鄧杰明

1 問題的提出:《公共圖書館法》法律原則的空白

法律原則是一部法律的精神和價值的高度凝聚。按照學界定義:法律原則是為法律規(guī)則提供某種基礎(chǔ)或本源的綜合性的、指導性的原理或價值準則的一種規(guī)范[1]。法律原則在處理法律沖突、法律規(guī)范模糊等問題以及法律疑難案件上具有十分重要的法理作用,因此有關(guān)法律原則的討論也成為法律領(lǐng)域?qū)W術(shù)界和實務界的熱門討論話題?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)自2018年1月1日實施以來已有四年多時間,筆者在中國知網(wǎng)查詢2018年以來有關(guān)《公共圖書館法》的研究文獻發(fā)現(xiàn),尚未見到專門討論《公共圖書館法》法律原則的論文,簡單討論過《公共圖書館法》法律原則的只有一篇?？梢哉f,法學界和圖書館學界在《公共圖書館法》法律原則研究上仍處于相對空白階段,其原因一是法律原則討論涉及法學理論和法理學基礎(chǔ),具有一定跨學科性,有一定研究難度;二是圖書館界已經(jīng)有大量有關(guān)圖書館權(quán)利、圖書館精神和圖書館宗旨等的討論和歸納;三是《公共圖書館法》頒布實施時間不長,在立法理論和司法實踐上尚不具有成熟性和穩(wěn)定性?！豆矆D書館法》作為我國公共圖書館的“根本法”和“基本法”,對公共圖書館的發(fā)展具有前所未有的作用和影響,《公共圖書館法》法律原則對公共圖書館領(lǐng)域立法、法律執(zhí)行、司法適用以及法律宣傳都具有不言而喻的作用。因此,加強《公共圖書館法》法律原則的研究是十分必要的。

目前有學者提出了《公共圖書館法》的三個法定原則:平等服務、普遍開放和共建共享[2]。筆者也曾提到《公共圖書館法》的法律原則包括:公益性原則、政府設(shè)立和保障公共圖書館原則、發(fā)展社會化原則和公共圖書館自律原則[3]。但這些提法主要是為了說明其他問題而進行的輔助論證,對《公共圖書館法》法律原則并無深入研討。此外,現(xiàn)有研究雖然對《公共圖書館法》權(quán)威解讀涉及面非常廣,包括基本理念、立法亮點或者某一特點等,甚至也有不少學者對公共圖書館精神、圖書館權(quán)利和圖書館價值進行了深入的討論,但由于研究對象本身缺少法律原則重要屬性即法律規(guī)范性屬性,因此不屬于法律原則范圍之內(nèi)。本文嘗試從法律文本和司法適用出發(fā),在理論上歸納和總結(jié)《公共圖書館法》法律原則,以供學術(shù)界共同討論。

法律原則是經(jīng)過歷史發(fā)展和社會變遷以及法律實踐而形成的,不是一成不變的,是可以討論和變化的。因此研究《公共圖書館法》法律原則問題即是在研究《公共圖書館法》法律適用、制度變遷以及公共圖書館與社會關(guān)系問題。本文主要采用比較方法、內(nèi)容分析法和法社會學研究方法。比較方法是通過比較《憲法》、行政法、文化法、社會法中與《公共圖書館法》密切相關(guān)的法律原則以及國外圖書館法的法律原則,再根據(jù)實際情況進行確定。內(nèi)容分析法是根據(jù)《公共圖書館》立法草案說明、法律條文和司法判例確立《公共圖書館法》的法律原則。法社會學研究方法是引入社會學理論和視角,通過社會結(jié)構(gòu)變動和社會變遷等社會問題,探討社會與法律互動中的《公共圖書館法》的功能與實效,以提煉與社會層面相對應的法律原則。

