胡志平

一、問題的提出

“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的?！雹儋M孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海：上海人民出版社2007年，第1頁。作為傳統(tǒng)的農業(yè)大國，鄉(xiāng)村社會歷來都是國家治理的重要場域，鄉(xiāng)村治理效果直接關系到國家治理現(xiàn)代化進程。沒有鄉(xiāng)村治理的有效，整個國家的治理現(xiàn)代化就難以實現(xiàn)，因而“治理有效”與否是鄉(xiāng)村振興能否實現(xiàn)的關鍵指標。而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效主要在于鄉(xiāng)村的治理體系，治理體系決定與制約治理能力，進而影響治理效能。當前鄉(xiāng)政村治的治理效能面臨高質量發(fā)展與社會穩(wěn)定等一系列挑戰(zhàn)，為此十九大報告指出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社2017年，第32頁。

解讀新階段鄉(xiāng)村治理體系的形成需要深入理解鄉(xiāng)村治理體系的“前世今生”。列寧曾指出：“考察每個問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產生、在發(fā)展中經(jīng)過了哪些主要階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是怎樣的?！雹壑泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編：《列寧專題文集·論辯證唯物主義和歷史唯物主義》，北京：人民出版社2009年，第283頁。由此，我們有必要從歷史的維度探究鄉(xiāng)村治理體系為何從“政社合一”逐步轉變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”進而轉向自治、法治、德治相結合的治理體系，其背后遵循什么樣的邏輯，以期更好地掌握其發(fā)展演進的規(guī)律。

目前學界對鄉(xiāng)村治理演進邏輯的研究主要形成以下三大視角：一是治理研究視角。公共管理學者主要從治理要素來探究鄉(xiāng)村治理的演進過程，認為“鄉(xiāng)村治理是由治理目標、治理主體、治理客體、治理方式等構成的完整體系”，①丁志剛、王杰：《中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進與邏輯理路》，《中國農村觀察》2019年第4期。因而鄉(xiāng)村治理演進是鄉(xiāng)村治理主體、方式、結構等要素的現(xiàn)代化演進。二是國家—社會視角。政治學者主要從國家—社會關系視角思考鄉(xiāng)村治理演變。他們認為，如果從長時段來分析鄉(xiāng)村治理的變遷，需要回到國家是如何治理鄉(xiāng)村社會這一元命題，從“國家治理”角度重新審視鄉(xiāng)村治理。②任路：《國家化、地方性與鄉(xiāng)村治理結構內生性演化》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2021年第1期。鄉(xiāng)村治理演進的實質被理解為國家對鄉(xiāng)村社會的整合，是納入及伴隨現(xiàn)代國家建構的一個歷史進程。三是城鄉(xiāng)關系視角。社會學者認為影響鄉(xiāng)村治理演變的重要因素是其背后的城鄉(xiāng)關系。有學者將城鄉(xiāng)關系劃分為城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)融合三個階段，與之相應，鄉(xiāng)村治理從人民公社的整體性控制的治理邏輯，轉向“家計村治鄉(xiāng)政”的行政治理邏輯，再到新階段的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系。③耿國階、王亞群：《城鄉(xiāng)關系視角下鄉(xiāng)村治理演變的邏輯：1949—2019》，《中國農村觀察》2019年第6期。治理、國家—社會、城鄉(xiāng)關系視角為我們深入理解鄉(xiāng)村治理演進提供了很好的觀察角度，深刻抓住了鄉(xiāng)村治理演進的某些重要方面，但忽視了鄉(xiāng)村治理模式所處的經(jīng)濟發(fā)展階段這一治理的關鍵基礎背景?！耙磺猩鐣冞w和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a方式和交換方式的變更中去尋找；不應當?shù)接嘘P時代的哲學中去尋找，而應當?shù)接嘘P時代的經(jīng)濟中去尋找?！雹堋恶R克思恩格斯全集》第25卷，北京：人民出版社2001年，第395頁。自然，鄉(xiāng)村治理演進的邏輯也應當從經(jīng)濟發(fā)展階段的變遷中探尋。比如，“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，背后除了國家權力對鄉(xiāng)村社會的整合，更重要的是完成國家資源的汲取，匹配國家的趕超發(fā)展戰(zhàn)略需要?！罢问墙?jīng)濟的集中表現(xiàn)”，國家力量的背后也是經(jīng)濟發(fā)展階段的要求，因而我們要從更加宏觀的視野看待鄉(xiāng)村治理的變遷。不同的發(fā)展階段實施了不同的發(fā)展戰(zhàn)略，形成了與之匹配的不同的鄉(xiāng)村治理體系。無論是國家—社會視角、治理視角還是城鄉(xiāng)關系視角都相對忽視了鄉(xiāng)村治理背后的發(fā)展階段語境，而更加凸顯了鄉(xiāng)村治理演進背后的宏觀政治與治理話語。本文嘗試構建一個經(jīng)濟發(fā)展階段—政府行為—治理績效的框架，從政治、經(jīng)濟、社會三維度來探究鄉(xiāng)村治理演進進程，以期從歷史演進中探索鄉(xiāng)村治理演進規(guī)律。

