周 肖

新中國初期一系列治理經(jīng)驗(yàn)與政策探索，為廣大發(fā)展中國家解決相關(guān)問題提供了重要的歷史經(jīng)驗(yàn)與獨(dú)特的參考價值。我們不能機(jī)械地以現(xiàn)代或西方國家社會保障的理念與標(biāo)準(zhǔn)來衡量新中國成立初期農(nóng)村社會保障政策，而應(yīng)將更廣義范圍的綜合性措施，包括對農(nóng)民生、老、病、死等基本保障納入其中。對此，筆者嘗試考察1949—1957 年間黨和國家對構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的初步探索，探討我國從非正式、臨時性安排的社會救濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會保障制度的關(guān)鍵歷史過程，以期為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障和福利制度提供一定歷史經(jīng)驗(yàn)與制度參考。

一、國家救濟(jì)成為農(nóng)村社會保障的重要組成部分

在中華人民共和國成立前，廣大農(nóng)民依靠自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為生，由于國家缺乏制度化的社會福利保障體系，農(nóng)民在遭遇一般自然災(zāi)害或生活出現(xiàn)困難時，只能由農(nóng)民家庭自行承擔(dān)或依托于鄉(xiāng)村社會中的親朋、鄰里互助扶持，以及民間社會形成的社倉、義倉、宗族、寺院等社會經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)節(jié)。只有遭遇比較大的自然災(zāi)害，國家才會開展臨時性救濟(jì)或賦稅蠲免來幫助受災(zāi)農(nóng)民渡過難關(guān)，維持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這種國家救濟(jì)行為體現(xiàn)了官僚機(jī)構(gòu)日常行政的低效率與救濟(jì)時人力及資源動員的高效率之間的反差。[2](p.10)總體而言，中華人民共和國成立前的廣大農(nóng)村主要以農(nóng)民家庭的自我保障為主，由具有血緣和地緣的社區(qū)農(nóng)民通過互助合作，以設(shè)法渡過洪澇、旱災(zāi)、饑荒等難關(guān)。晚清至“中華民國”初年，西方列強(qiáng)往往通過教會在中國設(shè)立醫(yī)院、學(xué)校、育嬰堂、福利院等福利機(jī)構(gòu)，深度介入地方社會事務(wù)，客觀上對中國早期近代化有一定促進(jìn)作用，但其殖民色彩自始至終存在。[3]“中華民國”時期的社會救濟(jì)制度雖具備了現(xiàn)代社會制度的形態(tài)，但未能得到很好執(zhí)行。[4]

中華人民共和國成立后，國家層面的社會保障體系才開始逐步建立。在農(nóng)村，主要是土地改革使農(nóng)民擺脫了沉重的封建剝削。1952 年底土地改革完成后，全國4 億多農(nóng)民分到了土地和農(nóng)畜、耕具等生產(chǎn)資料，免除了每年要向地主交納的苛重地租，真正實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)民個體所有制為基礎(chǔ)的“耕者有其田”的土地制度。廣大農(nóng)民擁有了最重要的生產(chǎn)資料——土地，生產(chǎn)積極性有了極大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在短時間內(nèi)迅速得到恢復(fù)和發(fā)展，農(nóng)民收入水平也有了較大提升。正如1950 年6 月劉少奇在人民政協(xié)全國委員會第二次會議上所指出，土地革命不僅是救濟(jì)窮人，也是為了“使農(nóng)村生產(chǎn)力從地主階級封建土地所有制的束縛下獲得解放，以便發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”。[5](p.1106)僅在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，農(nóng)民收入就增加了30%，溫飽問題基本得到解決。1953 年到1957 年，中國農(nóng)村還實(shí)現(xiàn)了由個體農(nóng)業(yè)到集體農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)過渡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)保持增長勢頭，農(nóng)民家庭純收入也從1953 年的57 元增加到了1957 年的72.9元。[6](p.1098)

農(nóng)民收入水平的提高，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，然而，部分農(nóng)民由于自然災(zāi)害的發(fā)生，加上本身家底較薄，很快又重新陷入貧困。因此，黨和國家對農(nóng)村的救濟(jì)措施對于維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民生活的穩(wěn)定就顯得尤為重要。相關(guān)救濟(jì)政策中有一部分是針對特定群體的保障措施，如對烈士家屬、孤寡老人等特定群體的照顧政策，因篇幅所限，本文對此不做展開，主要針對覆蓋面更廣的農(nóng)村社會救濟(jì)與保障政策進(jìn)行探討。

早在1945 年12 月，毛澤東在為中共中央起草的《1946年解放區(qū)工作方針》一文中，就把做好救濟(jì)工作作為解放區(qū)的十大任務(wù)之一，該方針提出在政府所設(shè)各項(xiàng)救濟(jì)辦法以外，應(yīng)主要鼓勵群眾進(jìn)行互助以解決困難。[7](p.148)新中國成立后，黨和國家將“救濟(jì)”作為一項(xiàng)社會制度和公民的基本權(quán)利，視為城鄉(xiāng)社會保障的一個重要組成部分。1950年4月，中國人民救濟(jì)代表會議召開，討論了建立救濟(jì)制度、確立救濟(jì)工作方針和救濟(jì)措施等一系列問題。時任政務(wù)院副總理的董必武在大會上作了題為《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)》的報告，指出救濟(jì)福利工作是“政府和人民同心協(xié)力醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷并進(jìn)行和平建設(shè)一系列工作中的一個組成部分”，[8](p.232)這實(shí)際上明確了政府主導(dǎo)社會救濟(jì)事業(yè)的方針，新中國救濟(jì)福利事業(yè)有了新的意義和新的內(nèi)容?？傮w而言，這一時期救濟(jì)工作著重于災(zāi)害救濟(jì)和社會救濟(jì)。