2 《公共圖書館法》法律原則的功能

2.1 立法統(tǒng)一功能

法律統(tǒng)一性是法律執(zhí)行和法律權(quán)威的重要保證。但在公共圖書館領(lǐng)域,地方性立法先于全國性立法,這也容易造成上位法和下位法沖突的問題。比方說《公共圖書館法》明確規(guī)定了設(shè)立公共圖書館應當具備章程,但在該法頒布之前,所有地方性法律法規(guī)均沒有此規(guī)定。這就需要通過法律原則包括下位法不得違反上位法原則、依法建館原則、行政公開原則等,統(tǒng)一和協(xié)調(diào)立法。2019年全國人大法工委備案審查工作報告督促制定機關(guān)根據(jù)上位法變化對法規(guī)及時修改完善,2020年全國人大法工委備案審查工作報告制定了糾正與上位法相抵觸的規(guī)定。在《公共圖書館法》頒布以后制定的地方性公共圖書館法律法規(guī)一共有兩部,即2021年1月施行的《貴州省公共圖書館條例》和2021年5月施行的《佛山市公共圖書館管理辦法》。兩部地方性法律法規(guī)第一條都表明:根據(jù)《公共圖書館法》制定?？梢姟豆矆D書館法》已經(jīng)成為地方公共圖書館法制定的重要依據(jù),但由于缺少明文的法律原則,《公共圖書館法》除了在立法目的及“公共圖書館”法律定義上對貴州條例與佛山辦法起到了統(tǒng)領(lǐng)性作用外,在一些重要法律理念和法律適用上并沒有起到原則性統(tǒng)一指領(lǐng)作用。因此,盡快確立《公共圖書館法》法律原則不但對地方性公共圖書館法律法規(guī)制定有統(tǒng)一指領(lǐng)功能,也對《公共圖書館法》可能涉及的法律修改、法律解釋都有重要的法制統(tǒng)一功能。

2.2 法律執(zhí)行功能

隨著社會和科技快速變化,法律變得十分復雜。為了保證法律安定性和秩序性,立法技術(shù)變得十分微妙,包括法律原則性規(guī)定變得越來越多,法律模糊性規(guī)定也變得越來越普遍。《公共圖書館法》是全國性法律,是公共圖書館領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范,其中鼓勵性條文有13條之多,強制性法律規(guī)范雖然高達37條但其中的法律規(guī)范內(nèi)容十分抽象和模糊。如《公共圖書館法》第三十七條[4]和第四十三條[5]存在規(guī)定非常泛化的現(xiàn)象,第二十九條還存在法律表達“歧義”的問題[6]。在這種情況下,單靠法律規(guī)范內(nèi)容,恐怕難以準確執(zhí)行。著名法律學家德沃金曾經(jīng)指出法律原則是一張無縫之網(wǎng),它能夠彌補法律規(guī)則之不足[7]。比如在第二十九條關(guān)于公共圖書館是否存在開展與服務相關(guān)的商業(yè)性推廣活動,如果引用行政法中的“比例原則”,就能夠通過行政合理方式檢驗公共圖書館開展商業(yè)性閱讀推廣活動的限度。在第三十七條“不得向未成年人提供內(nèi)容不適宜的文獻信息”問題標準上,如果引用法律上正當程序原則,就可以把該價值問題轉(zhuǎn)化為程序問題進行處理。在第四十三條有關(guān)讀者個人信息條款落實上,可以適用“公開原則”,即通過讀者信息工作公開透明,接受讀者監(jiān)督從而達到法條的落實?？梢?確立《公共圖書館法》法律原則對法律執(zhí)行有著非常重要的指引作用,對提高法條執(zhí)行度和效率性十分重要。

