李惠陽

（陽谷縣財政局，山東 聊城 252300）

一、引言

黨的十八大報告明確提出要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”，并從頂層工程設(shè)計的戰(zhàn)略高度闡明了政府部門績效管理工作的重要意義。行政單位預(yù)算工作的開展情況對其單位的工作效率和服務(wù)質(zhì)量會造成直接影響。隨著《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂實(shí)施，政府的預(yù)算管理工作更加科學(xué)化和規(guī)范化。但由于預(yù)算管理對眾多政府單位來說還是新生事物，沒有足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和可參考的理論指導(dǎo)，因此在開展預(yù)算工作的過程中出現(xiàn)了一系列問題，如預(yù)算編制不精準(zhǔn)、預(yù)算剛性不足、預(yù)算執(zhí)行效率低等，預(yù)算績效評價作為預(yù)算管理工作的重要環(huán)節(jié)還有很大的改進(jìn)空間。

目前，政府績效管理還面臨著一些困難，如部分地區(qū)政府及相關(guān)部門雖然有重投資輕管理、重費(fèi)用輕績效的意識，但績效管理的廣度和深度不夠，也沒有樹立牢固的績效理念。因此必須根據(jù)全面深化改革的需要，積極構(gòu)建現(xiàn)代財政管理體系，形成全方位、規(guī)范透明、科學(xué)合理、制約有力的現(xiàn)代預(yù)算制度體系，以全方位推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)督管理為重點(diǎn)和主要突破口，處理好績效目標(biāo)監(jiān)督管理中面臨的主要問題。

二、政府財政項(xiàng)目支出預(yù)算績效的指標(biāo)設(shè)置情況

（一）績效評價的工作內(nèi)容

項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價的工作主要包括三方面的內(nèi)容，分別是項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)的設(shè)置、項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定以及項(xiàng)目支出績效的評價實(shí)施［1］。

首先，項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)的設(shè)置工作重點(diǎn)是根據(jù)項(xiàng)目前期工作規(guī)劃和本期的管理工作，從產(chǎn)量技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益技術(shù)指標(biāo)、影響技術(shù)指標(biāo)的視角細(xì)分項(xiàng)目總體目標(biāo)，并設(shè)定可衡量的、客觀科學(xué)的、有操作性的具體績效技術(shù)指標(biāo)，并填報《工程項(xiàng)目預(yù)算支出績效總體目標(biāo)申請表》提交給主管部門的財務(wù)主管。

其次，項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定工作，是指以上報政府財政部門的各項(xiàng)開支管理績效指標(biāo)為基準(zhǔn)，并按照指數(shù)范圍和指標(biāo)值的設(shè)定情況，定量評價“產(chǎn)出”的質(zhì)量、水平、效果等，通過設(shè)立評價的標(biāo)準(zhǔn)，從而更直觀地劃分項(xiàng)目建設(shè)成效和資金使用效率的等級和統(tǒng)計總分，便于縱向和橫向?qū)Ρ取?/p>

最后，項(xiàng)目支出績效的評價工作，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，通過單位自評和第三方再評價等方式，對項(xiàng)目支出預(yù)算的績效進(jìn)行量化，明確其工作成果和存在的不足。

（二）績效評價工作流程

對多數(shù)政府單位來說，項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價的自評工作主要由財務(wù)部門負(fù)責(zé)。財務(wù)部門在編制部門預(yù)算時，根據(jù)資金預(yù)算的情況，遵循財政績效指標(biāo)模板撰寫項(xiàng)目的可行性報告，并設(shè)置項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)［2］。在設(shè)置完成績效評價指標(biāo)后，提請項(xiàng)目規(guī)劃部門和執(zhí)行部門對指標(biāo)設(shè)置提出修改意見，修改完畢且審批通過后，與編制好的預(yù)算同時上報財政主管部門，項(xiàng)目建設(shè)完成后，按照設(shè)置的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對支出預(yù)算績效作出評估。

（三）績效指標(biāo)設(shè)置與指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

一級指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和服務(wù)滿意度指標(biāo)三個方面［3］。

1.產(chǎn)出指標(biāo)

