向玉瓊

知識是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，是人類對于物質(zhì)世界和精神世界探索的結(jié)果的總和。決策需要知識支撐，知識擴(kuò)展了決策理性，提高了決策能力，但不同的社會歷史階段決策所需要的知識在類型上存在差異。近代社會以前，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生范圍較小，不確定性程度相對較低，人們依據(jù)零散的、不系統(tǒng)的、帶有主觀感知的經(jīng)驗(yàn)就能應(yīng)對。這里的經(jīng)驗(yàn)是指尚未科學(xué)化的低級知識形態(tài)，而通過經(jīng)驗(yàn)來作出的決策經(jīng)常體現(xiàn)出隨機(jī)、無規(guī)律的特征。進(jìn)入工業(yè)社會之后，社會中復(fù)雜性因素增多，經(jīng)驗(yàn)已無法支撐大規(guī)模且理性化的決策了，這時(shí)專業(yè)知識出現(xiàn)并進(jìn)入決策過程。專業(yè)知識與科學(xué)和理性相聯(lián)系，具有抽象性、分工性、統(tǒng)一性、邏輯性的特征，專業(yè)知識支撐下的決策從技術(shù)理性的角度來界定社會風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)作出理性預(yù)測并加以控制。到20世紀(jì)后期，社會進(jìn)入高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段，這就是貝克所說的風(fēng)險(xiǎn)社會，社會呈現(xiàn)出高度差異化的特征且快速流動(dòng)和變化，人們希望通過科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展來應(yīng)對更高的社會風(fēng)險(xiǎn)，卻發(fā)現(xiàn)單一的技術(shù)知識已無法有效應(yīng)對高度復(fù)雜的社會問題了。新的歷史階段對決策知識提出了新的要求，推動(dòng)了對于工業(yè)社會中奉為圭皋的理性知識的反思。

一、政策過程中理性知識的生產(chǎn)

順應(yīng)專業(yè)知識的發(fā)展，從20世紀(jì)30年代梅里亞姆提出關(guān)于政策科學(xué)的觀念到50年代拉斯韋爾建立起公共政策學(xué)科，其間經(jīng)歷了理性選擇理論和公共選擇理論的推動(dòng)，政策過程的目標(biāo)一直是將不穩(wěn)定的、受意識驅(qū)動(dòng)的和充滿紛爭的政治世界帶入理性的、科學(xué)的知識統(tǒng)治之下。尤其是在羅斯福新政時(shí)期，隨著政府職能范圍的擴(kuò)大與政府規(guī)模的擴(kuò)張，政府產(chǎn)生了對專業(yè)知識和技術(shù)的大量需求，社會科學(xué)家和技術(shù)專家被招入政府部門并在決策中發(fā)揮作用。

經(jīng)過二戰(zhàn)以及戰(zhàn)后恢復(fù)時(shí)期，政策分析對技術(shù)知識寄予了更高的期望。自然科學(xué)研究的成果尤其是系統(tǒng)分析、運(yùn)籌學(xué)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展被引入政策過程中，推動(dòng)了政策過程的科學(xué)化和技術(shù)化進(jìn)程，專業(yè)知識得到快速發(fā)展。在這一背景下，政府結(jié)構(gòu)和政策過程都發(fā)生了變化，甚至出現(xiàn)了專業(yè)知識驅(qū)動(dòng)下的“科學(xué)國家”。20世紀(jì)60年代政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)興起，包括成本—收益分析、運(yùn)籌學(xué)和系統(tǒng)分析、線性規(guī)劃在內(nèi)的各種技術(shù)方法在各層級部門決策中得到應(yīng)用，實(shí)證主義方法和邏輯受到重視，政策過程迅速地科學(xué)化和技術(shù)化。

基于對現(xiàn)代科學(xué)的堅(jiān)定信心，政策分析師被認(rèn)定為“偉大社會”項(xiàng)目中的建筑師，由其主導(dǎo)決策過程來理性應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)，這成為貫穿20世紀(jì)的社會科學(xué)“文化”。具體表現(xiàn)為：第一，技術(shù)專家大量進(jìn)入政府決策過程中，用所掌握的專業(yè)知識來建構(gòu)政策成果，通過專業(yè)化來獲取話語權(quán)威；第二，政策過程的重心從立法部門向行政部門轉(zhuǎn)移，因?yàn)樾姓块T中擁有更多掌握了專業(yè)知識的技術(shù)專家；第三，政策過程出現(xiàn)了對智庫的依賴，獨(dú)立于政府的智庫對政府決策的影響越來越大。正如費(fèi)希爾所說，“二戰(zhàn)實(shí)際上成為美國技術(shù)官僚計(jì)劃演進(jìn)中的一個(gè)基石。在這一時(shí)期，國家傾向于公共計(jì)劃的全方位項(xiàng)目開展”。(1)Frank Fischer, “Technocracy and the politics of expertise”, Sage Publications, Inc, 1990, p.92.政策過程的每一階段都依賴技術(shù)專家發(fā)揮作用，“技術(shù)專家治國”的現(xiàn)象出現(xiàn)了。來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等不同領(lǐng)域的技術(shù)專家影響力越來越大，進(jìn)入政策過程中的渠道也愈益多元化，他們頻繁地被咨詢或者要求作出論證設(shè)計(jì)，以至于無論是專業(yè)還是非專業(yè)的技術(shù)專家，政策過程向其咨詢獲得“外部意見”已經(jīng)成為一種習(xí)慣，這不僅是為了給決策提供必要的專業(yè)知識，而且是為決策的合法性提供權(quán)威的參考。

在理性知識的應(yīng)用中，決策過程實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與程序化，而政策方案作為技術(shù)流程的產(chǎn)物更具有技術(shù)理性。決策過程強(qiáng)調(diào)社會風(fēng)險(xiǎn)中事件或者活動(dòng)的客觀屬性，由于客觀屬性都具有明確的發(fā)生概率和標(biāo)準(zhǔn)，因而可以通過技術(shù)路徑來加以解決。在技術(shù)化解讀中，風(fēng)險(xiǎn)治理成為一個(gè)技術(shù)問題，理性知識因此成為決策過程中適當(dāng)且充分的知識支撐。對于理性知識的強(qiáng)調(diào)使得政策過程轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻治?，具體表現(xiàn)為采用實(shí)證主義邏輯和方法界定風(fēng)險(xiǎn)問題，并在公式計(jì)算與邏輯推導(dǎo)中設(shè)計(jì)出政策方案。每個(gè)政策環(huán)節(jié)都充斥著大量可復(fù)制、可擴(kuò)展的技術(shù)知識，社會中所有風(fēng)險(xiǎn)都被符號化并納入標(biāo)準(zhǔn)化的公式和模型中進(jìn)行計(jì)算，由此形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的政策分析流程。政策過程就是理性知識生產(chǎn)和應(yīng)用的過程，政策方案是理性知識應(yīng)用的結(jié)果也是理性知識的集中呈現(xiàn)，政策方案的生成具有充分的技術(shù)支撐，且體現(xiàn)為技術(shù)維度的最優(yōu)化。整體來看，政策過程的每一步完善都朝向理性知識的細(xì)化和系統(tǒng)化，在理性知識的完善中實(shí)現(xiàn)政策知識的積累與優(yōu)化。

