張洪沫 趙 悅 韓曉凈

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051；中國人民銀行吉林市中心支行，吉林吉林 132001）

一、吉林省地方政府債務(wù)基本狀況①本文所列全部省級政府債務(wù)數(shù)據(jù)來源為財政部官網(wǎng)和中債登網(wǎng)站，吉林省內(nèi)地市級政府債務(wù)數(shù)據(jù)均來自于地方財政局網(wǎng)站，其中部分數(shù)據(jù)暫無，已剔除。

（一）省級地方政府債務(wù)主要特點

1.政府債務(wù)限額逐年遞增，限額使用率同步上升。

2018-2021年，吉林省政府債務(wù)總限額從2018年的4171億元增長至2021年的6668億元，年均增長率約為15%；債務(wù)限額使用率隨著政府債務(wù)限額的增長同步遞增，從2018年的88.9%增長至2021年的93%。

2.地方政府債務(wù)余額穩(wěn)步增加，專項債余額增幅較大。

地方政府債務(wù)余額由2018年的3709億元穩(wěn)步增長至2021年的6259億元，年均增長率約為17%。分種類看，一般債務(wù)余額增幅較小，年增長率始終保持在9%；專項債余額增幅較大，由2018年的1064億元增長至2021年的2805億元，增長了163%。

3.加權(quán)平均剩余期限②加權(quán)平均剩余期限，是以發(fā)行額為權(quán)重對債券剩余期限進行加權(quán)平均計算得出。逐年增加，專項債券長于一般債券。

截至2021年末，吉林省地方政府存量債券加權(quán)平均剩余期限為11.71年，同比增長0.8年；2020年以前，專項債券與一般債券發(fā)行量并無太大差別，2021年專項債券發(fā)行量為一般債券的1.9倍，且96%為十年以上中長期債券，導(dǎo)致2021年存量專項債券剩余平均期限14.86年明顯高于一般債券10.48年。

4.加權(quán)平均剩余利率③加權(quán)平均利率，是以發(fā)行額為權(quán)重對存量債券票面利率進行加權(quán)平均計算得出。本人承諾文章內(nèi)容（數(shù)據(jù)）不涉密，可公開，如有問題，后果自負。趨于穩(wěn)定。

吉林省地方政府存量債券加權(quán)平均剩余利率大體穩(wěn)定在3.55%-3.62%之間，處于全國中等水平，一般債與專項債的差別不大。

5.地方債資金主要用于民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，專項債資金增幅較大，投向進一步優(yōu)化。

從資金投向看，吉林省政府性債務(wù)籌集資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目。以2021年為例，新增政府債券982億元主要用于交通、市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利等領(lǐng)域1300余個公益性項目建設(shè)。其中，750億元為新增專項債資金，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模最大，占50.5%；城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展其次，占27.9%。與過去年度對比，2021年未發(fā)行土地儲備專項債，棚戶區(qū)改造專項債發(fā)行占比下降1.3個百分點，專項債券資金投向領(lǐng)域進一步優(yōu)化。

（二）地市級地方政府債券基本情況

1.各地市政府債務(wù)限額差別較大，使用率均處于高位。

截至2021年末，吉林省內(nèi)地市政府債務(wù)限額差別較大，最高為715.11億元，最低為143.46億元。分品種看，一般債和專項債使用率均處于高位，專項債略高于一般債。

2.各地市政府債務(wù)余額差距較大，分布不均衡。

2021年末，吉林省內(nèi)地市政府債務(wù)余額共計2289.58億元，其中一般債1327.22億元，專項債962.36億元。以7個地市政府債務(wù)余額為例，2個地市政府債務(wù)余額高于500億元，其余5個市均低于300億元，余額最高的是余額最低的5倍。分種類看，3個地市的一般債務(wù)余額是專項債余額的2-3倍，其余地市一般債余額和專項債余額差距不大。

二、吉林省地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

根據(jù)國際標(biāo)準，筆者主要從負債率、債務(wù)率、債務(wù)依存度、償債率等靜態(tài)指標(biāo)分析吉林省省級和地市級政府的債務(wù)信用風(fēng)險。

（一）省級政府債務(wù)風(fēng)險分析。

從負債率看，2019-2021年吉林省政府負債率①負債率=（地方政府債務(wù)總額/GDP）★100%，其中債務(wù)總額含非政府債券形式債務(wù)。逐年上升，最大值為2021年47%，低于歐盟《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的60%警戒線，但與2021年我國政府26.64%的負債率相比，高出21個百分點（見表1）。

