周長鮮

（蘭州大學(xué)，甘肅 730000）

內(nèi)容提要:對(duì)社會(huì)主義國家國有資產(chǎn)的研究，是整個(gè)社會(huì)科學(xué)界面臨的重要課題。然而，由于我國至今還沒有制定專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督法，使人大對(duì)國有資產(chǎn)還難以實(shí)施有效監(jiān)督，仍需通過監(jiān)督體制與機(jī)制的完善，實(shí)現(xiàn)從“人為控制”向“制度控制”的模式轉(zhuǎn)型。對(duì)此，針對(duì)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督中所存在的信息不對(duì)稱和制度供給不足等問題，有必要在積極參考借鑒地方人大相關(guān)的首創(chuàng)性實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面完善由相關(guān)利益主體“全參與”、監(jiān)督范圍“全口徑”覆蓋和監(jiān)督程序“全過程”貫通的有效機(jī)制，積極建構(gòu)起人大及其常委會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行“全生命周期”監(jiān)督的制度體系，進(jìn)而全面推進(jìn)國有資產(chǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、研究背景與問題的提出

國有資產(chǎn)不僅是我國作為社會(huì)主義國家建設(shè)的政權(quán)基礎(chǔ)，也是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本保障，同時(shí)還是廣大國民享有權(quán)益的公共財(cái)富。自改革開放以來，我國國有企業(yè)的實(shí)體建設(shè)獲得了長足發(fā)展，成為中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要物質(zhì)保障。盡管國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容，但長期以來人大對(duì)國有企業(yè)的改革缺乏總體監(jiān)管。[1]國有資產(chǎn)流失長期困擾我國改革與發(fā)展，國企產(chǎn)權(quán)改革和國有資產(chǎn)監(jiān)管已成為社會(huì)各界人士廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問題。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督越來越重視，加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能成為黨中央賦予人大的新職責(zé)，但是國有資產(chǎn)監(jiān)督法制不夠健全，相關(guān)體制機(jī)制不夠完善，監(jiān)管工作仍面臨缺乏人才、技術(shù)和制度支持等多重困境。

（一）人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的概念與性質(zhì)界定

國有資產(chǎn)，一般是指作為社會(huì)代表的國家直接占有部分或全部社會(huì)生產(chǎn)資料，并通過特定方式進(jìn)行社會(huì)再生產(chǎn)的一種財(cái)產(chǎn)占有形式。[2]一般而言，占主導(dǎo)地位的生產(chǎn)資料所有制形式，決定整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)。[3]相比于封建制等其他形式的國有資產(chǎn)所有制而言，社會(huì)主義國有資產(chǎn)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位，是決定一個(gè)國家是否具有社會(huì)主義性質(zhì)的根本標(biāo)志和首要特征，是社會(huì)主義制度賴以存在和繼續(xù)向前發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

國家財(cái)產(chǎn)權(quán)是國家代表依法對(duì)國有財(cái)產(chǎn)享有占有、支配、使用、收益和處置的權(quán)利。從權(quán)能屬性來看，國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)是對(duì)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要豐富和拓展。而國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，是指政府出資人和運(yùn)營者為了維護(hù)國有資產(chǎn)所有者的合法權(quán)益，依法對(duì)所出資企業(yè)國有資本的經(jīng)營管理實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)能。由此可見，國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)是在國有資本所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出來的權(quán)能。建國以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐表明，國有資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)督權(quán)的有效整合，能夠更好發(fā)揮出國有資本對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)控制作用和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化效應(yīng)。從社會(huì)主義國家國有資產(chǎn)監(jiān)管的范圍來看，我國現(xiàn)階段的國有資產(chǎn)主要包括“四大板塊”：金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、企業(yè)國有資產(chǎn)和國有自然資源（資產(chǎn)）。其中，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要包括各級(jí)各類行政事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)和依法支配的公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等國有資產(chǎn)。這是當(dāng)前國有資產(chǎn)監(jiān)管中具有典型代表性也相對(duì)成熟的一部分，是本文要探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

