秦前紅

重大行政決策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響，牽涉重大公共利益以及社會(huì)公眾切身利益。為對(duì)決策活動(dòng)施以更加全面嚴(yán)格的控制，以國(guó)務(wù)院2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）為基本依據(jù)，我國(guó)縣級(jí)以上地方政府初步建立起統(tǒng)一規(guī)范的決策程序機(jī)制。這套程序具體通過(guò)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論等方式，保障決策的民主性、科學(xué)性、合法性。近年來(lái)，理論界也圍繞決策程序的規(guī)范與完善問(wèn)題，從問(wèn)責(zé)機(jī)制、公眾參與、專家論證、信息公開(kāi)等多個(gè)方面，對(duì)重大行政決策程序的優(yōu)化給予支持。

不過(guò)，在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)建立的決策程序之外，對(duì)重大行政決策的監(jiān)督卻往往為人所忽視。特別是位列國(guó)家監(jiān)督體系高階的人大監(jiān)督，實(shí)際作用卻相當(dāng)有限，難以有效約束行政決策權(quán)力。固然，重大行政決策屬于行政權(quán)力的范疇，行政機(jī)關(guān)是決策活動(dòng)的主導(dǎo)者，但也需要從人大制度中尋求更具實(shí)質(zhì)的民主要素，讓人大充分發(fā)揮全過(guò)程人民民主的價(jià)值，扮演更加關(guān)鍵的監(jiān)督角色。

一、重大行政決策中人大監(jiān)督的薄弱問(wèn)題

對(duì)重大行政決策的人大監(jiān)督，可分為普遍性監(jiān)督和特定性監(jiān)督。普遍性監(jiān)督是人大對(duì)包括重大行政決策在內(nèi)的各項(xiàng)政府工作所開(kāi)展的監(jiān)督。比如，依據(jù)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法），人大常委會(huì)可以通過(guò)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢的方式，對(duì)重大行政決策中出現(xiàn)的問(wèn)題和有關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督；可以通過(guò)審議預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、審查決算、審議審計(jì)工作報(bào)告的方式，對(duì)重大公共建設(shè)項(xiàng)目等需要大量財(cái)政資金支持的重大行政決策事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督；可以通過(guò)規(guī)范性文件備案審查的方式，對(duì)一些重大行政決策中所制定的行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督；可以通過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等方式，對(duì)決策出現(xiàn)重大失誤或造成其他不良后果的情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法失職的決策領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行問(wèn)責(zé)。

不過(guò)，重大行政決策事項(xiàng)豐富、內(nèi)容繁多，普遍性監(jiān)督顯然難以精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)各種決策活動(dòng)。比如針對(duì)重大公共事件制定的具體措施，可能不屬于規(guī)范性文件的范疇，人大無(wú)法開(kāi)展備案審查監(jiān)督；也可能不涉及財(cái)政資金的使用，人大無(wú)法施以財(cái)政監(jiān)督。因而，人大還需以重大行政決策為主要客體開(kāi)展特定性監(jiān)督。目前，這種監(jiān)督基本由政府重大決策出臺(tái)前報(bào)告人大制度（以下簡(jiǎn)稱“決策報(bào)告制度”）構(gòu)成，即要求作為決策機(jī)關(guān)的政府在重大決策出臺(tái)前，向本級(jí)人大（常委會(huì)）作報(bào)告。這一制度于2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，2017年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）作出指導(dǎo)，地方各級(jí)政府相應(yīng)制定了具體落實(shí)的配套文件。與此同時(shí)，一些地方性法規(guī)也在人大討論決定重大事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定中，要求政府在重大決策出臺(tái)前進(jìn)行報(bào)告。

（一）人大監(jiān)督的薄弱短板

行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自憲法和人大的授予，具備獨(dú)立作出行政決策的權(quán)力能力，其決策的權(quán)力來(lái)源形式合法正當(dāng)。而且隨著現(xiàn)代行政的積極、能動(dòng)作用日益凸顯，政府成為“公共利益最佳的代表者、判斷者、維護(hù)者和促進(jìn)者”，決策的內(nèi)容實(shí)質(zhì)在很大程度上也體現(xiàn)著公共利益，所以理論上行政決策權(quán)力不缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。當(dāng)然，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)全過(guò)程人民民主的主渠道，能夠?qū)崿F(xiàn)最根本、最廣泛政治參與，引入人大對(duì)行政決策進(jìn)行監(jiān)督，可以為行政決策的權(quán)力正當(dāng)性錦上添花。倘若僅從這一角度看，決策報(bào)告制度似乎已經(jīng)足夠圓滿。不過(guò)，這種特定性監(jiān)督所提供的民主正當(dāng)性流于形式，其實(shí)質(zhì)是薄弱的，人大監(jiān)督的短板體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，監(jiān)督地位趨于邊緣。首先，重大行政決策程序以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，由其把控著決策的各項(xiàng)流程，人大監(jiān)督的介入作用并不明顯。當(dāng)前唯一體現(xiàn)出人大特定性監(jiān)督的決策報(bào)告制度，其運(yùn)行幾乎處于決策程序末端（即決策“出臺(tái)前”）。在人大對(duì)決策事項(xiàng)了解不夠、而決策又迫切出臺(tái)的情況下，政府靠后提出的報(bào)告便容易流于形式，甚至存在“政策突襲”的風(fēng)險(xiǎn)。決策報(bào)告制度的落實(shí)情況也不盡理想。據(jù)調(diào)查，目前地方政府向人大嚴(yán)格執(zhí)行決策報(bào)告制度的不多，一些地方政府常常以征求個(gè)別常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)、邀請(qǐng)人大同志列席會(huì)議等形式來(lái)代替向人大報(bào)告，人大在權(quán)力運(yùn)行中的角色缺失。其次，在人大的權(quán)力配置中，對(duì)重大行政決策的監(jiān)督不屬于其重點(diǎn)內(nèi)容，主要是通過(guò)對(duì)重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的拓展而來(lái)。地方性法規(guī)對(duì)決策報(bào)告制度的落實(shí)，主要規(guī)定在有關(guān)人大（常委會(huì)）討論、決定重大事項(xiàng)的制度之中；除了個(gè)別省份區(qū)分出了重大行政決策外，大部分省份的地方性法規(guī)沒(méi)有予以明示，相應(yīng)內(nèi)容囊括在人大所討論、決定的“重大事項(xiàng)”當(dāng)中?？梢?jiàn)，決策報(bào)告制度具有高度的依附性，依附于人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，人大對(duì)重大行政決策的監(jiān)督?jīng)]有與其討論決定權(quán)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)。雖然重大行政決策涉及的事項(xiàng)本身也具有“重大事項(xiàng)”的色彩，但如將兩者混為一談，對(duì)行政決策的監(jiān)督便可能失卻焦點(diǎn)和力度。