理性決策中所運(yùn)用的是分析性思維，所有的政策方案都是分析性思維的產(chǎn)物。“對現(xiàn)象進(jìn)行分解，把整體劃分成碎片之后加以分析，然后再將碎片化的認(rèn)知聯(lián)結(jié)起來，完成對事物的認(rèn)識，這種認(rèn)識事物的方式可以被歸納為是一種分析性思維?！?2)向玉瓊：《從分析性思維到相似性思維：論政策思維方式的轉(zhuǎn)變》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。任何事物之間都具有一定的相似性，但現(xiàn)代社會更多地關(guān)注事物的差異性，并基于差異來認(rèn)識事物。事物的差異被突顯出來，并被放進(jìn)不同的籃子里，這些籃子逐步形成了固定的類型劃分。而投放到不同的籃子就完成了認(rèn)識事物的第一步，即分解。之后，再通過聯(lián)合將分類的知識合并起來形成對事物的整體認(rèn)知，這是第二步。這種思維往往被應(yīng)用在風(fēng)險(xiǎn)評估中，“風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容中的一個(gè)重要問題是風(fēng)險(xiǎn)評估的方法傾向于——可能也需要——是分析性的。換句話說，這種常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)概率計(jì)算方法，就是把系統(tǒng)分解為構(gòu)成的要素，再計(jì)算每一個(gè)要素的風(fēng)險(xiǎn)概率”。(3)謝爾頓·克里姆斯基、多米尼克·戈?duì)柖。骸讹L(fēng)險(xiǎn)的社會理論學(xué)說》，徐元玲等譯，北京出版社2005年版，第265頁。當(dāng)所有的政策問題都被視為可分解可聯(lián)合的認(rèn)識對象時(shí)，就形成了化繁就簡、規(guī)范高效的決策模式。

同時(shí)，理性決策也意味著決策系統(tǒng)的封閉，理性知識就是在系統(tǒng)內(nèi)得到應(yīng)用也是在封閉的環(huán)境中生產(chǎn)出來。早期科學(xué)為了應(yīng)對中世紀(jì)宗教勢力的壓迫，需要通過隔離和封閉并從已有權(quán)威中分離出一個(gè)獨(dú)立的空間。而當(dāng)科學(xué)逐步發(fā)展壯大成為工業(yè)社會的主題之一時(shí)，對其的保護(hù)已經(jīng)完全不需要了，但封閉性卻延續(xù)下來并且固化。這時(shí)的封閉是為了防止被特殊利益追求以及被個(gè)人情感“污染”，以維護(hù)科學(xué)發(fā)現(xiàn)的純粹性與客觀性。從科學(xué)最初隔離于宗教，發(fā)展到后來的隔離于政治、隔離于社會，封閉性已經(jīng)成為科學(xué)發(fā)展的一個(gè)基本姿態(tài)，而且延續(xù)到科學(xué)思維的技術(shù)應(yīng)用上?；诳茖W(xué)的框架和方法，決策系統(tǒng)對非理性知識加以排斥，只有具備理性知識的技術(shù)專家才能進(jìn)入政策過程中，不具有專業(yè)知識的公眾則被排斥在外。“常人知識與專家知識相比處于劣勢地位：無論是正面還是反面的意見看起來都建立在嚴(yán)肅的科學(xué)研究與論證的基礎(chǔ)上，普通公眾對此缺乏足夠的鑒別能力，而公共行政管理部門遭遇的信任危機(jī)又惡化了公眾的風(fēng)險(xiǎn)處境?！?4)王樹生：《風(fēng)險(xiǎn)社會中的知識生產(chǎn)、利益框架與公眾批判》，《自然辯證法研究》2007年第8期。政策系統(tǒng)對外封閉起來，內(nèi)部自上而下地推動(dòng)，理性知識有序地得到應(yīng)用和生產(chǎn)。整個(gè)知識生產(chǎn)體系因封閉的空間而有序且穩(wěn)定，所生產(chǎn)出來的政策知識屬同一類型可以進(jìn)行自我復(fù)制，并進(jìn)一步鞏固理性知識主導(dǎo)下的政策流程。

多元化的政策知識被窄化成單一且確定的知識構(gòu)成并形成了封閉的生產(chǎn)空間，在此，技術(shù)知識更多地展示出工具理性的一面。當(dāng)社會風(fēng)險(xiǎn)通過符號表達(dá)只保留“客觀”屬性時(shí)，所有問題都是適合于技術(shù)處理的。技術(shù)理性用效率、速度和穩(wěn)定的目標(biāo)統(tǒng)攝決策全過程，這被斯通稱之為“理性工程”，就如同臨床推理通過量化和測量來制造出“客觀性”一樣，所有的觀點(diǎn)分歧與價(jià)值爭議被終結(jié)了，權(quán)力轉(zhuǎn)移到臨床醫(yī)生和專家學(xué)者手中?！芭R床推理看來給予了社會和政治權(quán)威以一種獨(dú)立的知識資源，從而能夠讓它們不易于受到個(gè)人操縱欲望的左右；它提供了一種可以迫使個(gè)人屈從于相關(guān)社會知識之權(quán)威的手段。”(5)海倫·英格蘭姆、斯蒂文·R.史密斯編著：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，鐘振明、朱濤譯，上海交通大學(xué)出版社2005年版，第56頁。專業(yè)知識將政策問題簡單化，在治理方案設(shè)計(jì)與選擇中發(fā)揮了引導(dǎo)甚至是控制的作用。表面上看，技術(shù)知識能夠最為快速而有效地恢復(fù)社會秩序，但實(shí)際上往往只是制造出了秩序的假象，而并沒有解決真正的風(fēng)險(xiǎn)問題。社會風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，只是在理性的知識系統(tǒng)中被改造成確定性的影響了。