2.3 司法適用功能

司法適用是保障法律執(zhí)行的最后防線。法律原則對于《公共圖書館法》之重要不單體現(xiàn)在立法統(tǒng)一和法律執(zhí)行上,更多體現(xiàn)在司法適用功能上?！豆矆D書館法》法律原則的司法適用功能集中體現(xiàn)在司法案件判決依據(jù)和理由上。在裁判文書網(wǎng)搜查有關(guān)《公共圖書館法》2018年1月1日實施以來的司法案例,剔除相同案件以及合并一二審后發(fā)現(xiàn)一共有14個案件。首先,《公共圖書館法》第二條被引用5次,是引用最多的法律條文之一,還有三個案件引用了《公共圖書館法》但沒有提供具體條文,只是抽象引述一些公益、免費等概念。由此可見《公共圖書館法》中一些關(guān)鍵精神和原則在司法審判中起著重要作用,包括公益性、政府責任以及平等原則等。其次,在引用該法的這些案件中,法條內(nèi)容大多是在原被告的起訴或答辯理由中提及的,其作為法院判決依據(jù)和理由則很少,這說明《公共圖書館法》的法條缺少一定的判決適用性。而法律原則運用于司法判決主要集中于司法中的疑難案件,即適用于法律規(guī)則沒有明確規(guī)定或者是規(guī)定不明的情況,這種情況在公共圖書館司法案件中大量存在。比如說在占比最多的信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛中,公共圖書館在司法判決中遇到很大的司法困境,即法院一般不會直接適用《公共圖書館法》進行判決,導致公共圖書館在此類案件中吃虧較多。實際上,司法判決不僅是嚴格適用法律的過程,也是利益均衡的過程,而公共圖書館秉承著公益為民的主旨,難免會遇到與其他眾多主體進行利益均衡的局面,因此《公共圖書館法》如能夠確立法律均衡原則,對法院適用該原則平衡公共圖書館代表的公共利益有很大作用。

3 《公共圖書館法》法律原則的借鑒及轉(zhuǎn)化

確定《公共圖書館法》法律原則不能單靠一個學科的力量和背景,基于此筆者嘗試整理出憲法及其他部門法的法律原則,采用提取“公因式”方法探討與《公共圖書館法》最密切相關(guān)的法律原則(如表1所示),并結(jié)合國外公共圖書館立法實踐,在《公共圖書館法》立法者意圖和法律規(guī)范基礎(chǔ)上加以借鑒和轉(zhuǎn)化。因為法律原則會隨著人類實踐的推進和歷史語境的變化而發(fā)生變化,采用這種方法確定《公共圖書館法》法律原則,不但充分考慮了當前公共圖書館實踐和《公共圖書館法》法律條文,還顧及了當前我國整體法律體系和法律連續(xù)性;不僅有利于為《公共圖書館法》尋找最佳的法律原則命題,而且也可以通過這樣的討論更深刻地認識《公共圖書館法》的法律性質(zhì)和法律定位。

表1 《憲法》、行政法、文化法和社會法中與《公共圖書館法》密切相關(guān)的法律原則

3.1 《憲法》和行政法的法律原則

《公共圖書館法》實施以來,圖書館界對其法律條文和實施效果的討論較多,但研究其法律性質(zhì)和法律定位的卻很少。《憲法》是我國根本大法,無論是行政法或是《公共圖書館法》都必須依照《憲法》立法,《憲法》總綱明確提到人民依法管理文化事務以及國家發(fā)展圖書館事業(yè)。另外,從中國特色社會主義法律體系概念來看,文化領(lǐng)域歸屬于行政法領(lǐng)域,即通過規(guī)定文化行政部門的權(quán)利義務以及政府對文化機構(gòu)或文化設(shè)施的管理,達到管理社會文化事業(yè)、促進文化發(fā)展的功能。因此,本文把《憲法》和行政法的法律原則作為《公共圖書館法》的法律原則。(1)在《憲法》法律原則中,與公共文化和公共圖書館最為密切的原則是:法治原則、人權(quán)原則、平等原則和公共利益原則[8]。法治原則是法律基本原則,是貫穿于每一部法律的核心,從制定法律、執(zhí)行法律到司法適用無不體現(xiàn)法治原則。人權(quán)原則和平等原則屬于價值性原則,在《公共圖書館法》中體現(xiàn)得非常明顯,即國家發(fā)展公共圖書館事業(yè)保障公民文化權(quán)利,保障公民平等文化享有權(quán)和文化發(fā)展權(quán)。公共利益原則主要體現(xiàn)在公共圖書館功能上,即公共圖書館存在功能和發(fā)展功能體現(xiàn)了公共利益和全民共享理念。(2)在行政法法律原則中,與《公共圖書館法》最為密切的原則是:職權(quán)法定原則、平等對待原則、程序正當與公開性原則[9]。由于行政法規(guī)定行政機關(guān)依法行使職權(quán),因此特別強調(diào)職權(quán)法定。而行政機關(guān)的“職權(quán)法定”與“公共圖書館職權(quán)法定”是一致的,但后者更多強調(diào)公共圖書館需要依法履行法定職責,防止消極不履行義務。平等對待原則主要針對被服務對象,對公共圖書館來說無論在行政管理或者公共服務都適用。程序正當與公開性原則均屬于行政正當原則,強調(diào)公共圖書館履行公共文化職能需要公開信息,做到程序正當,做好讀者溝通和參與,讓讀者監(jiān)督公共圖書館的行為。

