潘成紅，張虎彪

（河海大學公共管理學院 環(huán)境與社會研究中心， 江蘇 南京 211100）

2021 年中共中央國務院推出《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施意見》，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提升到了新的歷史高度，明確要求持續(xù)推進農(nóng)村垃圾分類處理。隨著農(nóng)村地區(qū)生活方式的變化，生活垃圾數(shù)量不斷增加，“垃圾圍村”問題凸顯，人居環(huán)境問題更具迫切性，直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成果。在政府的導向與推動下，各地在農(nóng)村地區(qū)接連開展生活垃圾治理，對農(nóng)村生活垃圾進行分類收集處理，上級政府為這項措施提供資金及技術(shù)的支持。然而在大部分農(nóng)村，治理措施始終浮于表面，難以在農(nóng)村社會扎根生長。

20 世紀50 年代，日本工業(yè)化快速發(fā)展，隨之帶來的環(huán)境公害問題越發(fā)嚴重。20 世紀80 年代，基于解決琵琶湖開發(fā)與保護問題，以鳥越皓之等為代表的研究者，將居民的思維方式進行提煉，提出生活環(huán)境主義概念，這是一種用居民的智慧解決環(huán)境問題的方法。同時，《水與人的環(huán)境史》中也明確了“以居民作為出發(fā)點”的立場[1]，肯定了生活主體對于環(huán)境有著重要的影響性，主體如何看待環(huán)境問題、對于環(huán)境的態(tài)度以及主體的行動都會對環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響[2]。

基于此，為了探究在農(nóng)村地區(qū)治理政策何以難以扎根和持續(xù)推進，本研究以H 村為例，運用訪談法和觀察法，圍繞當前治理推進過程中居民在資金、模式和監(jiān)管方式上的依賴性以及在面對這項政策時采取的行為策略進行研究，探究了居民的行政依賴與行為規(guī)避對于生活垃圾治理工作推進的影響。

1 案例及環(huán)境問題

筆者通過對H 村的實地調(diào)查，結(jié)合相關(guān)研究資料，對H 村的自然歷史、垃圾污染和治理現(xiàn)狀進行了介紹與分析。

1.1 H 村自然歷史

H 村處于安徽省西部L 市，處于丘陵邊緣地區(qū)，多山地，位于江淮分水嶺上，自然河流自陶家河水庫而來由南向北橫穿H 村，村中大小水塘數(shù)量較多，河流和水塘是居民重要的生活及農(nóng)業(yè)用水來源。有11 個村民組，626 戶，戶均耕地0.23 hm2，總?cè)丝? 235 人，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是唯一的經(jīng)濟生產(chǎn)方式。居民對H 村的環(huán)境回憶到：“村里曾經(jīng)是個山清水秀的鄉(xiāng)村，村中水塘可直接作為生活用水源，大家常在水中洗菜洗衣；村中交通并不便利，但是綠蔭環(huán)繞，環(huán)境優(yōu)美”。

1.2 H 村垃圾污染現(xiàn)狀

2010 年我國農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生量為42.78 億t，2017 年為50.09 億t。在農(nóng)村垃圾數(shù)量逐年增多的大環(huán)境下，加之H 村交通和生活方式的變化、以及居民追求寬敞的生活環(huán)境、砍伐房屋周邊的樹木等多重影響下，使得村中環(huán)境發(fā)生巨大變化。首先，村中垃圾遍布，每戶居民門前都堆有生活垃圾山，主要是廢紙、塑料和瓜皮菜葉等居民的生活垃圾，采取就地焚燒或腐爛的處理方式，經(jīng)雨水沖刷后進入土壤和水中。其次，河流等水域塑料等垃圾漂浮，水面浮有泡沫，水顏色呈黑色，肉眼可見水質(zhì)較差，因此不再被作為生活用水源。

1.3 H 村垃圾治理現(xiàn)狀

2019 年在鄉(xiāng)級政府的要求下，農(nóng)村環(huán)境治理被納入當?shù)胤鲐毠ぷ髦?，H 村垃圾治理工作開啟。在鄉(xiāng)財政支持和村干部的帶動下，在部分房屋的交接處，按照“可否回收”的標準設置垃圾收集處。要求居民定點分類投發(fā)垃圾，次日由專人進村回收并轉(zhuǎn)運至鄉(xiāng)級轉(zhuǎn)運站，最后由轉(zhuǎn)運站進行處理。面對突如其來的政策措施，居民并不知道該如何面對，“分類”難度、監(jiān)管力量缺失，“陽奉陰違”的現(xiàn)象明顯。