二、鄉(xiāng)村治理演進：經(jīng)濟發(fā)展階段—政府行為—治理績效框架

從中國的傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的形成過程，我們可以比較清晰地看到從選擇重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，到形成扭曲產品和要素價格的宏觀政策環(huán)境，以致建立高度集中的資源計劃配置制度和毫無自主權的微觀經(jīng)營機制這樣一個歷史和邏輯的順序關系。⑤林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海：上海人民出版社2002年，第54頁。人民公社是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略即趕超經(jīng)濟發(fā)展階段的微觀經(jīng)營機制——人民公社的經(jīng)濟訴求即為趕超積累資本?！皯撜f，在無法從國外獲取資源的前提下，人民公社制度為完成中國工業(yè)化的原始積累，立下汗馬功勞。”⑥賀雪峰、蘇明華:《鄉(xiāng)村關系研究的視角與進路》，《社會科學研究》2006年第1期。如同有學者所指出：“公社追求著一個十分現(xiàn)實的目標：從農民手中獲取廉價的糧食和工業(yè)原料?！雹邚垬诽欤骸陡鎰e理想：人民公社制度研究》，上海：東方出版中心1998年，第244頁。這也就能夠理解人民公社時期的鄉(xiāng)村治理為何是“政社合一”。發(fā)展階段是決定性的：經(jīng)濟基礎決定上層建筑，鄉(xiāng)村治理作為上層建筑的一部分，須適應經(jīng)濟發(fā)展階段要求。經(jīng)濟發(fā)展階段是鄉(xiāng)村治理演進的基礎與關鍵性因素。同時，鄉(xiāng)村治理離不開最關鍵的治理主體——基層政府。國家—社會關系視角就揭示了鄉(xiāng)村治理是“國家在場”的，是國家對鄉(xiāng)村的治理。基層政府是鄉(xiāng)村治理的關鍵變量。鄉(xiāng)村治理為何要變？除了經(jīng)濟發(fā)展階段、政府行為之外，鄉(xiāng)村治理是否達到了預先的理想目標，即治理績效如何，也是重要變量。鄉(xiāng)村治理的績效不僅是鄉(xiāng)村治理的成果展現(xiàn)，更是推動治理體系變遷的“倒逼”力——治理效果會倒逼治理主體選擇改革以形成新的治理體系。為此，理解中國鄉(xiāng)村治理的演進過程需構建一個包含經(jīng)濟發(fā)展階段、政府行為與治理績效的新框架。

2021年黨的十九屆六中全會提出新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期、中國特色社會主義新時代四個時期的劃分，據(jù)此，我們可以把新中國成立后我國經(jīng)濟發(fā)展主要分為以下三個階段：經(jīng)濟趕超階段（1949—1984年）、經(jīng)濟增長導向階段（1985—2012年）、經(jīng)濟高質量發(fā)展階段（2013年至今）。政府行為隨國家經(jīng)濟發(fā)展階段重心的變化顯示出不同偏好，從“全能型政府”的控制偏好到“發(fā)展型政府”的增長偏好再到“服務型政府”的服務導向演進，與此相對應的鄉(xiāng)村治理體系從“政社合一”模式到“鄉(xiāng)政村治”模式再到逐步形成的“三治融合”模式。同時在治理績效層面，經(jīng)濟維度、政治維度、社會維度展現(xiàn)了經(jīng)濟趕超階段、經(jīng)濟增長導向階段和高質量發(fā)展階段下的不同景象。圖1勾勒了鄉(xiāng)村治理演進的邏輯機理。

1.政社合一：趕超階段、全能型政府與政治經(jīng)濟社會治理績效

新中國成立后，面對國內薄弱的經(jīng)濟基礎和嚴峻的國際形勢，同時為鞏固新生政權，我國實施經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，以期迅速恢復國民經(jīng)濟，鞏固“站起來”的基礎。①蔣永穆、王麗萍、祝林林：《新中國70年鄉(xiāng)村治理：變遷、主線及方向》，《求是學刊》2019年第5期?！耙园l(fā)展沒有自生能力的產業(yè)為目標的戰(zhàn)略就是趕超戰(zhàn)略?！雹诹忠惴?、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，第38頁。然而，當時中國的經(jīng)濟資源條件是難以支撐重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展要求的，沒有一個強有力的資源動員體制更是難以獲取趕超戰(zhàn)略所需的資源，為此，匹配超強資源動員能力需求的“全能主義”政府應運而生：“社會主義國家的政府通過壟斷社會資源的分配，將權力觸角伸向各個社會領域，形成了政治權力和行政權力控制社會的全能主義。”③鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀運行的角度看》，香港：牛津大學出版社1994年，第20頁。根基于全能主義的政府類型是一種全能型政府。全能型政府的超強資源動員是實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略階段的必然選擇。新生的社會主義中國不可能像西方列強那樣依靠侵略完成積累，只能依靠自身的積累。而當時工業(yè)的自身積累主要依靠農業(yè)生產剩余的途徑，這也就決定了城鄉(xiāng)關系必定是農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市。按照市場規(guī)律，讓更多的資源投向工業(yè)，特別是重工業(yè)，是不現(xiàn)實的，難以實現(xiàn)的。“應當承認，采取高度集中統(tǒng)一和帶有非經(jīng)濟強制手段的計劃經(jīng)濟管理模式，一定時期內是有其必然性的，甚至可能是當時最好的選擇?！雹芙鹛姡骸墩毮苁崂砼c重構》，廣州：廣東人民出版社2002年，第77頁。因而，基于當時的發(fā)展階段，為了實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略要求，行政控制方式成為了必然的選擇。通過行政控制實現(xiàn)農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市，城鄉(xiāng)分割逐步走向制度化。 1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》是城鄉(xiāng)分割關系的標志，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍關系：農業(yè)戶籍、非農戶籍身份開始形成。

另一方面，新中國成立后國家對鄉(xiāng)土社會的有效整合還未完成，仍需推進鄉(xiāng)村的現(xiàn)代國家建構任務。實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的控制整合，讓國家權力滲透到農村，這就要打破“皇權不下縣”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村治理模式選擇自然不是遵循國家建構的單一政治邏輯，而是遵循資源動員與國家建構的政治經(jīng)濟雙重邏輯。既要資源動員的經(jīng)濟支持又要國家建構的政治整合，“政社合一”成為了當時鄉(xiāng)村治理模式的特征；而人民公社的形成是鄉(xiāng)村治理“政社合一”的顯著標志。在公社體制下，政權組織的權力集中和滲透能力都達到了從未有過的程度，國家終于將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權體系中來。①徐勇：《政權下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合》，《貴州社會科學》2007年第11期。也就是說，鄉(xiāng)村“政社合一”的治理逐步實現(xiàn)現(xiàn)代國家建構對鄉(xiāng)村社會整合的要求。同時，鄉(xiāng)村“政社合一”治理也實現(xiàn)了資源汲取要求，有資料顯示，1958—1978年鄉(xiāng)村為趕超戰(zhàn)略支持工業(yè)化提供資本積累達到3891.54億元。②轉引自耿國階、王亞群：《城鄉(xiāng)關系視角下鄉(xiāng)村治理演變的邏輯：1949—2019》，《中國農村觀察》2019年第6期。

