孫秋分，段曉文，戴傳瑞，徐小林，吉云剛，倪新鋒，馮喬

( 1.中國(guó)石油杭州地質(zhì)研究院；2.中國(guó)石油勘探與生產(chǎn)分公司；3.中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院；4.中國(guó)石油塔里木油田分公司）

1 國(guó)家現(xiàn)行石油特別收益金政策簡(jiǎn)況

2006年3月25日，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開征石油特別收益金的決定》（國(guó)發(fā)〔2006〕13號(hào)），財(cái)政部制定了《石油特別收益金征收管理辦法》，石油特別收益金就此誕生，于2006年3月26日起執(zhí)行，起征點(diǎn)為40美元/桶，實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征[1]。之后進(jìn)行了兩次調(diào)整，第一次是2011年11月1日，起征點(diǎn)調(diào)整為55美元/桶[2]，第二次是2015年1月1日，起征點(diǎn)調(diào)整為65美元/桶[3]，實(shí)行至今（見表1）。起征點(diǎn)的上調(diào)在很大程度上緩解了石油企業(yè)的稅負(fù)重?fù)?dān)，促進(jìn)了資源稅改革，在國(guó)家和企業(yè)兩個(gè)層面都起到了積極作用。由于當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)情況和石油企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)等均發(fā)生了巨大變化，石油特別收益金征收政策已具備了進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化的條件。

表1 國(guó)家現(xiàn)行石油特別收益金征收比率及速算扣除數(shù)參照

2 減免特別收益金的重要意義

各國(guó)實(shí)踐表明石油特別收益金是一把“雙刃劍”，往往會(huì)挫傷本國(guó)石油企業(yè)積極性。2002年英國(guó)征收石油附加稅，投資者對(duì)北海油田投資信心大跌，在征稅后的一年內(nèi)，勘探井和評(píng)價(jià)井與上年同比下降25%，投資同比減少4%。美國(guó)在1980－1988年征收石油“暴利稅”，8年征收了800億美元，僅為預(yù)期的25%，而產(chǎn)量下降了6%，對(duì)外依存度上升16%，停止征收“暴利稅”后，石油產(chǎn)量出現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)。按照美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)分析機(jī)構(gòu)SONECON評(píng)估，重啟“暴利稅”將使美國(guó)石油公司減少投資，會(huì)使美國(guó)國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量每年減少1億桶左右[4]。

2021年中國(guó)石油總消費(fèi)量為7.04億噸，其中進(jìn)口5.13億噸，占比高達(dá)到71.9%（見圖1）[5]，對(duì)外依存度連續(xù)3年超過70%，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的50%警戒線。當(dāng)前國(guó)際地緣沖突加劇，中美博弈升級(jí)[6]，國(guó)際形勢(shì)更趨嚴(yán)峻，因此可借鑒國(guó)外做法，適時(shí)調(diào)整石油特別收益金征收政策，或者取消征收，以激發(fā)石油企業(yè)勘探開發(fā)熱情，激勵(lì)石油企業(yè)增儲(chǔ)上產(chǎn)，逐步降低對(duì)外依存度，為國(guó)家能源安全提供保障。只有通過加大國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)力度，不斷提高國(guó)內(nèi)油氣資源探明率、動(dòng)用率和產(chǎn)量供給能力，才能夯實(shí)中國(guó)石油工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基石。

圖1 2013－2021年中國(guó)原油進(jìn)口數(shù)量

3 當(dāng)前國(guó)內(nèi)石油勘探開發(fā)面臨的巨大挑戰(zhàn)

3.1 長(zhǎng)期低油價(jià)給國(guó)內(nèi)石油企業(yè)帶來巨大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力