首先是災(zāi)害救濟(jì)。新中國成立后，中國人民掌握了政權(quán)，為戰(zhàn)勝自然災(zāi)害創(chuàng)造了優(yōu)越條件。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)全國人民積極防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)，所動員的人力、物力、財力是舊中國時期無法比擬的，將災(zāi)害損失降至最低程度。新中國成立前后，中國多地發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，旱災(zāi)、水災(zāi)、蟲災(zāi)遍及中南、華東、華北、東北等農(nóng)村地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，1949 年全國受災(zāi)程度不等的農(nóng)田有1 億2156 萬畝，災(zāi)民達(dá)4000 萬人。[9](p.315)是年12月，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，指出：生產(chǎn)救災(zāi)“是關(guān)系到幾百萬人的生死問題”，“是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問題，是開展明年大生產(chǎn)運(yùn)動，建設(shè)新中國的關(guān)鍵問題之一”，將生產(chǎn)救災(zāi)提至相當(dāng)高度。針對農(nóng)村受災(zāi)情況，政府迅速在1950 年2 月成立了中央生產(chǎn)救災(zāi)委員會作為最高救災(zāi)工作指揮機(jī)關(guān)，提出了“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)總方針。各受災(zāi)地政府積極響應(yīng)救災(zāi)總方針，開展了以“生產(chǎn)自救”為中心的救災(zāi)措施。如安徽省安慶地區(qū)組織群眾打柴、捕魚、挑擔(dān)運(yùn)輸，全區(qū)共有10 萬人投入生產(chǎn)自救運(yùn)動，使50 多萬人的生活問題得到解決。[10](pp.54-55)受災(zāi)較為嚴(yán)重的浙江省，將“生產(chǎn)渡荒”作為當(dāng)時壓倒一切的中心任務(wù)，浙江省農(nóng)業(yè)部門貸放了近117 億元（舊幣）用以改良蠶種、水稻良種、棉種、麻種，發(fā)動群眾進(jìn)行各種生產(chǎn)自救，同時，各地政府還積極組織災(zāi)民參加水利、交通建設(shè)，實(shí)行以工代賑。[11](pp.173-174)這一系列措施取得了良好效果，災(zāi)情得以較快結(jié)束。

圖4右上表示LNAPI_SA對LNAPI_SA的脈沖響應(yīng)結(jié)果，表明CPI給農(nóng)產(chǎn)品價格一個沖擊，在第1期時農(nóng)產(chǎn)品價格并沒有做出響應(yīng)，影響為0；之后逐期增大，在第2期與第3期之間達(dá)到最大正效應(yīng)；隨后農(nóng)產(chǎn)品價格對CPI沖擊的響應(yīng)效果逐漸減弱，至第4期（1年）時影響減小到0后繼續(xù)下跌，產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)；在第10期時再次變?yōu)?；之后趨于平穩(wěn)。這說明CPI對農(nóng)產(chǎn)品價格的沖擊響應(yīng)的時滯為1期（3個月），而CPI的變動需要3個月左右時間后在短期內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品價格產(chǎn)生正向影響，且影響很小，在之后第2年、第3年可能會對農(nóng)產(chǎn)品價格產(chǎn)生負(fù)影響。

新中國成立后的很長一段時期里，政府都堅持以生產(chǎn)自救為主的救災(zāi)方針，幫助災(zāi)民積極恢復(fù)生產(chǎn)，走出困境。自1955 年起，內(nèi)務(wù)部（即后來的民政部）和各級民政部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到救災(zāi)、救濟(jì)與優(yōu)撫等工作上。內(nèi)務(wù)部對內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，以加強(qiáng)救災(zāi)與社會救濟(jì)工作。[12](pp.70-71)是年，全國成災(zāi)面積1.1億畝，成災(zāi)人口3600 余萬人，減產(chǎn)糧食120 多億斤，國家發(fā)放救濟(jì)款1.68 億元。1956 年，多個省市的雨災(zāi)、風(fēng)災(zāi)導(dǎo)致全國受災(zāi)面積3.34億畝，成災(zāi)2.299 億畝，受災(zāi)人口7400 余萬人，減產(chǎn)糧食240 余億斤，國家發(fā)放救災(zāi)3 億多元。1957 年，全國多個省市遭遇了重大災(zāi)荒，全國成災(zāi)面積2258 萬畝，成災(zāi)人口6000 余萬人，導(dǎo)致糧食減產(chǎn)228 億斤。國家發(fā)放救災(zāi)款達(dá)2.4億元。[13](pp.39、52、67、78、89)

在組織賑災(zāi)的同時，政府對受災(zāi)農(nóng)民實(shí)行農(nóng)業(yè)稅減免政策。1950年8月，中南財委會下達(dá)了《關(guān)于各省因?yàn)?zāi)情減免負(fù)擔(dān)的指示》（財秘工字第83 號），要求區(qū)內(nèi)各省對災(zāi)民實(shí)行減免農(nóng)業(yè)稅措施，遭災(zāi)地區(qū)由鄉(xiāng)村政府會同當(dāng)?shù)剞r(nóng)會查看并擬定減免成數(shù)，收獲不足三成者免征，其余按歉收程度相應(yīng)減征。[14](p.78)1950 年9月初中央人民委員會通過了《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》，第24 條規(guī)定要求各大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）針對本地災(zāi)情自行制定減免辦法，并報請中央備案。[14](p.92)此后，西北、東北等大區(qū)先后出臺相關(guān)辦法，基本形成了“輕災(zāi)少減，重災(zāi)多減，特重全免”的稅收減免原則，并最終在1952年8月中央人民政府政務(wù)院頒布的《受災(zāi)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)稅減免辦法》中確定下來。減免農(nóng)業(yè)稅作為救災(zāi)工作的一部分，與發(fā)放救濟(jì)糧款，組織生產(chǎn)自救等救災(zāi)措施密切配合，收到了通力合作之效。以浙江省為例，1950—1957年期間，全省因自然災(zāi)害共減免了稻谷11185.6 萬公斤的農(nóng)業(yè)稅，較大減輕了災(zāi)民的負(fù)擔(dān)。[11](p.90)