3.2 文化法和社會法的法律原則

文化法并不是一個獨立的“部門法”,但隨著社會生活發(fā)展,文化的地位越來越重要,政府也越來越重視文化領(lǐng)域立法。文化法的對象是文化管理行為,包括對電影、出版、新聞、文化遺產(chǎn)、公共圖書館、博物館、公共設(shè)施等的管理。有學者歸納出文化法的法律原則包括文化自由、切實公平享用、文化多樣性等[10],均與公共圖書館發(fā)展功能、使命和愿景高度吻合。這些原則與《公共圖書館法》第一章的立法目的也非常吻合。社會法又稱為社會福利法和社會保障法,與《公共圖書館法》密切相關(guān)的法律原則包括國家給付原則、向社會弱者傾斜原則、遵循社會經(jīng)濟發(fā)展水平原則[11]。其中,國家給付原則在《公共圖書館法》中體現(xiàn)得十分明顯,即通過政府力量建立公共圖書館社會保障體系。向社會弱者傾斜原則體現(xiàn)為公共圖書館向社會所有人無差別提供保障服務,特別對未成年群體等進行重點關(guān)注。公共圖書館在各地的差異化發(fā)展和公共圖書館地方性法律法規(guī)的特點體現(xiàn)了遵循社會經(jīng)濟發(fā)展水平原則?？偟膩碚f,文化法和社會法的法律原則與《公共圖書館法》法律原則表現(xiàn)為一種一般法和特別法的關(guān)系,即文化法和社會法法律原則高度抽象地概括了《公共圖書館法》法律原則內(nèi)核。

3.3 國外圖書館立法法律原則總括

美國聯(lián)邦《圖書館服務與建設(shè)法》第一條關(guān)于圖書館服務惠及更多地區(qū)和人群的規(guī)定,強調(diào)公共圖書館撥款和授權(quán),并關(guān)注信息革命對圖書館的影響[12]。美國州公共圖書館法律與圖書館制度更加細化,其撥款制度與教育制度緊密相關(guān),20世紀60年代以后州法律進一步強調(diào)加強館際合作。從美國公共圖書館立法來看,法律原則強調(diào)政府給付和服務均等化、平等化等原則。英國1850年通過了《公共圖書館法案》,此后,免費向全體社會成員開放公共圖書館逐漸普及;1964年《公共圖書館與博物館法》則強調(diào)統(tǒng)一組織和館際合作等原則,并特別強調(diào)平等和免費理念,認為免費是常態(tài),收費是例外。加拿大更多依靠地方公共圖書館立法保障其運營和發(fā)展,其中對公共圖書館設(shè)置主體和經(jīng)費都有明確規(guī)定,其立法特點仍然是規(guī)定政府責任為主即國家給付原則。澳大利亞公共圖書館建設(shè)始于18世紀末,其公共圖書館立法和發(fā)展與其政治體制發(fā)展相適應,并形成以州公共圖書館為核心的服務體系。其公共圖書館法主要規(guī)定圖書館管理制度、政府經(jīng)費保障以及出版物呈繳制度。而日本公共圖書館規(guī)定圖書館員職業(yè)制度和公共圖書館運營評價及結(jié)果公開制度等,而且在日本公共圖書館法律當中有不少有關(guān)免費服務、國家給付的規(guī)定。從國外公共圖書館立法實踐中看到,國外公共圖書館法也沒有統(tǒng)一的法律原則,但仍能通過其他法律解釋和學理解讀提煉出公共圖書館的一些共性理念,包括平等、免費、國家給付、公開、法治、館際合作等。