表1 省級政府債務(wù)數(shù)據(jù)表

從債務(wù)率看，2019-2021年吉林省政府債務(wù)率②債務(wù)率=（地方政府債務(wù)總額/地方政府綜合財力），地方政府綜合財力=一般公共（政府性基金）預(yù)算收入+一般（專項）轉(zhuǎn)移性收入—一般（專項）轉(zhuǎn)移性支出。其中轉(zhuǎn)移性收入包含中央補助收入、調(diào)入資金及上年結(jié)余等，轉(zhuǎn)移性支出包括上解支出、調(diào)出資金等。數(shù)據(jù)來源于各省市財政部門2020年預(yù)算執(zhí)行情況報告。其中部分省份綜合財力根據(jù)一般公共（基金）預(yù)算財力=一般公共（基金）預(yù)算支出-｛一般（專項）債務(wù)發(fā)行收入-一般（專項）債務(wù)還本支出-一般公共（基金）預(yù)算年終結(jié)余｝公式計算。逐年上升，最大值為2021年136.56%，較2020年增加25個百分點，按財政部規(guī)定，處于地方政府債務(wù)風(fēng)險黃色風(fēng)險等級③財政部印發(fā)的《地方政府法定債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警辦法》（財預(yù)〔2020〕118號），根據(jù)地方政府法定債務(wù)的債務(wù)率水平設(shè)置紅（債務(wù)率≥300%）、橙（200%≤債務(wù)率≤300%）、黃（120%≤債務(wù)率≤200%、綠（債務(wù)率＜120%）四個風(fēng)險等級檔次。，需引起重視。

從債務(wù)依存度看，2019-2021年吉林省政府債務(wù)依存度④債務(wù)依存度=（當(dāng)年發(fā)行政府債券/當(dāng)年地方財政預(yù)算支出）★100%，財政預(yù)算支出包括一般公共預(yù)算支出、基金預(yù)算支出、一般債務(wù)預(yù)算支出和專項債務(wù)預(yù)算支出，數(shù)據(jù)來源于各省市財政部門2020年預(yù)算執(zhí)行情況報告及中國債券信息網(wǎng)各省市披露數(shù)據(jù)。其中專項債務(wù)依存度=（當(dāng)年發(fā)行專項債/（政府性基金預(yù)算支出+專項債務(wù)還本支出））★100%。逐年上升，最高值為2021年24.69%，財政預(yù)算支出對政府債券資金的依賴程度較高。2021年專項債債務(wù)依存度為52.39%，大幅高于一般債債務(wù)依存度。

從償債率看，2021年吉林省政府償債率為11.91%，較2020年降低2.09個百分點，低于國際一般認為的20%警戒線。

（二）地市級政府債務(wù)風(fēng)險分析

從負債率看，2019-2021年各地級市政府債務(wù)負債率都有所攀升，債務(wù)規(guī)模不斷擴大。2021年有5個地市的負債率均在45%以上，最高值為68.29%，已超過國際通行的60%警戒線，另有2個地市在50%-60%之間，臨近警戒線（見表2）。

表2 吉林省各地市政府?dāng)?shù)據(jù)表

從債務(wù)率看，2019年有2個地市債務(wù)率超過120%，處于地方政府債務(wù)風(fēng)險黃色等級，1個地市債務(wù)率超過200%，處于風(fēng)險橙色等級；2020年有1個地市處于風(fēng)險黃色等級；2021年，有4個地市處于風(fēng)險黃色等級，2個地市處于風(fēng)險橙色等級，整體債務(wù)風(fēng)險偏高。整體看，2019-2021年，有1個地市2年處于風(fēng)險橙色等級，1年處于風(fēng)險黃色等級，1個地市連續(xù)3年處于風(fēng)險橙色等級，需要引起重視。

三、值得關(guān)注的問題及原因分析

（一）存量政府債券加權(quán)平均利率較高，省級政府統(tǒng)一發(fā)行債券方式或增加融資成本

截至2021年末，吉林省存量政府債券加權(quán)平均利率為3.58%，存量一般債加權(quán)平均利率為3.62%，存量專項債加權(quán)平均利率為3.55%，在全國處于中等水平，政府債券發(fā)行成本相對偏高。我省地方債發(fā)行方式為省級政府統(tǒng)一發(fā)行，多地區(qū)、多項目集合打包發(fā)行專項債券、統(tǒng)一發(fā)行利率的做法進一步抹平了地區(qū)間的償債能力差異。對于信用等級較高的市縣，統(tǒng)一發(fā)行債券的利率可能使之承擔(dān)不必要的債務(wù)融資成本。