鄉(xiāng)村“政社合一”治理既滿足了農業(yè)、農村資源支持工業(yè)、城市的資源汲取要求，也適應國家對鄉(xiāng)村的權力滲透的建構需要，是實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的關鍵一環(huán)?？傮w而言，依托“政社合一”的人民公社模式，國家有效地實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的整體性控制，強有力地汲取農業(yè)剩余的同時有效地維系了農村的穩(wěn)定。③轉引自耿國階、王亞群：《城鄉(xiāng)關系視角下鄉(xiāng)村治理演變的邏輯：1949—2019》，《中國農村觀察》2019年第6期。由此，人民公社與國有企業(yè)共同構成實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的微觀經(jīng)營機制。④林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，第55頁。然而，“政社合一”的經(jīng)濟績效卻呈現(xiàn)了低效率特征：“在計劃經(jīng)濟時期的管制型或者說是全能主義的政府行為模式下，經(jīng)濟社會文化等各個方面均被行政權力全面滲透，人們缺少相當程度的選擇性和自主性，社會生活被行政權力嚴格掌控。”⑤李景鵬：《從管制型政府向服務型政府的轉變》，《新視野》2004年第5期。缺乏選擇與自主、生產激勵弱，“平均主義盛行”是這一時期的顯著特征，這也自然導致經(jīng)濟增長動力弱，值得指出的是，這一時期的中國經(jīng)濟增長率甚至出現(xiàn)了較大的下降。如表1所示，中國的經(jīng)濟增長率從1952—1957年的9.2%下降到1958—1976年的5.4%，人口增長率、就業(yè)增長率和勞動生產率等各項指標下降幅度也較為明顯。遵循“全能主義”指向的人民公社的經(jīng)濟治理績效也未能幸免。在人民公社內“平均主義盛行”也是普遍現(xiàn)象。平均主義的弱激勵導致生產效率低是必然的，糧食指標是較好的證明。據(jù)統(tǒng)計，1958—1978年中國人年均糧食占有量273.82千克，而有學者計算表明，在中國，人均糧食供應每年達到306.72千克才能滿足基本的溫飽需求。⑥轉引自耿國階、王亞群：《城鄉(xiāng)關系視角下鄉(xiāng)村治理演變的邏輯：1949—2019》，《中國農村觀察》2019年第6期。顯然“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式下，勞動積極性弱，勞動生產率低，農民基本溫飽都難以解決。因此，這一時期鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟績效呈現(xiàn)的是農村普遍貧窮，人民生活水平較低。

表1 中國經(jīng)濟增長績效的縱向歷史比較（1952—1978年） ⑦ 胡鞍鋼：《中國政治經(jīng)濟史論（1949—1976）》，北京：清華大學出版社2008年，第537頁。

“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式下，既掌握了生產資源，又掌握了資源分配權的鄉(xiāng)村治理主體——人民公社在“為人民服務”的價值理念導向下為農村居民提供了集體保障，這體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的家庭保障轉向集體保障的巨大飛躍。盡管保障水平較低，但保障水平是相對比較平均的，⑧劉志昌：《1949—1985年中國農村社會保障均等化探析》，《社會主義研究》2011年第6期?；诋敃r的生產水平，仍然讓農村居民感受到了從未有過的“溫暖”。新中國成立后，天花、鼠疫、霍亂等傳染病得到有效的控制或直接被消滅，普通甚至貧困家庭的兒童也能走進學校接受教育，這一系列社會民生福利政策措施，讓農民感受到了從來沒有的“優(yōu)越”與“幸?！保r民自然在初期對基層政府，對人民公社有較高的認同度，社會也較為穩(wěn)定。

因此，鄉(xiāng)村“政社合一”治理時期，政治國家建構及經(jīng)濟資源汲取績效顯著，社會穩(wěn)定，合法性程度高；然而隨著經(jīng)濟效率逐漸變低，農村普遍貧窮，合法性也逐步流失，改革鄉(xiāng)村治理模式的呼聲漸高，推動新的治理選擇走上歷史舞臺。

2.鄉(xiāng)政村治：增長導向、發(fā)展型政府與政治經(jīng)濟社會治理績效

“貧窮不是社會主義”，擺脫貧困、解決溫飽轉向經(jīng)濟建設成為新階段的普遍呼聲。隨著1978年黨的十一屆三中全會召開，經(jīng)濟建設成為國家的中心工作，農村改革也隨之開啟，鄉(xiāng)村治理變革走上舞臺。“經(jīng)濟工作是當前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題?！雹佟多囆∑轿倪x》第2卷，北京：人民出版社1983年，第194頁?！耙越?jīng)濟建設為中心”，發(fā)展經(jīng)濟成為最大的政治，發(fā)展戰(zhàn)略隨之轉向，轉向以經(jīng)濟建設為中心的增長導向階段。從趕超階段轉向增長導向新階段，堅持的是一種發(fā)展主義，而非全能主義。發(fā)展主義是一種發(fā)展導向，主要是經(jīng)濟增長導向，在政府政績考核就轉化更為明顯的“GDP增長導向”。經(jīng)濟學基本原理也證明，市場是增長與激發(fā)活力的關鍵路徑。要增長要激發(fā)活力，自然就要遵循市場規(guī)律，政府遵循的不再是全面管的控制邏輯，而要遵循增長的邏輯，把注意力轉向如何推動經(jīng)濟增長、擺脫貧困、走向富裕的道路上來。政府也從全能型轉向了新的類型：發(fā)展型政府。簡單地講，所謂發(fā)展型政府，就是把以推動經(jīng)濟增長作為主要目標，也作為政治合法性主要來源的政府模式。②郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務型政府——以浙江省為個案》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第5期。“發(fā)展是硬道理”是發(fā)展型政府最好的注解。在增長的考核壓力下，基層政府注意力聚焦到能夠帶來增長的事務上，例如，招商引資一直處于過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務的最前列；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓經(jīng)濟增長的職能特征十分突出。筆者曾在江蘇某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研，對其2010年工作考核內容的分析發(fā)現(xiàn)，考核權重最高的是經(jīng)濟發(fā)展占58%，社會管理和生態(tài)環(huán)境各占8%，民生工作、城鄉(xiāng)建設管理、黨的建設、精神文明各占6%，全國文明城市創(chuàng)建占2%，發(fā)展型政府職能特征較為明顯。