從監(jiān)管視角來看，國有資產(chǎn)由“作為社會(huì)代表的國家”直接占有并進(jìn)行社會(huì)再生產(chǎn)。然而，“作為社會(huì)代表的國家”是一個(gè)集體概念，既非確切的能動(dòng)個(gè)體，又無確定的個(gè)體指向，如何使其在國資監(jiān)管中擔(dān)負(fù)起確切的主體責(zé)任，以及進(jìn)一步解決“國有資產(chǎn)由國家監(jiān)管”中的“社會(huì)代表”監(jiān)督主體缺失問題，還需由國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表國家和人民進(jìn)行監(jiān)督。[4]在我國，人民代表大會(huì)作為人民選舉產(chǎn)生的行使國家權(quán)力的代表機(jī)關(guān)，由人大對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督無疑具有最高權(quán)威性和最廣泛的代表性。對(duì)此，還需從社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展要求出發(fā)，正確運(yùn)用馬克思主義的基本立場、觀點(diǎn)和方法來科學(xué)地認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義國有資產(chǎn)的屬性要求，從人大及其常委會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)落實(shí)的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)來搭框架、立制度和建機(jī)制，以全面建構(gòu)具有中國特色的社會(huì)主義國有資產(chǎn)治理體系。

（二）人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)的確立

建立國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，是黨的十八大以來黨中央交給人大的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。[5]國有資產(chǎn)的運(yùn)營和監(jiān)管作為一項(xiàng)計(jì)劃性很強(qiáng)的國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安排，如何使之適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及如何健全完善社會(huì)主義國有資產(chǎn)所有制，進(jìn)而建構(gòu)起具有中國特色社會(huì)主義的國有資產(chǎn)監(jiān)督制度體系，這是新中國成立以來一直探索解決的一大難題。過去幾十年的社會(huì)主義實(shí)踐，很大的教訓(xùn)就是在理論上沒有解決好這個(gè)問題。[6]特別是，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)規(guī)模占據(jù)較大比重的情況下，社會(huì)主義制度是在封建社會(huì)、半封建社會(huì)的基礎(chǔ)上建立起來的，并沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的競爭性發(fā)展和鍛煉，如何使國有資產(chǎn)的運(yùn)營和監(jiān)管適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的需要，就成為理論研究和實(shí)踐探索中的重大課題。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把如何加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算審查和國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)提高到前所未有的歷史高度?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能?？梢哉f，這是第一次把人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的職能與人大的預(yù)算決算審查監(jiān)督職能提到了同樣重要的地位。之后，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)管理體制的進(jìn)一步深化改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。2020年12月，十三屆全國人大常委會(huì)通過并頒布實(shí)施《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》①2021年4月，十三屆全國人大常委會(huì)通過并頒布實(shí)施修訂后的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，將人大預(yù)算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督有關(guān)改革舉措、成功經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律規(guī)定，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。，進(jìn)一步為落實(shí)人大固有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)搭框架、立制度和建機(jī)制，這也是首次全面地對(duì)全國人大常委會(huì)開展國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督作出法律性規(guī)定（見表1）。[7]

表1 關(guān)于人大國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的主要規(guī)定與調(diào)整

（三）研究問題的提出

長期以來，代表國家行使國資監(jiān)管的是政府各相關(guān)部門，但很多都不是專門的監(jiān)管部門。國有資產(chǎn)監(jiān)督主體長期處于“缺位”狀態(tài)，造成產(chǎn)權(quán)管理主體多元化，政出多門而又互不協(xié)調(diào)。因此，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的提出，不僅需要解決國有資產(chǎn)監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)的問題，而且需要全面完善監(jiān)督機(jī)制。而且，不管是在理論上還是在實(shí)踐中，我國許多國有企業(yè)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立和轉(zhuǎn)型過程中所遭遇的挫敗，也證明了國家監(jiān)管的必要性。而導(dǎo)致人大對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督信息不對(duì)稱的直接原因，主要是人大機(jī)關(guān)工作人員和人大代表既沒有足夠多的時(shí)間，也沒充分的技術(shù)保障同預(yù)算部門和單位進(jìn)行直接的信息對(duì)接。因此，人大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督，既需要基于市場關(guān)系的信息交流，也需要基于規(guī)制關(guān)系的信息交流，必須設(shè)計(jì)最優(yōu)的體制機(jī)制改革方案來解決監(jiān)管中信息不對(duì)稱所帶來的制度掣肘問題。