其次是社會救濟(jì)。黨和國家十分重視農(nóng)村社會救濟(jì)工作，并將社會救濟(jì)作為解決貧困農(nóng)民生活困難的一項(xiàng)重要措施。中華民族素有敬老養(yǎng)老、扶助鰥寡孤獨(dú)的優(yōu)良傳統(tǒng)，如鄉(xiāng)村社會中往往有以宗族內(nèi)部的族產(chǎn)、義莊等方式接濟(jì)本宗貧困者的做法，但未曾建立一套有國家財政作為支撐的社會救濟(jì)制度，所以廣大農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)民比比皆是。新中國成立初期，舊社會遺留下來的貧困問題不是短期內(nèi)可以改變的，同時社會上還有一些缺乏或喪失勞動能力的鰥寡孤獨(dú)與人多勞力少的困難戶，都需要政府的關(guān)懷和照顧。1949 年11月內(nèi)務(wù)部成立，各級地方政府也相繼組建了民政系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對農(nóng)村貧困人口的扶持救助工作。

新中國成立前后自然災(zāi)害發(fā)生較為頻繁，很多經(jīng)濟(jì)情況較差的農(nóng)民家庭因自然災(zāi)害而重新陷入貧困，因此，這一時期政府的社會救濟(jì)措施通常是配合災(zāi)害救濟(jì)的。在黨和國家的統(tǒng)籌下，地方政府不僅幫助災(zāi)民籌措生產(chǎn)資金，積極發(fā)展農(nóng)副業(yè)，進(jìn)行生產(chǎn)自救，還為貧困戶提供必要的生活救濟(jì)，保障他們的基本生活。如1950 年河北省大城縣政府為幫助貧困農(nóng)民克服生活與生產(chǎn)上的各種困難，主要采取了以下三項(xiàng)措施：一是針對生活困難又無還款能力的人多勞弱家庭共17712 戶，67077 人，給予國家賑糧669753斤；二是對困難較大但有還款能力的家庭，國家提供貸款貸糧幫助，解決了4505 戶、15228 人的困難。在發(fā)放的賑貸糧中，用于農(nóng)業(yè)籽種的有175200 斤，用于生活的有578390 斤；三是組織群眾募捐衣被，為缺少衣被的474戶解決了518件棉衣。[15](p.271)中央和各地政府所實(shí)施的社會救濟(jì)工作較大緩解了新中國成立初期農(nóng)民的生活困難，也能更好地促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。

經(jīng)歷了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)初步好轉(zhuǎn)，1953 年以后，農(nóng)村的社會救濟(jì)基本上轉(zhuǎn)為中央與地方政府經(jīng)常性工作。救濟(jì)對象主要是無依無靠的老弱殘孤幼以及人口多而勞動力少的貧困戶，救濟(jì)項(xiàng)目主要是幫助救濟(jì)對象解決吃穿住醫(yī)等方面的困難。1953年，內(nèi)務(wù)部制定的《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》將無勞動能力、無依無靠的孤老殘幼定為一等救濟(jì)戶，規(guī)定他們可按缺糧日期長短全部救濟(jì)。[16](p.103)而政府對農(nóng)村貧困戶采取的是臨時救濟(jì)的方式，主要是在春耕、夏鋤和冬季時節(jié)，結(jié)合生產(chǎn)給予他們口糧與衣被等必需品救濟(jì)，救濟(jì)時間最長不超過4 個半月，救濟(jì)口糧每人每月不超過17.5公斤原糧。[12](p.49)

值得注意的是，政府在這一階段展開了對農(nóng)民間互助互濟(jì)的引導(dǎo)工作。新中國成立初期，國家救濟(jì)工作方針重在強(qiáng)調(diào)人民群眾自力更生、勞動互助。如內(nèi)務(wù)部曾在1951年向全國推廣河南省唐河縣安置孤老殘弱的方法：本著雙方自愿、先近后遠(yuǎn)，先親后鄰的原則，被安置者將房屋、土地和財產(chǎn)帶到安置者家，而其生養(yǎng)死葬由安置者負(fù)責(zé)，其死后財產(chǎn)由安置者繼承。這一經(jīng)驗(yàn)逐漸在全國推廣，據(jù)不完全統(tǒng)計，到1953 年以該辦法安置了50 多萬孤老殘弱。[16](p.104)類似這種農(nóng)民間的互幫互助方式，較好地安排了孤老殘弱的生活與養(yǎng)老問題，承擔(dān)了農(nóng)村地區(qū)一部分社會保障功能。