2021 年在全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的時代要求下，H 村繼續(xù)深入推進處理機制。以政府為導向推進垃圾治理措施，在前2 年的治理基礎上，居民的投放習慣有所改善，然而這項措施并沒有取得實質(zhì)性進展，2 年來居民習慣于政府的推動作用，政府層面也忽視居民思維方式對于政策推進的重要性，因而造成居民的被動配合與接受，治理措施的推進主要依靠政府推動。一些居民發(fā)現(xiàn)“享受”他人行為的甜頭，導致偷排、偷倒現(xiàn)象頻發(fā)，隨著“回收處”的垃圾數(shù)量增長，設施鄰避矛盾出現(xiàn)，更為政策的推進帶來了阻礙。

2 居民主體行政依賴

當前農(nóng)村的垃圾治理仍然表現(xiàn)出行政依賴性大、可操作性差以及效率低下的特點。H 村垃圾處理的資金來源、處理和監(jiān)管措施等主要依靠行政推動。生活環(huán)境主義認為，生活者的主動性對于改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義，居民作為生活垃圾治理措施的目標主體，實踐過程中對于環(huán)境的態(tài)度處于被動狀態(tài)，依靠行政推動環(huán)境治理，對政府過度依賴，導致內(nèi)在創(chuàng)新能力弱，造成治理實踐難以在農(nóng)村地區(qū)真正推行[3]。

2.1 引資主動性弱

我國農(nóng)村垃圾具有分散性特點，集中收集難度高，治理所需資金量大，且資金來源主要依靠政府投入[4]。此外，我國農(nóng)村數(shù)量龐大，財政力量有限，從長遠機制來看，如果一昧依賴政府的力量不去擴大資金來源，當財政撥付難以滿足人力、物力需求時，治理政策便名存實亡[5]。村主任談到：“設備購買、人員的工資這些都是鄉(xiāng)里面出錢，沒有其他資金投入。要是哪天不給錢了，那首先撂挑子的肯定是收垃圾的老頭子，彼時也只能看著這項工作暫停了，村里面沒錢?！痹谥卫磉^程中沒有合理利用村主體資源，不去吸收和發(fā)展村內(nèi)人力和物力，不與農(nóng)村生產(chǎn)方式銜接，從而難以發(fā)揮農(nóng)村在垃圾治理上的內(nèi)生性作用，使得垃圾治理難以取得突破性進展。

2.2 忽視農(nóng)村生活立場

財政依賴性使村中資源難以聚合參與到垃圾治理中去，因此也很難從主體內(nèi)部發(fā)展出一套適合農(nóng)村的治理模式，復制城市的治理成果成為最便捷的方式。這種忽視農(nóng)村生活立場的治理模式是不適宜的，反而帶來新的問題。首先，降低生活者積極性。盲目復制城市分類標準，忽視農(nóng)村生活的特殊性，會讓居民感到不適應，降低居民的積極性[6]。就“分類投放”居民談到：“隨便倒的，分不出來?！睂r(nóng)村進行垃圾分類要求時，“可回收”“不可回收”的分類標準超出了農(nóng)村生活經(jīng)驗的知識范圍，居民在投放垃圾時難以判斷。其次，忽視農(nóng)村生活的特殊性，加大治理成本。農(nóng)村生活生產(chǎn)方式具有一定的垃圾消解性[7]，可以吸收部分生活垃圾，“一刀切”的投放與收集要求，反而增加了人力和物力的投入。

當前垃圾治理的實踐邏輯是上級政府主導、村干部“打前鋒”，這種實踐方式帶來了模式依賴。一方面村級干部在實踐過程中表現(xiàn)出對上級政府極強的依賴性，缺乏農(nóng)村生活的理論視角，忽視了居民的主觀感受。居民認為：“村干部他們又不懂，上面講什么他們就干什么，不從我們老百姓角度考慮問題?！逼浯危覈鶎庸ぷ魅藛T大多缺乏垃圾分類治理的專業(yè)知識，忽視村干部鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，盲目復制城市治理成果，導致治理實踐與農(nóng)村生活之間出現(xiàn)縫隙[8]，反而帶來農(nóng)村生活垃圾治理的根源性生長困境。

2.3 缺乏生活者監(jiān)督機制

垃圾治理是一項長遠且浩大的工作，需要完善監(jiān)管體系保證治理成效。建立村委-居民之間的聯(lián)動機制，對于加強治理監(jiān)管、提高治理成效具有重要意義。然而，在監(jiān)管實踐中，主要依靠村干部對于居民行為進行監(jiān)管，缺乏生活者監(jiān)督機制的建構(gòu)[9]。