依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法的原則性規(guī)定，可對(duì)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督體系做一個(gè)基本的分析框架（見圖1）：監(jiān)督的被規(guī)制方是管理和使用國有資產(chǎn)的中央政府和地方政府，監(jiān)督的主體規(guī)制方是全國和地方各級(jí)人大常委會(huì)，而監(jiān)督的受益方則主要是擁有國有資產(chǎn)權(quán)的最終所有者人民群眾。這樣，從政治溝通的視角來看，人大及其常委會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督過程主要是一個(gè)收集和處理有關(guān)信息流的過程。因此，在人大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管中，主要問題在于如何克服信息不對(duì)稱帶來的障礙，及時(shí)促進(jìn)規(guī)制方、被規(guī)制方和規(guī)制受益方之間的信息共享與交互。對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督效果，則取決于各利益相關(guān)者之間的信息流質(zhì)量狀況。

圖1 基于信息不對(duì)稱理論的監(jiān)督機(jī)制分析框架圖

二、人大國有資產(chǎn)監(jiān)督存在的主要問題

國家治理的核心在于公權(quán)力的有效配置和高效運(yùn)行。在財(cái)政領(lǐng)域，公權(quán)力不僅包括管理性的行政權(quán)力，還包括物質(zhì)性的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。[8]相應(yīng)的，有效行使人大國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，不僅是對(duì)國家治理資源合理化分配和國家治理狀況的重要檢驗(yàn)，也是完善人民代表大會(huì)制度和促進(jìn)國家民主政治建設(shè)的重要突破口。近年來，我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理遵循“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用和支配”的管理體制，使人大國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)良好開局。[9]但是，由于相關(guān)法制建設(shè)還不夠健全，在國有資產(chǎn)的配置、使用和調(diào)撥等環(huán)節(jié)仍存在許多較突出問題。

（一）在購置環(huán)節(jié)，國有資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

購置環(huán)節(jié)，是國有資產(chǎn)從普通“資產(chǎn)”變成“國有”資產(chǎn)的首要環(huán)節(jié)。國有資產(chǎn)的一個(gè)重要特征就是它的“公有”性。從應(yīng)然狀態(tài)而言，這不僅指國有資產(chǎn)應(yīng)具有能與預(yù)算安排相對(duì)應(yīng)的通用“公共化”客觀配置標(biāo)準(zhǔn)，而且可以根據(jù)冗余情況通過資源“公共化”平臺(tái)而進(jìn)行調(diào)撥配置。然而，要達(dá)致這一理想狀況，目前仍面臨一系列的現(xiàn)實(shí)難題。一是資產(chǎn)購置標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全。由于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相對(duì)滯后，專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，存在通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，以及部門、單位超標(biāo)準(zhǔn)、超計(jì)劃購置和配置資產(chǎn)不嚴(yán)格執(zhí)行政府采購程序等問題。二是資產(chǎn)購置需求的制定未能與存量資產(chǎn)狀況進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。由于國有資產(chǎn)存量監(jiān)管制度不夠完善，一些現(xiàn)有資產(chǎn)并未能完全納入統(tǒng)計(jì)范圍而長期脫離監(jiān)管，在現(xiàn)實(shí)中普遍存在“重購置，輕監(jiān)管”的狀況，不僅造成重復(fù)購置和超標(biāo)準(zhǔn)配置等問題，而且使部分國有資產(chǎn)處置和出租出借收入未能按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理。三是尚未建立起有效的資產(chǎn)入賬管理制度。雖然許多國有企業(yè)對(duì)國有資產(chǎn)“入賬”有所管理，但疏于資產(chǎn)入賬標(biāo)準(zhǔn)的審核，且由于部分特定類型國有資產(chǎn)的性質(zhì)定位、政策目標(biāo)不夠明確，使許多資產(chǎn)游離于賬務(wù)監(jiān)管體系之外。

