供給量進(jìn)一步下降，加劇石油供不應(yīng)求的局面，從而影響全球石油市場(chǎng)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

5.2.3 拜登政府能源政策將影響國(guó)際地緣政治格局，有利于重塑美國(guó)的能源核心領(lǐng)導(dǎo)力

能源政策是拜登政府重要的地緣政治工具。拜登政府一方面希望通過發(fā)展清潔能源進(jìn)一步降低對(duì)外石油依賴，維護(hù)美國(guó)的能源安全與獨(dú)立；另一方面試圖將能源政策作為政治斗爭(zhēng)的工具，限制中國(guó)發(fā)展，削弱歐佩克的影響力，維持美國(guó)在國(guó)際能源體系中的主導(dǎo)地位。在當(dāng)前的國(guó)際社會(huì)中，能源是影響國(guó)家安全的重要因素，拜登政府試圖以清潔能源與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為地緣斗爭(zhēng)的重要武器。拜登政府通過積極推動(dòng)國(guó)際清潔能源發(fā)展、降低全球化石能源比重的方式，削弱石油出口大國(guó)的能源話語(yǔ)權(quán)。拜登政府與G7國(guó)家推出“重建更好世界行動(dòng)計(jì)劃”，試圖對(duì)沖中國(guó)“一帶一路”倡議的影響，以氣候貿(mào)易工具對(duì)中國(guó)的發(fā)展進(jìn)行限制。拜登政府希望以清潔能源為切入點(diǎn)操縱國(guó)際能源格局，打壓中國(guó)、俄羅斯和歐佩克，其能源政策帶有濃厚的地緣政治色彩。

5.3 前景

5.3.1 拜登政府短期內(nèi)可能提高化石燃料供給以穩(wěn)定石油價(jià)格，但清潔能源仍將是未來拜登政府能源政策的重點(diǎn)

由于受到烏克蘭危機(jī)與拜登政府清潔能源政策的影響，美國(guó)的石油價(jià)格迅速飆升。2022年3月1日，拜登總統(tǒng)在美國(guó)國(guó)情咨文演講中指出，美國(guó)現(xiàn)在的首要任務(wù)是控制石油價(jià)格，美國(guó)已與其他30個(gè)國(guó)家合作，從世界各地的儲(chǔ)量中釋放了6000萬桶石油[24]。這是繼2021年11月美國(guó)釋放5000萬桶石油儲(chǔ)備之后的又一重大舉措。2022年3月11日，拜登政府提出戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備釋放計(jì)劃，一方面鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)石油企業(yè)增加石油產(chǎn)量，另一方面提出要在未來6個(gè)月的時(shí)間內(nèi)每天釋放100萬桶戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備以穩(wěn)定石油價(jià)格。隨著烏克蘭危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，美國(guó)陷入能源困境，拜登政府于2022年4月宣布放松對(duì)新的石油和天然氣勘探租約的管制，希望通過增加石油產(chǎn)量緩解國(guó)內(nèi)能源問題。但增加化石燃料供給只是美國(guó)應(yīng)對(duì)石油危機(jī)的暫時(shí)性舉措，持續(xù)推進(jìn)清潔能源建設(shè)發(fā)展仍將是拜登政府的戰(zhàn)略重心。烏克蘭危機(jī)暴露了能源與國(guó)家安全的深層聯(lián)系，凸顯了依賴石油和天然氣國(guó)家的巨大地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，將進(jìn)一步加快美國(guó)清潔能源發(fā)展的步伐。哥倫比亞大學(xué)全球能源政策中心高級(jí)研究員喬納森·埃爾金德（Jonathan Elkind）指出，“雖然戰(zhàn)爭(zhēng)在短期內(nèi)將不可避免地‘主宰一切’ ，但氣候危機(jī)仍將是拜登及其政府的重點(diǎn)”[25]。拜登總統(tǒng)在“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”上也指出，氣候安全與能源安全應(yīng)“齊頭并進(jìn)”，增加清潔能源將消除天然氣價(jià)格波動(dòng)的痛苦[26]。未來，拜登政府將持續(xù)推進(jìn)清潔能源縱深發(fā)展，構(gòu)建完善的清潔能源網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)化石能源格局向清潔化轉(zhuǎn)型。但短期內(nèi)可能會(huì)進(jìn)一步向歐佩克施壓要求增加原油產(chǎn)量，同時(shí)與美國(guó)國(guó)內(nèi)石油企業(yè)進(jìn)行協(xié)商盡可能增加石油供給，推動(dòng)石油價(jià)格回落。

5.3.2 拜登政府將進(jìn)一步開展“能源外交”，發(fā)揮能源政策地緣政治工具的作用，進(jìn)一步塑造并鞏固美國(guó)在國(guó)際清潔能源領(lǐng)域的核心領(lǐng)導(dǎo)地位