就“是否有人監(jiān)督”居民談到：“村干部會來檢查，發(fā)現(xiàn)亂倒垃圾，要對我們處罰?！苯Y(jié)合調(diào)查來看，村干部監(jiān)督是當前實踐中的主要監(jiān)督模式，確實對居民行為起到了一定的約束性。但這種模式主要通過村干部下村巡視，用肉眼來監(jiān)督居民的行為，存在明顯的不足。村干部談到：“靠我們確實管不過來，戶數(shù)多但是我們?nèi)松?，做不到時時刻刻都看著，等我們看到垃圾的時候，已經(jīng)找不到是誰丟的?！笔紫?，監(jiān)督的延時性。巡視監(jiān)督無法時刻進行，經(jīng)常在破壞性行為發(fā)生后村干部才能發(fā)現(xiàn)，難以找到“誰是不守規(guī)矩者”。其次，監(jiān)督的片面性。農(nóng)村地區(qū)“住的散”，村干部“管不過來”，帶來較為普遍的“陽奉陰違”現(xiàn)象[10]。

政府主導下的治理監(jiān)督帶來極大的行政依賴性，使居民認為依靠政府和村干部就能使生活垃圾治理走上正途，從而導致生活主體監(jiān)督角色建構(gòu)困難。居民表示：“除了村干部沒人管這個，我們不可能還看著鄰居不要亂丟，說不定我哪天做的不好，人家還來講我，所以沒人會干這個事情的?！鄙钫呶挥诃h(huán)境主動方的位置，生活者監(jiān)督相比村干部監(jiān)督更具時效性，但在治理實踐過程中沒有發(fā)揮出生活者監(jiān)督的作用，這種單純依靠村干部的監(jiān)督機制難以帶來垃圾治理的持續(xù)性成效。

3 居民主體內(nèi)生動力困境

農(nóng)村居民作為治理政策的目標群體對治理成效有著直接影響，生活者的參與性、對于環(huán)境的看法和垃圾收集設施的認知，都會影響居民的環(huán)境行為。從當前治理工作來看，生活者行為上的抵觸與不配合、“搭便車”行為以及設施鄰避性都會帶來居民行為規(guī)避的問題，導致內(nèi)生動力缺乏。

3.1 生活者積極性薄弱

生活者的實踐活動得不到保障，會影響其對垃圾分類的態(tài)度，從而降低生活者對于垃圾分類的信任度以及對垃圾分類的積極性和主動性，甚至會帶來居民行為困境[11]，對于治理實踐有著直接影響。分析居民地參與性的原因如下。

第一，分類的無效性。農(nóng)村開展垃圾分類治理主要借鑒城市二類分類方法，卻未配備分類投放后的處理終端且沒有建立完善的分類標準。對居民來說，努力分類勞動成果并沒有帶來積極成果，村民談到：“一開始分開投放，后來發(fā)現(xiàn)村里都一塊回收，所以就不分類了，隨便倒。我們分半天，到時候還是被混到一塊。”分類的無效性使居民對這項分類處理的信任度降低，降低居民參與積極性[12]。

第二，設施設置不合理性。農(nóng)村分散居住的特點對垃圾收集處、垃圾桶數(shù)量的設置要求較高。垃圾收集處往往設置在幾棟房屋的交界處，這種指定地點統(tǒng)一投放與收集的方式，在農(nóng)村地區(qū)并不合理，忽視了生活者的感受。居民表示：“太遠了，你站在家門口看，那個垃圾桶擱的好遠，倒個垃圾太麻煩了，總不能倒個垃圾就跑去吧，不太可能?！蓖斗艜r間成本高且體力付出大，為居民投放垃圾帶來巨大的不便性，因而他們往往選擇就近處理，導致垃圾處理隨意性大[13]。

3.2 “搭便車”行為

環(huán)境保護的外部性使公共環(huán)境治理很難在行為主體內(nèi)部開展，行為的私利性阻礙了主體參與環(huán)境保護的行為，因而“搭便車”成為居民主體行為的常見選擇。環(huán)境的公共利益性使環(huán)境既得利益者可以將成本轉(zhuǎn)移到環(huán)境中，以此來降低成本。環(huán)境保護者為環(huán)境付出行動，取得效益卻是群體共享的，這種環(huán)境破壞零付出或低付出性與獲益的不確定性促使居民更容易選擇“搭便車”行為[14]。