（二）在使用環(huán)節(jié)，日常監(jiān)管制度的執(zhí)行不到位

首先，定期清產(chǎn)核資制度流于形式。當(dāng)前許多地方的定期清產(chǎn)核資制度大多流于形式，在人大通過特定問題調(diào)查進(jìn)行清查核實(shí)時(shí)，發(fā)現(xiàn)前后存在較大數(shù)據(jù)核算差異。其次，日常產(chǎn)權(quán)管理制度存在疏漏。從物權(quán)的完整權(quán)能來看，對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管不能僅僅局限在對(duì)其“占有”狀態(tài)的監(jiān)管，更應(yīng)拓展到對(duì)其使用、收益和處分等權(quán)能狀態(tài)。長期以來，由于對(duì)出租出借方面監(jiān)管的疏漏，造成部分地方、單位不僅存在拆解公開招投標(biāo)程序等不良行為，而且還在出租出借方面存在低價(jià)超期等不合理處置做法。三是，日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度不夠健全。在動(dòng)態(tài)監(jiān)管中，還需重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)是處于使用還是閑置狀態(tài)，以及使用率的高低問題。以免在單位內(nèi)公用資產(chǎn)（公車，公房）閑置的情況下，又產(chǎn)生租（車，房）等持續(xù)性大額開支費(fèi)用。四是，缺乏妥善的流動(dòng)資產(chǎn)監(jiān)督制度。在資產(chǎn)流動(dòng)方面，據(jù)全國人大的調(diào)研，普遍存在流動(dòng)資產(chǎn)占比偏高、規(guī)模偏大等問題。2018年全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中流動(dòng)資產(chǎn)占近40%，規(guī)模超過13萬億元，其中銀行存款約4.8萬億元，盤活存量資金資產(chǎn)存在相當(dāng)空間。[10]此外，資產(chǎn)管理維護(hù)制度不夠完善。在這方面，主要是部分單位領(lǐng)導(dǎo)存在貪大求新甚至是攀比心理，缺乏節(jié)約意識(shí)，造成原有資產(chǎn)修復(fù)性使用率不高、略有瑕疵就被扔棄等浪費(fèi)現(xiàn)象。

（三）在調(diào)撥與處置環(huán)節(jié)，單位部門和制度模塊間的銜接不夠

在“一物一賬”的監(jiān)管體系中，國有資產(chǎn)的單位/部門間調(diào)撥與處置行為，既是“物”的調(diào)撥，更是“臺(tái)賬”數(shù)據(jù)信息的調(diào)撥。當(dāng)然，其首要前提是要有可靠的制度銜接。但在單位占有使用的支配體制下，如何推進(jìn)特定國有資產(chǎn)的高效調(diào)撥流轉(zhuǎn)使用，仍面臨共享共用機(jī)制運(yùn)行不暢等方面的問題。一是分級(jí)監(jiān)管與社會(huì)公共事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展銜接不到位。一些社會(huì)事業(yè)主管部門和地方政府在資產(chǎn)管理工作中，過多強(qiáng)調(diào)“分級(jí)監(jiān)管”，造成社會(huì)事業(yè)發(fā)展國資分配不平衡等現(xiàn)象比較突出。二是單位之間調(diào)撥的制度供給不足。部分地方和單位過多強(qiáng)調(diào)對(duì)國有資產(chǎn)的“單位”占有、使用和支配的權(quán)利，或是造成部門利益主義至上，或是調(diào)撥“單位之間”的調(diào)劑使用、共享共用等制度缺乏可操作性。三是缺乏完善的資產(chǎn)處置制度。由于缺乏較科學(xué)系統(tǒng)的資產(chǎn)“出賬”規(guī)范，許多資產(chǎn)處置制度缺失，造成隨意變賣、擅自處置國有資產(chǎn)等不良現(xiàn)象，還需健全完善全周期的監(jiān)管制度。[11]