二、集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村保障體系依靠的重要力量

不論是這一時期的災(zāi)害救濟(jì)，還是貧困救濟(jì)，都是國家針對農(nóng)村中突發(fā)狀況與特殊人群所實(shí)施的應(yīng)急性保障措施，大多數(shù)農(nóng)民在當(dāng)時并未享受到國家提供的“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等常態(tài)化社會保障。1953年過渡時期總路線提出要逐步實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，農(nóng)村開始實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化，互助組和合作社等合作生產(chǎn)形式開始在城鄉(xiāng)推行。為適應(yīng)新形勢，1954 年以后，國家重新修訂了社會救濟(jì)工作的總方針，即“依靠集體，群眾互助，生產(chǎn)自救，輔之以國家必要的救濟(jì)”。[17](p.58)這一方針成為我國長期執(zhí)行的社會救助工作總的指導(dǎo)綱領(lǐng)。集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村社會保障上開始發(fā)揮更多作用，其主要創(chuàng)舉是農(nóng)村合作社公積金、公益金制度，合作醫(yī)療以及針對農(nóng)村無依靠人群的五保戶供養(yǎng)制度。

第一，公積金、公益金制度。所謂公積金，指的是在農(nóng)業(yè)合作化集體收入中，用于擴(kuò)大生產(chǎn)、增加生產(chǎn)投資等農(nóng)業(yè)建設(shè)的資金。公益金，則是用于集體內(nèi)公益福利事業(yè)與必要的文化、衛(wèi)生、救濟(jì)事業(yè)的資金。[5](p.1186)公積金、公益金制度，在20 世紀(jì)50 年代初期推行互助組的時候就已經(jīng)有部分地區(qū)提出來，如1951年4月山西省委向華北局提出，要在互助組內(nèi)采用征集公積金、增強(qiáng)公共積累的辦法來逐步動搖、削弱私有基礎(chǔ)。當(dāng)時華北局并未同意這一主張，認(rèn)為互助組是以個體私有經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、自愿兩利的集體勞動組織，這一做法是“根本違反在私有基礎(chǔ)上自愿等價原則”的。[18](p.39)不過，隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動進(jìn)一步發(fā)展，各地建立的互助組與合作社開始逐漸采用這一做法。如1952 年春，吉林東遼縣的初級社按照5%公積金、2%公益金進(jìn)行總收入提留，作為擴(kuò)大再生產(chǎn)和扶持貧難戶之需。[19](p.178)

這一創(chuàng)新舉措很快得到黨中央的高度重視。1953 年2 月15 日，黨中央正式發(fā)文，建議農(nóng)村里的常年互助組與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社通過自行積累公積金和公益金的方式作為擴(kuò)大生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，以及防備天災(zāi)人禍的不時之需，這一部分公積金或公益金大概可以占集體收入的1%—5%。[5](p.1128)4 月1 日，華北局根據(jù)黨中央決議進(jìn)一步細(xì)化要求，對合作社公積金、公益金的用途作出規(guī)定，一是公積金、公益金等公共財產(chǎn)要根據(jù)自愿原則逐漸積累，可以少積或不積，占合作社歲入比在1%—5%為宜；二是公益金用于社內(nèi)的公益福利事業(yè)，包括文化、衛(wèi)生、救濟(jì)社員等，公積金則用于擴(kuò)大生產(chǎn)；三是社員退社允許帶走公積金及公積金所購置的生產(chǎn)資料，而公益金則不能帶走。[5](pp.1186-1187)

隨著農(nóng)業(yè)合作化高潮到來，公積金、公益金逐漸成為合作社集體收入的重要積累部分。1955 年7 月31 日毛澤東在省市區(qū)委書記會議上的報告指出：隨著農(nóng)村合作化運(yùn)動“日益高漲的形勢”，公積金和公益金的比例應(yīng)進(jìn)一步提高。如公積金在開頭幾年一般為農(nóng)副業(yè)總收入的5%，以后可進(jìn)一步提高；公益金則在1%以內(nèi)。此外，社員退社，公積金也不能帶走，只能帶走自己繳納的股份基金，從而修正了1953 年2 月《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》中社員退社“有帶出所投資金和所納公積金的完全自由”。[5](pp.1186-1187)1955 年11 月9 日，全國人大常委會第二十四次會議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》提出：公積金可以從5%逐步提高到10%，如果是經(jīng)營技術(shù)作物的合作社，還可在此基礎(chǔ)上略為增加，而公益金則可以從1%逐步提高到2%或3%。該草案第10 章《政治工作和文化福利事業(yè)》所提到的社會保障內(nèi)容，包括注意社員勞動安全；對因公負(fù)傷或犧牲的社員要救治、撫恤；開展公共衛(wèi)生工作；組織農(nóng)忙托兒所等幾條。[20](pp.387-388、390)這些社會保障的經(jīng)費(fèi)開支，都來自集體的公益金收入。

不過，因?yàn)檫@一時期農(nóng)村收入水平普遍較低，所以很快就出現(xiàn)了扣除公積金、公益金過多而導(dǎo)致社員收入普遍降低的問題，影響了社員生產(chǎn)的積極性。[21](p.428)1956 年4 月25 日，毛澤東在《論十大關(guān)系》中強(qiáng)調(diào)，“我們對農(nóng)民的政策不是蘇聯(lián)的那種政策，而是兼顧國家和農(nóng)民的利益”，如農(nóng)業(yè)稅比較輕、縮小工農(nóng)業(yè)品的剪刀差、統(tǒng)購農(nóng)產(chǎn)品按正常價格等，同時指出，公積金、公益金要提出一個合理的比例進(jìn)行控制。[22](p.7)因此，1956 年6 月召開的第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：公積金規(guī)定為不超過8%，如果是經(jīng)營技術(shù)作物的合作社可以增加到12%，而公益金則為不超過2%。此外，第9 章為“文化福利事業(yè)”專章，其中提到的社會保障措施，包括對老弱病殘在勞動負(fù)擔(dān)上的照顧；對因公負(fù)傷、死亡的社員的補(bǔ)助、撫恤；開展公共衛(wèi)生工作；成立托兒組織；對生活沒有依靠的社員的適當(dāng)照顧，包括保證其吃、穿、柴火供應(yīng)、年幼的教育及年老的安葬（即“五保”制度）；逐步做到儲備1—2 年糧食等措施。[23](pp.419、422-423)當(dāng)然，因?yàn)楣e金和公益金的比例很少，有關(guān)福利設(shè)施，如“農(nóng)忙托兒組織”等，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)公益金多少量力而行，只能隨相關(guān)經(jīng)費(fèi)增加而逐漸舉辦。[23](p.368)根據(jù)全國婦聯(lián)的統(tǒng)計，1956 年底，農(nóng)忙托兒所有634640 個，受托兒童達(dá)到6100余萬人。[24]