第二，監(jiān)督程序存在漏洞。首先是疏于對(duì)決策合法性以外因素的監(jiān)督。例如湖北省規(guī)定，人大討論、決定重大事項(xiàng)時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)審查有關(guān)事項(xiàng)、方案的合法性，對(duì)于事項(xiàng)的“科學(xué)性、合理性、可行性”問(wèn)題則是提出意見(jiàn)、建議，而不具備同合法性審查一樣的高強(qiáng)度審查。這種偏重于合法性審查的制度，容易讓人大忽視對(duì)決策合理性、可行性等法外因素的監(jiān)督，這些因素恰恰是決策活動(dòng)的要點(diǎn)，也是提升決策民主性與科學(xué)性需要考量的關(guān)鍵內(nèi)容。其次，決策報(bào)告人大的時(shí)間截點(diǎn)不明確。目前，多數(shù)地方只是簡(jiǎn)單地規(guī)定“政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”，僅有個(gè)別地方規(guī)定政府所作的報(bào)告須在集體討論前?！俺雠_(tái)前”并非法律用語(yǔ)，無(wú)法確定是決策草案審定前，還是決策簽發(fā)前、印發(fā)公布前。如果政府報(bào)告出現(xiàn)決策草案審定后、政府首長(zhǎng)簽發(fā)前，那么此時(shí)決策程序即將完成，向人大的報(bào)告只是“走過(guò)場(chǎng)”。

第三，監(jiān)督措施缺乏約束。決策報(bào)告制度僅僅滿足人大的知情權(quán)、信息獲取權(quán)，不具備任何控制措施。對(duì)于未按要求報(bào)告重大事項(xiàng)的情形，各地方性法規(guī)普遍是以責(zé)令有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)限期報(bào)告的方式來(lái)予以糾正。而人大對(duì)重大行政決策報(bào)告的回應(yīng)，主要是提出意見(jiàn)與建議，是否采納這些建議仍有待行政決策者來(lái)把握，這種不具約束力的監(jiān)督措施，與《暫行條例》所規(guī)定的向人大代表征求意見(jiàn)的“規(guī)定動(dòng)作”相差無(wú)幾。相比之下，《暫行條例》規(guī)定了另一種報(bào)告制度，即決策出臺(tái)前向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，則更具有約束力。因?yàn)榘凑铡吨袊?guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，請(qǐng)示是請(qǐng)求指示或者批準(zhǔn)，受理決策請(qǐng)示的黨組織有權(quán)約束請(qǐng)示者即將作出的決策行為。事實(shí)上，在特定性監(jiān)督中，人大也主要依賴于監(jiān)督法在監(jiān)督措施上的普遍性授權(quán)，例如湖南省規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向省人大常委會(huì)報(bào)告的重大事項(xiàng)而不報(bào)告或者不及時(shí)報(bào)告的，省人大常委會(huì)可以通過(guò)專題詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式依法進(jìn)行監(jiān)督。但這種普遍適用于多種監(jiān)督客體的監(jiān)督措施，對(duì)于重大行政決策而言不具有針對(duì)性。

（二）造成人大監(jiān)督薄弱的原因

人大監(jiān)督薄弱的直接原因，主要是重大行政決策的制度設(shè)計(jì)由行政機(jī)關(guān)包辦，相應(yīng)的人大監(jiān)督制度也尚未完成法律化。首先，重大行政決策程序的制定主要出自行政機(jī)關(guān)，包括行政法規(guī)《暫行條例》以及地方政府規(guī)章等形式。國(guó)家法律尚未對(duì)重大行政決策程序作出統(tǒng)一的規(guī)定，更無(wú)從對(duì)相應(yīng)的人大監(jiān)督作出專門的規(guī)定。由于行政立法無(wú)權(quán)規(guī)定人大制度的相關(guān)事項(xiàng)，所以《暫行條例》僅能以準(zhǔn)用性規(guī)則的形式，規(guī)定決策報(bào)告人大的工作“按有關(guān)規(guī)定辦理”。其次，決策報(bào)告制度主要依靠以中辦《實(shí)施意見(jiàn)》為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)，以及各級(jí)政府的落實(shí)方案，將報(bào)告制度納入人大制度的地方性法規(guī)較少，這項(xiàng)制度尚未完整全面地轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的國(guó)家法律規(guī)范。所以，人大的特定性監(jiān)督更多依賴于行政立法的制度供給以及行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的自覺(jué)性。

人大監(jiān)督薄弱的根本原因，則在于重大行政決策制度所蘊(yùn)含的行政自制理念。鑒于我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)公共領(lǐng)域發(fā)揮著積極干預(yù)的作用，行政管理的高度專業(yè)性、效率性也提高了外部力量介入的門檻，相應(yīng)的行政決策程序越是強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的自主性、優(yōu)先性，也越是強(qiáng)調(diào)行政自制的理念，即行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制。諸如《暫行條例》規(guī)定的若干程序，都是圍繞行政機(jī)關(guān)展開(kāi)的，是由行政機(jī)關(guān)作為程序的發(fā)起者，主持著決策程序的各項(xiàng)工作安排。不僅如此，決策程序本體的行政自制理念還進(jìn)一步蔓延到對(duì)決策的監(jiān)督上，突出體現(xiàn)為以下三個(gè)特點(diǎn)。

一是側(cè)重行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。有研究指出，我國(guó)政府在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作上，有意排斥在地區(qū)層面出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的權(quán)力分工，追求地區(qū)權(quán)力一元化，以保證地方政府工作的順利推進(jìn)，由此便容易將地方人大排除在地方公共事務(wù)的實(shí)際決策過(guò)程之外，也導(dǎo)致這種決策更需要依賴上級(jí)政府縱向的風(fēng)險(xiǎn)控制。因而，重大行政決策中決策者所受到的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，更多來(lái)自上級(jí)政府，《暫行條例》要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)決策的監(jiān)督，規(guī)定決策機(jī)關(guān)違法時(shí)由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正并追究責(zé)任。