（四）在評(píng)價(jià)反饋方面，尚未建立起有效的閉環(huán)反饋機(jī)制

人大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督，主要運(yùn)行機(jī)理是從政府監(jiān)管的“外部”發(fā)現(xiàn)問題并強(qiáng)化其監(jiān)督權(quán)的有效落實(shí)，形成閉環(huán)的“全過程”監(jiān)督反饋機(jī)制。由于當(dāng)前仍未建立較完善的制度體系，尚難以進(jìn)行有效的績效評(píng)價(jià)與反饋和督促改進(jìn)。首先，監(jiān)管職責(zé)劃分不夠明晰。在當(dāng)前人大監(jiān)督實(shí)踐中，存在監(jiān)督職責(zé)分配要么過于分散要么過于集中的極端狀態(tài)，無益于工作的有序推進(jìn)。其次，監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待健全完善。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理評(píng)價(jià)不夠全面，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也不夠系統(tǒng)，還未對(duì)經(jīng)濟(jì)性效益評(píng)價(jià)和功能性實(shí)物評(píng)價(jià)進(jìn)行有效統(tǒng)合。若缺乏成本效益的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，容易導(dǎo)致一些地方和單位在資產(chǎn)配置時(shí)只講需求而不計(jì)成本。若缺乏實(shí)物功能性評(píng)價(jià)指標(biāo)，容易導(dǎo)致一些地方和單位在資產(chǎn)報(bào)廢時(shí)只看最低年限而不看實(shí)際功效狀況，很容易造成閑置或過早報(bào)廢所產(chǎn)生的人為浪費(fèi)。最后，缺乏有效的整改問責(zé)機(jī)制。由于各級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的法制不健全，政府方面對(duì)責(zé)任劃分不夠明晰，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行離任審計(jì)和責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)不完善，對(duì)應(yīng)該追究哪個(gè)部門或單位責(zé)任以及采取什么樣的處理方式都還不夠明確，難以切實(shí)督促整改和進(jìn)行問責(zé)而使監(jiān)督缺乏實(shí)效性。

（五）在體制機(jī)制方面，有待健全完善相關(guān)法律規(guī)范

法律是社會(huì)共同體需要遵循的共同行為標(biāo)準(zhǔn)，其本身就是傳遞與鑒別正誤的信息載體。人大國有資產(chǎn)監(jiān)督作為一項(xiàng)具有專門性的工作，需要相對(duì)明確的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。然而，當(dāng)前我國并沒有專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督法，現(xiàn)有規(guī)范性文件的位階和權(quán)威不夠。近年來人大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督主要依照《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（2017年修訂）《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（2019年修訂）來進(jìn)行，造成相關(guān)監(jiān)督規(guī)范的依據(jù)不足和監(jiān)督范圍的界定不清，使人大對(duì)國有資產(chǎn)流失等問題難以進(jìn)行有效追責(zé)。更為現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)是，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督人員力量比較薄弱、配備不足，一些基層單位甚至一人身兼資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等數(shù)職。省市級(jí)人大普遍反映，在人大財(cái)經(jīng)委“小馬拉大車”的模式下，現(xiàn)有人員隊(duì)伍難以適應(yīng)加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的需要。[12]概而言之，對(duì)人大及其常委會(huì)而言，國有資產(chǎn)監(jiān)督仍是一項(xiàng)處于起步階段的艱巨任務(wù)。由于制度不健全造成各監(jiān)管環(huán)節(jié)信息的不對(duì)稱，不僅在資產(chǎn)配置時(shí)普遍存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的割裂，而且對(duì)國有自然資源的監(jiān)督還面臨許多理論、技術(shù)和方法上的障礙。在實(shí)踐中，現(xiàn)有地方綜合執(zhí)法隊(duì)伍沒有包括自然資源、水、林業(yè)等部門，對(duì)自然資源破壞、土地違法違規(guī)利用等問題缺乏有效執(zhí)法監(jiān)督手段。[13]此外，同存在于國內(nèi)的國有資產(chǎn)相比，境外國資的監(jiān)管難度要大得多，面臨的問題也更復(fù)雜。[14]因此，在現(xiàn)有人力、技術(shù)和制度等監(jiān)管要素均匱乏的情況下，仍需通過體制機(jī)制等方面的頂層設(shè)計(jì)來全面加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善。

三、人大國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制建構(gòu)的主要內(nèi)容

由于國有資產(chǎn)本身具有較寬泛的內(nèi)涵和外延，這決定了人大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督并不是單一的監(jiān)督制度，而是由資產(chǎn)管理制度、預(yù)算管理制度、資產(chǎn)調(diào)劑使用制度和分級(jí)監(jiān)管制度等模塊組成的監(jiān)督制度體系。這不僅需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下促進(jìn)人大、審計(jì)和監(jiān)察等機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而且需要在制度模塊間實(shí)現(xiàn)良好的整合與銜接，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的流程再造而提升監(jiān)管效率。然而，由于地域和政府層級(jí)等因素所造成的人為割裂，在實(shí)踐中難免會(huì)遇到跟“收支兩條線”“分級(jí)監(jiān)管”等原有客觀制度的銜接與協(xié)調(diào)問題。信息化監(jiān)管平臺(tái)的建立，還需要相應(yīng)的人力、技術(shù)和制度作為機(jī)制運(yùn)行的可靠依托，可有效緩解多元主體間信息不對(duì)稱的狀態(tài)。