4 《公共圖書館法》法律原則的確定

法律原則的確定主要有三種形式:一是通過法律明文規(guī)定確定下來;二是通過其他法律解釋和學理解讀提煉出來;三是通過法院判決確定下來?！豆矆D書館法》法律原則沒有在法律條文上直接規(guī)定,只能通過第二或第三種方式確立。前文筆者采用提取“公因式”方法歸納出公法、文化法和社會法與《公共圖書館法》最為密切的法律原則,并提煉了國外圖書館立法實踐中的法律原則。這些法律原則與《公共圖書館法》立法目的和立法理念高度吻合,具有可轉(zhuǎn)換性和借鑒性的可能。同時,《公共圖書館法》法律原則的確定不能離開其法律文本規(guī)范,以下本文將簡述《公共圖書館法》法律原則確定標準和以此依據(jù)確立的《公共圖書館法》的三類五原則:第一類公理性原則,即平等原則和公共利益原則;第二類具體性原則,即國家給付原則和公開原則;第三類法律適用性原則,即比例原則。

4.1 法律原則確定的標準

本文在確定《公共圖書館法》法律原則時,主要參考三個標準,即理性人、法律價值和《公共圖書館法》法律實踐。首先是理性人標準。法律是人類理性的產(chǎn)物,法律原則必須符合人類理性,理性人按照邏輯推理和各種信息,去實現(xiàn)愿望和價值,決定如何行動,并接受法律原則[13]。因此,理性人標準要求法律原則要符合公共圖書館的制度理性,即《公共圖書館法》法律原則應符合理性人普遍性、相關(guān)性和可接受性。其次是法律價值標準。法律價值往往涉及法律中最為抽象的概念和理想,包括平等、正義、自由、民主、博愛等。法律原則直接來源于法律價值,法律價值影響法律原則的性質(zhì)和評價。在所有法律價值中,自由、平等和責任被認為是最重要的三個價值,因此本文也將這三大價值作為《公共圖書館法》法律原則的直接標準。最后是《公共圖書館法》法律實踐標準。即《公共圖書館法》法律原則必然需要立足該法立法實踐,包括立法草案、立法規(guī)范、《公共圖書館法》立法體系和《公共圖書館法》司法判例等。

4.2 《公共圖書館法》三類五原則

4.2.1 公理性原則:平等原則和公益性原則

(1)平等原則。美國政治哲學家羅爾斯把社會正義原則理解為公平的正義,即只有在平等狀態(tài)下選擇才是理性的。按照羅爾斯提出的原始狀態(tài)“無知之幕”[14],公共圖書館是一個典型的例子:即沒有人知道讀者的出身、身份、階級和身體情況;沒有人知道讀者的善惡、心理狀態(tài);沒有人知道讀者的經(jīng)濟政治文化水平;沒有人知道讀者的個人經(jīng)歷?？梢哉f公共圖書館為社會提供了一個巨大的社會平等的“無知之幕”,讀者可以平等享受社會文化資源。從公共圖書館發(fā)生的一些社會事件來看,公共圖書館確實已經(jīng)成為平等的社會象征。比如說杭州圖書館“乞丐進圖書館”事件、東莞圖書館“農(nóng)民工留言”事件以及鄭州圖書館“通宵服務受災讀者”事件等,均體現(xiàn)了公共圖書館的平等原則(見表2)。而且,《公共圖書館法》第三十四條所確立的對特殊人群的照顧,也體現(xiàn)出羅爾斯正義論的“差別原則”,即通過優(yōu)待差異來體現(xiàn)實質(zhì)的平等。

表2 公共圖書館社會事件體現(xiàn)的平等原則

(2)公共利益原則。公共利益是區(qū)別于個人利益的一個概念,是建立國家和監(jiān)督政府的基本原則。按照邊沁功利主義理論,公共利益應該是多數(shù)人的幸福的總和[15]。公共利益體現(xiàn)在《公共圖書館法》的最明顯特征是非營利性。首先,從公共圖書館性質(zhì)來看。公共圖書館的名稱就有“公共”兩個字,而且根據(jù)《民法典》的最新分類,公共圖書館作為事業(yè)單位屬于非營利法人的類別。非營利法人是為公益目的或者其他非營利目的成立,因此,公共圖書館高度體現(xiàn)了公共利益。其次,從《公共圖書館法》第二條來看。公共圖書館是指向社會公眾免費開放文化設(shè)施,向公眾“免費開放”體現(xiàn)非營利性,也是公共利益的集中表現(xiàn)?！豆矆D書館法》第二十九條和第三十三條進一步強調(diào)免費和非商業(yè)性行為。最后從《公共圖書館法》司法案例來看,公共圖書館公共利益原則和非營利性特征相當明顯?！豆矆D書館法》相關(guān)14個司法案例中引用最多的法律條文是第二條和第二十九條,其中,案件引述第二條主要強調(diào)免費開放和非營利性,第二十九條強調(diào)公共圖書館不得從事與服務無關(guān)的商業(yè)經(jīng)營性活動。這兩條條文均被引用5次(見表3)。因此,從司法角度看公共圖書館體現(xiàn)公共利益特征非常明顯。