二、打破理性知識的迷思

20世紀(jì)后半期以來，全球化、后工業(yè)化進(jìn)程推動(dòng)人類社會進(jìn)入高度風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中，這是一個(gè)新的政策情境，政策問題因此具有了高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征。“復(fù)雜性(complexity)是混沌性的局部與整體之間的非線性形式，由于局部與整體之間的非線性關(guān)系，使得我們不能通過局部來認(rèn)識整體?！?6)布萊恩·阿瑟：《復(fù)雜經(jīng)濟(jì)學(xué)：經(jīng)濟(jì)思想的新框架》，賈擁民譯，浙江人民出版社2018年版，第5頁。復(fù)雜系統(tǒng)是由大量組分組成的網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)為一個(gè)高度關(guān)聯(lián)性的、多維環(huán)扣的系統(tǒng)，不能通過現(xiàn)代科學(xué)框架內(nèi)的線性關(guān)聯(lián)來解釋，也因?yàn)椴豢煞纸獠灰追指疃隽朔治鲂运季S發(fā)揮作用的范疇?！按蟛糠稚鐣L(fēng)險(xiǎn)問題真正的困境在于它是超越科學(xué)的——即科學(xué)可以提出問題但不能解決問題。”(7)謝爾頓·克里姆斯基、多米尼克·戈?duì)柖。骸讹L(fēng)險(xiǎn)的社會理論學(xué)說》，徐元玲等譯，北京出版社2005年版，第173頁。技術(shù)知識雖然繼續(xù)為風(fēng)險(xiǎn)決策提供理性支撐，但是，這時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)問題不能單從技術(shù)維度上來加以界定了，基于理性知識作出決策進(jìn)而控制社會風(fēng)險(xiǎn)的理念也失效了。

溫希普將理性知識主導(dǎo)下的政策分析比喻為“解謎”(puzzle solving)，“解謎”是一種將問題層層分解再重新組裝的游戲，但這種游戲卻顯示政策問題在分解后的再整合并不能完全還原事物的全貌，這從根本上質(zhì)疑了分析性思維在風(fēng)險(xiǎn)社會中的合理性。分析性思維如同是一種分解技術(shù)，這種技術(shù)所關(guān)注的是局部的知識解析，并假定在單一維度下知識的分解與整合不會造成扭曲或者損耗。而“解謎”的結(jié)果卻顯示，這一思維可能并不如我們所想象的那么美好。第一，我們在進(jìn)行政策分析時(shí)，總體層面上是將拼圖放到一起形成基本認(rèn)知，但問題是我們可能對于拼圖放到一起看上去是什么樣子幾乎或完全沒有概念，在拼湊的過程中可能會不斷修改我們關(guān)于拼圖的最終模樣的想象。第二，“解謎”顯示，在組合拼圖過程中會不自覺地運(yùn)用策略，而關(guān)于圖像的整體結(jié)構(gòu)會驅(qū)動(dòng)如何組合圖片的戰(zhàn)略。因此，“在任何特定時(shí)刻，我們的迷宮都僅僅是部分被組織起來，實(shí)際上，它永遠(yuǎn)也不能完全被組織起來”。(8)Christopher Winship, “Policy Analysis as Puzzle Solving”, Michael Moran, Martin Rein and Robert E. Goodin, (ed.), The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford University Press, 2006。既然事物的總體性知識無法被徹底分成不同學(xué)科或?qū)I(yè)的知識，那么也可以反過來說，碎片化、條塊化的知識拼湊出來的并不是事物的完整知識。另外，被分割開來的知識也無法承載整體知識所指向的目標(biāo)和價(jià)值，拼圖者往往把注意力放在了知識能否分析和聯(lián)合的技術(shù)方面，而忽略了分析和分解的目標(biāo)到底是什么?！安煌钠螒?yīng)該被考慮一個(gè)具體的終極目標(biāo)。目標(biāo)不是去選擇單個(gè)的塊，而是去看是否可能將這些片段組裝在一起。也就是說，目標(biāo)是將片段組裝到一起形成一個(gè)連貫的整體。連貫的整體最終看起來的結(jié)果是未知的?！?9)Christopher Winship, “Policy Analysis as Puzzle Solving”, Michael Moran, Martin Rein and Robert E. Goodin, (ed.), The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford University Press, 2006。一旦關(guān)注的是知識聯(lián)合中的速度與效率，那么能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)就值得懷疑了，甚至有可能最終生成的是并不具有任何目標(biāo)的散漫形態(tài)。

決策系統(tǒng)通過設(shè)立邊界來維護(hù)理性知識的純潔性，但封閉只能走向科學(xué)與理性的反面。為了保證知識的客觀與中立，知識生產(chǎn)系統(tǒng)往往需要遠(yuǎn)離社會、遠(yuǎn)離歷史，封閉在實(shí)驗(yàn)室真空中以實(shí)現(xiàn)科學(xué)的純粹性，但這受到波蘭尼的批判：“這種錯(cuò)誤的理想也許在精確科學(xué)中并無害處，因?yàn)樵谀切╊I(lǐng)域中，科學(xué)家們實(shí)際上對其視而不見。但是我們將看到，它在生物學(xué)、心理學(xué)和社會學(xué)中產(chǎn)生了毀滅性的影響，并且在遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出科學(xué)之外的范圍內(nèi)，使我們的整體觀點(diǎn)發(fā)生錯(cuò)誤?！?10)邁克爾·波蘭尼：《個(gè)人知識——朝向后批判哲學(xué)》，徐陶譯，上海人民出版社2017年版，第1、23頁。理性知識提高了政策過程中的專業(yè)化與技術(shù)化，但是，卻無法預(yù)見到其對政策所處的社會情境所帶來的影響。因此，要還原風(fēng)險(xiǎn)問題的全貌，需要的不僅僅是專業(yè)知識，或者說風(fēng)險(xiǎn)治理不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題。決策最終針對現(xiàn)實(shí)問題發(fā)揮作用，對鮮活的個(gè)體行為作出規(guī)范，那么政策過程中所需要的知識不能脫離社會以及具體的情境和生活。當(dāng)專業(yè)知識只關(guān)注可以技術(shù)化處理的部分知識并將其等同于科學(xué)時(shí)，這種知識是存在局限的，最終必然走向科學(xué)的反面。可以說，在自然科學(xué)研究框架中堅(jiān)守主客體分離的認(rèn)識論前提，是無法實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)和理性的。