（一）樹立“大資產(chǎn)”的監(jiān)督理念，形成資產(chǎn)與資金相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制

一是完善國有資產(chǎn)“物帳一致”的監(jiān)管制度。結(jié)合政府部門國有資產(chǎn)管理制度，實(shí)行“有物必有帳，有賬必有物，物帳必相符”的“三必”監(jiān)管原則，全面落實(shí)對(duì)國有資產(chǎn)管理的“精準(zhǔn)化”。二是堅(jiān)持資產(chǎn)與資金監(jiān)督的制度規(guī)范。針對(duì)實(shí)踐中普遍存在的“重資金，輕資產(chǎn)”狀況，需要加快建立國有資產(chǎn)管理與預(yù)算決算管理有效銜接、有機(jī)結(jié)合的管理機(jī)制，促進(jìn)資產(chǎn)存量管理與預(yù)算資金流量管理的有機(jī)統(tǒng)一。在購置新資產(chǎn)前先審查資產(chǎn)存量，通過線上與線下監(jiān)管并舉的方式加強(qiáng)資產(chǎn)和資金的監(jiān)管，形成“大資產(chǎn)”的有機(jī)監(jiān)管機(jī)制。三是加強(qiáng)人大預(yù)決算管理對(duì)資產(chǎn)監(jiān)管的約束。在人大預(yù)算審查監(jiān)督中，對(duì)新增資產(chǎn)配置預(yù)算編報(bào)嚴(yán)格審核把關(guān)，從源頭上促進(jìn)科學(xué)合理配置資源和提高財(cái)政資金使用效益；在決算審查監(jiān)督中，加強(qiáng)資產(chǎn)管理對(duì)決算管理的支撐，預(yù)算投資、政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等各種形式形成、配置的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)應(yīng)作為決算的重要組成部分，以反映財(cái)政資金所發(fā)揮的真實(shí)效用情況。[15]四是逐步形成區(qū)域?qū)蛹?jí)橫向監(jiān)管與行業(yè)縱向管理相結(jié)合的網(wǎng)格化管理模式。通過“大資產(chǎn)”理念的落實(shí)，健全完善“公物倉”的監(jiān)管機(jī)制，提高人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的制度效能。在縱向上，充分考慮行業(yè)縱向管理與發(fā)展的需要，逐級(jí)明晰監(jiān)管職責(zé)；在橫向上，充分考慮區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃的需要，全面促進(jìn)基礎(chǔ)關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備的均衡配置。

（二）完善人大聽取和審議國有資產(chǎn)變動(dòng)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

一是完善國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)，分類研究提出不同行業(yè)、部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體要求和量化標(biāo)準(zhǔn)。可在依據(jù)區(qū)塊鏈大數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確相關(guān)國有資產(chǎn)的供需以及盈虧狀況。二是國有資產(chǎn)重大政策調(diào)整出臺(tái)前向人大報(bào)告?zhèn)浒钢贫?。結(jié)合中共中央關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督向政策拓展的要求，及時(shí)建立國資重大制度出臺(tái)前向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告制度，加強(qiáng)人大常委會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)重大調(diào)整的政策監(jiān)管。三是重大國有資產(chǎn)變動(dòng)的“事前”審查制度。根據(jù)“三重一大”事項(xiàng)①“三重一大”，即：重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用。的監(jiān)管需要，各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平狀況，可對(duì)“重大”國有資產(chǎn)的重要性及其價(jià)值做進(jìn)一步的分類管理，達(dá)到一定數(shù)額或重要程度的國有資產(chǎn)在出入賬時(shí)能夠被政府主動(dòng)報(bào)送并接受同級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督。四是重大國有資產(chǎn)處置情況的專項(xiàng)審查監(jiān)督制度。將重大國有資產(chǎn)的變動(dòng)審批同人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)相結(jié)合，對(duì)重大國有資產(chǎn)的異動(dòng)情況進(jìn)行專項(xiàng)審查監(jiān)督，根據(jù)實(shí)際需要適時(shí)召開專家論證會(huì)或是聽證會(huì)，切實(shí)提高人大監(jiān)督工作的實(shí)效性。

