中國人民銀行延邊州中支課題組

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延邊 133000）

一、引言

2018年保險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決把握底線思維，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)保障基金制度是現(xiàn)代保險(xiǎn)監(jiān)管的產(chǎn)物，也是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)的重要工具，保險(xiǎn)保障基金能夠在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后實(shí)施救濟(jì)，妥善處置和化解保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)傳遞，維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定。

然而保險(xiǎn)保障基金在維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定、保障保單持有人權(quán)益的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的問題。關(guān)于保險(xiǎn)保障基金的提出，我國始于1995年《中華人民共和國保險(xiǎn)法》，2015年12月又修訂了《中國保險(xiǎn)保障基金有限責(zé)任公司業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法》，但規(guī)定該制度主體內(nèi)容的《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》出臺(tái)時(shí)間較早并未修訂，因此我國現(xiàn)行的保險(xiǎn)保障基金制度的實(shí)用性及有效性引起諸多質(zhì)疑。面對(duì)新時(shí)代保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展，有責(zé)任、有必要對(duì)保險(xiǎn)保障基金制度進(jìn)行必要的改革和創(chuàng)新，通過對(duì)比其他國家保險(xiǎn)保障基金制度建立及實(shí)施的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，不斷提高防范化解行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，切實(shí)發(fā)揮保險(xiǎn)保障基金制度維護(hù)金融市場(chǎng)安全與穩(wěn)定的重要作用。

二、保險(xiǎn)保障基金制度的意義

（一）保護(hù)保單持有人利益

為了避免因保險(xiǎn)公司倒閉破產(chǎn)而損害保單持有人利益，從根本上對(duì)保單持有人進(jìn)行有效保障，世界多個(gè)國家都通過立法設(shè)立了保險(xiǎn)保障基金制度，并把維護(hù)保單持有人合法權(quán)益作為重要內(nèi)容，積極強(qiáng)調(diào)對(duì)保單持有人在具體問題上的保護(hù)。保險(xiǎn)行業(yè)既具有商業(yè)性，又具有社會(huì)公共性，保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)或倒閉，會(huì)對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生極大的利益損害。若要保持行業(yè)的穩(wěn)定性，對(duì)保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)采取相應(yīng)措施十分必要。因此，保險(xiǎn)保障基金制度的建立，能夠在實(shí)質(zhì)性上有效保障保單持有人的利益。

（二）促進(jìn)了保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管方式的變革和完善

從保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展相對(duì)成熟的國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，行業(yè)監(jiān)管體系通常多層次、多元化，監(jiān)管手段也較為豐富，而保險(xiǎn)保障基金參與到行業(yè)監(jiān)管的成功實(shí)踐，表示其能夠成為保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管體系的補(bǔ)充。保險(xiǎn)保障基金作為行業(yè)監(jiān)管的重要組成部分之一，能夠?qū)ΡｋU(xiǎn)公司在必要時(shí)風(fēng)險(xiǎn)提示，并采取相應(yīng)手段進(jìn)行核查、評(píng)估及處置，有利于對(duì)行業(yè)狀況有效管控，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)保險(xiǎn)行業(yè)的安全與穩(wěn)健。

（三）促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展

健全并完善保險(xiǎn)保障基金，能夠有效減少社會(huì)公眾對(duì)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)存在的顧慮，增強(qiáng)政府及監(jiān)管部門對(duì)的保險(xiǎn)行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的信心。同時(shí)，保險(xiǎn)公司還能緩解對(duì)自身競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的壓力，能夠促進(jìn)其積極產(chǎn)品研發(fā)與創(chuàng)新，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，提高服務(wù)水平，最終實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司及保險(xiǎn)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，建立健全保險(xiǎn)保障基金制度，還能夠擴(kuò)大中小型保險(xiǎn)公司的生存與發(fā)展空間，為其提供了公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)了市場(chǎng)主體多元化，避免保險(xiǎn)行業(yè)出現(xiàn)“一家獨(dú)大”局面，有利于培育較為活力的市場(chǎng)環(huán)境。

三、我國保險(xiǎn)保障基金制度的不足

（一）相關(guān)法律尚不完善

我國現(xiàn)行保險(xiǎn)保障基金立法嚴(yán)重滯后于新金融形勢(shì)下的保險(xiǎn)投資者的保障要求,其主要表現(xiàn)為《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》法律層級(jí)低、立法指導(dǎo)思想錯(cuò)位,未能將開放創(chuàng)新的金融思想貫穿于整個(gè)規(guī)章的制定過程,缺乏對(duì)新產(chǎn)品和新投資模式的保障,保障基金管理機(jī)構(gòu)權(quán)限不足等問題。