居民主體對于環(huán)境的態(tài)度會直接影響其參與環(huán)境保護的行為，農(nóng)村生活垃圾治理是一項需要整個農(nóng)村參與的公共性事業(yè)，綠水青山的生態(tài)效益由群體共享，受益者是生活在片區(qū)的農(nóng)村居民[15]。居民對于環(huán)境的態(tài)度和看法尚未形成一個成熟的概念，自身參與環(huán)境保護、配合生活垃圾治理的積極性低，“大家都參與了，那也能有效果”“大家都遵守，不差我一個”這種消極態(tài)度帶來環(huán)境“搭便車”行為。不守規(guī)范者同樣共享環(huán)境治理成果，因而分享他人行為結(jié)果的僥幸心理不斷滋生，認為環(huán)境依靠他人就能改善。此外“麻煩”的心理和“不止我一個”的認知，使“偷倒垃圾” “隨意處理”的“搭便車”行為總能出現(xiàn)，缺乏正確的處理環(huán)境問題的方式導致生活垃圾治理成為一項漫長且耗費時力的事情。

3.3 垃圾設施鄰避效應

垃圾設施的設置與布局與農(nóng)村生活區(qū)域重疊，容易帶來設施鄰避效應，居民排斥和反對垃圾桶設置于家庭生活區(qū)域附近，影響垃圾收集點的建設與完善。這種設施鄰避性源自不同利益相關(guān)者的態(tài)度，居民反對設施建設在距離自家較近的空間內(nèi)，居民就“收集處設置”談到：“就在我家邊上，還是太近了，夏天蒼蠅多，味道大，肯定影響生活。”但對于“建設于其他家庭生活空間”則漠不關(guān)心。認為垃圾收集設置點的異味、臟亂和細菌等影響了家庭生活環(huán)境，反對垃圾收集處的設置[16]。

其實，設施位置主要選擇在住宅的交匯點，盡量遠離居民家庭生活區(qū)域，對居民的生活影響較小。但是居民從自身利益出發(fā)，認為設施會對其生活空間的環(huán)境帶來不利影響，這是一種源于環(huán)境意識的認知困境。居民主體的疑慮和反對體現(xiàn)出薄弱的環(huán)境建設意識，鄰避情緒帶來居民在面對農(nóng)村生活垃圾治理問題上的消極心理，村主任談到：“其實設置的時候都刻意避開了。但是有的人還是認為垃圾桶離家近，就不同意垃圾桶放在哪里，甚至有的趁著不注意的時候，悄悄就把垃圾桶搬到離他家遠的地方了，那樣就更加影響到我們回收工作了。”居民對于環(huán)境的錯誤認知，加劇了設施鄰避性，引起居民對于垃圾處理的抵制，加大了治理的難度，影響了治理政策的推進與實行[17]。

4 結(jié)論

研究結(jié)合生活環(huán)境主義理論，從農(nóng)村居民的立場出發(fā)，認為生活垃圾治理難以深入推進的原因有：1）居民治理資金、模式和監(jiān)管上的過度依賴政府的力量，導致參與垃圾治理的主動性和創(chuàng)造性難以發(fā)揮[18]。首先，依賴財政撥付解決治理過程中的設備和人員投入等方面的資金問題，農(nóng)村資源難以參與到治理過程中；其次，盲目復制城市模式，沒有站在農(nóng)村生活的立場，農(nóng)村生活特殊性難以展現(xiàn)；最后，依賴村干部監(jiān)管，缺乏居民參與的監(jiān)督機制，不利于生活者態(tài)度和行為改變。2）居民行為上的抵觸與不配合導致內(nèi)生力量缺乏。首先，居民分類實踐成果得不到保障，降低參與性，導致居民環(huán)境意識主體性難以發(fā)揮；其次，居民缺乏正確的處理環(huán)境問題的行為方式，“搭便車”行為存在；最后，設施鄰避性從居民內(nèi)部形成阻礙力量，致使治理措施難以在農(nóng)村地區(qū)順利推行。

居民態(tài)度與行為對于降低污染、改善環(huán)境具有重要意義，深入推進農(nóng)村生活垃圾治理，研究提出以下建議：1）需要正視生活者的態(tài)度，聚合居民思維方式推進農(nóng)村生活垃圾治理，激發(fā)居民的積極性與主體性；2）垃圾治理結(jié)合農(nóng)村生活經(jīng)驗，立足農(nóng)村生活立場，創(chuàng)新治理模式；3）“授之以魚不如授之以漁”，創(chuàng)新財政撥付形式，擴大資金來源，推動資金流動。