表3 公共利益原則在《公共圖書館法》司法適用案件中體現(xiàn)

4.2.2 具體性原則:國家給付原則和公開原則

(1)國家給付原則。國家給付原則是《公共圖書館法》法律條文體現(xiàn)最為明顯的法律原則,即規(guī)定政府對公共圖書館提供財政支持并承擔主體責任,政府責任對公共圖書館的發(fā)展極為重要和關(guān)鍵?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第二條第一項明確規(guī)定每一締約國家應盡最大能力個別采取步驟,或經(jīng)由國際援助和合作采取步驟,以便用一切適當方法,尤其包括用立法方法,逐漸達到公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)。即每個國家應盡最大努力采取相應行動使得公民權(quán)利得到充分保障,條文提到國家義務和責任時用了“盡最大能力”“采取步驟”“一切適當方法”“逐漸達到”這四個關(guān)鍵詞和原則。該公約最早確定了國家對公民的基本權(quán)利保障和給付責任。而在2009年聯(lián)合國經(jīng)社文權(quán)利委員會通過的第21號一般性意見[16]指出人人有權(quán)參加文化生活,并提到人人平等參加文化生活權(quán)利的必要條件是國家履行核心義務,即提供向所有人開放的文化場所、居民享受服務不受歧視、保護文化多樣性、文化措施具有靈活性和相關(guān)性、具體人權(quán)的實現(xiàn)應貼切和適合特定的文化模式。這表明,在文化供給方面國家承擔義務和責任成為一項重要原則。這種義務包含了行為義務和結(jié)果義務,即既要行為上有所作為也需要在結(jié)果上惠及全民?！豆矆D書館法》條文中鮮明體現(xiàn)了國家給付原則,包括財政支持、制度保障、人員保障以及相應懲罰機制等?！豆矆D書館法》的一個重要立法技術(shù)是通過規(guī)定國家義務達到公民平等享有文化(圖書館)的權(quán)利。

(2)公開原則。公開原則是自由價值的最佳體現(xiàn)。公開原則的權(quán)利基礎(chǔ)是知情權(quán),而保障知情權(quán)的重要基礎(chǔ)是信息自由。信息自由已經(jīng)成為公共圖書館的一個重要使命和社會象征。《公共圖書館法》中有關(guān)公開原則的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在兩方面。一是有關(guān)公共圖書館文獻信息公開。公共圖書館作為文獻信息保存的文化設(shè)施,理應最大范圍為公民提供文獻信息服務,保障公民信息自由。其中第二條和三十三條總體規(guī)定文獻信息開放要求,第二十七條、第四十條和第四十一條則規(guī)定文獻信息目錄、數(shù)字資源和古籍文獻信息最大范圍向公眾開放。這些條文都體現(xiàn)了公開原則中“最大范圍”和“免費”兩個重要特點,是公共圖書館社會功能最重要的體現(xiàn)。二是有關(guān)公共圖書館運營信息公開。在公共圖書館運營信息這個范圍中討論公開原則非常必要,首先,公開原則有利于確保政府和公共圖書館履行法律義務和責任,確保《公共圖書館法》大量國家給付的強制性法律規(guī)范履行;其次,公開原則有利于公共圖書館提高服務質(zhì)量,比如《公共圖書館法》第四十二條中提到公共圖書館應當改善服務條件、提高服務水平,定期公告服務開展情況;第三,公開原則有利于公共圖書館服務符合公共利益,接受社會監(jiān)督;第四,公開原則有利于解決糾紛,讓讀者參與到公開程序當中。如第四十二條中提到聽取讀者意見,建立投訴渠道,完善反饋機制,接受社會監(jiān)督。