專業(yè)知識的主導(dǎo)使得政策過程具有了工具理性導(dǎo)向，但正是工具理性帶來了新的社會風(fēng)險(xiǎn)。無論是在物理世界還是在社會生活中，專業(yè)知識的應(yīng)用都是服務(wù)于人類所設(shè)定的目標(biāo)。工業(yè)社會中所確立的整體目標(biāo)是對自然界和人類社會進(jìn)行管理和控制，技術(shù)知識推動(dòng)了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生在一定程度上也正是技術(shù)發(fā)展所導(dǎo)致?！帮L(fēng)險(xiǎn)的范疇代表了馬克斯·韋伯所根本沒有想到的一種社會思想和行動(dòng)。它是后傳統(tǒng)的，在某種意義上也是后理性的，至少是不再具有工具理性。然而，風(fēng)險(xiǎn)恰恰是從工具理性秩序的勝利中產(chǎn)生的?！?11)烏爾里?！へ惪?、安東尼·吉登斯、斯科特·拉什：《自反性現(xiàn)代化》，趙文書譯，商務(wù)印書館2001年版，第13頁。高速發(fā)展的科學(xué)和精巧細(xì)致的社會運(yùn)行機(jī)制都是服從于風(fēng)險(xiǎn)控制的目的，嚴(yán)密的規(guī)則和秩序給了人們穩(wěn)定的預(yù)期和安全感，也將人的行為限定在既定的框架之內(nèi)?！熬芸茖W(xué)所公開承認(rèn)的目標(biāo)是要以精確規(guī)則為基礎(chǔ)，對經(jīng)驗(yàn)建立其全面的理性控制，這些規(guī)則能夠從形式上得到制定并且能經(jīng)受經(jīng)驗(yàn)的檢驗(yàn)。如果這一理想完全實(shí)現(xiàn)，那么所有的真理和所有的錯(cuò)誤都會因此而歸咎于一個(gè)精確的宇宙理論，我們一旦接受了這一理論，就不再有機(jī)會行使自己的個(gè)人判斷：我們只能忠實(shí)地遵循這些規(guī)則。”(12)邁克爾·波蘭尼：《個(gè)人知識——朝向后批判哲學(xué)》，徐陶譯，上海人民出版社2017年版，第1、23頁。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，專業(yè)知識的生產(chǎn)和應(yīng)用在邏輯上更加合理，方法上更加?jì)故?，也愈發(fā)成為管理合理性的籌碼以及說服公眾服從的工具。專業(yè)知識完善了決策的流程，對社會矛盾進(jìn)行簡化以及自上而下的設(shè)計(jì)和控制，但最終并沒有從根本上解決社會矛盾，反而在控制過程中加深了社會矛盾。

專業(yè)知識的應(yīng)用，為保證政策過程的客觀性與科學(xué)性特意祛除了價(jià)值傾向和情感關(guān)懷，但在價(jià)值中立的姿態(tài)下所作出的決策可能正是遺漏了決策中的核心知識。在現(xiàn)實(shí)中，“政策分析師的世界被價(jià)值觀所限制——不管是個(gè)人主義的、被特殊利益集團(tuán)所嚴(yán)密控制的價(jià)值觀，還是廣泛的、從根本上被許多社會公眾接受的價(jià)值觀”。(13)羅伯特·海涅曼等：《政策分析師的世界》(第三版)，李玲玲譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第58頁。即使活躍于政策過程中的技術(shù)專家名義上服從于技術(shù)，但實(shí)際上仍然無法割斷自己的情感和偏好，況且在很多情況下技術(shù)專家都充當(dāng)了政治精英的棋子，其所造出的專業(yè)術(shù)語或者作出的論斷都是為了支撐某種具有偏向性的政治話語。正如喬治·凱利所說，在歷史上的政策專家一直扮演咨詢者的角色，“穿著臨時(shí)的服裝，包括音樂家、納稅人、懺悔者、制度制定者，戰(zhàn)略家，以及經(jīng)濟(jì)計(jì)劃者”，說著服務(wù)于大眾但又超出他們理解范圍的“咒語和理由”。但是，任何技術(shù)應(yīng)用與知識生產(chǎn)都是在某種價(jià)值偏好之下作出的選擇，這也就是威爾達(dá)夫斯基所說的知識向權(quán)力說話的現(xiàn)象不可避免。“當(dāng)知識向權(quán)力說話時(shí)，總會存在知識變成權(quán)力的仆人的風(fēng)險(xiǎn)，不管它如何得到使用。實(shí)證主義的遺產(chǎn)僅僅有助于將事實(shí)(是由知識所提供的)與價(jià)值(是由當(dāng)權(quán)者所決定的)之間危險(xiǎn)的分開制度化，使專家滿足于將政治和道德問題上移給那些咨詢他們的分析和建議的人?！?14)Rosemarie Tong, “Ethics in policy analysis”, Prentice-Hall, Inc., 1986, P13對于復(fù)雜的社會問題來說，價(jià)值和利益并非是實(shí)證主義觀念中可以隨意擠壓的“軟的”因素，而是不可簡化也不可忽視的。如果在政策過程中失去了價(jià)值關(guān)懷，那無法找準(zhǔn)政策問題，更無法做到有效應(yīng)對?！耙?yàn)檎叩哪繕?biāo)是價(jià)值問題，而不是事實(shí)或者邏輯，目標(biāo)不能被包括在政策分析師所知道的范圍之內(nèi)。結(jié)果，傳統(tǒng)的政策分析‘對政治現(xiàn)實(shí)視而不見’。”(15)Laurence E. Lynn, “A Place at the Table: Policy Analysis, its Postpositive Critics, and the Future of Practice”, Journal of Policy Analysis and Management,1999，p.18.

近代以來的人們通過理性知識來實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，通過決策過程與處理方式的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化來實(shí)現(xiàn)確定性，但是，無論是在物理世界還是在社會政治世界中，確定性都是無法通過控制和可預(yù)知的信念來實(shí)現(xiàn)的?！疤幚聿淮_定性有兩種基本的方法：一種方法是，通過分組降低不確定性；另一種方法是，通過尋找合適的人選來‘承擔(dān)’不確定性。對于這兩種方法，我們分別稱之為‘合并’和‘專業(yè)化’。除此之外，我們還將加上另外兩種方法：(3)控制未來；(4)提升預(yù)測能力?！?16)弗蘭克·奈特：《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與利潤》，郭武軍、劉亮譯，華夏出版社2013年版，第185、197頁。理性知識帶給了人們實(shí)現(xiàn)確定性的想象。人們認(rèn)為，通過專家判斷和技術(shù)知識對認(rèn)識對象進(jìn)行歸類，可以使得模糊性變得清晰，實(shí)現(xiàn)不確定性向確定性的轉(zhuǎn)換，“降低不確定性最根本的目標(biāo)是，通過分組將不確定性轉(zhuǎn)換成可量化的風(fēng)險(xiǎn)或者予以消除。”(17)弗蘭克·奈特：《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與利潤》，郭武軍、劉亮譯，華夏出版社2013年版，第185、197頁。但實(shí)際上，科學(xué)本身并沒有提供比之前的傳統(tǒng)或者習(xí)慣更為確定的知識，理性知識也并不因此就比之前的知識更具有確定性?！艾F(xiàn)代性是在人們反思性地運(yùn)用知識的過程中(并通過這一過程)被建構(gòu)起來的，而所謂必然性知識實(shí)際上只不過是一種誤解罷了。在這個(gè)完全通過反思性地運(yùn)用知識而建構(gòu)起來的世界中，我們似乎置身其外。但是同時(shí)，我們卻永遠(yuǎn)也不敢肯定，在這樣一個(gè)世界上，這些知識的任何一種特定要素不會被修正。”(18)安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，第34頁。在科學(xué)的世界中，實(shí)際上并沒有什么東西是確定的，用波普爾的話來說，科學(xué)框架中生產(chǎn)出來的專業(yè)知識只不過“建立在流沙之上”。