二是強(qiáng)調(diào)自由裁量免受外部審查。由于重大行政決策涉及事項(xiàng)復(fù)雜，當(dāng)中隱含著很多對(duì)社會(huì)未來(lái)情勢(shì)發(fā)展的主觀判斷，這不僅對(duì)決策者的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)要求較高，而且決策者也需要獲得更多的自由裁量空間。于是，整體的決策制度便將行政裁量劃入行政自制的領(lǐng)域，試圖在法律允許的范圍內(nèi)為行政機(jī)關(guān)留下更多可以把握的空間，使之在決策合理性、可行性等法外問(wèn)題上保持自我約束。進(jìn)而，制度對(duì)外部監(jiān)督的塑造更側(cè)重合法性審查，排斥其對(duì)法外問(wèn)題的質(zhì)問(wèn)，更看重行政決策權(quán)力與人大權(quán)力的邊界，甚至將人大監(jiān)督視作行政決策民主化的工具。

三是注重決策事后的結(jié)果歸責(zé)。行政自制下的決策制度更講求決策的順利、高效進(jìn)行，更強(qiáng)調(diào)對(duì)決策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的保護(hù)，因而對(duì)決策的監(jiān)督更注重形式程序上的問(wèn)題，對(duì)決策實(shí)質(zhì)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)控制更多地體現(xiàn)在事后監(jiān)督之中。這一點(diǎn)從《暫行條例》規(guī)定的對(duì)有關(guān)主體法律責(zé)任的歸結(jié)事由上，可見(jiàn)一斑。其中，對(duì)于貫穿整個(gè)決策鏈條的決策機(jī)關(guān)，其歸責(zé)的事由具體是在決策程序上違反條例規(guī)定，或因決策過(guò)錯(cuò)而造成嚴(yán)重后果的（包括因違反條例而造成決策嚴(yán)重失誤，或因久拖不決而造成重大損失、惡劣影響的）；而對(duì)于負(fù)責(zé)擬訂重大行政決策草案等決策前置工作的決策承辦單位，其歸責(zé)的事由主要是在決策程序上違反條例規(guī)定。可見(jiàn)，對(duì)決策實(shí)質(zhì)上可能存在的問(wèn)題，主要是建立在事后問(wèn)責(zé)上，但在決策作出之前，歸責(zé)事由更多是一種程序性責(zé)任，不涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容。有學(xué)者指出，這是“決策前置程序中追責(zé)事由的冗余和形式主義”，程序性的追責(zé)事由面臨冗余或操作性差的問(wèn)題，甚至?xí)罢T發(fā)形式主義，使追責(zé)機(jī)制異化為‘避責(zé)’機(jī)制”，比如一些工作人員會(huì)將大部分精力花在滿足決策前置程序的各種形式要求上，卻并不真正致力于提升實(shí)效。所以，在決策作出之前，僅從形式程序上對(duì)決策者進(jìn)行監(jiān)督，不考察決策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是一種頗為無(wú)力的做法。

盡管在決策程序中，行政自制理念具備一定的合理性，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政自制的控權(quán)邏輯，要求行政機(jī)關(guān)保持一種道德自律，決策程序也可能喪失權(quán)力控制的內(nèi)涵。何況監(jiān)督不同于程序本體，而是設(shè)置于權(quán)力運(yùn)行過(guò)程之外的控權(quán)模式，監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于決策權(quán)之外，對(duì)后者進(jìn)行單向的權(quán)力控制。因此，一方面，對(duì)重大行政決策的監(jiān)督應(yīng)盡量消除行政自制理念產(chǎn)生的不良影響；另一方面，程序本體的行政自制也需要解除與外部監(jiān)督之間的屏障，行政自制絕不是與外部監(jiān)督力量相隔絕的“行政自留地”，仍需與外部控制緊密銜接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。于是，來(lái)自行政外部的人大監(jiān)督就顯得十分關(guān)鍵了。

二、強(qiáng)化人大監(jiān)督的動(dòng)力來(lái)源

在我國(guó)人大制度下，行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，人大對(duì)包括重大行政決策在內(nèi)的政府工作進(jìn)行監(jiān)督，人大監(jiān)督的正當(dāng)性、合憲性自然是毋庸置疑的。在當(dāng)前的重大行政決策中，人大監(jiān)督并未完全缺位，只是存在某些短板，致使人大監(jiān)督雖然形式上存在但實(shí)質(zhì)上比較薄弱。所以，更為迫切的問(wèn)題不在于人大是否有必要對(duì)重點(diǎn)行政決策進(jìn)行監(jiān)督，而在于人大是否有必要強(qiáng)化其監(jiān)督力度。目前一個(gè)比較明顯的趨勢(shì)是：在制度頂層設(shè)計(jì)上，人大對(duì)政府的監(jiān)督正不斷加強(qiáng)。2022年3月，全國(guó)人大再次修訂了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（以下簡(jiǎn)稱地方組織法），從整體上豐富了地方人大的職權(quán)，強(qiáng)化了人大對(duì)政府的監(jiān)督力度。那么，這種監(jiān)督力度的加強(qiáng)是否具體適用于對(duì)重大行政決策的監(jiān)督？對(duì)此，本文試圖對(duì)強(qiáng)化人大監(jiān)督的必要性與可能性進(jìn)行探討，分析人大監(jiān)督強(qiáng)化的動(dòng)力來(lái)源。

（一）強(qiáng)化人大監(jiān)督的必要性

盡管人們對(duì)于決策事項(xiàng)的具體范圍仍有所分歧，但在形式上，重大行政決策至少具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是決策內(nèi)容具有重大性。重大行政決策有別于一般的行政決策，這種重大通常理解為涉及全局性、長(zhǎng)期性、綜合性的事項(xiàng)，或是牽涉人數(shù)眾多、金額龐大，對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)具有深刻影響的事務(wù)。二是決策過(guò)程具有高度的裁量性。一方面，“重大行政決策因其關(guān)涉宏大、涉及范圍廣泛而導(dǎo)致政府決策者具有巨大的自由裁量空間”，往往涉及的事項(xiàng)越是重大，裁量的空間越是廣闊。另一方面，在具體的決策權(quán)限上，決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)也有較大的裁量權(quán)力。按照《暫行條例》規(guī)定，決策的最終決定權(quán)在行政首長(zhǎng)，雖然首長(zhǎng)須在集體討論的基礎(chǔ)上作決定，但如與多數(shù)人意見(jiàn)相左，其在說(shuō)明理由后也可以作出決定。三是決策結(jié)果具有決斷性。具體的行政決策是特定決策機(jī)關(guān)正式而完整的意思形成和表示，無(wú)疑是一個(gè)“最終的”行政行為而非中間性行政行為。重大行政決策程序運(yùn)行的結(jié)果，是決策機(jī)關(guān)作出決定或停止決策的確定性決斷，不是一種事實(shí)行為、更不存在第三種狀態(tài)。