在經(jīng)濟增長導向階段，發(fā)展經(jīng)濟、推動經(jīng)濟增長成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。如何發(fā)展？安徽小崗村“包干到戶”的成功實踐證明促進增長需要調動農民積極性、激發(fā)農民活力，也需要賦予農民自主選擇權利，“村民自治”也因此被喚醒。另一方面，雖然已實行了改革開放，但國家依然處于工業(yè)化的初級階段，資源汲取依然需要，而且國家現(xiàn)代建構任務也還未全面完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然還不是回歸到傳統(tǒng)的自治，而是一定領域范圍內的自治：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然是國家政權建設的基層部分。由此，鄉(xiāng)村治理從“政社合一”轉向“鄉(xiāng)政村治”：“鄉(xiāng)政”代表著國家依然在場，國家建構持續(xù)推進；“村治”則激發(fā)活力，推動農村經(jīng)濟增長，消除農村貧困。由此，適應新階段的增長要求，鄉(xiāng)村治理變革也隨之到來。

在1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，我們的黨承諾，要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”，③中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編（下）》，北京：人民出版社1982年，第841頁?！按逯巍钡暮戏ㄐ杂纱酥鸩降玫酱_認。 1983年10月12日，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社體制被正式廢除，“鄉(xiāng)政”也隨之確立。自此，“政社合一”鄉(xiāng)村治理模式也隨之轉向新的“鄉(xiāng)政村治”模式?！斑@里的‘鄉(xiāng)政村治’，系指國家治理鄉(xiāng)村社會政治事務的制度化的機制和活動。鄉(xiāng)政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性；村治則以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和一定的民性?！雹軓埡癜?、徐勇：《中國農村政治穩(wěn)定與發(fā)展》，武漢：武漢出版社1995年，第514頁。過去治理模式所遵循的控制邏輯較大抑制了農民的生產積極性，活力難以激發(fā)；而新的“自治”治理模式“極大地激發(fā)出廣大農民的生產勞動積極性”。⑤馮石崗、楊賽：《新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理模式的變遷及發(fā)展趨勢》，《行政論壇》2014年第2期。有數(shù)據(jù)顯示：1978—1984年，農村出現(xiàn)超常規(guī)增長,其中農業(yè)年均增長7.3%，糧食年均增長4.9%，農民人均收入年均增長13.4%。①林毅夫、李周：《發(fā)育市場——九十年代農村改革的主線》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》1992年第9期?！班l(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理時期，農民生活水平也得到提升，1978—2012年，農村居民的恩格爾系數(shù)從67.7%下降到2012年的35.9%，溫飽問題逐步得到基本解決。另一方面，我國依然處于工業(yè)化初級階段，而“在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向”，城市依然是經(jīng)濟增長的引領者，1984年經(jīng)濟體制改革的中心重新轉向城市。隨著傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟低效率特性被認知及市場作為資本主義屬性思維觀念的破除，市場機制成為城市汲取資源的新機制。市場化改革下城市相比農村具有更大的吸引力，大量農村勞動力進城，但卻無法享有與市民的同等待遇，為城市化降低成本，是以市場的邏輯仍然是“以鄉(xiāng)促城”。②耿國階、王亞群：《城鄉(xiāng)關系視角下鄉(xiāng)村治理演變的邏輯：1949—2019》，《中國農村觀察》2019年第6期。據(jù)有關學者統(tǒng)計，1978—2012年期間，通過工農產品價格剪刀差、稅收和儲蓄等渠道，城市從農村抽取的資金高達26萬億元以上，遠遠超過改革開放前的規(guī)模；改革開放后政府投資中農業(yè)投資的比重總體也呈不斷下降的趨勢，從1978年的13.43%下降到1996年的8.82%。③張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關系演變70年：從分割到融合》，《中國農村經(jīng)濟》2019年第3期。因而，在增長導向階段的市場邏輯及政府的城市偏向下，城市相比農村得到了更快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益突出，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割固化趨勢。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)收入比從1978年的2.56上升到2007年的3.14，后續(xù)隨著國家的政策傾斜，雖然城鄉(xiāng)收入比有所緩慢下降，但2012年依然處于在2.88高位，且城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對差距從1978年的209元擴大到2012年的15738元。城鄉(xiāng)差距擴大的同時，鄉(xiāng)村的負擔卻上升。