按照項(xiàng)目目標(biāo)衡量公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)狀況，具體內(nèi)容可劃分為四項(xiàng)二級指標(biāo)。一是產(chǎn)品數(shù)量指標(biāo)，體現(xiàn)政府預(yù)計供給的公共商品和服務(wù)項(xiàng)目總量；二是服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)，體現(xiàn)政府期望供給的公共產(chǎn)品與服務(wù)達(dá)到的水平與效益，可設(shè)定為三級評價指標(biāo)，如信息系統(tǒng)健康運(yùn)轉(zhuǎn)率、企業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量合格率等；三是時間指數(shù)，反映期望供給的公眾服務(wù)的準(zhǔn)時程度、工作效率等狀況；四是成本指標(biāo)，反映期望供給公眾服務(wù)所需成本費(fèi)用的控制情況。

2.社會效益指標(biāo)

其體現(xiàn)與社會相關(guān)的、有關(guān)社會產(chǎn)出所創(chuàng)造的預(yù)期效益的完成程度。具體可劃分為兩個二級指標(biāo)。一是社會效益指標(biāo)，體現(xiàn)有關(guān)產(chǎn)出對經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展產(chǎn)生的影響與效益；二是可持續(xù)影響指標(biāo)，反映項(xiàng)目支出影響的可持續(xù)期限。

3.服務(wù)項(xiàng)目滿意指標(biāo)

屬于期望效果的內(nèi)容，主要體現(xiàn)為咨詢服務(wù)對象以及服務(wù)項(xiàng)目受益人對相應(yīng)輸出及因素的接受程度。它的二級指標(biāo)通常為咨詢服務(wù)對象滿意指標(biāo)。

三、財政項(xiàng)目支出預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置存在的問題與原因

（一）績效指標(biāo)值設(shè)置量化程度低

設(shè)立項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價指標(biāo)的目的在于更加全面、客觀、準(zhǔn)確地評估項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施情況，這樣能夠清楚地看到項(xiàng)目資金使用情況和項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施效果［4］。但由于政府公共產(chǎn)品和服務(wù)本身具有的特點(diǎn)，目前的指標(biāo)設(shè)置量化程度偏低，部分指標(biāo)的設(shè)立是以文字描述的方式出現(xiàn)，而不是以數(shù)據(jù)為依據(jù)。例如，效益指標(biāo)中的下一級指標(biāo)“系統(tǒng)后續(xù)運(yùn)行可長期發(fā)揮成效”，對其指標(biāo)值的量化沒有數(shù)據(jù)依據(jù)，而僅僅以“提升”來評價；產(chǎn)出指標(biāo)中的下一級指標(biāo)成本指標(biāo)也是以“批復(fù)資金內(nèi)”來評價，導(dǎo)致對這一指標(biāo)的衡量籠統(tǒng)模糊，無法建立起科學(xué)的依據(jù)，因而很難有效調(diào)研和精準(zhǔn)評估項(xiàng)目建設(shè)過程，也會影響到單位項(xiàng)目資金的使用效率。

（二）績效指標(biāo)設(shè)置缺乏可操作性

項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價的一些指標(biāo)雖然進(jìn)行了量化設(shè)置，但可操作性不強(qiáng)，人為干預(yù)的風(fēng)險較大，也會影響績效評價的真實(shí)性。部分指標(biāo)存在程度界定困難的問題，如滿意度維度下的一系列指標(biāo)中，都會有滿意度的程度劃分和相應(yīng)的滿意度水平登記。在滿意度調(diào)查中，基本采用李克特五分法，選擇“十分滿意”“比較滿意”“一般”“不滿意”“十分不滿意”等，然后根據(jù)所有調(diào)查對象的選項(xiàng)，將滿意度整體情況劃分為“優(yōu)”“良”“中”“合格”“差”。這一指標(biāo)的設(shè)計似乎具有了量化的依據(jù)，但到底什么是“滿意”或者“不滿意”沒有明確的選項(xiàng)說明，到底達(dá)到什么水平才能算“滿意”，由此可見，這種調(diào)查的主觀性較強(qiáng)，有待進(jìn)一步界定。此外，對于涉及群體調(diào)研、數(shù)據(jù)抽樣、數(shù)據(jù)調(diào)查等工作的指標(biāo)，需要投入相應(yīng)的人力、物力資源，而許多行政單位實(shí)際工作中缺少相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)條件［5］。