三、風(fēng)險(xiǎn)決策中經(jīng)驗(yàn)知識的重生

風(fēng)險(xiǎn)問題的“客觀”存在受到質(zhì)疑，這意味著理性知識無法涵括風(fēng)險(xiǎn)決策所需要的全部知識，理性知識支撐下的決策也不能等同于科學(xué)決策了。馬森等人明確提出，專業(yè)知識已經(jīng)超越了理性知識的范疇。換句話說，專業(yè)知識的內(nèi)涵更加豐富而多樣，知識外延大大擴(kuò)展，知識類型不再單一也不能被偏狹化。與之相應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)決策需要超越單一的理性知識而轉(zhuǎn)向?qū)Χ嘣R的尋求，其中尤為重要的就是對經(jīng)驗(yàn)知識的重啟。

歷史并沒有重演。這里所說的經(jīng)驗(yàn)知識并不是回復(fù)到現(xiàn)代科學(xué)出現(xiàn)之前所說的毫無章法與規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)感知，而是指稱在理性知識基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的具有理性內(nèi)涵但又無法被納入技術(shù)理性的那一部分，采用這個(gè)名稱只是為了突出知識的實(shí)踐性與具體性傾向?！敖?jīng)驗(yàn)知識是指具體情境下的、一定社會背景中的知識，是一種策略性的、具體應(yīng)對的實(shí)踐。”(19)向玉瓊：《超越理性知識：論環(huán)境治理的知識更新》，《人文雜志》2020年第3期。經(jīng)驗(yàn)知識來自具體的生活和實(shí)踐，注重人的感知與判斷，在形式上包括直覺、想象、判斷、策略互動(dòng)等，具有社會性、情境性、策略性、靈活性的特征?，F(xiàn)代科學(xué)體系往往將科學(xué)知識之外的所有主觀知識都看成是無序的、零散的甚至無厘頭的，這只是表明經(jīng)驗(yàn)知識的生產(chǎn)途徑和來源不同于理性知識，因而無法置于科學(xué)框架中獲得解釋，但并不能推導(dǎo)出經(jīng)驗(yàn)知識就是非理性的結(jié)論。經(jīng)驗(yàn)知識沒有固定的生產(chǎn)路徑，也不遵循既定的套路和規(guī)律，但經(jīng)驗(yàn)知識體現(xiàn)不同于技術(shù)理性的經(jīng)驗(yàn)理性，“經(jīng)驗(yàn)理性更多地強(qiáng)調(diào)形成均衡狀態(tài)的多元性和非理性條件或因素”。(20)李路曲：《經(jīng)驗(yàn)理性及其分析方法的演進(jìn)》，《政治學(xué)研究》2010年第6期?？茖W(xué)知識只包括可以明示和傳播的知識，波蘭尼對此進(jìn)行批判并提出“默會知識”來補(bǔ)充科學(xué)知識的不足。默會知識包括可以傳授的也包括只能意會的知識，而且往往正是默會知識賦予了行動(dòng)以意義，使得行動(dòng)不僅僅是計(jì)算的結(jié)果而且具有了意向性。“沒有脫離開經(jīng)驗(yàn)的純粹知識建構(gòu)，也不可能出現(xiàn)為了知識建構(gòu)而進(jìn)行的理論活動(dòng)。在某種意義上，純粹出于知識建構(gòu)的目的去進(jìn)行理論活動(dòng)如果不是從屬于思維訓(xùn)練的需要的話，而是希望作用于實(shí)踐，就應(yīng)當(dāng)被視為一種不理性的行為。”(21)張康之：《論社會治理中的知識》，《學(xué)海》2014年第5期。可以說，經(jīng)驗(yàn)知識是理性的必要構(gòu)成，只有將經(jīng)驗(yàn)知識納入政策知識的范疇，才能實(shí)現(xiàn)政策知識的完整性。

理性知識注重對社會問題的整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，但是風(fēng)險(xiǎn)社會中的政策問題往往呈現(xiàn)出含混不明晰的狀態(tài)，需要基于經(jīng)驗(yàn)知識來作出權(quán)變性與靈活性的應(yīng)對。20世紀(jì)70年代混沌理論被提出，它代表著一個(gè)隱喻，即無論在科學(xué)領(lǐng)域和政府活動(dòng)中，還是在日常生活中，都無法做到一切可預(yù)見。混沌理論標(biāo)志著理性建模時(shí)代開始沒落，雖然決策過程中對建模的運(yùn)用增加了，而且還傳播到適用性并不明顯的領(lǐng)域中?！暗牵２辉偬峁┩暾拇鸢?；問題脫離了建模掌控的范圍。推動(dòng)全球化的計(jì)算機(jī)技術(shù)的重大進(jìn)步，使得混沌理論的很多深刻見解成為可能。非線性成了當(dāng)時(shí)的流行語。”(22)海爾格·諾沃特尼等：《反思科學(xué)：不確定時(shí)代的知識與公眾》，冷民等譯，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第8頁。決定論與可預(yù)測性之間的關(guān)聯(lián)被打破了，社會風(fēng)險(xiǎn)包含大量混沌的無法被納入科學(xué)分析的因素，無法預(yù)測更無法規(guī)劃，專家們暴露出大量的知識短板，其擁有的理性知識只是政策知識的一個(gè)構(gòu)成部分，但不是全部，甚至不是最為重要的方面?！霸陲L(fēng)險(xiǎn)社會中, 有序與無序、常態(tài)與非常態(tài)頻繁轉(zhuǎn)換、迭代, 這就需要發(fā)展連續(xù)的知識體系, 以實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)社會中有序與無序、常態(tài)與非常態(tài)轉(zhuǎn)換的認(rèn)知?！?23)張海波：《面向風(fēng)險(xiǎn)社會的知識生產(chǎn)：多學(xué)科研究共同體的緣起、形成與發(fā)展》，《風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)研究》2016年第1期。在高度復(fù)雜性的社會條件下，決策過程需要跨越理性知識與經(jīng)驗(yàn)知識之間的樊籬，從而形成完整的知識體系。