未來，拜登政府將會(huì)繼續(xù)參與并領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際氣候合作，特別是加強(qiáng)與中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)上的合作，但在清潔能源關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展上將會(huì)進(jìn)一步限制中國(guó)，以確保美國(guó)掌握國(guó)際清潔能源的規(guī)則制定權(quán)，維護(hù)美國(guó)的清潔能源主導(dǎo)地位。同時(shí)，拜登政府將利用能源政策這一地緣政治工具不斷擴(kuò)大在歐洲地區(qū)的能源影響力，構(gòu)建新的歐洲能源版圖，提升美國(guó)的國(guó)際能源話語(yǔ)權(quán)。隨著烏克蘭危機(jī)與對(duì)俄制裁的持續(xù)發(fā)酵，多數(shù)歐盟國(guó)家紛紛減少來自俄羅斯的化石燃料進(jìn)口，俄羅斯的國(guó)際能源地位受到?jīng)_擊。對(duì)俄能源制裁使得歐洲國(guó)家陷入能源危機(jī)，美國(guó)借此機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大對(duì)歐洲國(guó)家的天然氣出口。金融數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)路孚特（Refinitiv）的數(shù)據(jù)顯示，2022年3月美國(guó)液化天然氣（LNG）出口增長(zhǎng)近16%，創(chuàng)下歷史新高，其中對(duì)歐洲的出口繼續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位[27]。2022年3月，拜登總統(tǒng)出訪歐洲，與歐盟在液化天然氣與清潔能源輸送上達(dá)成合作協(xié)議。2022年6月，拜登總統(tǒng)和歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩發(fā)表關(guān)于歐洲能源安全的聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)結(jié)束對(duì)俄羅斯能源依賴的重要性。這將加深美國(guó)與歐盟之間的能源聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化歐洲國(guó)家對(duì)于美國(guó)能源的依賴。未來，拜登政府將以清潔能源為重要抓手塑造美國(guó)核心能源優(yōu)勢(shì)地位，使清潔能源成為美國(guó)進(jìn)行大國(guó)博弈的重要籌碼。

5.3.3 拜登政府將強(qiáng)化能源安全建設(shè)，加速推進(jìn)穩(wěn)定、彈性、安全的美國(guó)能源格局建設(shè)

烏克蘭危機(jī)后美國(guó)油氣價(jià)格屢創(chuàng)新高，通貨膨脹也處于歷史高位。這說明作為能源出口國(guó)的美國(guó)也未能擺脫全球能源危機(jī)的沖擊，美國(guó)能源安全仍存在不穩(wěn)定因素。烏克蘭危機(jī)凸顯了能源安全的重要性，加快了拜登政府構(gòu)建多元彈性能源系統(tǒng)的步伐。2021年3月，拜登總統(tǒng)宣布禁止從俄羅斯進(jìn)口石油[28]，同時(shí)不斷加強(qiáng)風(fēng)能、電能、氫能、太陽(yáng)能等清潔能源的部署，降低美國(guó)對(duì)于化石能源的依賴。拜登政府也十分關(guān)注能源供應(yīng)鏈安全，通過政策支持、補(bǔ)貼、科技研發(fā)等舉措推動(dòng)能源供應(yīng)鏈“本土化”建設(shè)，推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用，在美國(guó)國(guó)內(nèi)建設(shè)完整的能源供應(yīng)鏈體系。未來拜登政府將加速推動(dòng)清潔能源部署與配套供應(yīng)鏈的建設(shè)，全面評(píng)估并補(bǔ)齊美國(guó)能源發(fā)展短板，打造安全的能源格局。

5.3.4 拜登政府能源政策仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其能否持續(xù)推進(jìn)并真正取得預(yù)期效果仍存在變數(shù)

拜登政府能源政策把就業(yè)作為優(yōu)先考量，承諾在10年內(nèi)投資1.7萬億美元和創(chuàng)造1000萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。但拜登政府能源計(jì)劃的施行十分依賴行政命令，這些行政命令一方面不能產(chǎn)生新的資金或大型的新項(xiàng)目，另一方面可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、任人唯親現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，拜登政府能源政策可能無法保證拜登政府在就業(yè)崗位創(chuàng)造上的持續(xù)性，還可能造成官僚機(jī)構(gòu)的腐敗。特朗普政府時(shí)期的“退群”行為以及與“清潔化”能源轉(zhuǎn)型背道而馳的政策措施削弱了美國(guó)在全球氣候變化議題上的領(lǐng)導(dǎo)力及國(guó)際信譽(yù)，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)對(duì)拜登政府的能源政策及能源合作持保留態(tài)度。此外，拜登政府未來能源政策的持續(xù)推進(jìn)需要得到美國(guó)國(guó)會(huì)的支持，但2022年國(guó)會(huì)中期選舉民主黨勝算不大，如果民主黨失去國(guó)會(huì)參眾兩院的多數(shù)席位，那么拜登政府的能源政策將面臨來自國(guó)會(huì)的較大阻力，其能源政策能否取得預(yù)期效果仍存在不確定性。