第二，農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度的雛形出現(xiàn)在抗日民主根據(jù)地。陜甘寧邊區(qū)曾辦過由群眾集股的醫(yī)療互助合作組織。1944 年回歸熱、傷寒等傳染病流行，應(yīng)群眾要求，邊區(qū)政府委托當(dāng)時的商業(yè)銷售機(jī)構(gòu)：大眾合作社辦理起了合作醫(yī)療，資金主要由合作社與保健藥社投資，并吸收一部分團(tuán)體和私人股金，政府也會提供一些免費(fèi)藥材。類似這種民辦公助的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在解放區(qū)政府的支持下逐漸發(fā)展起來。[25]到20 世紀(jì)50 年代，隨著農(nóng)村互助合作運(yùn)動蓬勃發(fā)展，一些地區(qū)出現(xiàn)了由農(nóng)民個人和農(nóng)業(yè)集體共同籌集資金，每個人每年出幾角錢或幾個雞蛋作為經(jīng)費(fèi)，社員看病費(fèi)用實(shí)行部分減免的新型醫(yī)療方式。這種方式有的地方叫作“合作醫(yī)療”，有的叫作“集體保健醫(yī)療”，也有的叫作“統(tǒng)籌醫(yī)療”。最早建立集體保健醫(yī)療費(fèi)制度的是山西省高平縣米山鄉(xiāng)，1955 年春，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)社、農(nóng)民群眾和醫(yī)生共同集資成立了保健站。具體實(shí)施方案是社員每人每年按交5 角錢籌集保健費(fèi)，其中由農(nóng)業(yè)社公益金支付3 角錢，由社員個人支付2 角錢。社員在看病時只收藥費(fèi)而不收診費(fèi)。其中貧困社員及因公受傷者的藥費(fèi)直接由公益金支付。通過記工分和支付現(xiàn)金相結(jié)合的方式，合理解決醫(yī)生的報酬。[26](p.138)這樣一種農(nóng)民個人和集體共同建立的“合醫(yī)合防不合藥”的醫(yī)療制度，有利于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)與保護(hù)農(nóng)民的健康，獲得了衛(wèi)生部肯定，并在全國部分地區(qū)推廣。此后河南正陽“合作醫(yī)療”、江蘇無錫“半勞保醫(yī)療”、廣東曲江“醫(yī)藥費(fèi)包干”等醫(yī)療保障模式相繼出現(xiàn)。[27](pp.42-44)

由于當(dāng)時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)力量仍然比較薄弱，這種合作醫(yī)療的水平其實(shí)十分有限，不能與現(xiàn)代醫(yī)療保障制度相提并論。然而這畢竟是對傳統(tǒng)農(nóng)村醫(yī)療救助方式的突破，是在農(nóng)村建立集體與農(nóng)民互助合作的醫(yī)療保障方式的首度嘗試，在有限的物質(zhì)條件下，對普及廣大農(nóng)村的醫(yī)藥救治、預(yù)防保健發(fā)揮了積極作用。曾任衛(wèi)生部長的錢信忠在給張自寬的農(nóng)村衛(wèi)生文選所寫的序中認(rèn)為，農(nóng)村合作醫(yī)療既是“一種醫(yī)療保障性質(zhì)的制度”，也是“一種新的生命科學(xué)的價值觀”，是農(nóng)村土地改革和農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動的產(chǎn)物。[28](p.1)

第三，農(nóng)村“五?！敝贫?。傳統(tǒng)中國社會的家庭是由子女負(fù)責(zé)父母的養(yǎng)老，1950年頒布的《婚姻法》規(guī)定：“父母對子女有撫養(yǎng)的義務(wù)，子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)?！奔彝ヰB(yǎng)老模式受到法律保護(hù)，成為子女的法定責(zé)任。然而，農(nóng)村中那些沒有勞動能力的鰥寡孤獨(dú)及殘疾人，則需要由政府和集體為他們提供基本生活保障，1954年《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”這就將國家對鰥寡孤獨(dú)殘疾人的救助上升至社會責(zé)任與民生權(quán)利的制度安排層面，是中國社會保障制度發(fā)展的較大進(jìn)步。如上文所言，迫于新中國初期的財政壓力，1949—1955年，農(nóng)村無依無靠、無勞動力或僅有輕微勞動力的孤老殘幼，主要還是由當(dāng)?shù)孛裾块T組織群眾互助或給予臨時救濟(jì)。