重大行政決策的三種特性，決定了相應(yīng)的人大監(jiān)督有必要得到強(qiáng)化。

第一，人大權(quán)力與政府權(quán)力在重大事項(xiàng)上存在高度交集，使前者必須加強(qiáng)對(duì)后者的監(jiān)督。這種交集既源于事項(xiàng)內(nèi)容上的高度重合，也源于重大事項(xiàng)在人大決定權(quán)和政府決策權(quán)之間的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)。

雖然重大行政決策之所謂“重大”，內(nèi)涵并不固定，可能會(huì)因時(shí)、因地、因人而形成不同認(rèn)知，但如果對(duì)人大與政府在決策事項(xiàng)上各自劃定的“重大”范圍作比較，兩種“重大”在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上存在高度相似性。在政府方面，按照《暫行條例》規(guī)定，重大行政決策事項(xiàng)范圍基本可分為三類，分別是：較為宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重要規(guī)劃，中觀的重大公共政策和措施（具體涉及公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)，開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源等方面），以及更為具體的重大公共建設(shè)項(xiàng)目。在人大方面，根據(jù)最新修訂的地方組織法，縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行審批與監(jiān)督，其所討論、決定的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目?jī)?nèi)容也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會(huì)保障、民族等多方面，這些事項(xiàng)基本可以將前述三類重大行政決策范圍涵蓋在內(nèi)。同樣，一些地方性法規(guī)還有更加匹配的具體內(nèi)容。比如浙江省規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)討論、決定的重大事項(xiàng)中，就包括了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整方案，推進(jìn)教育、科學(xué)技術(shù)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品安全、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老、勞動(dòng)保護(hù)、就業(yè)促進(jìn)、住房保障等事業(yè)發(fā)展的重大措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的重大建設(shè)項(xiàng)目。

人大與政府在重大事項(xiàng)上的高度相似性，也使得兩者的權(quán)力具有較高的依附性。有學(xué)者指出，人大在政策制定中扮演的角色，通常是對(duì)政府提出的政策決策進(jìn)行審議，并使其合法化，人大在重大事項(xiàng)上的工作往往與政府的管理決策相輔相成、彼此銜接。這種相似性，使得重大事項(xiàng)在人大決定權(quán)和政府決策權(quán)之間發(fā)生動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)。一方面，對(duì)于一些特別重大的事項(xiàng)，雖屬于行政決策范圍，但政府認(rèn)為有必要由人大決定的，為使決策獲得更強(qiáng)的民主正當(dāng)性，決策事項(xiàng)就會(huì)提交給人大討論、決定。另一方面，人大也有機(jī)會(huì)將其在重大事項(xiàng)上的決策權(quán)力授予政府使用，實(shí)現(xiàn)決策工作向行政方向流轉(zhuǎn)。比如對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議性較大的問(wèn)題，人大尚不能作出科學(xué)決定時(shí)，一些地方會(huì)將有關(guān)重大事項(xiàng)交由政府進(jìn)一步研究處置。2022年地方組織法修訂時(shí)便采納了這一實(shí)踐，新增規(guī)定地方人大常委會(huì)在討論重大事項(xiàng)和項(xiàng)目時(shí)，可以作出決定或者決議，也可以將有關(guān)意見(jiàn)、建議送有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)或者單位研究辦理。

正是人大權(quán)力與政府權(quán)力在重大事項(xiàng)上的高度交集，使我們有必要重視人大監(jiān)督，特別是對(duì)重大行政決策的事前監(jiān)督。一方面，重大行政決策雖屬于政府權(quán)力范圍，有可能流轉(zhuǎn)到人大權(quán)力下。即便沒(méi)有發(fā)生流轉(zhuǎn)，鑒于重大事項(xiàng)在實(shí)質(zhì)上的高度重合，行政決策接受人大監(jiān)督，也可以為決策決定后的具體執(zhí)行提供更具民主正當(dāng)性的激勵(lì)，或是為決策獲取人大的配套立法支持。即便已經(jīng)確定流轉(zhuǎn)為重大行政決策事項(xiàng)，也可能需要接受人大的跟進(jìn)監(jiān)督，如地方組織法規(guī)定，當(dāng)人大常委會(huì)在重大事項(xiàng)和項(xiàng)目上不作決定、將其送交有關(guān)單位研究辦理時(shí)，有關(guān)辦理情況也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告。另一方面，鑒于重大行政決策影響較大，決策的事后監(jiān)管成本更高，在決策作出前的控制更加經(jīng)濟(jì)可靠。而且由于重大行政決策可能與人大決定的重大事項(xiàng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，只有在決策事前加強(qiáng)監(jiān)督，才能有效防止人大決定事項(xiàng)不當(dāng)降格為行政決策事項(xiàng)。

第二，行政裁量權(quán)力需要受到人大更加嚴(yán)格的審查。重大行政決策的高度裁量性說(shuō)明，決策事項(xiàng)在合法性問(wèn)題以外，還會(huì)涉及許多法外因素的評(píng)價(jià)。裁量的自由性不僅給了決策者更多的施政空間，也帶來(lái)更大的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。盡管在行政自制理念影響下，來(lái)自上級(jí)政府的監(jiān)督發(fā)揮著舉足輕重的作用，但由于上下級(jí)信息不對(duì)稱等問(wèn)題的存在，地方政府在進(jìn)行決策裁量時(shí)還可能受到干部晉升標(biāo)準(zhǔn)、利益集團(tuán)阻撓、官員風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等多種因素干擾，決策裁量可能會(huì)發(fā)生不當(dāng)偏離。因此，對(duì)于行政決策裁量的監(jiān)督，層級(jí)監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要尋求同級(jí)監(jiān)督的支持。

對(duì)包括裁量事項(xiàng)在內(nèi)的行政決策開(kāi)展更加全面的審查，也是我國(guó)地方人大監(jiān)督的重要內(nèi)容。我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院違反憲法法律的決定和命令，而地方人大常委會(huì)則有權(quán)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，這種“不適當(dāng)”的含義既包含違法情形，也包含不合理、不公平的情形。換言之，地方人大對(duì)政府決定命令的審查力度更大，有權(quán)同時(shí)對(duì)合法性與法外因素進(jìn)行全面深入的審查。雖然這種審查目前在法律上針對(duì)的是生效的決定命令，即發(fā)生在行政決策作出之后，但如在決策作出之前便對(duì)決策事項(xiàng)、草案進(jìn)行全面審查，勢(shì)必會(huì)起到更好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果。