（二）費(fèi)率籌集機(jī)制固定

在保險(xiǎn)保障基金的籌集方式上，分為固定費(fèi)率制和差別費(fèi)率制，我國目前采用的是前者。固定費(fèi)率制具備易于操作的優(yōu)點(diǎn)，但是無法客觀反映各保險(xiǎn)公司之間的風(fēng)險(xiǎn)差異。各保險(xiǎn)公司雖然償付能力、經(jīng)營狀況等方面良莠不齊，但是承擔(dān)著相同的基金費(fèi)率，不利于促進(jìn)保險(xiǎn)公司穩(wěn)健經(jīng)營發(fā)展，反而可能會(huì)助長高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）事前救濟(jì)不足

從現(xiàn)階段而言，我國保險(xiǎn)保障基金制度的動(dòng)用時(shí)點(diǎn)側(cè)重于事后救濟(jì)。當(dāng)前全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脆弱，極端事件更容易發(fā)生，隨著波動(dòng)性增加，極端事件的影響也將增大。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的逐步加深，沒有誰能獨(dú)善其身。在當(dāng)前美元主導(dǎo)的布雷頓森林體系下，一旦全球性的極端事件發(fā)生，必然重創(chuàng)我國整體的金融穩(wěn)定，屆時(shí)事后救濟(jì)的市場(chǎng)緊急流動(dòng)性未必能得到滿足。

（四）政府部門過多介入

在我國，保險(xiǎn)保障基金是以行業(yè)互助為基礎(chǔ)的法定基金，保險(xiǎn)保障基金公司既具備政府性又具備市場(chǎng)性，中國保監(jiān)會(huì)既是基金公司的監(jiān)管者，又是基金籌集、管理、運(yùn)作的決策者。雖然保險(xiǎn)保障基金公司是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，但是在運(yùn)行過程中，具體的基金管理工作更多由保監(jiān)會(huì)承擔(dān)，這就使基金公司喪失了獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職能，而保監(jiān)會(huì)也失去了保障基金的管理進(jìn)行監(jiān)督職責(zé)的意義。

四、保險(xiǎn)保障基金制度的國際比較與借鑒

（一）美國——倡導(dǎo)早期介入監(jiān)管理念

美國在金融監(jiān)管中倡導(dǎo)的是“結(jié)構(gòu)化早期介入與解決制度”理念。早期介入的實(shí)施，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理等方面存在的問題，并盡早進(jìn)行化解或處置。在保險(xiǎn)業(yè)，監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)《財(cái)務(wù)困境標(biāo)準(zhǔn)示范法》判斷保險(xiǎn)公司的經(jīng)營可行性。當(dāng)認(rèn)定保險(xiǎn)公司處于財(cái)務(wù)困境時(shí)，可以對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行改善監(jiān)督以避免經(jīng)營繼續(xù)惡化；當(dāng)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)、償付能力不足時(shí)，可對(duì)保險(xiǎn)公司采取接管、重整、清算等處置措施。為保護(hù)保單持有人權(quán)益，美國的州保險(xiǎn)監(jiān)管在保險(xiǎn)公司還沒有破產(chǎn)但已經(jīng)處于不利于保單持有人和其他債權(quán)人的情況下具有準(zhǔn)監(jiān)管的權(quán)力。此外，保險(xiǎn)保證協(xié)會(huì)還可以參與保險(xiǎn)公司接管、重整和破產(chǎn)清算，為保單持有人提供救助。

（二）日本——政府參與提供基金補(bǔ)助

在日本，保險(xiǎn)保障基金公司是進(jìn)行資金援助由其運(yùn)營委員會(huì)做出決定，保險(xiǎn)保障基金援助的行使也必須征得接受方保險(xiǎn)公司的同意。保險(xiǎn)保障基金公司是民間組織，能夠決定是否動(dòng)用基金對(duì)已破產(chǎn)或即將破產(chǎn)保險(xiǎn)公司進(jìn)行救助，而政府無權(quán)干涉，由此可以避免保險(xiǎn)公司依賴于基金救助而進(jìn)行冒險(xiǎn)經(jīng)營，防止了道德風(fēng)險(xiǎn)。日本政府參與基金救助有以下方式：一是在對(duì)救助申請(qǐng)的適格性進(jìn)行認(rèn)定、接受機(jī)構(gòu)做出救助決定后，接受相關(guān)事項(xiàng)報(bào)告；二是為保障基金公司申請(qǐng)貸款而進(jìn)行擔(dān)保；三是對(duì)保障基金公司提供必要的資金支持。從日本基金救助的實(shí)踐可見，豐富保險(xiǎn)保障基金的資金來源非常重要，政府的參與在其中發(fā)揮了不可或缺的作用。