處于國家政權末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面臨上級壓力的層層傳導，“壓力型體制”特征尤為明顯。以行政村為基本單元的村民自治具有雙重屬性：作為人民公社組織的歷史制度遺產，它需要承擔一定的國家行政事務，尤其是在農業(yè)稅費改革之前，“收糧派款、刮宮引產”——收繳農業(yè)稅、抓計劃生育成為村治的首要任務。④王曉莉：《鄉(xiāng)村治理機制變遷與完善》，陳錫文、韓俊主編：《鄉(xiāng)村振興制度性供給研究》，北京：中國發(fā)展出版社2020年，第264頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限且有政績考核壓力，作為政權的末梢，難以向下級轉嫁財政危機，只有轉向農民，農民負擔問題日益凸顯。同時，隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實行，農村公共產品的負擔也開始落到了家庭頭上，部分地區(qū)對名目繁多的稅費的排斥和抗拒不斷增強，⑤葉子榮、劉鴻淵：《農村公共產品供給制度：歷史、現(xiàn)狀與重構》，《學術研究》2005年第1期。導致部分地區(qū)干群關系緊張，群體性事件突增。農村群體性事件頻發(fā)顯示了這一時期鄉(xiāng)村社會維度治理績效的弱穩(wěn)定特征。從1993年到2005年，12年間全國信訪數(shù)量連續(xù)高漲，“信訪洪峰”成了中國政治社會領域中的常態(tài)。⑥陳柏峰：《農民上訪的分類治理研究》，《政治學研究》2012年第1期。不斷擴大的城鄉(xiāng)差距已讓農村農民感受到“不幸?！?，各種稅費形式負擔更讓農民農村問題凸顯，也直接對國家政權在基層的合法性地位構成挑戰(zhàn)。⑦韓鵬云：《國家整合鄉(xiāng)村的運行邏輯與路徑重塑》，《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第4期。因此，“鄉(xiāng)政村治”時期，雖然村治激發(fā)活力，解放了生產力，發(fā)展了生產力；但城市偏向下，城鄉(xiāng)差距卻持續(xù)擴大。更重要的是，在發(fā)展型政府的政績考核壓力下，基層“鄉(xiāng)政”將更多的精力、更多的資源用于謀經(jīng)濟增長，對社會民生福利事業(yè)注意力下降，社會民生福利從傳統(tǒng)的集體保障轉向市場化，這也讓農民支出壓力劇增，農民的獲得感、幸福感自然也隨之下降。因而“鄉(xiāng)政村治”時期的社會維度績效呈現(xiàn)了社會弱穩(wěn)定態(tài)勢。

綜上，“鄉(xiāng)政村治”時期，政治經(jīng)濟社會治理績效呈現(xiàn)農村經(jīng)濟增長但城鄉(xiāng)差距擴大、社會穩(wěn)定弱、合法性基礎流失的特征，這也倒逼鄉(xiāng)村治理改革，醞釀新的治理模式成為新時期的必然要求。

3.“三治融合”：高質量發(fā)展、服務型政府與政治經(jīng)濟社會治理績效

進入新時代，改革開放以來以快速、數(shù)量型為特征的增長導向階段轉向以高質量發(fā)展為導向的新階段。轉向高質量發(fā)展階段，要貫徹新發(fā)展理念、堅持創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新的核心在于激發(fā)人的創(chuàng)造力，而這有賴于人力資本投資積累。人力資本是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的“引擎”，高質量發(fā)展必須強調發(fā)揮人的作用。實現(xiàn)高質量發(fā)展，有兩個關鍵詞：人力資本和公共服務。①劉尚希：《人力資本、公共服務與高質量發(fā)展》,《消費經(jīng)濟》2019年第5期。人力資本投資方式主要由正規(guī)教育、在職培訓、醫(yī)療保健和遷移、流動等構成，②李建民：《人力資本通論》，上海：上海三聯(lián)書店1999年，第77頁。也就是說，人力資本積累依賴公共服務。人力資本積累單靠個人、家庭是不夠的，還要靠政府提供公共服務即公共消費轉化為社會人力資本。③劉尚希：《人力資本、公共服務與高質量發(fā)展》，《消費經(jīng)濟》2019年第5期。因而高質量發(fā)展離不開政府公共服務，政府公共服務職能價值凸顯，推動政府轉型，轉向服務型政府。另一方面，公共服務是構筑政府合法性基礎的新來源?！岸?zhàn)”之后，提供公共服務幾乎成為“國家合法性的證明”。④漢斯·察赫：《福利社會的歐洲設計：察赫社會法文集》，劉冬梅、楊一帆譯，北京：北京大學出版社2014年，第223頁。尤其是，“社會保障等公共服務具有兜底抗風險的基本功能，國家能否提供充分的社會保障成為居民認同的重要來源之一”。⑤李友梅：《社會認同：一種結構性視野的分析——以美、德、日三國為例》，上海：上海世紀出版集團2007年，第16—17頁。公共服務不僅具有經(jīng)濟價值，更具有政治社會價值。因而，發(fā)展型政府“強增長弱服務”的偏向不僅導致創(chuàng)新動力乏力、制約高質量發(fā)展，還帶來對政府、國家認同的下降。進入新發(fā)展階段，人民期待更好更高質量的教育、醫(yī)療等公共服務。過多強調經(jīng)濟增長而忽視公共服務提供的發(fā)展型政府，不僅難以適應高質量發(fā)展的創(chuàng)新動力需要，也難以滿足人民更高質量的美好生活需求，為此，新階段政府轉型成為必然要求。發(fā)展型政府的行為聚焦增長導向特征，而新階段要求政府行為更加聚焦公共服務，即適應服務型政府要求。在新發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府類型自然也要逐步轉向服務型政府。在這一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核從經(jīng)濟增長導向也隨之轉向公共服務導向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為也從增長邏輯轉向公共服務邏輯。有學者對廣東某鎮(zhèn)2017年的行政年歷統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)：公共服務、社會管理與經(jīng)濟發(fā)展三大職能占發(fā)達鎮(zhèn)日常工作的一半以上（56%），其中公共服務職能日益凸顯，比重達到27.9%，超越經(jīng)濟發(fā)展的13.5%，⑥葉貴仁：《“復合治理型”政府：簡政放權視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色轉型》，《學術研究》2020年第5期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府轉向日益明顯。因而，適應高質量發(fā)展階段要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府行為扭轉過去的強增長、弱公共服務偏向，逐步匹配服務型政府建設要求；這不僅是遵循培育新增長動力的經(jīng)濟邏輯要求，更是遵循提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層認同的政治邏輯要求。為此，2017年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳就印發(fā)了《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的公共服務職責，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉向服務型政府建設的需求。