另外，重大行政決策程序中，行政首長(zhǎng)之所以擁有較大的裁量權(quán)力，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)以首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為組織原則，對(duì)這一原則可能存在的民主性不足問(wèn)題，只能依靠行政以外的力量予以解決。人大實(shí)行的是集體負(fù)責(zé)制，按照少數(shù)服從多數(shù)的形式開(kāi)展工作，人大對(duì)職權(quán)的集體行使更能充分發(fā)揚(yáng)民主，代表大多數(shù)人的利益，具有正當(dāng)性和權(quán)威性。加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的人大監(jiān)督，能夠?qū)π姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制形成適切的民主制衡。

第三，人大監(jiān)督需要采取更有力的措施應(yīng)對(duì)決策決斷性帶來(lái)的挑戰(zhàn)。雖然在決策報(bào)告制度下，政府以報(bào)告的形式接受人大監(jiān)督，但這不能等同于一般的工作報(bào)告。因?yàn)橹卮笮姓Q策在程序上必定有作出決斷的結(jié)果，報(bào)告之后政府可能會(huì)徑直作出決策決定。倘若人大僅僅以不具約束性的建議予以監(jiān)督，便形同忽略了決斷的結(jié)果意義。進(jìn)一步而言，當(dāng)政府在重大決策出臺(tái)前報(bào)告人大時(shí)，人大仍然有機(jī)會(huì)對(duì)未決的事項(xiàng)施以影響，如此便需要配以具有約束力的手段，對(duì)政府在報(bào)告之后擬作出的決定形成一定的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)更加有效的監(jiān)督結(jié)果。

（二）人大監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)條件

盡管人大監(jiān)督目前處于相對(duì)較為弱勢(shì)的狀態(tài)，但從可能性角度看，人大監(jiān)督也具備繼續(xù)強(qiáng)化的空間，其監(jiān)督重大行政決策的優(yōu)勢(shì)條件集中體現(xiàn)在人大常委會(huì)。人大常委會(huì)作為人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有穩(wěn)定的組織架構(gòu)、專職化的組成人員和經(jīng)?；墓ぷ鳈C(jī)制，相比于結(jié)構(gòu)松散的人大和兼職較多的人大代表，其在監(jiān)督工作上的履職能力、履職條件和履職意愿，都明顯處于比較有優(yōu)勢(shì)的地位。

第一，人大常委會(huì)可以構(gòu)建起監(jiān)督主導(dǎo)性的優(yōu)勢(shì)。人大常委會(huì)提供了一個(gè)由自己主導(dǎo)的經(jīng)常性存在的平臺(tái)，有助于摒除行政決策程序中以行政權(quán)力為中心而產(chǎn)生的疏漏。

雖然人大代表也能夠參與到重大行政決策程序當(dāng)中，但由于決策程序系由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，人大代表個(gè)體對(duì)行政權(quán)力的制衡頗為被動(dòng)和有限。比如，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)參與程序的人大代表人選作出選擇，也可以自主決定是否接受人大代表的建議。打破這種行政主導(dǎo)程序的困局，有待人大常委會(huì)在決策程序本體之外，主持建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。人大常委會(huì)的監(jiān)督不是人大代表的監(jiān)督，不能理解為特定人大代表所集合起來(lái)的監(jiān)督，而是一種集體監(jiān)督。監(jiān)督法第4條明確，人大常委會(huì)集體行使監(jiān)督職權(quán)。有學(xué)者指出，基于對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的考量，正因?yàn)槲覈?guó)行政權(quán)力具有中心化的特點(diǎn)，人大監(jiān)督的成型必須獲得行政機(jī)關(guān)的合作，而人大代表素質(zhì)參差不齊、社會(huì)影響力不足等問(wèn)題，也致使代表個(gè)體難以單獨(dú)承擔(dān)監(jiān)督的重任，所以人大必須整合單個(gè)人的力量為集體力量，才可能對(duì)行政權(quán)力實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。所以，人大常委會(huì)不僅有足夠的實(shí)力監(jiān)督行政權(quán)力，要求政府及時(shí)報(bào)告重大決策事項(xiàng)，而且也有能力化被動(dòng)為主動(dòng)，對(duì)決策中行政權(quán)力的恣意風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。

第二，人大常委會(huì)的民主實(shí)踐可以提供充足的權(quán)威力量與高效的議論機(jī)制?！叭舜笾贫仁巧鐣?huì)主義民主政治法治化的基礎(chǔ)性平臺(tái)，是國(guó)家各項(xiàng)工作法治化的基礎(chǔ)性平臺(tái)”。人大常委會(huì)的組成人員來(lái)自選舉制度的科學(xué)篩選，具有廣泛的代表性，這一常設(shè)機(jī)構(gòu)具有比較成熟的民主性，而人大權(quán)力本身比之政府有更高的權(quán)威性，也提高了民主法治機(jī)制的運(yùn)行效率。

盡管在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的決策程序中，決策者可以通過(guò)組織聽(tīng)證會(huì)、專家論證會(huì)，以更加直接的方式進(jìn)行公眾參與、專家論證，提高決策的民主性與科學(xué)性，打破行政決策內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的封閉性，但這與人大常委會(huì)所提供的民主討論機(jī)制完全不同。聽(tīng)證會(huì)、專家論證會(huì)處于決策起草階段，決策方案尚未成型，相應(yīng)的會(huì)議主要由決策承辦單位（如政府工作部門）組織，公眾意見(jiàn)與專家建議經(jīng)由承辦單位的消化吸收，再匯總呈報(bào)到?jīng)Q策機(jī)關(guān)處，這可能會(huì)造成信息失真、決策機(jī)關(guān)對(duì)意見(jiàn)重視不夠等問(wèn)題。但人大常委會(huì)的結(jié)構(gòu)成型固定，會(huì)議所提供的討論平臺(tái)是現(xiàn)成的，當(dāng)決策者向人大常委會(huì)報(bào)告決策內(nèi)容時(shí)，決策方案也會(huì)較為成熟、定型，于是決策者與監(jiān)督者能以更加高效的方式匯聚決策問(wèn)題的焦點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)向人大報(bào)告決策事項(xiàng)，一般是以決策機(jī)關(guān)本身的名義，而且在報(bào)告時(shí)決策機(jī)關(guān)或決策承辦單位的主要負(fù)責(zé)人也會(huì)在場(chǎng)應(yīng)詢。鑒于監(jiān)督關(guān)系雙方身份的重要程度，被監(jiān)督的決策者能夠更加重視監(jiān)督者的意見(jiàn)與建議，會(huì)更加認(rèn)真研究處理并及時(shí)反饋。