理性知識對政策問題進(jìn)行技術(shù)化簡，但是，高度不確定性的政策問題往往不能簡化為單一的技術(shù)元素，而需要經(jīng)驗(yàn)知識來補(bǔ)充完成對政策問題的界定。并非所有的社會問題都可歸為技術(shù)和科學(xué)的分析對象，大量的知識存在于科學(xué)框架所能解釋的范圍之外?！鞍l(fā)生在公共領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)治理問題，往往具有綜合性的特征，它既是一個(gè)開展政治行動(dòng)的過程，又是需要遵循管理的規(guī)律和需要求助于管理的技巧的。所以，單純地按照科學(xué)理性或社會理性去作出風(fēng)險(xiǎn)治理的行為選擇，都是可疑的?！?24)張康之、熊炎：《風(fēng)險(xiǎn)社會中的風(fēng)險(xiǎn)治理原理》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2009年第2期。理性知識試圖將復(fù)雜多樣的社會現(xiàn)實(shí)納入單一的話語體系之中，采用規(guī)范而標(biāo)準(zhǔn)的方法和程序甚至用統(tǒng)一的語言和符號來處理政策問題，這是一種以不變應(yīng)萬變的思路，但是在高度復(fù)雜性的條件下，規(guī)范和穩(wěn)定卻淪為了僵硬和固化。實(shí)證主義的邏輯與方法服務(wù)于自上而下的計(jì)劃與設(shè)計(jì)，最終卻因?yàn)闊o法真實(shí)呈現(xiàn)現(xiàn)實(shí)而顯得自說自話?！巴ㄟ^在大腦里對現(xiàn)實(shí)進(jìn)行精確而清晰的構(gòu)建、迫使現(xiàn)實(shí)對之做出(或不做出)回應(yīng)并衡量一致性的程度，現(xiàn)代科學(xué)家回避了完全沉陷在現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜、混亂和模糊(很快，社會本身為科學(xué)的成就所感動(dòng)，它改變了自己的價(jià)值觀并認(rèn)可了那些成就。科學(xué)無能為力的事情，社會也認(rèn)為沒有價(jià)值)。”(25)拉爾夫·P.赫梅爾：《官僚經(jīng)驗(yàn)：后現(xiàn)代主義的挑戰(zhàn)》，韓紅譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第122頁。相反，來自于日常生活與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)知識能夠成為科學(xué)知識的補(bǔ)充，在感知與反思的應(yīng)用中建構(gòu)起政策問題，對政策問題進(jìn)行完整全面的闡釋。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，政策問題不是通過科學(xué)路徑設(shè)計(jì)出來的，而是社會闡釋出來的。

基于理性知識建構(gòu)的決策，其意圖是用抽象來管理具體，用理論來指導(dǎo)行動(dòng)。但是，當(dāng)事物的變化速度以及差異性都超出理論所能覆蓋的范圍時(shí)，無法先形成抽象的知識然后再展開行動(dòng)，也無法用普遍性的知識來指導(dǎo)具體行動(dòng)，這就必然轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)知識尋求幫助。經(jīng)驗(yàn)知識不限于管理科學(xué)所建構(gòu)起來的生產(chǎn)模式，也不遵循組織管理中的科學(xué)法則。經(jīng)驗(yàn)知識是具體實(shí)踐中的知識，是政策在試驗(yàn)與實(shí)踐中生成的知識，也可以看成是費(fèi)埃德伯格所論述的一種特殊類型的知識?！斑@種知識是具體的知識、特定的知識，它建立在對于經(jīng)驗(yàn)性行為描述的基礎(chǔ)之上，其合理性可以通過重新建構(gòu)相關(guān)行動(dòng)者情境的結(jié)構(gòu)與邏輯來理解，可以通過由此發(fā)現(xiàn)(相互)依存的諸種重要關(guān)系的重構(gòu)來理解(這些關(guān)系既塑造著行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)，也塑造著其諸種突發(fā)性的效能)。只是憑借其單獨(dú)的存在，這種知識就能夠豐富而且事實(shí)上能夠更新公司內(nèi)部發(fā)生的諸種論爭的結(jié)構(gòu)?！?26)埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《權(quán)力與規(guī)則——組織行動(dòng)的動(dòng)力》，張?jiān)碌茸g，上海人民出版社2005年版， 第412-413頁。這種知識要求放棄那種規(guī)范性的抽象的語言，放棄要你做什么的提議，而在事物現(xiàn)實(shí)狀態(tài)中進(jìn)行思考。但是，不能將一切都押在一種規(guī)劃及其目標(biāo)之上，高度復(fù)雜性且高速流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)問題需要的是即時(shí)性的思維，也就是在即時(shí)狀態(tài)中思考事件是如何發(fā)展到現(xiàn)存狀態(tài)，思考事物之間的邏輯關(guān)系，以及思考其價(jià)值與重要性等。

布魯諾·拉圖爾看到，科學(xué)與社會不可分割，它們原本由相同的基礎(chǔ)發(fā)展起來，科學(xué)理性與經(jīng)驗(yàn)理性本身并不互斥而是互補(bǔ)。傳統(tǒng)社會中科學(xué)是在社會之外發(fā)展起來的，與社會在價(jià)值和方法上都互相抵觸，因此科學(xué)被視為“外在的”；由于科學(xué)高于社會，因此科學(xué)家們試圖運(yùn)用“外在的”東西來重建社會。但實(shí)際上，科學(xué)一直是“內(nèi)在的”，科學(xué)和技術(shù)都不是終極權(quán)威，而是需要從社會中吸收養(yǎng)分，增強(qiáng)其適應(yīng)性，并作出創(chuàng)新以維護(hù)其“科學(xué)性”。這就是說，科學(xué)與社會之間的樊籬其實(shí)并不存在，相反，“科學(xué)與社會之間的辯證關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)變成共謀關(guān)系”。(27)海爾格·諾沃特尼等：《反思科學(xué)：不確定時(shí)代的知識與公眾》，第2頁。這時(shí)，科學(xué)所一直堅(jiān)守的事實(shí)發(fā)現(xiàn)前提以及對人主觀感知的壓制，反而成為科學(xué)狹隘性的原因?！皬哪撤N程度上講，感知經(jīng)驗(yàn)也是真實(shí)的。反過來，感知信仰對世界的探究、歸納條例，以及實(shí)驗(yàn)理論的形式及檢測，奠定了基本框架。對經(jīng)驗(yàn)未能準(zhǔn)確展現(xiàn)世界的任何實(shí)驗(yàn)爭論，至少對形成科學(xué)理論基本框架的那些特征層面，都是自行毀滅的?！?28)羅伯特·斯坦頓：《認(rèn)知科學(xué)中的當(dāng)代爭論》，楊小愛譯，科學(xué)出版社2016年版，第262頁。理性知識只有奠基于經(jīng)驗(yàn)知識之上才能解釋真實(shí)的世界，而否定了經(jīng)驗(yàn)知識的所謂科學(xué)只能建構(gòu)出虛幻的海市蜃樓。