新發(fā)展階段，城鄉(xiāng)關系也隨之變化。2006年中國全面取消農業(yè)稅，從農村汲取資源支持城市發(fā)展的時代結束。 2012年我國城鎮(zhèn)化水平超過50%，為52.57%，2021年達到64.72%，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的新階段。 2019年5月《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》的出臺標志著城鄉(xiāng)關系政策正式從分割走向融合，由此，城鄉(xiāng)關系進入新階段。轉向高質量發(fā)展階段，構筑新發(fā)展格局，農村也是擴大內需戰(zhàn)略的重要支點。農村消費市場潛力大、農民消費轉型升級需求大，而“鄉(xiāng)政村治”治理下的基層政府“強增長弱服務”行為偏向，不僅持續(xù)拉大城鄉(xiāng)差距，也同時加重農民的公共服務支出負擔，讓擴大消費需求的內需受阻，進而制約高質量發(fā)展進程。因此，新發(fā)展階段必須推動城鄉(xiāng)關系轉向融合發(fā)展。

轉向高質量發(fā)展階段，推進鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)治理有效，治理體系轉向也是必然的。城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的有效實施需要相應的鄉(xiāng)村治理體系作為支撐。⑦耿國階、王亞群：《城鄉(xiāng)關系視角下鄉(xiāng)村治理演變的邏輯：1949—2019》，《中國農村觀察》2019年第6期?！班l(xiāng)政村治”逐步轉向“自治、法治、德治”相結合的治理體系。一方面，村民自治降低治理成本、提升治理效能。以自治為核心的善治具有較低的成本、較大的強制性，而且善治狀態(tài)較為穩(wěn)定和持久。⑧鄧大才：《走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對象》，《社會科學研究》2018年第4期。國家要實現(xiàn)社會的長治久安也必須重建鄉(xiāng)村社會的自治能力。⑨郭亮：《家國關系：理解近代以來中國基層治理變遷的一個視角》，《學術月刊》2021年第5期。面對鄉(xiāng)村巨量的、繁雜的瑣碎事務，如不發(fā)揮自治力量，國家治理成本將極其高昂。另一方面，自治能夠促進農村公共服務有效供給。農村公共服務的有效供給必須是以清晰了解農民公共服務真實需求為前提，只有如此才能積極回應需求，而只有依靠村民自治才能激發(fā)真實偏好反應。同時，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，公共服務需求呈現(xiàn)多樣性，政府單一的“一刀切”式供給難以精準有效，需依賴鄉(xiāng)村自治，激發(fā)各種力量參與供給。因而，鄉(xiāng)村有效治理呼喚自發(fā)秩序的回歸。①丁勝：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的自發(fā)秩序與鄉(xiāng)村治理》，《東岳論叢》2018年第6期。自治如何不被侵蝕，落入傳統(tǒng)的“村治”窠臼，離不開法治的有效保障。當然，自治并非能有效治理鄉(xiāng)村一切事務，自治也有其合理的邊界。自治也要在法治允許的范圍內，否則自治就容易走向“各自為政”，走向無序甚至走向傳統(tǒng)的人治。要更有效發(fā)揮自治的作用，法治保障不可缺失。法治更是國家政權建設的必然要求：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”②王先慎著，鐘哲點校：《韓非子集解》卷2，北京：中華書局1998年，第33頁。法治是國家政權建設的一部分，如果不將國家現(xiàn)代公共規(guī)則引入村莊治理，就難以真正建立完整的國家政權基礎。③韓鵬云：《國家與鄉(xiāng)村關系的實踐進路及反思》，《湖湘論壇》2021年第4期?，F(xiàn)代國家建構必須要實現(xiàn)對鄉(xiāng)土社會的整合，使得鄉(xiāng)村遵循統(tǒng)一的、普遍的規(guī)則，而非僅僅遵循鄉(xiāng)村的地方性規(guī)則。作為普遍的規(guī)則，法治是現(xiàn)代國家建構的必然要求。如果農民沒有從傳統(tǒng)的地方性倫理認同轉向國家普遍規(guī)則的法治認同，整個國家的現(xiàn)代秩序也自然難以相應建立，還是傳統(tǒng)的“皇權不下縣”的狀態(tài)，現(xiàn)代國家建構任務依然沒有完成。因此，為了將農民從家族倫理的支配中解放出來，國家必須為農民的行動確立新的行為規(guī)范，其中現(xiàn)代法律正是一種與現(xiàn)代國家產生相伴隨并具有普遍主義價值導向的規(guī)則體系。④郭亮：《家國關系：理解近代以來中國基層治理變遷的一個視角》，《學術月刊》2021年第5期。法治是治國理政的基本方式，推進國家治理現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理的法治化也是治理現(xiàn)代化的應有之義。然而，國家法治如何嵌入鄉(xiāng)村社會并獲得民眾內心認同？德治如何有效匹配甚為關鍵。對規(guī)則的認同是依照規(guī)則實踐的前提，而外在的規(guī)則由于缺乏特定的社會基礎與文化基礎很難為本土的民眾所認同。⑤狄金華：《單向度的法治：河鎮(zhèn)法律下鄉(xiāng)三十年的回顧與反思》，《法律和社會科學》2012年第2期。也就是說，法治要獲得鄉(xiāng)村社會中民眾的認同需要很好地嵌入鄉(xiāng)村德治場域，否則作為外來規(guī)則的法治難以真正成為鄉(xiāng)土社會的行動指引。德治不僅支撐法治，讓法治“落地生根”，也更是有效應對新時期鄉(xiāng)村治理權威重塑需要。隨著城鎮(zhèn)化進程加快、農民工進城、鄉(xiāng)村社會的流動性日益增強、原子化趨勢凸顯，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德規(guī)范約束呈逐步瓦解趨勢。如何重構鄉(xiāng)村社會，重塑鄉(xiāng)村道德規(guī)范權威，建構現(xiàn)代鄉(xiāng)村秩序成為當前及未來鄉(xiāng)村治理的關鍵因素之一。基于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化及地方性知識精華的德治，具有“軟治理”作用，是建構現(xiàn)代鄉(xiāng)村秩序的關鍵性力量之一。從國家層面來說，實施村民自治以及重新倡導德治可以看作是建構現(xiàn)代鄉(xiāng)村秩序的一種制度性探索。⑥景躍進：《“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”體現(xiàn)了中國地方創(chuàng)新的新特點》，《治理研究》2018年第6期。因此，自治離開法治，則會無力，沒有法治的自治是沒有保障的，最終會落入傳統(tǒng)“村治”窠臼；法治離開德治，則會失去根基，沒有法治的德治最終會走向人治，與治理現(xiàn)代化越來越遠；自治離開德治，則會失去價值底線，沒有德治的自治最終走向失序，失去價值認同。自治是基礎，法治是保障，德治是支撐，唯有三者有機結合，才能有效適應鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。