第三，人大常委會(huì)的監(jiān)督具備較高的專業(yè)性。重大行政決策事項(xiàng)往往具有較強(qiáng)的行政專業(yè)性，擁有豐富公共管理經(jīng)驗(yàn)的行政機(jī)關(guān)更具有決策優(yōu)勢(shì)，而相應(yīng)的外部監(jiān)督者也需要具備一定的專業(yè)水準(zhǔn)，才能更加切實(shí)有效地開(kāi)展監(jiān)督。

人大常委會(huì)正具備這一專業(yè)素質(zhì)。首先，人大常委會(huì)組成人員禁止兼職政府工作人員。我國(guó)人大代表大多兼有社會(huì)職務(wù)，也有不少人在行政機(jī)關(guān)中任職，由政府主導(dǎo)、向人大代表征詢意見(jiàn)的監(jiān)督模式，有可能缺乏必要的專業(yè)性，甚至是公平性。但人大常委會(huì)組成人員不同于一般的人大代表，我國(guó)憲法明確規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。這些專職的委員可以更好地投入對(duì)政府的監(jiān)督工作中，確保監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性。其次，人大常委會(huì)專門設(shè)置了專業(yè)機(jī)構(gòu)處理重大行政決策的具體事務(wù)。專門委員會(huì)是人大為處理具體事務(wù)、按照專業(yè)分工而設(shè)立的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，在人大閉會(huì)期間接受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。常見(jiàn)的專門委員會(huì)包括法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等，專門委員會(huì)在人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作中，起著重要的協(xié)助作用，承擔(dān)著人大常委會(huì)監(jiān)督中的大量基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的工作，從某種意義上說(shuō),專門委員會(huì)功能的發(fā)揮程度，直接影響著人大及其常委會(huì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)程度。新修訂的地方組織法擴(kuò)充了專門委員會(huì)的設(shè)置類別，增設(shè)了環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、社會(huì)建設(shè)委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)，并充實(shí)、細(xì)化了專門委員會(huì)的職責(zé)，其中包括承擔(dān)本級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、專題詢問(wèn)等的具體組織實(shí)施工作，聽(tīng)取本級(jí)政府工作部門等國(guó)家機(jī)關(guān)的專題匯報(bào)，等等。專門委員會(huì)在類別擴(kuò)充之后，新增涵蓋了環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、公共建設(shè)項(xiàng)目等重大行政決策的主要范圍，可以更好地覆蓋重大決策事項(xiàng)，而對(duì)職責(zé)工作的具體明細(xì)，也允許其經(jīng)常性地獨(dú)立承擔(dān)更多的工作任務(wù)。這勢(shì)必有助于讓專門委員會(huì)承擔(dān)相應(yīng)職能的形式，更好地推動(dòng)監(jiān)督工作的落實(shí)。

三、強(qiáng)化人大監(jiān)督的方法路徑

強(qiáng)化人大監(jiān)督，需要緊密結(jié)合人大常委會(huì)在監(jiān)督主導(dǎo)性、民主實(shí)踐與專業(yè)性等方面的優(yōu)勢(shì)，回應(yīng)行政決策中自由裁量因素的挑戰(zhàn)，突出監(jiān)督權(quán)有別于行政權(quán)力、其他人大權(quán)力的本質(zhì)色彩，以此為基礎(chǔ)推進(jìn)人大監(jiān)督的制度優(yōu)化。

（一）回歸監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)

1.在尊重行政權(quán)力的前提下行使人大監(jiān)督權(quán)

人大監(jiān)督權(quán)的行使是在行政權(quán)力相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行基礎(chǔ)上進(jìn)行的，強(qiáng)化對(duì)重大行政決策的監(jiān)督，絕不是對(duì)行政權(quán)力的替代，而需要保持一定的限度。

一方面，行政權(quán)力本身具有能動(dòng)性質(zhì)，高度的自由裁量性更是行政決策權(quán)力不可磨滅的重要底色?！靶姓Q策主要是對(duì)未來(lái)情勢(shì)所作的一種判斷，自由裁量權(quán)是其核心，缺乏這種自由裁量權(quán)的存在，行政決策就根本不會(huì)有賴以產(chǎn)生的土壤”。加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)力的監(jiān)督力度，絕不是削弱權(quán)力本身，而是協(xié)助其更加科學(xué)有效地進(jìn)行裁量抉擇。

另一方面，我國(guó)人大監(jiān)督的功能主要起到協(xié)助其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職的作用，而不是對(duì)其他權(quán)力的簡(jiǎn)單制約。人大監(jiān)督首先是有限的。我國(guó)國(guó)家權(quán)力的配置以權(quán)力的分工為基礎(chǔ)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是在權(quán)力分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，權(quán)力監(jiān)督不能打破權(quán)力分工的前提。所以，即便是作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，在監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)也必須“尊重被監(jiān)督機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、法律而享有的專門權(quán)力”，監(jiān)督的關(guān)鍵是“從旁查看、督促、給予壓力”。人大監(jiān)督更重要的是對(duì)其他機(jī)關(guān)國(guó)家治理工作的支持。正如習(xí)近平總書記指出：“在我國(guó)政治體制中，人大對(duì)于‘一府一委兩院’具有監(jiān)督作用，推動(dòng)各國(guó)家機(jī)關(guān)形成工作合力?！蔽覈?guó)人大監(jiān)督是一種支持型監(jiān)督，人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是對(duì)抗性的，而是合作性的，這種“支持”既包括督促被監(jiān)督者把工作做得更好，也包括為被監(jiān)督者提供立法、決定等監(jiān)督以外的工作支持。

在監(jiān)督過(guò)程中，人大可以對(duì)重大行政決策提出不同的意見(jiàn)建議，可以對(duì)決策形成約束性的控制，但其界限是不能參與到?jīng)Q策程序本體當(dāng)中，不能越俎代庖、代替決策機(jī)關(guān)作出決定，避免將重大行政決策輕易轉(zhuǎn)化為人大對(duì)重大事項(xiàng)作出的決定。