4.2.3 法律適用性原則:比例原則

常見的法律適用原則有比例原則、特殊法優(yōu)于一般法原則、新法優(yōu)于舊法原則、聯(lián)系最密切法原則等,《公共圖書館法》法律原則必須體現(xiàn)法律適用性。筆者認為比例原則是最適合作為《公共圖書館法》法律原則的,理由是:(1)比例原則是行政法領(lǐng)域的“皇冠原則”,是判定行政行為合理性的最佳原則,通過檢驗行政行為中行為和目的的關(guān)系來審查其合理性。比例原則分為三個小原則:妥當性、必要性和衡平性。妥當性是指行為所追求的目的;必要性是指行為所造成的損害是最低的;衡平性是指效益大于成本。筆者曾經(jīng)利用該原則審視和解讀《公共圖書館法》的第二十九條[6]和第三十七條[4],除此之外《公共圖書館法》還有大量條款可以通過比例原則進行解讀并解決其在實際中的法律適用問題。(2)在有關(guān)公共圖書館司法案例實踐中,筆者對公共圖書館司法案例中占比最多的信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案件的分析發(fā)現(xiàn),其中一些案件出現(xiàn)司法形式化傾向,即法院對公共圖書館法有關(guān)案件的判決嚴格按照法條主義做法,不考慮公共圖書館主體特點和服務模式以及《公共圖書館法》的實質(zhì)精神。如在2018年深圳知識產(chǎn)權(quán)典型案例北京三面向版權(quán)代理有限公司與深圳圖書館等侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案中①廣東省深圳市中級人民法院,(2018)粵03民終5851-5897號,中國裁判文書網(wǎng)。,法院明確一點:侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)并不以營利作為構(gòu)成條件,高校圖書館、公共圖書館應避免自認為通過網(wǎng)絡(luò)免費傳播作品屬于公益性而不侵權(quán)的誤區(qū),這對圖書館非常不利。如果確立了比例原則作為《公共圖書館法》法律原則的話,在審查公共圖書館合理使用和公共圖書館信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)審查義務時,便可以使法院由形式主義判決轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性判決,從而更加符合利益平衡和公共利益實現(xiàn)。

5 《公共圖書館法》法律原則的適用

5.1 《公共圖書館法》法律原則的關(guān)系

凱爾森[17]認為在法律實踐中存在一種階層構(gòu)造的法律秩序,即雖然《公共圖書館法》存在大量法律規(guī)范和司法判例,看似雜亂無章,但其實內(nèi)部存在一種體系性的法律秩序。五大原則體現(xiàn)了法律秩序,分成三個階層[17]:第一個階層是抽象的即一般性和超歷史的法律原則,如《公共圖書館法》中的平等原則和公益性原則。第二個階層是具體化的即基于法律規(guī)則的和形式性的法律原則,如《公共圖書館法》中國家給付和公開原則。第三個階層是實質(zhì)性即具體的和實在的法律原則,如《公共圖書館法》當中的比例原則。五大法律原則形成“法律理念—法律規(guī)則—法律判決”這種層次性法律秩序。在凱爾森眼中,這種階層構(gòu)造是存在位階的,但本文歸納出的《公共圖書館法》五大法律原則不存在法律位階,即沒有哪個原則優(yōu)于另一個原則,它們是在不同視角、用不同方法得出的法律原則,完整體現(xiàn)了《公共圖書館法》核心精神。因此五大法律原則之間存在一種你中有我、我中有你的共同適用關(guān)系。