到1956年，政府在農(nóng)村建立起了專門針對農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)以及殘疾人的五保戶供養(yǎng)制度。這主要是得益于農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)、生活單位，集體組織能承擔(dān)起供養(yǎng)村內(nèi)五保戶的責(zé)任。1956年1月出臺的《1956—1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》（草案）及6月出臺的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，是新中國成立后最早對農(nóng)村五保戶提供保障的法律性文件。前者提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)對鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)安排，做到“保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬”，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠；[29](p.47)后者則對如何在農(nóng)村建立社會保險和生活福利制度做出了原則規(guī)定。[5](p.1295)這一規(guī)定也成為五保供養(yǎng)制度的開端，此后，各地政府響應(yīng)政府號召，紛紛在農(nóng)村建立起五保供養(yǎng)制度，并成為政府在廣大農(nóng)村地區(qū)長期執(zhí)行，具有中國保障特色的一項(xiàng)基本政策。如遼寧省在1956 年秋先在鐵嶺等9 個縣農(nóng)村進(jìn)行散居五保戶試點(diǎn)，之后在全省鋪開。[30](p.217)

1957 年10 月公布的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》進(jìn)一步明確實(shí)行“五?！?，要求農(nóng)業(yè)合作社對社內(nèi)生活沒有依靠的社員應(yīng)統(tǒng)一籌劃，給予適當(dāng)照顧。[31](p.652)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社安置五保戶所采取的措施一般分為以下四種情況：一是對有一定勞動能力的五保對象，安排他們從事力所能及的勞動；二是對喪失勞動能力的五保對象，按照全社每人一年的平均勞動日數(shù)，補(bǔ)助給五保戶，與其他社員一樣參與全社的分配；三是補(bǔ)助款物，按五保規(guī)定的吃、穿、燒、教等標(biāo)準(zhǔn)，計算出需要的款物數(shù)，從公益金中直接分給五保戶現(xiàn)款和實(shí)物。四是對年老體弱病殘且生活無法自理的人員，安排專人照顧他們的日常生活。[32]以湖北武漢郊區(qū)所實(shí)施的五保供養(yǎng)制度為例，1956 年8 月青山、洪山、漢橋3個郊區(qū)各鄉(xiāng)在秋收分配時評定五保對象，由生產(chǎn)隊醞釀提名，社員大會討論通過。生活供給標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)個人全年所需生活物資（糧、油、鹽、柴、衣、雜用）折算約70 元左右，費(fèi)用從社隊公益金或者生產(chǎn)總收入中開支。具體執(zhí)行方式有兩種：一是按年生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和自做勞動工分相抵，不足部分予以補(bǔ)足；二是按核定標(biāo)準(zhǔn)供給，參加勞動的補(bǔ)助工分不變，多勞不少補(bǔ)，少勞不多發(fā)。1957 年，郊區(qū)“五保戶”共1681 戶2123 人，與社員同樣參加夏季預(yù)分和秋收分配，同樣領(lǐng)取過節(jié)費(fèi)和魚肉等實(shí)物。[33](p.136)五保供養(yǎng)制度作為黨和國家在農(nóng)村長期實(shí)行的福利政策，在農(nóng)村社會救濟(jì)與保障工作中起到了非常積極的作用。

農(nóng)業(yè)社會主義改造完成后，集體經(jīng)濟(jì)快速成長，逐漸取代家庭成為農(nóng)村地區(qū)基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位，農(nóng)村社會保障體系也轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體與個人相結(jié)合的格局，農(nóng)民社會保障事業(yè)出現(xiàn)了新變化。集體經(jīng)濟(jì)在其中發(fā)揮了較大作用，壯大了農(nóng)村社會救濟(jì)與保障的力量，拓寬了農(nóng)村社會救濟(jì)的道路，成為這一時期農(nóng)村保障體系依靠的重要力量。正如1957 年6 月26 日，周恩來在《政府工作報告》中指出，與解放前廣大農(nóng)民食不飽腹的生活相比，經(jīng)過土地改革和合作化運(yùn)動，20%—30%的農(nóng)民的生活已“略有積余”，60%左右“有吃有穿”，10%—15%還過著“少吃少穿”的生活。而且，雖然工農(nóng)收入差距懸殊，但城鄉(xiāng)生活條件不同，在農(nóng)村維持有吃有穿生活水平的開支要比城市低很多。[31](p.330)不過，需要指出的是，這一時期的農(nóng)村集體保障，是以“按勞分配”外衣下的“平均主義”為主要特征，當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展仍然較為低下，因而“平均主義”下只能保障農(nóng)民“不患寡而患不均”，能在心理和生活上實(shí)現(xiàn)基本滿足，減少農(nóng)民家庭間的貧富差距和避免一般情況的饑荒風(fēng)險，但這也極大限制了農(nóng)業(yè)勞動力的積極性。[34](p.69)

三、提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件是農(nóng)村社會保障的重要內(nèi)容

在新中國初期構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的探索實(shí)踐中，還有一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，就是提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。以“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”為標(biāo)志，農(nóng)村衛(wèi)生、防疫、地方病防治等工作也是當(dāng)時農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分。[34](p.71)這一時期的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與疾病防治的成就，主要體現(xiàn)在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的建立、地方病與傳染病的預(yù)防治療、衛(wèi)生保健知識的推廣與藥品供應(yīng)保障等方面。