盡管在重大事項(xiàng)上人大決定權(quán)和政府決策權(quán)可能發(fā)生相互的流轉(zhuǎn)，但仍必須保持一定的審慎性。在一定的時(shí)空范圍內(nèi)，人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)不能與政府決策權(quán)發(fā)生混同，重大行政決策事項(xiàng)不屬于人大決定權(quán)所轄的重大事項(xiàng)范圍。比如《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》在規(guī)定省人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)范圍的同時(shí)，又對(duì)應(yīng)當(dāng)在出臺(tái)前向省人大常委會(huì)報(bào)告的重大決策范圍作了具體列舉，這兩種范圍是相對(duì)獨(dú)立的。杭州市政府的《重大決策出臺(tái)前向市人大報(bào)告制度》，也將政府報(bào)告人大討論決定的重大決策事項(xiàng)，與向人大報(bào)告、聽(tīng)取其意見(jiàn)與建議的重大決策事項(xiàng)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

人大監(jiān)督的約束力不在于對(duì)政府進(jìn)行指導(dǎo)、指示，而在于對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行糾正、對(duì)違背人民意愿的決策作出否定。如同人大決定權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種潛在的否決權(quán)，人大即便可以決定做什么，但更重要的是決定其不能做什么。諸如憲法所規(guī)定的，地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)拿顩Q定，卻沒(méi)有規(guī)定可以“改變”。人大不能代替決策機(jī)關(guān)作決定，但是可以在必要時(shí)表明對(duì)決策的支持或反對(duì)態(tài)度，包括以否決的形式攔截政府即將作出的決策。

2.突出監(jiān)督權(quán)在人大權(quán)力中的獨(dú)立地位

當(dāng)政府在重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告時(shí)，人大對(duì)報(bào)告的聽(tīng)取與審議，所行使的無(wú)疑是一種監(jiān)督權(quán)。但在具體的制度和操作中，這種報(bào)告形式往往與人大討論、決定重大事項(xiàng)的工作相混同，造成監(jiān)督權(quán)混于人大的討論決定權(quán)當(dāng)中。

如上所述，不少地方性法規(guī)對(duì)決策報(bào)告制度的落實(shí)，對(duì)政府應(yīng)對(duì)報(bào)告的決策事項(xiàng)范圍，是規(guī)定在人大討論、決定的重大事項(xiàng)范圍內(nèi)的。從地方立法實(shí)踐來(lái)看，人大對(duì)重大事項(xiàng)的處理包括議而必決、議而可決、議而不決三種情況，重大行政決策的報(bào)告一般會(huì)被放在后兩種情況中。那么，人大在討論、決定重大事項(xiàng)時(shí)便可能存在兩種極為相似的情形，一是對(duì)政府報(bào)告的決策事項(xiàng)，以決議的方式提供建議；二是對(duì)由人大自己決定的重大事項(xiàng)，以決議的方式作出決定。這兩種方式都涉及作出決議的環(huán)節(jié)，但理論上只有前者屬于人大監(jiān)督的范疇。有學(xué)者指出，監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行須以其他國(guó)家機(jī)關(guān)在先行使的國(guó)家權(quán)力為前提，而重大事項(xiàng)的討論決定權(quán)則不必以此在先權(quán)力為基礎(chǔ)，所以盡管監(jiān)督法規(guī)定人大行使監(jiān)督權(quán)時(shí)也可以作出決議決定，但這種決議決定屬于監(jiān)督權(quán)的范疇。然而，如果沒(méi)有對(duì)此作出嚴(yán)格的區(qū)分，我們事實(shí)上很難分清楚人大作出的決議哪些屬于監(jiān)督，哪些屬于決定。監(jiān)督混于其中，實(shí)際上也是將監(jiān)督所對(duì)應(yīng)的政府決策權(quán)與人大決定權(quán)相混同了。加之重大事項(xiàng)在人大決定權(quán)與政府決策權(quán)之間的流轉(zhuǎn)可能，這種混同性顯得更加突出。

人大監(jiān)督權(quán)與討論決定權(quán)的混同，可能會(huì)使人大決定權(quán)借以監(jiān)督的名義，不當(dāng)干涉政府決策權(quán)的自主性，也有可能讓政府以提請(qǐng)人大監(jiān)督的名義讓人大作決定，推脫政府決策責(zé)任，或是借人大決定的方式包裝行政決策，逃避應(yīng)有的監(jiān)督。

突出監(jiān)督權(quán)不同于討論決定權(quán)的關(guān)鍵，在于區(qū)分出獨(dú)立的人大討論權(quán)。雖然討論權(quán)與決定權(quán)共用一套重大事項(xiàng)內(nèi)容體系，一般表述為討論、決定重大事項(xiàng)，但重大事項(xiàng)的討論權(quán)與決定權(quán)不是一回事?！坝懻摍?quán)主要功能在于通過(guò)人大民主討論而促進(jìn)政府科學(xué)決策、民主決策，減少?zèng)Q策失誤率”。區(qū)分人大討論權(quán)與決定權(quán)，不僅有助于人大監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使，還可以在不擴(kuò)張人大決定事項(xiàng)范圍、不影響行政決策范圍的前提下，擴(kuò)大人大討論事項(xiàng)的覆蓋面，以此加強(qiáng)人大對(duì)各類行政決策行為的監(jiān)督。

（二）優(yōu)化人大監(jiān)督的配套制度

強(qiáng)化人大對(duì)重大行政決策的監(jiān)督，需要從具體制度入手，解決人大監(jiān)督邊緣、軟弱、存在漏洞等問(wèn)題，提高人大監(jiān)督的地位和剛性，使人大監(jiān)督更好地覆蓋重大行政決策全過(guò)程。

第一，將重大行政決策具體事項(xiàng)的確定權(quán)收歸人大常委會(huì)。由于各地施政實(shí)際情況不一，《暫行條例》對(duì)重大行政決策的范圍只作概括性規(guī)定，具體的決策事項(xiàng)仍有待各地確定。為使決策事項(xiàng)更加具體清晰、可預(yù)見(jiàn)，《暫行條例》采納了目錄制度，規(guī)定由決策機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況確定決策事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)同級(jí)黨委同意后向社會(huì)公布，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。實(shí)踐中，每年各地政府都會(huì)公布當(dāng)年的重大行政決策事項(xiàng)目錄，而相應(yīng)的決策報(bào)告工作等監(jiān)督活動(dòng)，便可能依據(jù)這一目錄推動(dòng)。然而，將決策目錄的制定權(quán)交予決策機(jī)關(guān)，這一做法的瑕疵極為明顯，因?yàn)檫@等同于將重大行政決策的話語(yǔ)權(quán)交予了決策機(jī)關(guān)自己，進(jìn)而會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的不確定性問(wèn)題，削弱對(duì)重大行政決策的程序規(guī)范。