（三）績效指標(biāo)值設(shè)置合理性不足

績效指標(biāo)值的設(shè)置關(guān)系到評價的標(biāo)準(zhǔn)和等級。如果項(xiàng)目支出預(yù)算績效的指標(biāo)值設(shè)置的細(xì)化程度不夠，偏高或偏低，都可能影響績效評價結(jié)果和后續(xù)結(jié)果?？冃гu價指標(biāo)值的設(shè)定欠缺合理性主要表現(xiàn)在兩個方面。

一方面是指標(biāo)值設(shè)定的期望值較低，如“產(chǎn)量指標(biāo)”下一級的“數(shù)量指標(biāo)”，根據(jù)項(xiàng)目具體的情況要求調(diào)查人員大于40人次，雖然看上去調(diào)查工程量不小，但實(shí)則指數(shù)的設(shè)定期望值太低，在多數(shù)單位中很容易實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致績效考核工作的激勵與制約功能喪失。

另一方面，指標(biāo)設(shè)置的細(xì)化程度達(dá)不到需求。例如，某單位的“數(shù)量指標(biāo)”，應(yīng)用系統(tǒng)中子系統(tǒng)的數(shù)量要超過3套，雖然對子系統(tǒng)的數(shù)量設(shè)置了明確的可量化評價標(biāo)準(zhǔn)，但每個子系統(tǒng)的重要程度并不明確。這導(dǎo)致指標(biāo)評價結(jié)果不夠準(zhǔn)確，也無法凸顯項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。此外，指標(biāo)缺乏可比性也是主要表現(xiàn)之一，相關(guān)指標(biāo)的評價如果沒有比較，就難以展現(xiàn)項(xiàng)目支出預(yù)算績效的真實(shí)情況。

（四）績效評價結(jié)果客觀性有待增強(qiáng)

為了做好單位各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價工作，必須利用績效指數(shù)全面體現(xiàn)產(chǎn)出指數(shù)、效率指數(shù)、滿意度指數(shù)等情況?？冃гu價結(jié)果的應(yīng)用是績效評價的目標(biāo)，也是推動項(xiàng)目支出預(yù)算工作不斷改進(jìn)的重要路徑。只有應(yīng)用好績效評價的結(jié)果，績效評價的功能效用才能得以發(fā)揮。單位在配置資金、加強(qiáng)績效管理的過程中，要通過績效評價結(jié)果全面了解項(xiàng)目資金的使用情況，以及整個部門或者員工的工作情況。但就目前來看，政府的財政項(xiàng)目支出績效評價結(jié)果基本得不到有效的應(yīng)用，并不能全面正確地反映項(xiàng)目投入產(chǎn)出水平，也很難推動單位績效管理水平的提升。例如，對于單位的一些建設(shè)項(xiàng)目，如果某個部門的工作出現(xiàn)問題，就會延誤建設(shè)工期，增加單位的支出成本，甚至對項(xiàng)目建設(shè)造成不利影響。還有一些部門，工作完成情況較好，且取得了良好的成效，然而在績效評價中，難以做到獎懲有別，只將該項(xiàng)目當(dāng)作一個整體來進(jìn)行支出預(yù)算的績效評價。這導(dǎo)致在實(shí)際工作中，項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價的分?jǐn)?shù)普遍較高，看不出任何實(shí)質(zhì)性問題，對完成較好的部門沒有激勵，也不能對一些敷衍了事的部門或者人員形成有效約束，項(xiàng)目支出的預(yù)算績效評價工作的作用并沒有發(fā)揮出來。

四、財政項(xiàng)目支出預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置的優(yōu)化建議

（一）設(shè)置明確的財政績效指標(biāo)

基于完整理論設(shè)置明確的財務(wù)績效目標(biāo)，能更有效地提升整體績效水平。因不同的個體關(guān)于“盡力而為”的定義不同，如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加之個人的績效水平會受其個人思想、環(huán)境的影響，就會導(dǎo)致單位的整體績效水平不一。而在有了明確的目標(biāo)后，就會遏制這種狀況的出現(xiàn)。所以，財務(wù)績效目標(biāo)的確定必須以定性指標(biāo)為主導(dǎo)，并從時間、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)涵等各方面的要求著手，再加以體現(xiàn)。在設(shè)置目標(biāo)時，須盡量避免設(shè)置寬泛的總目標(biāo)，如果存在無法定量的情況，則須逐步確定總目標(biāo)的內(nèi)涵，指標(biāo)設(shè)定可采取橫向?qū)Ρ雀鞑糠值姆椒ǎM量避免內(nèi)容中含有模糊性的詞，提升指標(biāo)的清晰度。指標(biāo)設(shè)定方法越基于社會實(shí)際，也就越有機(jī)會實(shí)現(xiàn)。