關(guān)于新中國成立以來農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的建立，最先是在東北展開探索與實(shí)驗(yàn)的。據(jù)1949 年統(tǒng)計，新中國成立前，全國中西藥衛(wèi)生人員大約50.5萬人，醫(yī)院2600所，病床8萬張，且多集中在大、中城市和沿海地區(qū)，其中農(nóng)村的衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)更是十分缺乏，病床僅有2 萬張，且大部分西藥、醫(yī)療器械都依賴進(jìn)口。[35](p.2)據(jù)長期在衛(wèi)生系統(tǒng)任職的張自寬提到，他在1950 年初到1952 年底參與了東北農(nóng)村衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)縣建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。東北是全國最先開展農(nóng)村衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)工作的大區(qū)，主要針對三種類型：一是普通農(nóng)業(yè)縣，二是地方病、傳染病流行縣，三是少數(shù)民族地區(qū)。該實(shí)驗(yàn)的主要任務(wù)是建立衛(wèi)生保健組織、培訓(xùn)衛(wèi)生工作人員，建立起由縣、區(qū)到中心村的衛(wèi)生保健組織，盡快改變解放前疾病流行的局面。據(jù)張自寬統(tǒng)計，至1952年，40 個衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)縣共建立了146 所區(qū)衛(wèi)生所，每個衛(wèi)生所至少配備2名醫(yī)生，并積極開展衛(wèi)生調(diào)查、宣傳和為農(nóng)民防病治病工作。村一級也動員醫(yī)務(wù)人員成立私人合作性質(zhì)的中心村衛(wèi)生所、衛(wèi)生站，配備經(jīng)過短期培訓(xùn)的不脫產(chǎn)的接生員、衛(wèi)生員。經(jīng)過培訓(xùn)，此前高達(dá)30%的新生兒破傷風(fēng)發(fā)病率大幅下降。[25](pp.2-3)

東北這一經(jīng)驗(yàn)迅速在全國推廣，至1952年，全國85%的縣有了衛(wèi)生醫(yī)院，其中僅1951年就增加了縣衛(wèi)生醫(yī)院378 所，區(qū)衛(wèi)生所1400余所。[36](p.429)1949 年、1952 年兩次全國衛(wèi)生會議召開，黨中央形成了衛(wèi)生工作四大方針，即“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動相結(jié)合”，為新中國醫(yī)療衛(wèi)生工作指明了發(fā)展方向，昭示了“人民衛(wèi)生”的政治理念。[37](p.8)經(jīng)過幾年發(fā)展，至1956 年，全國城鄉(xiāng)、工礦都普遍建立了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，其中縣衛(wèi)生院（縣醫(yī)院）達(dá)到2102所、農(nóng)村聯(lián)合診所加保健站共6.1 萬所。至1957 年，全國縣以上醫(yī)院的病床增長到將近29.5萬張。[35](pp.5-7)

地方病與傳染病的預(yù)防治療，也是“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”的重要組成部分，并成為國家長期堅持的一項(xiàng)基本政策。早在1950年2月，衛(wèi)生部、軍委衛(wèi)生部聯(lián)合開展軍民春季防疫工作，動員衛(wèi)生工作者對群眾進(jìn)行衛(wèi)生宣傳，推行普種牛痘，以及對鼠疫、天花、麻疹等急性傳染病的防治進(jìn)行部署。[38](pp.2-3)1952 年12 月第二屆全國衛(wèi)生會議召開，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村以預(yù)防地方病為重點(diǎn)。[38](p.32)1954 年3 月，衛(wèi)生部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)白喉防治工作的通知》，要求各地組織力量迅速撲滅白喉的發(fā)生和流行。[38](pp.40-41)1955 年11 月，毛澤東在聽取防治血吸蟲病的匯報后，當(dāng)即指示黨內(nèi)成立防治血吸蟲病領(lǐng)導(dǎo)小組，衛(wèi)生部要把消滅血吸蟲病作為政治任務(wù)，各省立即行動，隨后全國定下了7 年消滅血吸蟲病的計劃。[38](pp.54-55)1956年3月，衛(wèi)生部召開全國鼠疫防治專業(yè)會議，通過了7 年內(nèi)基本消滅鼠疫的規(guī)劃。[38](p.58)《1956 年至1957 年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》（草案）第28 條提出“努力消滅危害人民最嚴(yán)重的的疾病”，包括血吸蟲病、天花、鼠疫、瘧疾、新生兒破傷風(fēng)等。此外，如麻疹、傷寒、白喉、肺結(jié)核等疾病也要積極防治。為此，要積極培養(yǎng)包括中醫(yī)在內(nèi)的醫(yī)務(wù)衛(wèi)生人員。[31](p.651)通過自上而下的一系列傳染病防治政策，解放前傳染病流行的局面得到了初步控制。1954 年初，全國已累計種痘5.6 億人次，完成了除邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)外預(yù)防天花的普種工作。至1957 年2 月，《健康報》報道了我國在消除四害和疾病上的成績，其中鼠疫、天花已經(jīng)基本消滅，黑熱病的治愈率也達(dá)到97%。[38](p.70)

關(guān)于衛(wèi)生保健知識推廣與藥品供應(yīng)。以新法接生為例，根據(jù)1957年全國婦聯(lián)的工作報告，通過開展新法接生，產(chǎn)婦產(chǎn)褥熱、嬰兒破傷風(fēng)的發(fā)病率大為下降。農(nóng)業(yè)合作化后，社內(nèi)的接生員、保健員、保育員的訓(xùn)練組織，也提高了新法接生的質(zhì)量。至1956年，農(nóng)村新法接生比例已達(dá)40%。[24]此外，在藥品供應(yīng)保障上。1956 年6 月4 日商業(yè)部、衛(wèi)生部與合作總社聯(lián)合發(fā)布通知，要求切實(shí)做好農(nóng)村藥品供應(yīng)（包括牲畜用藥），貫徹《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》提出的“除害滅病任務(wù)”，以提高農(nóng)村居民健康水平，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。[38](p.63)