2015年以來國(guó)際油價(jià)劇烈波動(dòng)，先后兩次暴跌且長(zhǎng)期低迷，國(guó)內(nèi)石油企業(yè)受到長(zhǎng)達(dá)近6年低油價(jià)的巨大沖擊，使得國(guó)內(nèi)油企盈利能力大幅減弱[7]（見圖2）。低油價(jià)期間這些企業(yè)既要克服市場(chǎng)長(zhǎng)期低迷帶來的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力，也在履行好社會(huì)責(zé)任，可謂負(fù)重前行。例如，中國(guó)石油和中國(guó)石化兩家企業(yè)合計(jì)在2020年半年度報(bào)告披露凈虧損528.65億元[8-9]。進(jìn)入2022年以來，受供需關(guān)系和國(guó)際局勢(shì)影響，國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)上漲，短期峰值更是達(dá)到2008年以來的新高，按照國(guó)家現(xiàn)行的財(cái)稅〔2014〕115號(hào)文件規(guī)定，國(guó)際石油價(jià)格高于65美元/桶時(shí)，需要按5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征石油特別收益金，目前國(guó)際油價(jià)在120美元/桶左右波動(dòng)，計(jì)征級(jí)別已達(dá)到最高級(jí)別的第5級(jí)，剛從低油價(jià)中脫困的中國(guó)石油企業(yè)馬上面臨高企的石油特別收益金。因此，通過進(jìn)一步提高石油特別收益金起征點(diǎn)，能夠在高油價(jià)時(shí)有效補(bǔ)充石油企業(yè)現(xiàn)金流，緩解長(zhǎng)期低油價(jià)累積的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力，為提高企業(yè)市場(chǎng)活力和技術(shù)創(chuàng)新能力提供有力資金支撐，助力提升國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)力度。

圖2 2000年以來中國(guó)石油集團(tuán)凈利潤(rùn)情況

3.2 國(guó)內(nèi)剩余經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量銳減，資源接替及勘探開發(fā)形勢(shì)十分嚴(yán)峻

剩余經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量（即美國(guó)證券交易委員會(huì)口徑證實(shí)儲(chǔ)量）是石油公司的核心資產(chǎn)和發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)。截至2020年底中國(guó)石油剩余經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量規(guī)模僅為2014年（油價(jià)暴跌之前）的49.1%[10]，儲(chǔ)采比為5.86，中國(guó)石化的剩余經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量?jī)H為2014年的45.2%[11]，儲(chǔ)采比為5.49。這兩大主力石油企業(yè)的儲(chǔ)量規(guī)模和儲(chǔ)采比均被“腰斬”，大大削減了中國(guó)石油企業(yè)開發(fā)上產(chǎn)的資源基礎(chǔ)，資源接替及勘探開發(fā)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

3.2.1 國(guó)內(nèi)新增儲(chǔ)量資源劣質(zhì)化趨勢(shì)明顯，效益動(dòng)用難度持續(xù)加大

從常規(guī)油氣資源看，隨著勘探程度的不斷提高，國(guó)內(nèi)整體面臨的油氣探區(qū)勘探對(duì)象日趨復(fù)雜，常規(guī)油氣探明儲(chǔ)量的油氣藏規(guī)模逐漸變小、儲(chǔ)量豐度逐漸降低，勘探對(duì)象正在由中淺層常規(guī)油氣藏轉(zhuǎn)向深層、致密、盆地周邊及外圍成藏條件復(fù)雜的區(qū)域，油氣藏“低、深、難、小、散”的特征日益突出，以物性更差、油水關(guān)系更加復(fù)雜的難采儲(chǔ)量為主。

投入更高、風(fēng)險(xiǎn)更大、技術(shù)更難的非常規(guī)油氣資源逐漸成為勘探領(lǐng)域的重要接替領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)非常規(guī)油氣資源豐富，但非常規(guī)油氣一般無自然工業(yè)產(chǎn)量，需采用特定開采技術(shù)進(jìn)行人工改造以提高產(chǎn)能，從非常規(guī)油氣在北美獲得的巨大成功來看，油氣市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，國(guó)家政策扶持是重要推動(dòng)力量，勘探與開發(fā)技術(shù)的突破及規(guī)?；茝V應(yīng)用是最關(guān)鍵因素，而關(guān)鍵技術(shù)的突破往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年的培育，需要持續(xù)不斷地投入大量資金進(jìn)行研發(fā)和試驗(yàn)。中國(guó)非常規(guī)油氣勘探開發(fā)尚處于起步階段，與北美地區(qū)相比，中國(guó)非常規(guī)資源地質(zhì)條件更加復(fù)雜，勘探開發(fā)難度更大，國(guó)外成熟技術(shù)很難在國(guó)內(nèi)移植與應(yīng)用，石油企業(yè)需要結(jié)合中國(guó)非常規(guī)油氣地質(zhì)特征有針對(duì)性地開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，由于早期成本高，開發(fā)投入大，需要長(zhǎng)期技術(shù)探索和開發(fā)試驗(yàn)。