（二）把握財政績效指標(biāo)設(shè)置的難度

部分研究指出，目標(biāo)設(shè)置的難度與績效水平呈正相關(guān)，但從當(dāng)前的調(diào)研結(jié)果來看，此關(guān)聯(lián)只在單一任務(wù)下生效。如果目標(biāo)設(shè)置難度過大，不但會對績效造成負(fù)面影響，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。但另一部分研究指出，目標(biāo)難度與績效水平間的關(guān)聯(lián)是倒“U”形關(guān)系。在目標(biāo)難度較低的階段，難度的提高會提升績效水平，而隨著績效到達(dá)最高限度后，難度的提高又會導(dǎo)致績效水平降低。這就表明績效目標(biāo)的制定不但要具備相當(dāng)?shù)碾y度，還要充分考慮目標(biāo)難度設(shè)定的合理性，并綜合其他因素來考量，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)難度和環(huán)境、資源、人才等各方面的均衡。

（三）戰(zhàn)略拔高，匹配部門的規(guī)劃

按照目標(biāo)設(shè)置理論，政府部門要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就必須選擇合理的目標(biāo)策略。若選擇合理目標(biāo)策略，就能夠提高員工的工作效率。所以，政府部門在制定目標(biāo)策略時要兼顧短期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，減少二者之間的矛盾。并且，政府部門有足夠的財政投入，可以確保各部門都能履行自身的職責(zé)，也能確保財政資金能夠用到實(shí)處，但這會對政府部門職責(zé)的完成程度和其滿足公眾具體需求的能力產(chǎn)生負(fù)面影響。所以，財政績效目標(biāo)必須與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)置相符，而在制定財政績效目標(biāo)時，必須把發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃視為主要考察內(nèi)容之一。通過各部分戰(zhàn)略規(guī)劃，細(xì)化年度目標(biāo)，以便實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算機(jī)關(guān)職責(zé)和行業(yè)發(fā)展策略之間的有效統(tǒng)籌，制定科學(xué)的資本需求規(guī)劃，以提升政府財政資金分配的效能。而對于整體績效標(biāo)準(zhǔn)，必須對業(yè)績信息作出深度剖析，并建立與整體績效水平相對應(yīng)的劃分準(zhǔn)則，從而構(gòu)建起業(yè)績指標(biāo)信息庫，以有效統(tǒng)籌各部分的績效指標(biāo)體系，為整體績效標(biāo)準(zhǔn)的制定提供依據(jù)。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重決策的集體性

集中決策本身就是贏得領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)同與支持的重要環(huán)節(jié)，也是再次統(tǒng)一思維和達(dá)成共識的重要過程，是提升企業(yè)預(yù)算績效管理執(zhí)行有效性的必然之舉?？梢哉f，如果缺乏部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與幫助，政府的預(yù)算績效管理能力將大打折扣。政府財政中各項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算績效指標(biāo)體系的設(shè)定必須由多部門協(xié)同，進(jìn)行多級化審查。一方面，通過機(jī)關(guān)內(nèi)部考核、專家評議等形式全面論證本機(jī)關(guān)所申請的績效指標(biāo)；另一方面，地方財政管理機(jī)關(guān)也要根據(jù)計劃、業(yè)務(wù)、歷史等諸多原因，對各個單位、部門所申請的績效指標(biāo)作出合理、系統(tǒng)的審核，使最終決策兼具集體性與協(xié)調(diào)性。

五、結(jié)語

財政績效管理體系作為各級政府部門最主要的管理手段，唯有設(shè)定具備科學(xué)性的財務(wù)績效目標(biāo)，才能確保政府的財務(wù)績效管理工作有序開展。在經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的過程中，政府財政項(xiàng)目支出預(yù)算績效指標(biāo)已經(jīng)逐漸形成優(yōu)與準(zhǔn)的參照系，為我國各級政府的財務(wù)績效管理工作的平穩(wěn)開展提供了有效的保證。