正是在黨中央“人民衛(wèi)生”理念的指導(dǎo)下，通過以上一系列醫(yī)療衛(wèi)生與疾病防治政策的大力推行，廣大農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況得到迅速改變，農(nóng)民的生活質(zhì)量與預(yù)期壽命得到大幅度提高。周恩來在1957 年6 月26 日第一屆全國人大第四次會議上所作政府工作報告中明確表示，我國在改善人民健康和防治上面取得了不少成績，包括醫(yī)藥衛(wèi)生隊伍迅速擴(kuò)大、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生和個人衛(wèi)生改善顯著，鼠疫、霍亂、天花等已基本控制。但另一方面，還存在群眾性衛(wèi)生運(yùn)動時緊時松、醫(yī)療制度有不合理和不方便的地方等問題。[31](p.336)此外，周恩來在1957 年9 月26 日黨的八屆中央委員會第三次擴(kuò)大會議報告中指出，當(dāng)時醫(yī)療衛(wèi)生上存在比較明顯的“不平衡”現(xiàn)象。如1957 年的統(tǒng)計中，享受公費(fèi)醫(yī)療群體每年人均門診次數(shù)約15 次，而根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，市民的人均門診次數(shù)約為3—5 次，農(nóng)民只有2 次。公費(fèi)醫(yī)療占用了大量的醫(yī)療資源。為改變這一不合理狀況，周恩來強(qiáng)調(diào)，今后的醫(yī)療衛(wèi)生工作方向是“為六億人民服務(wù)，城鄉(xiāng)兼顧，擴(kuò)大門診，舉辦簡易病床”。同時要擴(kuò)大預(yù)防工作、降低藥品價格、改革醫(yī)療制度、私人診所不宜過急實(shí)行聯(lián)營等。[39](pp.309-310)為貫徹周恩來的指示，衛(wèi)生部于1957 年12 月召開全國醫(yī)院工作會議，明確了“勤儉辦院，改革醫(yī)院制度，便于患者就醫(yī)，提高醫(yī)療質(zhì)量，樹立全心全意為人民服務(wù)”的思想，對制度進(jìn)行改革，方便老百姓看病。同時組織醫(yī)務(wù)人員走出醫(yī)院，深入工礦、山區(qū)、農(nóng)村為群眾防病治病。不過，1958 年以后的“大躍進(jìn)”“左傾”錯誤也給醫(yī)療事業(yè)帶來了一定損失，如急于把農(nóng)村聯(lián)合診所改為公社衛(wèi)生院，導(dǎo)致基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)過于集中，群眾看病不方便，對醫(yī)務(wù)人員要求過死，限制了個體醫(yī)務(wù)人員，過早減免醫(yī)療費(fèi)用導(dǎo)致入不敷出等問題。[38](pp.7-8)

新中國成立以來，城市與農(nóng)村實(shí)施的是兩套不同的社會保障模式。在城市的社會保障建設(shè)上，1949—1957 年，政府通過實(shí)施《中華人民共和國勞動保險條例》等法規(guī)與政策，逐步在全國范圍內(nèi)建立起了一套覆蓋城鎮(zhèn)勞動者的社會保障制度，初步解決了與他們息息相關(guān)的生育、醫(yī)療、失業(yè)、退休養(yǎng)老等社會保障問題。同時，為保證工業(yè)生產(chǎn)，國家在就業(yè)、糧食、教育、住房等方面也對城鎮(zhèn)勞動者實(shí)行優(yōu)先供給的政策。這就使得社會保障與城鎮(zhèn)戶口直接掛鉤，城市逐漸建立起一套具有鮮明社會主義色彩，較為完備的社會保障制度。當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低以及國家財力有限，政府無力負(fù)擔(dān)在廣大農(nóng)村建立與城市同樣的勞動保險制度、社會保障體系所需要的投入。因此，在農(nóng)村的社會保障建設(shè)上，黨和國家首先試圖建立一個以生產(chǎn)自救為主，同時大力依靠集體經(jīng)濟(jì)，提倡農(nóng)民互助，輔之以國家救災(zāi)與救濟(jì)，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與疾病防治條件的社會保障體系。政府在農(nóng)村所能提供的更多是具有應(yīng)急性質(zhì)的臨時援助，以及為特別生活困難的農(nóng)村人口提供最基本的生存性保障，存在保障水平低、受眾小等問題。

在新中國初期構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的探索與實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)成為最為重要的突破口，在國家暫時還沒有能力建立覆蓋城市與農(nóng)村社會保障體系的情況下，積極發(fā)揮與動員農(nóng)村自身的集體保障功能，與當(dāng)時國家逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集體化的政策是一致的。因此，國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村社會保障體系中發(fā)揮更大作用，如在公積金、公益金、農(nóng)村合作醫(yī)療、五保戶制度等方面的大膽嘗試，這是對農(nóng)村社會互助傳統(tǒng)的發(fā)展與創(chuàng)新。只是由于實(shí)際國情的限制，這一時期的農(nóng)村社會保障體系還存在覆蓋面窄、保障項(xiàng)目不系統(tǒng)、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)較高、資金渠道單一等不足。[34](pp.25、75)值得注意的是，新中國成立后在全國范圍推行的愛國衛(wèi)生運(yùn)動及一系列農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和疾病防治政策，對農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與最底層群眾的基本生活保障都發(fā)揮了積極作用，為我國衛(wèi)生保健事業(yè)提供了良好開端。

1949—1957 年間，農(nóng)村地區(qū)的社會保障工作初見成效，廣大農(nóng)民分得了土地，實(shí)現(xiàn)了以土地為基礎(chǔ)的自我保障。同時，黨和國家在農(nóng)村地區(qū)針對各種災(zāi)情開展了一系列強(qiáng)而有力的救災(zāi)與救濟(jì)工作。更值得注意的是，從1953 年起，集體經(jīng)濟(jì)逐漸開始承擔(dān)農(nóng)民保障的重要職能，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件也得到了巨大改善，這是數(shù)千年來農(nóng)業(yè)社會前所未有的新變化。