（三）韓國——建立差別費(fèi)率制度風(fēng)險(xiǎn)模型

2009年韓國修訂了《存款保險(xiǎn)法》及相關(guān)法令，要求所有金融機(jī)構(gòu)于2014年起按差別費(fèi)率制度繳納保費(fèi)，以風(fēng)險(xiǎn)水平為基準(zhǔn)，建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

表1 韓國保險(xiǎn)保障基金差別費(fèi)率制風(fēng)險(xiǎn)模型

五、我國保險(xiǎn)保障基金制度的完善探討

（一）加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

由于各國國情不同，保險(xiǎn)保障基金的立法情況也不盡相同。為確保保險(xiǎn)保障基金制度的順利實(shí)施，美國、英國和日本等國家建立了專門的法律法規(guī)。但由于各國國情不同，雖然還有些國家未形成明確的法律依據(jù)，如加拿大，但是其人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)補(bǔ)償公司是自發(fā)性行業(yè)組織，且保險(xiǎn)行業(yè)具備較高的自律性。

盡管我國《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》已經(jīng)出臺(tái)，但是確實(shí)關(guān)于處罰機(jī)制的詳細(xì)規(guī)定，約束能力有所欠缺。因此，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》的修訂，及時(shí)對(duì)其補(bǔ)充完善，加強(qiáng)該條例對(duì)保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的法律約束。此外，為了切實(shí)保護(hù)保單持有人的權(quán)益，提升社會(huì)公眾對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)的信任，還應(yīng)積極推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的制度創(chuàng)新，使我國的保險(xiǎn)保障基金制度有章可循、有法可依，為構(gòu)建我國保險(xiǎn)保障基金體制營造良好的法律環(huán)境。

（二）逐步實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度

近年來，隨著金融改革不斷深化，對(duì)金融行業(yè)的精細(xì)化管理要求也日益提高?；趯?duì)保險(xiǎn)行業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)考量，在保險(xiǎn)保障基金籌集方面，差別費(fèi)率制更能滿足費(fèi)率公平、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高約束的要求。中國保險(xiǎn)行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，單一費(fèi)率制的不足已逐漸凸顯，韓國、德國、馬來西亞、新加坡等國家已逐步將費(fèi)率籌集方式由單一費(fèi)率制轉(zhuǎn)為差別費(fèi)率制。

在研究和推行差別費(fèi)率過程中，可以適當(dāng)借鑒國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：一是對(duì)保險(xiǎn)公司的綜合情況進(jìn)行理性評(píng)價(jià)，按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定保障基金征收費(fèi)率；二是充分利用“償二代”監(jiān)管體系，建立保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)管理模型；三是采用定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合方式，科學(xué)建立差別費(fèi)率評(píng)級(jí)體系；四是合理設(shè)定從單一費(fèi)率制向風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率制過渡的費(fèi)率指標(biāo)。

（三）賦予保險(xiǎn)保障基金公司獨(dú)立性

為達(dá)到保險(xiǎn)保障基金信托財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，避免政府部門和監(jiān)管部門過度介入，保險(xiǎn)保障基金公司應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立性。對(duì)于保障基金的運(yùn)營管理、救助方案等事項(xiàng)，應(yīng)由保險(xiǎn)保障基金公司為主導(dǎo)，而政府部門和監(jiān)管部門則發(fā)揮監(jiān)督、建議等角色。由于救助問題可能是政府和監(jiān)管部門最有可能參與并干涉的部門，我們可以在程序設(shè)置上加強(qiáng)保險(xiǎn)保障基金公司的行使權(quán)及決定權(quán)，應(yīng)結(jié)合域外風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐，規(guī)定救助情形，明確救助方式（如管理救助或財(cái)務(wù)救助）。此外，為了對(duì)救助決策進(jìn)行約束，應(yīng)將救助方案向權(quán)利機(jī)關(guān)報(bào)備。

（四）政府進(jìn)行融資支持

保險(xiǎn)保障基金要擔(dān)負(fù)起“最后安全網(wǎng)”的責(zé)任，如果僅僅依靠行業(yè)成員的力量，群眾會(huì)對(duì)資源是否耗盡產(chǎn)生擔(dān)憂，難以維持消費(fèi)者信心。若發(fā)生行業(yè)危機(jī)，保險(xiǎn)公司的資金籌集能力有限，為維護(hù)公眾信心，政府對(duì)保險(xiǎn)保障基金的資金支持至關(guān)重要。為了防止行業(yè)及公眾對(duì)政府的過度依賴，政府可采取有償貸款或貸款擔(dān)保等方式，并公開緊急情況下的融資渠道，以免造成對(duì)公共資源的過度使用，同時(shí)增強(qiáng)公眾對(duì)保險(xiǎn)保障基金的信賴。