一些地方性法規(guī)在設(shè)計(jì)決策報(bào)告制度的同時(shí)，明確由人大確定政府應(yīng)當(dāng)報(bào)告的重大決策事項(xiàng)范圍。比如山東省規(guī)定，由省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究提出省政府需要向人大報(bào)告的重大決策的意見(jiàn)，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)后列入常委會(huì)年度工作計(jì)劃，廣東、浙江、四川也有類似的安排。不過(guò)，這樣可能會(huì)導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)方面認(rèn)定的重大決策事項(xiàng)目錄，與人大要求報(bào)告的決策事項(xiàng)不統(tǒng)一的問(wèn)題。為對(duì)決策機(jī)關(guān)的具體決策事項(xiàng)進(jìn)行審查監(jiān)督，有必要將目錄的制定權(quán)力移交給其他機(jī)構(gòu)，而人大常委會(huì)便適合這項(xiàng)工作。一方面人大常委會(huì)具備相應(yīng)的專業(yè)性，能夠?qū)χ卮笮姓Q策的具體事項(xiàng)作出得當(dāng)?shù)陌盐?；另一方面，由人大常委?huì)對(duì)行政目錄進(jìn)行確定，也有助于人大決定權(quán)與政府決策權(quán)在具體重大事項(xiàng)上的區(qū)分。具體可由決策機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)報(bào)告擬定的決策事項(xiàng)目錄，由后者審查并報(bào)同級(jí)黨委同意后，對(duì)目錄進(jìn)行確認(rèn)并公布。

第二，提升人大監(jiān)督對(duì)決策程序的覆蓋面與實(shí)質(zhì)效能。首先，應(yīng)完善專門委員會(huì)與決策承辦單位的工作對(duì)接關(guān)系，賦權(quán)專門委員會(huì)在決策起草階段對(duì)承辦單位進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)聽(tīng)取專題匯報(bào)等方式跟進(jìn)決策起草工作，有效防止政府在決策出臺(tái)前的報(bào)告工作流于形式。其次，由法律對(duì)決策報(bào)告制度作出統(tǒng)一規(guī)定，明確政府向人大報(bào)告決策草案的法律責(zé)任，確定報(bào)告的時(shí)間截點(diǎn)為決策機(jī)關(guān)集體討論決定前。因?yàn)楦鶕?jù)《暫行條例》規(guī)定，決策草案在經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議的集體討論后，由行政首長(zhǎng)作出決定。決定作出后，決策在法律上即告成立，決策的公布程序不影響決策成立的法律效力。假如政府在集體討論決定之后、決策公布之前向人大報(bào)告，那么即便人大有不同意見(jiàn)，或是對(duì)決策作出完全否定，也只能以行使撤銷權(quán)的方式撤銷政府不合法或不適當(dāng)?shù)臎Q定命令。所以，應(yīng)明確決策機(jī)關(guān)先將決策草案報(bào)告人大，后續(xù)再進(jìn)入集體討論決定程序。再次，可引入適當(dāng)性審查對(duì)重大行政決策進(jìn)行監(jiān)督。重大行政決策不僅關(guān)乎合法性問(wèn)題，更存在著許多行政裁量是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。人大在對(duì)決策的合法性問(wèn)題進(jìn)行審查的同時(shí)，也應(yīng)注意決策的合理性、可行性等適當(dāng)性問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題采取實(shí)質(zhì)性而非形式的審查。

第三，賦予人大常委會(huì)對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的約束性權(quán)力。目前人大監(jiān)督的約束力較差，主要體現(xiàn)在人大有不同意見(jiàn)時(shí)，對(duì)決策程序的繼續(xù)運(yùn)作缺乏必要的規(guī)制。對(duì)于決策整體持贊同意見(jiàn)的，人大可以依照現(xiàn)行法律規(guī)定作出決議，也可以不決議，但有不同意見(jiàn)時(shí)一般僅能提出不具約束力的意見(jiàn)建議。為解決這一問(wèn)題，有地方政府規(guī)定，人大常委會(huì)若對(duì)重大決策事項(xiàng)提出具體意見(jiàn)建議，該重大決策事項(xiàng)暫緩審定，其若不同意實(shí)施重大決策事項(xiàng)，則該重大決策事項(xiàng)不得實(shí)施。但這只是政府對(duì)自身行為的自我規(guī)制，不涉及為人大授權(quán)的問(wèn)題。人大應(yīng)被授予一定的否決權(quán)、擱置權(quán)和保留意見(jiàn)權(quán)，以對(duì)意見(jiàn)與之相左的決策事項(xiàng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于決策整體持反對(duì)意見(jiàn)的，人大可以動(dòng)用否決權(quán)，直接停止相關(guān)的決策程序；對(duì)于決策細(xì)節(jié)有其他意見(jiàn)建議的，人大可以行使擱置權(quán)，由政府完善決策細(xì)節(jié)后再予以審議；對(duì)于決策不贊同也不反對(duì)的，人大可以作出保留意見(jiàn)，由政府自行決定是否作出決策。

余 論

行政決策并非傳統(tǒng)的行政法概念，而是隨著近十多年的制度實(shí)踐與理論成熟，逐漸成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律概念。尤其是在黨的十八屆三中、四中全會(huì)相繼提出重大行政決策程序法治化的目標(biāo)之后，行政決策問(wèn)題方才受到重視。在決策程序的日益完善之下，重大行政決策也逐步進(jìn)入國(guó)家監(jiān)督體系的視野，成為人大監(jiān)督的重要行為客體。

按照十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2006年通過(guò)的監(jiān)督法擬于近期作出修改。自然，監(jiān)督法有必要針對(duì)重大行政決策形成更有針對(duì)性的制度規(guī)范，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)行監(jiān)督法在內(nèi)容構(gòu)成上以人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的若干方式為主，但在關(guān)于監(jiān)督對(duì)象的規(guī)定上，僅僅明確對(duì)“一府兩院”的工作實(shí)施監(jiān)督，卻沒(méi)有確切說(shuō)明被監(jiān)督的具體工作內(nèi)容。在地方組織法對(duì)地方人大監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)化之后，未來(lái)的監(jiān)督法需要對(duì)包括重大行政決策在內(nèi)的重要監(jiān)督客體，作出更為全面細(xì)致的規(guī)定，使監(jiān)督對(duì)象的公權(quán)力行為受到更加嚴(yán)密地法治監(jiān)督。