因此，減免常規(guī)難動(dòng)用石油儲(chǔ)量和非常規(guī)油氣資源石油特別收益金等稅費(fèi)對(duì)提升新增儲(chǔ)量、促進(jìn)資源向產(chǎn)量的效益轉(zhuǎn)化具有重要推動(dòng)作用。

3.2.2 國(guó)內(nèi)已開發(fā)油田整體進(jìn)入高含水期，穩(wěn)產(chǎn)形勢(shì)不容樂觀

國(guó)內(nèi)原油生產(chǎn)綜合含水率逐年上升，已總體進(jìn)入高含水階段多年，老油田穩(wěn)產(chǎn)難度加大。以大慶油田為例，作為中國(guó)石油工業(yè)的旗幟，該油田整體已進(jìn)入特高含水、特高采出程度的“雙特高”開采階段，開采投入大、效益差，剩余油高度分散，長(zhǎng)垣老區(qū)經(jīng)過多年的高強(qiáng)度開采，水驅(qū)層位幾乎層層見水，特高含水井比例超過90%，低效、無效循環(huán)嚴(yán)重，油田開發(fā)相當(dāng)于“水中找油，水中撈油”。

老油田的可持續(xù)發(fā)展也迫切需要國(guó)家政策扶持，提高采收率、存量?jī)?chǔ)量有效動(dòng)用、新增儲(chǔ)量高效勘探等是老油田資源接替的主要方向，對(duì)“雙特高”油田石油特別收益金減免等降稅減負(fù)政策應(yīng)成為促進(jìn)老油田高質(zhì)量發(fā)展的重要選項(xiàng)。

3.2.3 國(guó)內(nèi)油氣開發(fā)成本逐年升高，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力日益增大

近年來，國(guó)內(nèi)油氣田勘探開發(fā)受勘探開發(fā)領(lǐng)域、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素影響，石油勘探開發(fā)成本不斷提高。雖然中國(guó)石油企業(yè)實(shí)施了成本“硬下降”等強(qiáng)有力的管理措施，但只能減緩成本上漲的趨勢(shì)，并不能扭轉(zhuǎn)成本上漲的客觀規(guī)律，成本持續(xù)上漲始終是石油企業(yè)面臨的巨大壓力。參考過去10年中國(guó)通貨膨脹率2.229%的平均值①參見https://zhidao.baidu.com/question/2146850677673464468.html。進(jìn)行簡(jiǎn)單測(cè)算，在不考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等變化的條件下，石油特別收益金起征點(diǎn)應(yīng)從2015年的65.0美元/桶提高到75.8美元/桶。

4 對(duì)國(guó)家現(xiàn)行石油特別收益金征收政策的建議

全面考慮國(guó)內(nèi)石油勘探開發(fā)和對(duì)外依存度面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，建議及時(shí)對(duì)石油特別收益金政策進(jìn)行調(diào)整，減輕石油企業(yè)稅負(fù)，緩解長(zhǎng)期低油價(jià)積累的經(jīng)營(yíng)壓力。

4.1 進(jìn)一步提高石油特別收益金起征點(diǎn)到75美元/桶

立足中國(guó)石油行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)以未來長(zhǎng)期低油價(jià)為主要考量，在高油價(jià)時(shí)期及時(shí)通過降稅減負(fù)讓石油企業(yè)“回血”，讓石油企業(yè)在低油價(jià)時(shí)期能有持續(xù)投入資金的能力，以確保國(guó)內(nèi)石油供給能力的長(zhǎng)期穩(wěn)定。由于國(guó)家現(xiàn)行石油特別收益金征收開始時(shí)間是2015年，考慮到當(dāng)前石油勘探開發(fā)成本在逐漸增加，建議參考近10年國(guó)家通貨膨脹增幅，進(jìn)一步將石油特別收益金起征點(diǎn)由65美元/桶提高到75美元/桶。按原油價(jià)格100美元/桶、人民幣兌美元匯率6.5、國(guó)內(nèi)年產(chǎn)原油2億噸測(cè)算，石油特別收益金起征點(diǎn)提升后可增加國(guó)內(nèi)石油剩余經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量2000萬噸以上，每年給石油企業(yè)降稅減負(fù)超過300億元。