知識類型的變化會帶來決策模型的變遷。理性知識主導(dǎo)下的決策是一個(gè)常規(guī)化的、模式化的流程，而風(fēng)險(xiǎn)社會中高度復(fù)雜性的政策問題需要非常規(guī)化的決策模式，也可以稱之為應(yīng)急決策。應(yīng)急決策所面對的是高度復(fù)雜性和高度變遷的政策問題，不再執(zhí)迷于模式化、標(biāo)準(zhǔn)化的程序，而是打破僵化的流程來尋求靈活的建構(gòu)。就決策模型來看，理性知識催生了理性決策模型，而風(fēng)險(xiǎn)社會中經(jīng)驗(yàn)知識的引入則帶來決策模型的多元化發(fā)展。林德布洛姆在杜威實(shí)用主義的引領(lǐng)下提出漸進(jìn)調(diào)適的決策模型，政策過程中拒絕了技術(shù)官僚主導(dǎo)與技術(shù)知識壟斷的假設(shè)，而重視技術(shù)知識之外的政治和社會知識，強(qiáng)調(diào)“普通知識”的關(guān)鍵作用。奧斯特羅姆提出制度分析框架(IAD)，將人的行為和理性選擇置于制度背景中進(jìn)行解釋，由此突出了制度等社會因素對決策的影響。馬奇的垃圾桶模型以及金登的多源流理論則從根本上顛覆了理性決策模型與線性決策過程，看到了政策過程中存在著大量隨機(jī)變量；由于這些超越了理性知識所能解釋的范疇，故他們認(rèn)為決策是一種有組織的無序的狀態(tài)。另一方面，隨著新公共行政的興起，政策過程中的倫理和價(jià)值因素受到關(guān)注，公共政策被拉回價(jià)值領(lǐng)域中，于是決策的技術(shù)導(dǎo)向與價(jià)值中立假設(shè)站不住腳了，理性知識主導(dǎo)的決策過程因其狹隘性和片面性而受到批判。這時(shí)，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、間斷均衡理論、敘事決策框架等紛紛出臺，用適應(yīng)性與均衡性的經(jīng)驗(yàn)知識來闡釋政策過程。

在風(fēng)險(xiǎn)社會中，一度帶有技術(shù)理性特征的政策分析也需要承認(rèn)和包容經(jīng)驗(yàn)知識，而經(jīng)驗(yàn)知識生成于個(gè)體的具體行動(dòng)中，生成于專家與公民的互動(dòng)之中，這推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)社會中決策的民主化。雖然政策分析仍然致力于探尋真理，但技術(shù)專家所說的不一定就是真理，技術(shù)專家也不一定能夠說出真理，換句話說，真理不僅僅指稱技術(shù)知識。隨著科學(xué)與社會的“隔離”減少，邊界更具有滲透性?！案鶕?jù)新的參與規(guī)則，科學(xué)家已經(jīng)不再指望能與其他科學(xué)家之間進(jìn)行排他性的互動(dòng)；也不再指望能與其他團(tuán)體的社會成員之間沿著預(yù)定的或制定的路徑展開廣泛的互動(dòng)?，F(xiàn)在，科學(xué)家為了與‘外部人’交流信息，他們與這些‘外部人’分享其曾經(jīng)獨(dú)有的信息系統(tǒng)?！?29)海爾格·諾沃特尼等：《反思科學(xué)：不確定時(shí)代的知識與公眾》，第115頁。哈杰也看到，威爾達(dá)夫斯基將政策分析視為一門藝術(shù)而不是科學(xué)，這是非常有意義的，“威爾達(dá)夫斯基促進(jìn)了‘公民作為分析家’的可能性，或者更重要的是，公民作為政策話語參與者的可能性”。(30)Maarten Hajer and Hendrik Wagenaar, “Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society”, Cambridge University Press, 2003，p.123.

四、決策中多元知識的生產(chǎn)模式建構(gòu)

吉本斯等對知識生產(chǎn)模式作出了界定和區(qū)分，即傳統(tǒng)的專業(yè)知識生產(chǎn)模式是模式1，知識是在一個(gè)特定的學(xué)術(shù)共同體中由技術(shù)專家生產(chǎn)出來，生產(chǎn)主體包括高等院校、科研院所以及一些智庫。這種知識生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性與學(xué)科限制，依托等級制的組織模式，且知識生產(chǎn)的目標(biāo)就是維系這一等級制。而模式2突破了實(shí)驗(yàn)室的邊界，是指社會中在政策的具體應(yīng)用情境下進(jìn)行的知識生產(chǎn)。這種生產(chǎn)模式不局限于具體的組織或者層級，跨越了學(xué)科的邊界以及規(guī)范化生產(chǎn)流程的限制，重視知識的異質(zhì)性與多樣性，是以某一問題解決或者某一知識生產(chǎn)為目的形成的合作系統(tǒng)，既是臨時(shí)的也是靈活的。可見，理性知識的生產(chǎn)屬于模式1，當(dāng)經(jīng)驗(yàn)知識的引入使得決策過程尋求多元知識時(shí)，知識生產(chǎn)轉(zhuǎn)向模式2，最終形成了多階段、多主體、多渠道、多時(shí)長的知識生產(chǎn)模式。

第一，決策轉(zhuǎn)向靈活、開放的知識生產(chǎn)流程，在政策過程的不同階段共同完成決策知識的生產(chǎn)。由于經(jīng)驗(yàn)知識沒有固定的生產(chǎn)路徑，是在應(yīng)用情境中通過多種渠道多種方式生成，這就意味決策知識的生產(chǎn)不能囿于某一個(gè)環(huán)節(jié)或者階段，而應(yīng)當(dāng)打破固定的程序和流程，做出靈活構(gòu)型。清晰有序的政策階段論假說是理性知識的產(chǎn)物，但不適合于風(fēng)險(xiǎn)社會。知識的生成不限于政策制定與政策設(shè)計(jì)的階段，而可能生成于政策過程的全過程中。威爾達(dá)夫斯基強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行在政策過程中的重要性，用政策執(zhí)行的知識來填充政策過程的知識。哈杰爾等也認(rèn)為，政策執(zhí)行將會從社會情境中獲得大量的知識，以此反饋到政策過程中并形成新的知識?！罢邎?zhí)行作為政策分析的長期關(guān)注，似乎在社會中獲得了新的意義。它不再僅僅是政治決策的執(zhí)行，現(xiàn)在它往往是政治的組成部分。”(31)Maarten Hajer and Hendrik Wagenaar,“Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society”, Cambridge University Press, 2003, p.93,24.來自不同階段的具有實(shí)踐導(dǎo)向的知識不僅發(fā)展了拉斯韋爾“政策過程中的知識”，也實(shí)現(xiàn)了政策分析向“政策過程的知識”轉(zhuǎn)變，將政策過程與社會情境進(jìn)一步結(jié)合起來，通過生活常識、情感體驗(yàn)、價(jià)值目標(biāo)等全面地對公共政策進(jìn)行定位，在完整的知識體系中拉近決策與政策問題之間的距離。

第二，決策過程中的多元化知識是在多主體的行動(dòng)中生產(chǎn)出來的，知識生產(chǎn)也是一個(gè)民主化的過程。在一個(gè)開放的知識體系中，無論是技術(shù)專家還是普通公民都可以成為決策中重要的行動(dòng)者，公民可以而且應(yīng)當(dāng)參與到政策知識的生產(chǎn)中。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是歷史發(fā)展的推動(dòng)者，只有考慮到人民的真實(shí)意愿并且建構(gòu)由人民來參與的政策過程才真正體現(xiàn)以人為本的時(shí)代精神，才能實(shí)現(xiàn)政策過程的民主化。事實(shí)上，只有人民都能參與到政策過程中，才能提供完整的實(shí)踐知識，也才能還原政策問題的情境性與具體性。