（三）聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告制度

一是加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理制度，夯實(shí)國有資產(chǎn)管理和報(bào)告基礎(chǔ)。通過對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備土地、文物等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量和會(huì)計(jì)核算，進(jìn)一步做好相關(guān)資產(chǎn)的實(shí)物統(tǒng)計(jì)和產(chǎn)權(quán)管理制度。針對(duì)許多單位的房屋等不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰等問題，厘清各類公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)劃分，積極完善數(shù)據(jù)模塊中相關(guān)會(huì)計(jì)核算制度和報(bào)表體系，補(bǔ)充完善國有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息。二是根據(jù)地方人大的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)“雙報(bào)告模式”的總結(jié)研究。根據(jù)重慶市等地人大的探索，對(duì)年度報(bào)告可采取“雙報(bào)告模式”即書面報(bào)告綜合報(bào)告，口頭報(bào)告專項(xiàng)報(bào)告，推動(dòng)人大國資監(jiān)督一年一重點(diǎn)，在夯實(shí)每個(gè)國資監(jiān)督領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，全面加強(qiáng)人大對(duì)國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。同時(shí)，加大對(duì)國有資產(chǎn)的審計(jì)力度，形成審計(jì)情況專項(xiàng)報(bào)告。三是根據(jù)全國人大的前期實(shí)踐，加強(qiáng)“五年規(guī)劃”的逐步落實(shí)。自2018年以來，十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》五年規(guī)劃（2018-2022）（以下簡稱“五年規(guī)劃”），每年在書面報(bào)告和審議國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告的同時(shí)，聽取和審議一個(gè)專項(xiàng)報(bào)告。四是探索完善年度報(bào)告制度。在地方人大前期探索的基礎(chǔ)上，積極加強(qiáng)理論研究總結(jié)。如，重慶某地區(qū)人大常委會(huì)協(xié)助區(qū)委及時(shí)制定《關(guān)于建立區(qū)人民政府向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的實(shí)施意見》，讓聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況年度報(bào)告成為區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議的“規(guī)定動(dòng)作”，進(jìn)一步明確政府向常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理的方式和重點(diǎn)，常委會(huì)審議的程序和重點(diǎn)，將所有國有資產(chǎn)全面納入人大監(jiān)督范圍。

（四）完善人大對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管的全口徑信息共享機(jī)制

一是完善人大對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)事項(xiàng)檢查制度。全國和地方人大常委會(huì)結(jié)合實(shí)際，每年選取1-2個(gè)國有資產(chǎn)管理重點(diǎn)事項(xiàng)列入人大常委會(huì)年初工作要點(diǎn)，作為人大常委會(huì)專題調(diào)研課題或主任會(huì)議聽取議題，推動(dòng)政府國資管理工作提質(zhì)增效。二是完善專業(yè)小組監(jiān)督檢查制度。通過邀請(qǐng)代表參與區(qū)國有資產(chǎn)重大政策出臺(tái)前向人大常委會(huì)征求意見座談會(huì)，相關(guān)專題調(diào)研、視察活動(dòng)，聽取代表對(duì)國資管理監(jiān)督的意見建議，擴(kuò)大國資監(jiān)督工作影響，形成全社會(huì)關(guān)注支持國有資產(chǎn)管理監(jiān)督的氛圍。三是完善人大對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督的專題調(diào)研制度。通過在高校設(shè)立研究中心等方式，全面加強(qiáng)實(shí)踐探索與理論研究的結(jié)合。