“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系不僅是現(xiàn)代國家政權建設的深入推進，也是適應轉向高質量發(fā)展階段的公共服務增長動力要求。原因在于家庭聯(lián)產承包責任制等村治的制度效應逐步釋放，轉向通過權利提升農村居民的素質促發(fā)展，即依靠公共服務提供有效積累人力資本促發(fā)展的新階段，而這又依賴法治保障農民的權利、監(jiān)督政府履行公共服務職能；同時，傳統(tǒng)的經(jīng)濟、行政激勵難以有效破解農村公共服務的集體行動難題，如“搭便車”問題，而依賴地方性知識與規(guī)范的現(xiàn)代德治作為有效的激勵約束在實踐中得到較好的證明。“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系為農村公共服務有效供給提供了堅實的治理基礎。因此，鄉(xiāng)村治理轉向自治、法治、德治相結合的新模式，是符合新階段現(xiàn)代國家建構與高質量發(fā)展公共服務動力的選擇。

在經(jīng)濟績效上，“三治融合”時期鄉(xiāng)村治理在解決城鄉(xiāng)差距問題上成績顯著。如表2所示，2012—2021年，全國農村居民人均可支配收入從8389元增加到18931元，年均增長7.65%，高于同期全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入6.1%的年均增長速度；全國農村居民恩格爾系數(shù)從35.9%下降到32.7%，累計下降3.2個百分點，同期全國城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)累計下降2.8%；城鄉(xiāng)收入比縮小，從2.88下降到2.50。社會績效維度上，隨著政府持續(xù)加大對農村各項社會事業(yè)投入，實施精準扶貧、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農村脫貧取得了舉世矚目的成就。按照現(xiàn)行脫貧標準，2020年我國實現(xiàn)了絕對貧困的全面脫貧，走向“后脫貧時代”。鄉(xiāng)村正處于鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、邁向共同富裕的歷史進程中，社會矛盾性沖突大大下降，穩(wěn)定性明顯上升。政治績效維度上，農民收入增長，農村農業(yè)發(fā)展，基層社會穩(wěn)定，政府認同得到強化，民眾幸福感、滿意度上升。

表2 2012—2021年城鄉(xiāng)人均可支配收入差距

三、治理促發(fā)展：鄉(xiāng)村治理的政治經(jīng)濟學

基于經(jīng)濟發(fā)展階段—政府行為—治理績效的分析表明，鄉(xiāng)村治理模式演進遵循不同歷史階段要求，表3清晰勾勒了鄉(xiāng)村治理演進的治理特征。正如習近平總書記曾指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。”①張慧君：《構建支撐高質量發(fā)展的現(xiàn)代化國家治理模式：中國經(jīng)驗與挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟學家》2019年第11期。一言以蔽之，當前“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是我國歷史經(jīng)驗和經(jīng)濟發(fā)展共同演化的結果，也是紓解鄉(xiāng)村治理困境的現(xiàn)實需要。也就是說，我們理解鄉(xiāng)村治理，必須要從政治經(jīng)濟雙重視角，而非單一的政治或社會視角。鄉(xiāng)村治理的政治經(jīng)濟視角形成鄉(xiāng)村治理的政治經(jīng)濟學，即形成“治理促發(fā)展”的政治經(jīng)濟學。