而這時(shí)，技術(shù)專家與公民雙方都需要做出改變。因?yàn)?，技術(shù)專家認(rèn)為公眾不懂專業(yè)知識；而公眾也會質(zhì)疑技術(shù)專家的知識，甚至認(rèn)為技術(shù)專家們所研究的問題從根本上就是錯(cuò)誤的，專業(yè)知識根本無法解決實(shí)際存在的現(xiàn)實(shí)問題。這導(dǎo)致公眾與專家之間相互對抗、彼此不服。這時(shí)就要轉(zhuǎn)變之前的專家概念，即知識的生產(chǎn)不再是技術(shù)專家的專屬領(lǐng)域，反而大量存在于公民的行動(dòng)中；其不僅關(guān)涉政治行動(dòng)，甚至延伸到生活中。技術(shù)專家不再是政策知識生產(chǎn)的壟斷者，也不是高高在上的設(shè)計(jì)者，而是專業(yè)知識的普及者和公民行動(dòng)的教育家。具體來看，可以通過以下方式來促進(jìn)公民參與：“(1)以民主的名義促進(jìn)公民的加入，以對抗技術(shù)專家的傾向，這些傾向要么是直接的專家規(guī)則，要么是為其他寡頭利益動(dòng)員的專家這些通常更為關(guān)鍵的問題；(2)以交流理性化的名義促進(jìn)公民的加入，將反對政策過程中的偏見的動(dòng)員；(3)參與教育和授權(quán)人民作為公民?！?32)Maarten Hajer and Hendrik Wagenaar,“Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society”, Cambridge University Press, 2003, p.93,24.公民通過多種渠道以多種方式參與到政策過程中，技術(shù)專家與公眾交流信息，即與這些“外部人”分享開放的信息系統(tǒng)。

第三，風(fēng)險(xiǎn)社會中的決策知識不限于技術(shù)知識，但也不會放棄技術(shù)知識的生產(chǎn)，只是在知識生產(chǎn)中突破了抽象與具體、科學(xué)與社會之間的邊界，實(shí)現(xiàn)知識的多渠道融合生產(chǎn)?！芭c模式1相比，模式2的知識生產(chǎn)擔(dān)當(dāng)了更多社會責(zé)任且更加具有反思性(reflexive)。模式2涵蓋了范圍更廣的、臨時(shí)性的、混雜的從業(yè)者，他們在一些由特定的、本土的語境所定義的問題上進(jìn)行合作?！?33)邁克爾·吉本斯等：《知識生產(chǎn)的新模式：當(dāng)代社會科學(xué)與研究的動(dòng)力學(xué)》，陳洪捷等譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第3頁。風(fēng)險(xiǎn)社會中決策將技術(shù)知識置于社會背景與具體情境下加以闡釋和應(yīng)用，決策過程所追求的是社會化的科學(xué)。正如塞蒂納所說的，“對實(shí)驗(yàn)室的研究已經(jīng)表明，科學(xué)對象不僅技術(shù)性地在實(shí)驗(yàn)室中被創(chuàng)造出來，而且符號性、政治性地被建構(gòu)”。(34)卡林·諾爾-塞蒂納：《制造知識——建構(gòu)主義與科學(xué)的與境性》，王善博等譯，東方出版社2001年版，中譯本序言3。科學(xué)社會化了，那么風(fēng)險(xiǎn)決策無法在實(shí)驗(yàn)室中得到模擬生產(chǎn)，也不能在邏輯框架中推論出來，而成為開放的過程，是吸納多元化知識、開放多種渠道而建構(gòu)起來的。公共部門、私人部門與非營利部門之間可以在合作中實(shí)現(xiàn)價(jià)值分工與知識互補(bǔ)，經(jīng)驗(yàn)知識與理性知識得到融合。“要保障多元價(jià)值，一個(gè)社會就既需要價(jià)值分工，也需要知識合作，換句話說，就需要一種能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)價(jià)值分工與知識合作的部門間關(guān)系模式?！?35)張乾友：《價(jià)值分工與知識合作：一種部門間關(guān)系理論》，《江蘇社會科學(xué)》2020年第2期。如我國所開展的大量政策試驗(yàn)，就是為了將不同層級、不同區(qū)域的地方知識融合進(jìn)來形成完整的政策知識，通過不斷地調(diào)節(jié)與適應(yīng)來實(shí)現(xiàn)政策知識的科學(xué)性。

第四，風(fēng)險(xiǎn)社會中政策問題保持高速而持續(xù)的變動(dòng)，甚至沒有完結(jié)的狀態(tài)，決策過程中的知識生產(chǎn)也是一個(gè)多時(shí)長的過程。知識是與思維、思想、科學(xué)、理論、情感等一起被放入流變的歷史河流之中的，政策知識與一定情境中的觀念和思維緊密關(guān)聯(lián)。高速流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)社會帶來了快速變遷的情境與思想，也帶來了無終點(diǎn)的知識生產(chǎn)流程。決策目標(biāo)是社會性的并必然是不斷變動(dòng)的，對于目標(biāo)的闡釋也是開放著的。也就是說，任何政策目標(biāo)都不具有完盡形態(tài)，任何觀點(diǎn)從長遠(yuǎn)來看都具有不確定性。因此，決策過程需要在政策主體與政策對象的互動(dòng)中隨著社會發(fā)展而不斷進(jìn)行知識生產(chǎn)和完善?！拔覀冋J(rèn)為，這些不同的話語，一方面根植于政策制定參與者的不同框架之中，另一方面根植于政策執(zhí)行參與者的不同框架之中。”(36)John Grin & Henk Van De Graaf, Implementation as communicative action, Policy sciences, 1996,p.29.這也就是習(xí)近平總書記所提出的全過程民主的理念，即民主或者說人民的參與不限于某一個(gè)階段或者環(huán)節(jié)，而是發(fā)生在政策過程的全過程中；政策知識的社會性建構(gòu)不限于單一方式或者渠道，而是以多種方式出現(xiàn)在所有的運(yùn)行機(jī)制中。

五、結(jié) 語

風(fēng)險(xiǎn)社會中高度復(fù)雜性的政策情境推動(dòng)了對具體、靈活、權(quán)變的決策知識的尋求，這些知識就是本文中所指稱的經(jīng)驗(yàn)知識，是經(jīng)過理性化和抽象化知識萃取之后所形成的具體的、實(shí)踐導(dǎo)向的知識，經(jīng)驗(yàn)知識是對理性知識的重要補(bǔ)充。如果將理性知識和經(jīng)驗(yàn)知識看成是知識軸的兩端，那么決策過程是在對單極的理性知識的不斷反思中得到優(yōu)化，最終決策知識走向理性知識與經(jīng)驗(yàn)知識的融合。隨著知識類型不斷豐富與擴(kuò)展，知識生產(chǎn)模式出現(xiàn)轉(zhuǎn)型，知識生產(chǎn)體系更為包容、開放并不斷延展，并最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會中有效決策的知識支撐。