4.2 根據(jù)資源稟賦特點(diǎn)差別化征收石油特別收益金

在提高石油特別收益金起征點(diǎn)至75美元/桶的基礎(chǔ)上，建議參照2020年9月1日起新實(shí)施的《中華人民共和國(guó)資源稅法》，按不同資源稟賦差別化征收石油特別收益金，促進(jìn)低效、難動(dòng)用、非常規(guī)等石油資源開發(fā)利用。例如，開采原油以及在油田范圍內(nèi)運(yùn)輸原油過程中用于加熱的石油，免征特別收益金；從低豐度油田開采的原油減征20%特別收益金；三次采油和從深水油氣田開采的原油，減征30%特別收益金；稠油、高凝油減征40%特別收益金。對(duì)于致密油、頁(yè)巖油等非常規(guī)石油，特高含水、特高采出程度、特低滲透率、超深等復(fù)雜常規(guī)石油免征特別收益金。

4.3 石油特別收益金征收計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由“美元/桶”改為“元/噸”

目前，國(guó)家財(cái)政部規(guī)定的石油特別收益金計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是美元/桶，并給出了噸油特別收益金的折算公式：噸油特別收益金=[（油價(jià)－65）×征收比率－速算扣除數(shù)]×匯率×噸桶比換算系數(shù)。

匯率的大幅波動(dòng)會(huì)造成人民幣價(jià)格下“同價(jià)不同稅”的現(xiàn)象。例如，2020年和2021年實(shí)際匯率分別為6.95和6.47，假設(shè)2021年油價(jià)為70美元/桶，需按20%的比率征收特別收益金47.81億元，按噸桶比7.389折算當(dāng)年價(jià)格為3346元/噸。同樣的人民幣油價(jià)下，2020年油價(jià)是64.98美元/桶，不征收石油特別收益金。因此，建議采用人民幣價(jià)格作為石油特別收益金征收政策的直接計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不但能夠穩(wěn)定稅費(fèi)政策對(duì)國(guó)內(nèi)原油生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響，還能通過與大宗商品的直接掛鉤強(qiáng)化人民幣的金融屬性作用。具體可通過設(shè)定長(zhǎng)期固定匯率，參考不同油藏類型設(shè)定噸桶比，給定基于人民幣價(jià)格的征收計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。為確保人民幣征收價(jià)格的合理性，需要對(duì)長(zhǎng)期匯率、不同油品噸桶比的取值開展針對(duì)性研究。

表2 基于人民幣價(jià)格的石油特別收益金5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征建議標(biāo)準(zhǔn)

5 結(jié)語

中國(guó)石油企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)是踐行習(xí)近平總書記關(guān)于大力提升國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度重要指示精神的落腳點(diǎn)。當(dāng)前，中國(guó)石油企業(yè)正處于換擋提速的關(guān)鍵時(shí)期，卻面臨國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境巨變、常規(guī)石油資源劣質(zhì)化與非常規(guī)化以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)變差等多個(gè)層面的巨大挑戰(zhàn)，當(dāng)務(wù)之急是從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策等多個(gè)層面全方位地促進(jìn)存量?jī)?chǔ)量規(guī)模動(dòng)用、非常規(guī)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)、老油田提高采收率。國(guó)家政策導(dǎo)向始終是資源有效利用的重要推手，適時(shí)調(diào)整石油特別收益金征收政策將是重要舉措，能夠推動(dòng)石油地質(zhì)理論和勘探開發(fā)技術(shù)的不斷創(chuàng)新，促進(jìn)大力提升國(guó)內(nèi)石油自給能力，達(dá)到保障國(guó)家能源安全的目的。