表3 鄉(xiāng)村治理模式的治理特征

第一，治理促發(fā)展在于治理遵循政治經(jīng)濟雙重邏輯，治理具有深厚的經(jīng)濟內涵要求。一直以來，政治學界普遍認同鄉(xiāng)村治理作為國家治理的基石，遵循國家政權建設要求，進行現(xiàn)代國家建構，從“政社合一”“鄉(xiāng)政村治”到“三治融合”，逐步實現(xiàn)了國家權力從形式上到實質上對鄉(xiāng)村社會的全面整合。實踐上鄉(xiāng)村治理演進還是宏觀經(jīng)濟發(fā)展階段變化的展現(xiàn)。從經(jīng)濟趕超階段、增長導向階段再到高質量發(fā)展階段，鄉(xiāng)村治理演進遵循“政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)”要求，為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、城市發(fā)展提供源源不斷的資源積累；作為上層建筑的一部分適應了經(jīng)濟發(fā)展階段要求。因而，鄉(xiāng)村治理演進不僅遵循國家政權建設的政治邏輯，也遵循發(fā)展階段的經(jīng)濟邏輯，遵循的是政治經(jīng)濟的雙重邏輯。理解鄉(xiāng)村治理要突破傳統(tǒng)的“治理”思維，不是為了治理而治理，而是需要理解鄉(xiāng)村治理的政治經(jīng)濟邏輯，探析治理背后的經(jīng)濟、政治要求。為此，根植于鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟發(fā)展新階段要求，推動鄉(xiāng)村治理體系與能力現(xiàn)代化，就要把推動國家政權建設與鄉(xiāng)村高質量發(fā)展要求有機結合，形成以治理促發(fā)展的新思維。理解鄉(xiāng)村治理演進變遷自然要從宏觀發(fā)展階段、中觀的治理體系、微觀的政府行為（治理主體）進行三維聯(lián)動思考，緊緊抓住發(fā)展階段、政府行為兩大關鍵變量對鄉(xiāng)村治理績效的影響，在高質量發(fā)展中扎實有效地推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第二，治理促發(fā)展在于治理也是發(fā)展的要素、動力，治理與經(jīng)濟發(fā)展是互相促進的。治理有其政治經(jīng)濟邏輯，更重要的是治理也是促進發(fā)展的要素、動力。傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展路徑更多的是從技術、資本、勞動力等經(jīng)濟因素思考，而從治理要素探尋卻較為缺乏。治理也是高質量發(fā)展的關鍵要素。經(jīng)濟發(fā)展理論和實踐有力地證明，一種有效的國家治理模式能夠推動經(jīng)濟的長期增長、人類福祉的不斷提升和社會的持續(xù)進步。①張慧君：《構建支撐高質量發(fā)展的現(xiàn)代化國家治理模式：中國經(jīng)驗與挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟學家》2019年第11期。推動鄉(xiāng)村高質量發(fā)展，鄉(xiāng)村治理模式選擇是關鍵。“自治、法治、德治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系能夠促進“治理有效”：自治降低國家治理成本，提升治理效能；法治推動國家政權下鄉(xiāng)的公共規(guī)則嵌入，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化要求；德治重構鄉(xiāng)村內生秩序與權威，破解發(fā)展主義導向及城鎮(zhèn)化的流動性對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村內生規(guī)則的瓦解?！白灾?、法治、德治”相結合的治理體系能夠推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。另一方面，轉向高質量發(fā)展階段，公共服務是新動力。推動鄉(xiāng)村公共服務高質量提供能促進高質量發(fā)展。自治激發(fā)社會活力，激發(fā)村民、社會組織成為公共服務提供新主體；法治保障政府履行公共服務職能，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供適應鄉(xiāng)村高質量發(fā)展的公共服務；德治發(fā)揮鄉(xiāng)村內生秩序規(guī)范作用，激勵約束個人、社會組織參與公共服務提供，破解公共服務“搭便車”等集體行動難題。因而“自治、法治、德治”相結合的治理體系為高質量發(fā)展注入公共服務的動力。由此，“三治融合”的治理體系逐步形成了以治理促發(fā)展的鄉(xiāng)村高質量發(fā)展新路徑。

第三，治理促發(fā)展在于治理形成了一種促進發(fā)展的機制，即政府治理是關鍵。治理作為發(fā)展的要素，又是如何真正促進發(fā)展，其實踐機制是什么？即誰來治理？治理促發(fā)展的機制就是政府行為選擇。政府作為最主要、最關鍵的治理主體，其行為選擇是影響發(fā)展的關鍵變量。講到治理自然就是治理主體多元化，強調多元主體的參與，而相應的關鍵主體政府的自身治理卻往往被忽視。因而轉向高質量發(fā)展階段，治理促發(fā)展，要抓好政府自身的治理?！白灾巍⒎ㄖ?、德治”相結合的治理體系能否實現(xiàn)“治理有效”目標，就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的服務型政府建設。公共服務是“鄉(xiāng)政村治”的短板，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性受到挑戰(zhàn)。隨著公共服務逐步成為人民美好生活的重要甚至關鍵內容，更是高質量發(fā)展的新動力和基層政府合法性基礎的新來源，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府增長導向向著服務導向轉型是基礎?！白灾?、法治、德治”相結合的治理體系關鍵之一就在于能否有效激發(fā)政府、市場、社會力量提供高質量公共服務，監(jiān)督保障政府履行公共服務職責；特別是在當前鄉(xiāng)村社會力量相對薄弱、市場發(fā)展不充分的背景下，公共服務提供職責主要還是有賴于基層政府的有效治理。因而，“自治、法治、德治”相結合的治理體系關鍵要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的服務型政府建設，真正回應高質量發(fā)展與村民美好生活需要。

第四，治理促進發(fā)展在于治理促進發(fā)展的目標，即治理效能評價是多維度的。高質量發(fā)展不僅僅是單一的經(jīng)濟維度的發(fā)展，治理促發(fā)展效能的評價自然也不是單一的經(jīng)濟維度評價，而是多維度的評價。治理促發(fā)展落腳于基層，就是基層治理促進發(fā)展的評價維度不僅僅是治理維度的社會穩(wěn)定，也包括政治經(jīng)濟社會多維度的。因而當前的鄉(xiāng)村治理，一方面是要促進鄉(xiāng)村振興，推動鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，實現(xiàn)農民農村共同富裕，為鄉(xiāng)村治理提供堅實的經(jīng)濟支撐；另一方面是要推動產業(yè)扶貧到產業(yè)振興，也要實現(xiàn)鄉(xiāng)村長治久安，建設美麗中國。鄉(xiāng)村產業(yè)治理、鄉(xiāng)村平安治理、鄉(xiāng)村生態(tài)治理、鄉(xiāng)村文化治理等多維度的鄉(xiāng)村治理需求逐步凸顯，這也正是鄉(xiāng)村治理體系評價的新方向。

總而言之，治理促發(fā)展的政治經(jīng)濟學就是要堅持治理與發(fā)展的互動思維，認識到治理是發(fā)展的要素、動力，遵循發(fā)展的邏輯，逐步形成治理促發(fā)展的新路徑。轉向高質量發(fā)展階段，更要深入挖掘治理促發(fā)展的內在機制及途徑，探索形成治理促發(fā)展的有效經(jīng)驗，為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進而促進治理效能的提升提供中國式的治理范式。