5.2 《公共圖書館法》法律原則的適用范圍

《公共圖書館法》五大法律原則是否有適用效力?其實在學界關(guān)于法律原則和法律規(guī)則的討論中早有一些爭論和共識。法律原則“整體解釋論”得到一些認可和案例適用,即法律規(guī)則不是萬能的,當法律規(guī)則缺位的時候,法律原則可以以一種“整體解釋法”方式介入作為利益衡量的方法。當然也有學者提出“行動理由理論”[18],即法律原則屬于一階行動理由,法律規(guī)則是二階行動理由。一階行動理由必須結(jié)合其他理由才能得出結(jié)果,而二階行動理由不與其他理由相衡量,即法律規(guī)則是權(quán)威性適用。本文認為《公共圖書館法》中五大法律原則存在立法、法律執(zhí)行和司法適用三大領(lǐng)域的適用。在立法和法律執(zhí)行中理應可以直接適用,而在司法領(lǐng)域中應結(jié)合法律規(guī)則適用。比如,平等原則和公益原則完全可以作為地方公共圖書館立法的主要標準。再比如,在地方政府和公共圖書館法律執(zhí)行上,國家給付原則和公開原則必須得以體現(xiàn)。而在司法適用中,則應結(jié)合合理使用制度、侵權(quán)規(guī)則以及具體語境運用比例原則對公共圖書館信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)法律糾紛進行衡量。對于法律原則是否能在公共圖書館司法個案中直接衡量適用,應持開放態(tài)度。最后不得不說《公共圖書館法》法律原則在法律語境中適用時,其作用和影響還非常微弱,現(xiàn)階段歸納和總結(jié)出的《公共圖書館法》法律原則,其法律效果主要在法律宣傳,即通過《公共圖書館法》法律原則宣傳本法,讓更多人知道和了解公共圖書館,讓市民和社會使用并支持公共圖書館,以法律宣傳推動公共圖書館的社會實效。

5.3 個案分析

法律原則必須在具體法律實踐語境中才能得以體現(xiàn)和運用,即《公共圖書館法》法律原則需要在個案中加以運用(見表4)。討論《公共圖書館法》法律原則,本質(zhì)是探討法律原則的限度問題[19]。在中國社會科學出版社與湖北省圖書館等侵害作品信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛一審民事判決書中①北京市海淀區(qū)人民法院,(2017)京0108民初22207號,中國裁判文書網(wǎng)。,法院認為,鑒于湖北省圖書館作為公益類圖書館,現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定公益類圖書館應當對圖書各項權(quán)利盡到逐一審查的義務,故湖北省圖書館并無法定或約定的注意義務,不存在主觀過錯,不應當與超星公司承擔連帶侵權(quán)責任。駐馬店市驛城區(qū)圖書館與孟某某房屋租賃合同糾紛一審民事判決書中①河南省駐馬店市驛城區(qū)人民法院,(2020)豫1702民初10181號,中國裁判文書網(wǎng)。,法院認為,本案中驛城區(qū)圖書館所有的房屋應當用于“收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務”等相關(guān)內(nèi)容,然而將其所有的房屋出租給孟某某個人使用會改變房屋的使用性質(zhì),損害了社會公共利益,屬不得出租的范圍,應為無效。這兩個案件法院在判決中使用了“公益類圖書館”和“損害了社會公共利益”字樣,體現(xiàn)了《公共圖書館法》中的公共利益原則。不同的是,前一個案件法院沒有直接運用《公共圖書館法》法律條文,而是采用了案件事實加事實證據(jù)和《公共圖書館法》法律原則作出最終審判結(jié)果。而后一個案件法院則采用社會公共利益法律原則與《公共圖書館法》具體條文(第二十九條)結(jié)合使用的方式加以判決。在上述北京三面向版權(quán)代理有限公司與深圳圖書館等侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)糾紛案中,雖然討論了《公共圖書館法》中公共利益原則,但法院并未采用這項原則。筆者認為判決仍有討論的余地,即使《公共圖書館法》中公共利益原則不適用,仍可以采用二階適用采用《公共圖書館法》中的比例原則對公共圖書館外包數(shù)字資源審查義務進行考察,以進一步明晰糾紛責任。

表4 《公共圖書館法》法律原則適用案件

6 結(jié)語:超越法律的一場理性討論

本文的主題是探討《公共圖書館法》法律原則與適用,這是一個大膽的話題。本文目的不是探尋確定,而是開放和討論,即通過對《公共圖書館法》法律原則探尋以供理論界和實務界共同批判和探索。法律現(xiàn)實主義的一個主要目的是使法律更多地回應社會需求[20],希望通過學術(shù)討論能讓《公共圖書館法》進一步發(fā)揮法律和社會實效,成為一部回應社會和順應時代的回應型法律。