（二）從債券到期情況看，短期內(nèi)到期債券規(guī)模占比較高，未來短期內(nèi)面臨一定集中償付壓力

按截至2021年末存量政府債券統(tǒng)計，吉林省政府債務(wù)于2022 年、2023 年、2024年、2025年及2026年及以后各年度到期債務(wù)占總債務(wù)的比重分別為9.97%、10.70%、8.18%、6.92%和64.23%。綜合考慮我省借新還舊、長期代替短期來換取債務(wù)償還時間和發(fā)展空間的主要還債方式,以及后續(xù)新發(fā)行債券帶來的付息支出，預(yù)計未來地方政府自有資金償債規(guī)模將持續(xù)維持高位，地方財政償債壓力將不斷加大。

（三）地方政府債務(wù)總量高，且債務(wù)水平與地方財政水平不匹配，需警惕債務(wù)風(fēng)險

近年來，地方政府債務(wù)余額逐年增長，債務(wù)率、負債率和債務(wù)依存度逐漸攀升。從省級看，整體風(fēng)險可控，負債率和債務(wù)依存度位于安全區(qū)間，但債務(wù)率高于綠色安全警戒線。從地市看，部分地市負債率超過警戒線，大部分地方政府債務(wù)率處于風(fēng)險黃色等級和橙色等級，需要引起重視。預(yù)計近兩年受減稅降費及疫情原因影響，地方財政收入增速將放緩，財政收支矛盾進一步加大，政府償債能力與債務(wù)規(guī)模增長不匹配，償債壓力較大，容易加劇財政風(fēng)險。

（四）地方經(jīng)濟下行壓力預(yù)期明顯，或有債務(wù)償還化解日益緊迫

近年來，為防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，吉林省已通過抵制違規(guī)融資擔(dān)保行為、加強風(fēng)險源頭管控、嚴格進行項目審核等手段遏制隱性債務(wù)增量，通過積極償還、置換等手段化解存量隱性債務(wù)，降低存量隱性債務(wù)風(fēng)險。由于舉債不透明，融資成本高，融資渠道來源復(fù)雜等因素，地方政府或有債務(wù)風(fēng)險明顯高于顯性債務(wù)，預(yù)計地方政府未來一段時間仍將面臨較大還款壓力。

四、政策建議

（一）優(yōu)化債券發(fā)行制度，降低高信用地區(qū)融資成本

打破傳統(tǒng)發(fā)債模式，可根據(jù)地方財力、信用評級、項目周期等分不同地區(qū)發(fā)債，推進利率市場化，在進一步完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步嘗試將專項債券發(fā)行主體從省級政府向有發(fā)行條件的市縣政府轉(zhuǎn)移，降低高信用地區(qū)的融資成本。

（二）優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)，合理分配地方政府債務(wù)到期時間

根據(jù)地方政府債務(wù)的到期分布情況，初步推算各地方政府未來的償還壓力，并參照目前“跨年度滾動預(yù)算”的編制方法，探索建立地方政府債務(wù)發(fā)行的三年滾動規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮地方政府的各年財力和債務(wù)償還負擔(dān)，合理分配地方政府債務(wù)的到期時間，使得每年地方政府債務(wù)的到期和再融資規(guī)模相對穩(wěn)定，緩和地方政府債券集中兌付壓力，促進金融市場和地方經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

（三）明確主體責(zé)任，強化信息披露與信用評級體制

明確政府債券用債、償債主體權(quán)責(zé)，持續(xù)推進政府債券信息披露與信用評級機制建設(shè)，強化信用評級對政府債券的區(qū)分評價作用，提升地方債信息披露透明度，按固定頻率、可比口徑持續(xù)公布債務(wù)信息，從而切實提高地方政府的風(fēng)險意識，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的高效管理。

（四）加強與宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，平衡債務(wù)發(fā)行與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

加強資產(chǎn)的日常管理和動態(tài)監(jiān)控，債券資金使用要嚴格按照債券發(fā)行合同與公開披露信息執(zhí)行。同時提高政府債券融資與其他財政政策的協(xié)同作用，增強政策合力，規(guī)避政策間的掣肘效應(yīng)。平衡好政府債券發(fā)行與整體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，避免政府融資對企業(yè)融資的擠出、政府投資對社會資本投資的擠出，避免專注短期增長而忽視長期經(jīng)濟增長。