（五）完善人大國有資產(chǎn)監(jiān)管的評(píng)價(jià)與整改問責(zé)機(jī)制

一是完善人大代表關(guān)于國資監(jiān)管的重點(diǎn)建議辦理制度。在人大代表小組制和專題調(diào)研等實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上，借助地方領(lǐng)導(dǎo)督辦人大代表重點(diǎn)建議機(jī)制，每年篩選2-3件與國有資產(chǎn)管理有關(guān)的難題列為地方領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)督辦建議。以重慶市長壽區(qū)為例，近兩年通過區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)督辦，壓實(shí)承辦單位工作責(zé)任，有效破解了一批國有資產(chǎn)管理難題，促進(jìn)了區(qū)政府盤活農(nóng)村學(xué)校閑置資產(chǎn)、解決鄉(xiāng)村振興用地困難，加強(qiáng)對(duì)已征未用土地管理等，使人大國資監(jiān)督實(shí)效充分凸顯。二是建立國有資產(chǎn)變動(dòng)異常情況的糾錯(cuò)和整改制度。通過結(jié)合審計(jì)監(jiān)督等方式，在人大對(duì)國有資產(chǎn)變動(dòng)異常情況信息進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，要求政府機(jī)關(guān)積極糾錯(cuò)，不斷完善相關(guān)整改制度。三是完善監(jiān)督審議意見落實(shí)情況的監(jiān)督反饋制度。建立國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告審議意見跟蹤監(jiān)督機(jī)制，每年納入常委會(huì)年度重要工作安排，由預(yù)算工委牽頭，建立整改落實(shí)臺(tái)賬，通過調(diào)研、視察、納入部門評(píng)議參考內(nèi)容等方式督促政府落實(shí)審議意見。同時(shí)，相應(yīng)建立國有資產(chǎn)盤虧處置機(jī)制和賠償機(jī)制。四是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的效能評(píng)價(jià)制度。建立管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，形成考核評(píng)價(jià)機(jī)制。評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度資產(chǎn)配置預(yù)算的重要參考依據(jù)，并同步納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。五是完善獎(jiǎng)懲和問責(zé)制度。對(duì)某些取得顯著監(jiān)管績效的地方人大，給予獎(jiǎng)勵(lì)并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。以重慶市長壽區(qū)為例，截至目前，區(qū)人大常委會(huì)提出的10余條關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的審議意見，區(qū)政府均采納辦理并落實(shí)到位。其中，促進(jìn)政府對(duì)近2500套閑置定銷房進(jìn)行了處置，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)收益3.5億元。對(duì)此，還應(yīng)該擬定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，并積極推廣好的做法和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，應(yīng)建立人大國有資產(chǎn)監(jiān)督與國家監(jiān)察監(jiān)督相銜接的有效機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)信息共享和工作聯(lián)系，推動(dòng)整改問責(zé)。[16]

（六）完善人大進(jìn)行國有資產(chǎn)監(jiān)督的法律制度體系

一是督促國資管理單位完善“內(nèi)部”管理制度。通過委托立法和授權(quán)立法等方式，督促各單位制定適合本部門和單位實(shí)際的監(jiān)管制度，促進(jìn)國有資產(chǎn)規(guī)范管理提供制度保障。二是盡快推進(jìn)國有資產(chǎn)管理法的制定。加快國有資產(chǎn)管理立法進(jìn)程，抓緊研究制定國有資產(chǎn)管理法，從國家層面全面提升法律規(guī)范層級(jí)。三是建立健全相關(guān)輔助機(jī)構(gòu)和配套法律法規(guī)?；趪匈Y產(chǎn)種類較多、范圍較廣等方面的特點(diǎn)，全國人大適時(shí)制定修訂相關(guān)類別和領(lǐng)域的資產(chǎn)登記、交易與處置、產(chǎn)權(quán)變更、監(jiān)督考核等配套法律法規(guī)，逐步形成比較系統(tǒng)、完備、可執(zhí)行的資產(chǎn)管理法律制度體系，推進(jìn)國有資產(chǎn)“全生命周期”的精細(xì)化監(jiān)管。

四、結(jié)語

人大國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的確立及監(jiān)督職責(zé)的履行，是在國有資產(chǎn)治理體系和治理能力提升的偉大歷史進(jìn)程中，積極完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制的重要戰(zhàn)略安排。當(dāng)前，國有資產(chǎn)在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用還不夠明顯，仍面臨深刻的體制機(jī)制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與完善問題。對(duì)此，還需在系統(tǒng)深化理論研究和完善實(shí)踐操作規(guī)范的基礎(chǔ)上，借助區(qū)塊鏈等新興現(xiàn)代化技術(shù)手段，全面制定符合我國國情的國有資產(chǎn)購置、驗(yàn)收、清查核資與責(zé)任追究監(jiān)管體系，并通過人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，為國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的落實(shí)提供全面系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制和制度規(guī)范，全面提升社會(huì)主義國家國有資產(chǎn)治理的整體效能。